變革中的中國政府采購政策與法律框架專訓課件

變革中的中國政府采購

政策與法律框架曹富國北京科技大學公共政策與法律研究中心1變革中的中國政府采購

政策與法律框架曹富國1中國政府采購改革與立法：

三次浪潮中國招標投標法2000政府采購法2003基礎設施（公用事業(yè)）特許經營法20042中國政府采購改革與立法：

三次浪潮中國招標投標法20002中國招標投標立法

RegulationofBiddingActivities3中國招標投標立法

RegulationofBidding概述早期改革：70年代末－80年中立法高潮：80年代中后－90年代中招標投標法：1995年－2000年4概述早期改革：70年代末－80年中4招標法的幾個關鍵環(huán)節(jié)適用范圍采購方法公告技術規(guī)格等標期投標截至時間與公開開標評標與確定中標人標準分包與轉包談判5招標法的幾個關鍵環(huán)節(jié)適用范圍5適用范圍：強制招標范圍（一）大型基礎設施、公用事業(yè)等關系社會公共利益、公眾安全的項目；

（二）全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目；（三）使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目。

6適用范圍：強制招標范圍（一）大型基礎設施、公用事業(yè)等關系社會采購方法的選擇與適用公開招標邀請招標：（1）公告？（2）適用條件：其他采購方法：議標？7采購方法的選擇與適用公開招標7采購公告制度確立了招標信息集中發(fā)布制度項目采購預告與具體項目招標信息8采購公告制度確立了招標信息集中發(fā)布制度8技術規(guī)格技術規(guī)格及其意義招標投標法對技術規(guī)格的法定原則要求－對產品的描述不能直接指向唯一供應商或產品－不能傾向于潛在投標人－須執(zhí)行國家強制技術規(guī)格：如環(huán)境標準、安全標準、健康標準、其他公共政策考慮等。但必須法定。政府采購法之要求：采購人承擔非歧視義務9技術規(guī)格技術規(guī)格及其意義9投標截止時間（等標期）強制招標的項目，從發(fā)布招標文件到投標截至日不能少于20日拒絕接收已過投標截至時間的投標10投標截止時間（等標期）強制招標的項目，從發(fā)布招標文件到投標截開標法律制度事先確定的時間、地點立即開標公開開標開標會主持人及程序所有投標書都應被開啟

開標記錄

11開標法律制度事先確定的時間、地點11評標委員會獨立評標制度評標委員會制度“獨立”評標制度（1）外部專家（2）評標權與定標權：中標人推薦權

（3）招標人需要從推薦的中標候選人中確定中標人

國務院可以對中標人的確定做出特別規(guī)定。如公共政策考慮。12評標委員會獨立評標制度評標委員會制度12評標因素評標標準的先定性量化標準13評標因素評標標準的先定性13授予合同標準最低投標價格標準：價格為唯一考慮因素綜合評標標準（多因素評價）標底的作用

14授予合同標準最低投標價格標準：價格為唯一考慮因素14招標投標中的談判問題合同授予前的談判問題確定中標人后的談判問題：招標人和中標人不得再行訂立背離合同實質性內容的其他協(xié)議。

15招標投標中的談判問題合同授予前的談判問題15招標采購合同的履行

全面履行合同的義務與責任禁止轉包限制分包及分包之條件16招標采購合同的履行全面履行合同的義務與責任16招標法的實施行政監(jiān)管部門缺乏獨立的質疑投訴制度招標代理機構問題評標委員會在幾個關鍵環(huán)節(jié)上的缺陷（1）曲解立法精神（2）合理違法：缺乏充分方法研究與能力建設17招標法的實施行政監(jiān)管部門172003年政府采購法：中國政府采購立法的又一座里程碑182003年政府采購法：中國政府采購立法的又一座里程碑18政府采購法適用范圍公共政策目標一攬子采購方法質疑投訴制度集中采購機構及其監(jiān)管問題19政府采購法適用范圍19政府采購法的適用范圍主體：國家機關、事業(yè)單位、社會團體資金來源：財政性資金采購對象：貨物、工程、服務限額以上或集中目錄以內例外20政府采購法的適用范圍主體：國家機關、事業(yè)單位、社會團體20政府采購公共政策目標政府采購的商事目標與公共政策目標政府采購法中的公共政策條款－社會經濟政策條款（第9條）－采購國貨條款（第10條）政府采購公共政策目標的實施手段

21政府采購公共政策目標政府采購的商事目標與公共政策目標21社會經濟政策條款環(huán)保政策不發(fā)達地區(qū)少數(shù)民族地區(qū)中小企業(yè)其他：監(jiān)獄產品、婦女企業(yè)、下崗工人再就業(yè)、勞工政策22社會經濟政策條款環(huán)保政策22采購國貨條款應當采購“國貨”“國貨”定義“合理商業(yè)條件”之裁量性采購國貨政策實施之問題：來自產業(yè)的壓力采購中心更多的質疑和投訴23采購國貨條款應當采購“國貨”23采購方法：邀請招標適用

之完善財政批準規(guī)定了兩種適用條件24采購方法：邀請招標適用

之完善財政批準24競爭性談判的法定適用條件不能確定技術規(guī)格時間緊迫不能事先計算出價格總額公開招標采購失?。嚎紤]原因？25競爭性談判的法定適用條件不能確定技術規(guī)格25競爭性談判之程序方面談判組及其組成供應商最少人數(shù)要求順序談判最終最佳投標書授予合同標準：符合采購需求、質量和服務相等，且報價最低的原則26競爭性談判之程序方面談判組及其組成26競爭性談判之問題競爭范圍信息轉移評標標準的模糊性采購信息公告？透明度？競爭性談判中評標標準－事先確定和公布－是否盡可能量化

27競爭性談判之問題競爭范圍27單一來源采購之含義與適用含義唯一供應來源（可作擴大解釋，補充適用不足）緊急情況服務一致性或者配套要求，添購，且金額不超過原合同之10％，附加合同？國防安全？例外適用之常用方法、公共政策考慮重復合同？反復購買季節(jié)性采購？關鍵部件作為性能之保證？28單一來源采購之含義與適用含義28詢價之適用條件采購現(xiàn)成的并非按采購實體的特定規(guī)格特別制造或提供的貨物或服務，且采購合同的估計價值低于采購條例規(guī)定的數(shù)額我國法定條件：“貨物規(guī)格、標準統(tǒng)一、現(xiàn)貨充足其價格變化幅度小的采購項目”。實踐中擴大適用趨勢29詢價之適用條件采購現(xiàn)成的并非按采購實體的特定規(guī)格特別制造或提實踐中的“其他”采購方法協(xié)議供貨或定點采購電子采購與反向電子拍賣采購30實踐中的“其他”采購方法協(xié)議供貨或定點采購30質疑與投訴制度向采購人的詢問向采購人的質疑（7＋7）向監(jiān)管部門得投訴（15＋30）采購暫停行政復議司法審查31質疑與投訴制度向采購人的詢問31集中采購機構及其監(jiān)管采購集中化趨勢中央國家機關采購中心部門集中采購集中采購機構設立概況對集中采購機關的監(jiān)管32集中采購機構及其監(jiān)管采購集中化趨勢32第三次浪潮：

特許經營立法的最近發(fā)展

33第三次浪潮：

特許經營立法的最近發(fā)展

33觀察（1）：中國的早期實踐早期的個案型結構以外資參與為主在部門之間實踐不一缺乏統(tǒng)一的政策法律規(guī)范個案立法34觀察（1）：中國的早期實踐早期的個案型結構34觀察（2）：當前政策立法走向十六屆三中全會建設部意見國務院關于促進投融資體制改革的決定國務院促進非公經濟發(fā)展36條城市公用事業(yè)與基礎設施特許經營立法一個觀察：民間參與正在成為一個顯著的政策法律趨向35觀察（2）：當前政策立法走向十六屆三中全會35特許經營立法趨勢建設部市政公用事業(yè)特許經營立法《北京市城市基礎設施特許經營條例》其他地方政府立法36特許經營立法趨勢建設部市政公用事業(yè)特許經營立法363737立法目標（1）促進私人參與及平等待遇在私人利益和公共利益之間尋求平衡尋求進入程序的公開、透明和競爭尋求提供高質量的公共服務更大范圍的城市基礎設施和公用事業(yè)市場化改革評述：促進私人融資、市場化改革、市場效率、公共服務質量與人民福利的提升38立法目標（1）促進私人參與及平等待遇38政府部門的協(xié)調保持政府部門之間的協(xié)調對項目成功實施十分重要有些法規(guī)十分注意政府在特許項目中的積極作用，努力促進政府部門之間的協(xié)調但在締約主體、監(jiān)管主體等問題上，需要更多的政府協(xié)調39政府部門的協(xié)調保持政府部門之間的協(xié)調對項目成功實施十分重要3特許經營項目的確定項目確定和特許項目實施方案需要政府批準項目確定與實施中的透明度：聽證或其他公開方式，促進公眾參與評述（1）政府在項目確定上具有靈活性（2）對私人部門主動提出特許項目的情況缺乏政策（3）促進公眾參與40特許經營項目的確定項目確定和特許項目實施方案需要政府批準40參與資格內資與外資待遇公有制企業(yè)與非公有制企業(yè)的待遇：鼓勵民間資本參與評述：需要確保平等參與的更詳細的制度設計41參與資格內資與外資待遇41項目招標公告特許經營項目確定后，有些法規(guī)要求主管部門發(fā)布推薦介紹項目的公告評論：透明度要求42項目招標公告特許經營項目確定后，有些法規(guī)要求主管部門發(fā)布推薦特許經營者的選擇方式：招標招標作為一種優(yōu)先選用的選擇方法直接委托：現(xiàn)有項目，在位國有企業(yè)拍賣：行政許可法規(guī)定的方法，適用拍賣法其他方法：競爭性談判等私人部門主動提出特許項目的政策考慮評述：（1）對招標以外方法缺乏充分的透明度規(guī)范；（2）招標：合理違法；（2）選擇程序上的透明度與規(guī)范需要提高；（3）政府的締約能力面臨巨大挑戰(zhàn)43特許經營者的選擇方式：招標招標作為一種優(yōu)先選用的選擇方法43項目公司成立項目公司的政策考慮項目公司作為特殊目的事業(yè)法人的監(jiān)管問題評述（1）要求成立項目公司對某些特許經營項目具有優(yōu)點（2）需要對項目公司的管制要求進行更多的規(guī)范（3）公司社會責任在公共服務領域具有特殊的含義44項目公司成立項目公司的政策考慮44特許權人的基本權利與義務特許經營權收費權其他收益權提供高質量服務的義務普遍服務義務互聯(lián)互通義務信息披露義務45特許權人的基本權利與義務特許經營權45特許經營授權與監(jiān)管主體市政府或其授權的政府部門獲得授權的政府部門包括市政公用事業(yè)主管部門，或者發(fā)展改革部門這些部門有的與監(jiān)管部門分離，有的與監(jiān)管部門是同一部門評述：實現(xiàn)授權職能與監(jiān)管職能的分離46特許經營授權與監(jiān)管主體市政府或其授權的政府部門46有效的監(jiān)管機制對監(jiān)管職能重要性的認識顯著提高現(xiàn)有法律確認了監(jiān)管主體。監(jiān)管主體有特許權的授予權，也有將監(jiān)管委員會作為一個協(xié)調機構。定價受價格法管制。規(guī)定了社會監(jiān)管的內容。注意監(jiān)管信息的獲得和監(jiān)管中的公眾參與注意了監(jiān)管透明度問題評述：（1）締約職能與監(jiān)管職能分離問題，（2）監(jiān)管體制具有很強的過渡性，（3）監(jiān)管能力建設面臨巨大挑戰(zhàn)47有效的監(jiān)管機制對監(jiān)管職能重要性的認識顯著提高47其他問題財務融資安排風險分擔擔保問題特許權轉讓項目公司控制權轉讓項目協(xié)議變更爭端解決機制48其他問題財務融資安排48幾點觀察與思考在較短的時間內，中國進行了三次采購法律改革在立法層面上，中國政府采購改革已經取得顯著成績，尤其在透明度等方面在某些關鍵環(huán)節(jié)上，采購法律政策并不統(tǒng)一公共采購的又一次全球革命：機遇與挑戰(zhàn)國內市場化改革與政府采購市場的開放（GPA）49幾點觀察與思考在較短的時間內，中國進行了三次采購法律改革49續(xù)（一）私人參與公共服務：更深的政策考慮－公共部門的市場化改革－國有公司治理或是私有化？－國有獨資公司問題：角色利益沖突與政企不分－私人參與與中性競爭政策50續(xù)（一）私人參與公共服務：更深的政策考慮50續(xù)（二）：采購型政府的能力建設制定政策能力締約能力監(jiān)管能力協(xié)調能力政府治理模型的轉型51續(xù)（二）：采購型政府的能力建設制定政策能力51變革中的中國政府采購

政策與法律框架曹富國北京科技大學公共政策與法律研究中心52變革中的中國政府采購

政策與法律框架曹富國1中國政府采購改革與立法：

三次浪潮中國招標投標法2000政府采購法2003基礎設施（公用事業(yè)）特許經營法200453中國政府采購改革與立法：

三次浪潮中國招標投標法20002中國招標投標立法

RegulationofBiddingActivities54中國招標投標立法

RegulationofBidding概述早期改革：70年代末－80年中立法高潮：80年代中后－90年代中招標投標法：1995年－2000年55概述早期改革：70年代末－80年中4招標法的幾個關鍵環(huán)節(jié)適用范圍采購方法公告技術規(guī)格等標期投標截至時間與公開開標評標與確定中標人標準分包與轉包談判56招標法的幾個關鍵環(huán)節(jié)適用范圍5適用范圍：強制招標范圍（一）大型基礎設施、公用事業(yè)等關系社會公共利益、公眾安全的項目；

（二）全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目；（三）使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目。

57適用范圍：強制招標范圍（一）大型基礎設施、公用事業(yè)等關系社會采購方法的選擇與適用公開招標邀請招標：（1）公告？（2）適用條件：其他采購方法：議標？58采購方法的選擇與適用公開招標7采購公告制度確立了招標信息集中發(fā)布制度項目采購預告與具體項目招標信息59采購公告制度確立了招標信息集中發(fā)布制度8技術規(guī)格技術規(guī)格及其意義招標投標法對技術規(guī)格的法定原則要求－對產品的描述不能直接指向唯一供應商或產品－不能傾向于潛在投標人－須執(zhí)行國家強制技術規(guī)格：如環(huán)境標準、安全標準、健康標準、其他公共政策考慮等。但必須法定。政府采購法之要求：采購人承擔非歧視義務60技術規(guī)格技術規(guī)格及其意義9投標截止時間（等標期）強制招標的項目，從發(fā)布招標文件到投標截至日不能少于20日拒絕接收已過投標截至時間的投標61投標截止時間（等標期）強制招標的項目，從發(fā)布招標文件到投標截開標法律制度事先確定的時間、地點立即開標公開開標開標會主持人及程序所有投標書都應被開啟

開標記錄

62開標法律制度事先確定的時間、地點11評標委員會獨立評標制度評標委員會制度“獨立”評標制度（1）外部專家（2）評標權與定標權：中標人推薦權

（3）招標人需要從推薦的中標候選人中確定中標人

國務院可以對中標人的確定做出特別規(guī)定。如公共政策考慮。63評標委員會獨立評標制度評標委員會制度12評標因素評標標準的先定性量化標準64評標因素評標標準的先定性13授予合同標準最低投標價格標準：價格為唯一考慮因素綜合評標標準（多因素評價）標底的作用

65授予合同標準最低投標價格標準：價格為唯一考慮因素14招標投標中的談判問題合同授予前的談判問題確定中標人后的談判問題：招標人和中標人不得再行訂立背離合同實質性內容的其他協(xié)議。

66招標投標中的談判問題合同授予前的談判問題15招標采購合同的履行

全面履行合同的義務與責任禁止轉包限制分包及分包之條件67招標采購合同的履行全面履行合同的義務與責任16招標法的實施行政監(jiān)管部門缺乏獨立的質疑投訴制度招標代理機構問題評標委員會在幾個關鍵環(huán)節(jié)上的缺陷（1）曲解立法精神（2）合理違法：缺乏充分方法研究與能力建設68招標法的實施行政監(jiān)管部門172003年政府采購法：中國政府采購立法的又一座里程碑692003年政府采購法：中國政府采購立法的又一座里程碑18政府采購法適用范圍公共政策目標一攬子采購方法質疑投訴制度集中采購機構及其監(jiān)管問題70政府采購法適用范圍19政府采購法的適用范圍主體：國家機關、事業(yè)單位、社會團體資金來源：財政性資金采購對象：貨物、工程、服務限額以上或集中目錄以內例外71政府采購法的適用范圍主體：國家機關、事業(yè)單位、社會團體20政府采購公共政策目標政府采購的商事目標與公共政策目標政府采購法中的公共政策條款－社會經濟政策條款（第9條）－采購國貨條款（第10條）政府采購公共政策目標的實施手段

72政府采購公共政策目標政府采購的商事目標與公共政策目標21社會經濟政策條款環(huán)保政策不發(fā)達地區(qū)少數(shù)民族地區(qū)中小企業(yè)其他：監(jiān)獄產品、婦女企業(yè)、下崗工人再就業(yè)、勞工政策73社會經濟政策條款環(huán)保政策22采購國貨條款應當采購“國貨”“國貨”定義“合理商業(yè)條件”之裁量性采購國貨政策實施之問題：來自產業(yè)的壓力采購中心更多的質疑和投訴74采購國貨條款應當采購“國貨”23采購方法：邀請招標適用

之完善財政批準規(guī)定了兩種適用條件75采購方法：邀請招標適用

之完善財政批準24競爭性談判的法定適用條件不能確定技術規(guī)格時間緊迫不能事先計算出價格總額公開招標采購失敗：考慮原因？76競爭性談判的法定適用條件不能確定技術規(guī)格25競爭性談判之程序方面談判組及其組成供應商最少人數(shù)要求順序談判最終最佳投標書授予合同標準：符合采購需求、質量和服務相等，且報價最低的原則77競爭性談判之程序方面談判組及其組成26競爭性談判之問題競爭范圍信息轉移評標標準的模糊性采購信息公告？透明度？競爭性談判中評標標準－事先確定和公布－是否盡可能量化

78競爭性談判之問題競爭范圍27單一來源采購之含義與適用含義唯一供應來源（可作擴大解釋，補充適用不足）緊急情況服務一致性或者配套要求，添購，且金額不超過原合同之10％，附加合同？國防安全？例外適用之常用方法、公共政策考慮重復合同？反復購買季節(jié)性采購？關鍵部件作為性能之保證？79單一來源采購之含義與適用含義28詢價之適用條件采購現(xiàn)成的并非按采購實體的特定規(guī)格特別制造或提供的貨物或服務，且采購合同的估計價值低于采購條例規(guī)定的數(shù)額我國法定條件：“貨物規(guī)格、標準統(tǒng)一、現(xiàn)貨充足其價格變化幅度小的采購項目”。實踐中擴大適用趨勢80詢價之適用條件采購現(xiàn)成的并非按采購實體的特定規(guī)格特別制造或提實踐中的“其他”采購方法協(xié)議供貨或定點采購電子采購與反向電子拍賣采購81實踐中的“其他”采購方法協(xié)議供貨或定點采購30質疑與投訴制度向采購人的詢問向采購人的質疑（7＋7）向監(jiān)管部門得投訴（15＋30）采購暫停行政復議司法審查82質疑與投訴制度向采購人的詢問31集中采購機構及其監(jiān)管采購集中化趨勢中央國家機關采購中心部門集中采購集中采購機構設立概況對集中采購機關的監(jiān)管83集中采購機構及其監(jiān)管采購集中化趨勢32第三次浪潮：

特許經營立法的最近發(fā)展

84第三次浪潮：

特許經營立法的最近發(fā)展

33觀察（1）：中國的早期實踐早期的個案型結構以外資參與為主在部門之間實踐不一缺乏統(tǒng)一的政策法律規(guī)范個案立法85觀察（1）：中國的早期實踐早期的個案型結構34觀察（2）：當前政策立法走向十六屆三中全會建設部意見國務院關于促進投融資體制改革的決定國務院促進非公經濟發(fā)展36條城市公用事業(yè)與基礎設施特許經營立法一個觀察：民間參與正在成為一個顯著的政策法律趨向86觀察（2）：當前政策立法走向十六屆三中全會35特許經營立法趨勢建設部市政公用事業(yè)特許經營立法《北京市城市基礎設施特許經營條例》其他地方政府立法87特許經營立法趨勢建設部市政公用事業(yè)特許經營立法368837立法目標（1）促進私人參與及平等待遇在私人利益和公共利益之間尋求平衡尋求進入程序的公開、透明和競爭尋求提供高質量的公共服務更大范圍的城市基礎設施和公用事業(yè)市場化改革評述：促進私人融資、市場化改革、市場效率、公共服務質量與人民福利的提升89立法目標（1）促進私人參與及平等待遇38政府部門的協(xié)調保持政府部門之間的協(xié)調對項目成功實施十分重要有些法規(guī)十分注意政府在特許項目中的積極作用，努力促進政府部門之間的協(xié)調但在締約主體、監(jiān)管主體等問題上，需要更多的政府協(xié)調90政府部門的協(xié)調保持政府部門之間的協(xié)調對項目成功實施十分重要3特許經營項目的確定項目確定和特許項目實施方案需要政府批準項目確定與實施中的透明度：聽證或其他公開方式，促進公眾參與評述（1）政府在項目確定上具有靈活性（2）對私人部門主動提出特許項目的情況缺乏政策（3）促進公眾參與91特許經營項目的確定項目確定和特許項目實施方案需要政府批準40參與資格內資與外資待遇公有制企業(yè)與非公有制企業(yè)的待遇：鼓勵民間資本參與評述：需要確保平等參與的更詳細的制度設計92參與資格內資與外資待遇41項目招標公告特許經營項目確定后，有些法規(guī)要求主管部門發(fā)布推薦介紹項目的公告評論：透明度要求93項目招標公告特許經營項目確定后，有些法規(guī)要求主管部門發(fā)布推薦特許經營者的選擇方式：招標招標作為一種優(yōu)先選用的選擇方法直接委托：現(xiàn)有項目，在位國有企業(yè)拍賣：行政許可法規(guī)定的方法，適用拍賣法其他方法：競爭性談判等私人部門主動提出特許項目的政策考慮評述：（1）對招標以外方法缺乏充分的透明度規(guī)范；（2）招標：合理違法；（2）選擇程序上的透明度與規(guī)范需要提高；（3）政府的締約能力面臨巨