公共管理學(xué)(研究生)-第二講課件

公共管理學(xué)主講：唐桂娟上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院PublicManagement公共管理學(xué)主講：唐桂娟上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與1湖南邵陽發(fā)生沉船事故致十余人死亡農(nóng)大原校長被指學(xué)術(shù)腐敗續(xù):舉報(bào)人稱其沒人敢動(dòng)專家稱我國每年逾200萬噸地溝油返回餐桌地方政府三公經(jīng)費(fèi)公開行動(dòng)遲緩郭美美事件后7月全國社會(huì)捐贈(zèng)額減半

湖南邵陽發(fā)生沉船事故致十余人死亡2

湖南邵陽縣塘田市鎮(zhèn)“9·9”沉船事故共致11人死亡，其中9名為學(xué)生，另有1人失蹤。邵陽縣副縣長吳善成等因此次事故被免職，每名死者家屬初步獲得5萬元人民幣補(bǔ)償金。官方核實(shí)，當(dāng)時(shí)客船載員50人（此前公布為45人），其中41人為學(xué)生。事故共造成11人死亡（其中9名為女學(xué)生）、20人受傷、1人失蹤，

湖南邵陽縣塘田市鎮(zhèn)“9·9”沉船事故共致3政府部門：以財(cái)政撥款作為經(jīng)費(fèi)來源，免費(fèi)或部門免費(fèi)向社會(huì)提供公共品和服務(wù)的單位的總稱。公共企業(yè)：從事產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和銷售，依靠銷售取得收入，是政府部門實(shí)現(xiàn)其提供公共品和公共服務(wù)的必要途徑。非政府組織（NGO）：具有社會(huì)公共管理職能的社會(huì)公眾組織，它們有非政府性、非營利性和公益性等特點(diǎn)，介于政府和市場之間。公共管理三大主體政府部門：以財(cái)政撥款作為經(jīng)費(fèi)來源，免費(fèi)或部門免費(fèi)向社會(huì)提供公4理論基礎(chǔ)---經(jīng)濟(jì)學(xué)公共選擇理論委托-代理人理論信息不對(duì)稱理論交易費(fèi)用理論理論基礎(chǔ)---經(jīng)濟(jì)學(xué)公共選擇理論5公共選擇理論—布坎南（20世紀(jì)60年代）公共選擇理論（Publicchoicetheory）產(chǎn)生于20世紀(jì)40年代末，到60年代末形成一種學(xué)術(shù)思潮。詹姆斯·布坎南（James.M.Buchanan）是這一理論的代表人物。所謂公共選擇，就是通過集體行動(dòng)和政治過程來決定資源在公共領(lǐng)域的分配，是人們選擇通過民主政治過程，將個(gè)人的私人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過程或機(jī)制。公共選擇理論可以定義為非市場決策的經(jīng)濟(jì)研究，或者簡單地定義為把經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用于政治科學(xué)。公共選擇理論—布坎南（20世紀(jì)60年代）6布坎南第一次將“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”引入到對(duì)政府制度的分析中，政府是由各種追求利益最大化的人組成，政府不是能自動(dòng)追求全民利益最大化的虛擬的人，因此政府在一些公共事務(wù)的決策上就不可能一貫地追求公眾的普遍利益，做出偏袒特殊利益集團(tuán)的決策。

公共選擇理論貢獻(xiàn)之一：為公共部門管理活動(dòng)的范圍做出界定，從而使公共管理學(xué)首先構(gòu)筑在公共選擇理論基礎(chǔ)之上。布坎南第一次將“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”引入到對(duì)政7公共選擇理論兩種核心理論政府失敗論政府尋租論公共選擇理論兩種核心理論政府失敗論8所謂“政府失敗”，是指個(gè)人對(duì)公共物品的需求在現(xiàn)代代議制民主政治（公民通過選舉代表，組成代議機(jī)關(guān)行使國家權(quán)力的制度。是間接民主的形式）中得不到很好足，公共部門在提供公共物品時(shí)趨向于浪費(fèi)和濫用資源，公共支出成本規(guī)模過大或者效率降低，政府的活動(dòng)達(dá)不到預(yù)期的目的這樣一些情況。為什么政府干預(yù)會(huì)產(chǎn)生“負(fù)效應(yīng)”以及如何從制度上彌補(bǔ)這些缺陷？對(duì)這些問題的回答就構(gòu)成了公共選擇理論的“政府失敗論”。政府失敗論

所謂“政府失敗”，是指個(gè)人對(duì)公共物品的9政府尋租理論

在市場競爭條件下，資源由市場競爭實(shí)現(xiàn)配置，會(huì)動(dòng)態(tài)地實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。在這一進(jìn)程中，企業(yè)家通過創(chuàng)新來尋找、創(chuàng)造新的利潤點(diǎn)。但是，市場的運(yùn)作并不一定是完備的，市場的功能也可能受到各種因素的妨礙，這時(shí)政府就會(huì)介入市場。政府介入市場，用權(quán)力配置資源，其結(jié)果就會(huì)產(chǎn)生各種各樣的額外收益點(diǎn)，即權(quán)力導(dǎo)致的租金，就會(huì)誘導(dǎo)越來越多的尋租活動(dòng)。尋租是指用較低的賄賂成本獲取較高的收益或超額利潤。

政府尋租理論在市場競爭條件下，資源由10尋租活動(dòng)導(dǎo)致“政府失敗”，因?yàn)樗鼘?dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源配置扭曲，或說它是資源無效配置的一個(gè)根源；作為一種非生產(chǎn)性活動(dòng)，它并不增加任何新產(chǎn)品或新財(cái)富，只不過改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，把更大部分的國民收入裝進(jìn)私人腰包；它也導(dǎo)致不同政府部門間官員的爭權(quán)奪利，影響政府的聲譽(yù)和增加廉政成本，導(dǎo)致社會(huì)資源浪費(fèi)。尋租活動(dòng)導(dǎo)致“政府失敗”，因?yàn)樗鼘?dǎo)致經(jīng)濟(jì)資11

尋租理論常常被政治學(xué)者和行政學(xué)者當(dāng)作分析公共權(quán)力濫用和腐敗的分析工具，用來分析公共權(quán)力腐敗的原因，并據(jù)此提出預(yù)防和遏制腐敗的方法。從這一角度分析腐敗，比從人性角度、政治角度、社會(huì)角度、道德和法律角度分析腐敗，富有新意，其提出的對(duì)策也具有可操作性。尋租理論常常被政治學(xué)者和行政學(xué)者當(dāng)作分析公共權(quán)力12委托-代理人理論（Principal-agentTheory）

在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，委托—代理人關(guān)系幾乎無處不在，典型的例子有雇主與雇員，律師與當(dāng)事人，選民與政治家之間的關(guān)系。代理理論的一個(gè)基本假定是處于委托代理關(guān)系的雙方都是效用最大化者，加上信息分布的不對(duì)稱，委托人與代理人的利益偏離和沖突便成為一種普遍的現(xiàn)象。委托-代理人理論（Principal-agentTheor13

委托-代理人理論首先起源于對(duì)企業(yè)當(dāng)中所有者和經(jīng)營者的分離。委托人---企業(yè)的所有者，即股東代理人---企業(yè)的主要經(jīng)營者監(jiān)督成本：委托人最求的是股東的利益最大化，但如果不能使得代理人的利益最大化時(shí)，代理人通常不會(huì)以委托人的目標(biāo)為自己的目標(biāo)。這種情況下，通常需要委托人的監(jiān)督，來約束代理人，因此產(chǎn)生監(jiān)督成本。委托-代理人理論首先起源于對(duì)企業(yè)當(dāng)中所有14

代理人保證費(fèi)用：委托人為了確保代理人不做出危及他的行動(dòng)，或者在危及委托人時(shí)他能夠得到補(bǔ)償，要求代理人支付一筆保證金。

剩余損失：代理人的決策與委托人的目標(biāo)之間總會(huì)存在某種偏差而使委托人的福利遭受一定的損失。

委托代理關(guān)系所產(chǎn)生的代理成本：委托人的監(jiān)督支出、代理人的保證金支出、剩余損失

思考：成本收益分析委托代理關(guān)系是否必要？代理人保證費(fèi)用：委托人為了確保代理人不做出15公共部門的委托-代理人關(guān)系：政府部門委托人：社會(huì)公眾代理人：政府關(guān)系：公眾希望代理人用納稅人的錢提供數(shù)量多、質(zhì)量好的公共物品，盡可能提高納稅人資金的使用效益，帶代理人政府的目標(biāo)不明確。

難點(diǎn)之一：公共選擇理論支出政府出于經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，追求自我利益的最大化，只有在少數(shù)特定的情況下才與代理人的目標(biāo)保持一致。如何設(shè)計(jì)激勵(lì)與監(jiān)督相容的機(jī)制盡可能使政府提供公共物品的目標(biāo)不偏離于公眾利益，成為公共管理學(xué)主要研究的問題。公共部門的委托-代理人關(guān)系：政府部門委托人：社會(huì)公眾16難點(diǎn)之二什么是公眾的普遍利益？如何體現(xiàn)？現(xiàn)實(shí)中公眾的普遍利益比較抽象，能看到的只是分散的集團(tuán)的利益，并且可能互相沖突，而普遍的公眾利益幾乎不存在。如何建立起一種制度讓每個(gè)人的意愿充分的表達(dá)出來難點(diǎn)之二什么是公眾的普遍利益？如何體現(xiàn)？17難點(diǎn)之三缺乏有效的手段來制約代理人的行為，特別是對(duì)代理人違背公眾利益行為作出懲罰。私人企業(yè)中，大股東可以采用投票機(jī)制罷免不合格的經(jīng)營者。公共管理中，政府部門的官員沒有明顯的違法違規(guī)的行為，公眾對(duì)結(jié)果不滿意也只能接受，稱為政府部門的軟約束問題。難點(diǎn)之三缺乏有效的手段來制約代理人的行為，特別是對(duì)代理人違背18公共部門的委托-代理人關(guān)系：公共企業(yè)兩個(gè)層次的代理：第一層次：委托人-社會(huì)公眾代理人-政府第二層次：委托人-政府代理人-公共企業(yè)公共部門的委托-代理人關(guān)系：公共企業(yè)兩個(gè)層次的代理：19難點(diǎn)之一：

目標(biāo)是多元的。私人企業(yè)的目標(biāo)是追求股東的利潤最大化，單一目標(biāo)下經(jīng)營者工作指向非常明確。公共企業(yè)部門，有時(shí)候是企業(yè)效益目標(biāo)、有時(shí)候是分擔(dān)社會(huì)就業(yè)壓力目標(biāo)、有時(shí)候是追求社會(huì)公平性的目標(biāo)。并且目標(biāo)之間往往相互沖突。難點(diǎn)之一：目標(biāo)是多元的。私人企業(yè)的目標(biāo)是20難點(diǎn)之二：兩層委托代理人關(guān)系中的終極委托者—社會(huì)公眾，并沒有實(shí)際掌握公共企業(yè)的股權(quán)，也不可能通過轉(zhuǎn)讓的關(guān)系退出委托—代理人關(guān)系，因此，也比私人企業(yè)更缺少制約手段。難點(diǎn)之二：兩層委托代理人關(guān)系中的終極委托21信息不對(duì)稱理論-逆向選擇信息不對(duì)稱導(dǎo)致逆向選擇問題。在舊車市場，賣者知道車的真實(shí)質(zhì)量，而買者不知道。這樣賣者就會(huì)以次充好，買者也不傻，盡管他們不能了解舊車的真實(shí)質(zhì)量，只知道車的平均質(zhì)量，愿平均質(zhì)量出中等價(jià)格，這樣一來，那些高于中等價(jià)的上等舊車就可能會(huì)退出市場。接下來的演繹是，由于上等車退出市場，買者會(huì)繼續(xù)降低估價(jià)，次上等車會(huì)退出市場；演繹的最后結(jié)果是：市場上成了破爛車的展覽館，極端的情況一輛車都不成交?，F(xiàn)實(shí)的情況是，社會(huì)成交量小于實(shí)際均衡量。這個(gè)過程稱為逆向選擇。

信息不對(duì)稱理論-逆向選擇信息不對(duì)稱22信息不對(duì)稱理論-道德風(fēng)險(xiǎn)如果從委托—代理雙方信息不對(duì)稱的理論出發(fā)，“道德風(fēng)險(xiǎn)（MoralHazard）是指契約的甲方（通常是代理人）利用其擁有的信息優(yōu)勢采取契約的乙方（通常是委托人）所無法觀測和監(jiān)督的隱藏性行動(dòng)或不行動(dòng)，從而導(dǎo)致的（委托人）損失或（代理人）獲利的可能性”。信息不對(duì)稱理論-道德風(fēng)險(xiǎn)如果從委托—23信息不對(duì)稱在公共管理中的體現(xiàn)

委托代理人理論角度解釋公共管理，實(shí)際需要解決的一個(gè)重要問題就是如何使委托人和代理人之間的監(jiān)督成本減少，監(jiān)督的原因就是委托人和代理人之間的信息是不對(duì)稱的。政府：提供公共品時(shí)，如果沒有完好的偏好表達(dá)制度，公共品的需求信息分散在公眾中間，政府對(duì)公共品需求的信息掌握不充分，導(dǎo)致提供不合理。公共企業(yè)：公共企業(yè)多為自然壟斷行業(yè)，壟斷定價(jià)，政府對(duì)壟斷產(chǎn)品進(jìn)行管制時(shí)，需要了解企業(yè)的生產(chǎn)成本，往往企業(yè)居于信息的優(yōu)勢地位，從而使公共定價(jià)有利于它獲得較高的壟斷地位。信息不對(duì)稱在公共管理中的體現(xiàn)委托代理人24公共管理中的道德風(fēng)險(xiǎn)

如果從委托—代理雙方信息不對(duì)稱的理論出發(fā)，指契約的甲方（通常是代理人）利用其擁有的信息優(yōu)勢采取契約的乙方（通常是委托人）所無法觀測和監(jiān)督的隱藏性行動(dòng)或不行動(dòng)，從而導(dǎo)致的（委托人）損失或（代理人）獲利的可能性”。政府對(duì)商業(yè)銀行剝離不良資產(chǎn)，會(huì)增加商業(yè)銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)。公共管理中的道德風(fēng)險(xiǎn)如果從委托—代理雙方信息不25公共管理中的逆向選擇政府在選拔公共企業(yè)經(jīng)營者時(shí)由于信息不對(duì)稱而無法對(duì)代理人的能力高下做出甄別，只愿意聘請(qǐng)保價(jià)較低的代理人，逆向選擇不可避免。公共管理中的逆向選擇政府在選拔公共企業(yè)經(jīng)營者時(shí)由于信息不對(duì)稱26交易費(fèi)用理論（Transactioncosttheory）

所謂交易費(fèi)用是指所有與制度或組織的建立、變遷和使用有關(guān)的費(fèi)用。交易費(fèi)用理論關(guān)注的焦點(diǎn)，是如何降低交易費(fèi)用。

交易費(fèi)用的概念，首先是由科斯（RonalH.Coase）于1937年提出的?？扑箤⒔灰踪M(fèi)用定義為運(yùn)用市場機(jī)制的費(fèi)用，包括在市場上搜尋有關(guān)價(jià)格的信息，為了達(dá)成交易進(jìn)行談判簽約，以及監(jiān)督合約執(zhí)行所花的費(fèi)用。交易費(fèi)用理論（Transactioncosttheory27交易費(fèi)用在公共管理中的應(yīng)用政府部門的管理中，往往只注重投入，不考慮產(chǎn)出，造成某項(xiàng)政策的推行過程話費(fèi)很多資源，超過了政策推行所帶來的收益。交易費(fèi)用會(huì)影響到公共部門管理者的行為選擇，由于意識(shí)到交易費(fèi)用的存在，公共管理者總是在可供選擇的制度安排中選擇能是交易費(fèi)用最小化的安排。交易費(fèi)用在公共管理中的應(yīng)用政府部門的管28公共管理學(xué)的研究途徑公共管理研究大致可分為兩種途徑公共政策途徑（Publicpolicyapproach，P途徑）企業(yè)管理途徑（Businessapproach，B途徑）。公共管理學(xué)的研究途徑公共管理研究大致可分為兩種途徑29P途徑的公共管理

P途徑的公共管理強(qiáng)調(diào)的是與政策分析的淵源關(guān)系，有如下特征：第一，著眼于高層管理者以及他們所進(jìn)行的政策研究；第二，重視非量化和實(shí)務(wù)的取向，推崇通過個(gè)案研究來發(fā)展相關(guān)知識(shí)；第三，強(qiáng)調(diào)與政策分析結(jié)合，進(jìn)行具有前瞻性的規(guī)范性的理論研究。P途徑的公共管理P途徑的公共管理強(qiáng)調(diào)30B途徑的公共管理B途徑的公共管理主張師法企業(yè)，B途徑的公共管理的特征是：第一，偏愛企業(yè)管理的原則；第二，對(duì)公、私部門的差異不作嚴(yán)格區(qū)分；第三，除了重視策略管理及組織間的管理外，還強(qiáng)調(diào)公共管理的過程進(jìn)行管理；第四，在研究方法上也偏愛諸如實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)之類的量化方法。B途徑的公共管理B途徑的公共管理主張31案例1-1官煤分離難在制度安排上

最近數(shù)十天，中紀(jì)委、監(jiān)察部、國資委、安監(jiān)總局清理國家工作人員或國有企業(yè)負(fù)責(zé)人投資入股煤礦“電閃雷鳴”：規(guī)定9月22日為官員主動(dòng)撤資的最后大限；9月25日為各單位向當(dāng)?shù)厍謇砑m正工作小組上報(bào)情況的最后期限；各地清理糾正工作要在10月15日結(jié)束，省級(jí)清理糾正工作小組要于10月20日前把清理糾正工作情況上報(bào)上述四部門，還有其它要求若干……

這陣勢應(yīng)該說極具震懾性。然而，當(dāng)9月22日大限到來的時(shí)候，從掌握的情況來看，廣東、內(nèi)蒙古、河北等地官員主動(dòng)撤資的幾乎沒有，貴州也只是有零星的正面報(bào)道。輿論稱：照此下去，“撤資令”將有走空的危險(xiǎn)。

案例1-1官煤分離難在制度安排上最32

從投資入股官員的角度看，在時(shí)限內(nèi)不主動(dòng)交待，后面的動(dòng)作很可能便是“負(fù)隅頑抗”了。對(duì)此，一位觀察人士的分析一針見血：“對(duì)應(yīng)‘官員撤資’這一規(guī)定，可能的對(duì)策是‘更名換姓’；對(duì)應(yīng)‘關(guān)閉非法煤礦’，可能‘明關(guān)暗產(chǎn)’；對(duì)應(yīng)‘事故重罰’，可能‘謊報(bào)瞞報(bào)’?！?/p>

從投資入股官員的角度看，在時(shí)限內(nèi)不主動(dòng)交待，后面33

有研究人士分析，官煤勾結(jié)的某些特點(diǎn)是導(dǎo)致“撤資令”風(fēng)大雨小的重要原因。一是私密性。在官煤勾結(jié)中，干部直接投資入股的少，有的是家屬子女投資入股，有的是相關(guān)權(quán)力部門的干部以職務(wù)身份入“干股”參與分紅的。登記實(shí)名實(shí)姓的少，登記化名的多，有的甚至不登記，拿錢的時(shí)候與煤老板“你知我知”。二是查處難。因其隱密性，要抓住真憑實(shí)據(jù)相當(dāng)困難。有報(bào)道說，湖南婁底市查處32名參股分紅的官員時(shí)，當(dāng)?shù)丶o(jì)檢、公安部門組成專案組，花了整整半年時(shí)間。三是處罰輕。國家安監(jiān)總局局長李毅中承認(rèn)：現(xiàn)行法律不足以震懾犯罪有研究人士分析，官煤勾結(jié)的某些特點(diǎn)是導(dǎo)致“撤資34

這幾天，媒體又提出了一個(gè)新問題：即使撤資了、處罰了，問題能最終解決嗎？會(huì)不會(huì)在煤炭之外的領(lǐng)域出現(xiàn)“官股”？

回答顯然不令人樂觀。接近清理糾正工作組的人士說：“那些身陷黑利泥淖的市長、縣長、局長和科長們是靠不住的，他們絕對(duì)不會(huì)乖乖聽從上級(jí)的號(hào)召，就此金盆洗手?！薄肮偕坦唇Y(jié)、搞權(quán)錢交易等等，有著長期性、復(fù)雜性、頑固性和隱秘性。指望一查就清、一‘令’就改，是不現(xiàn)實(shí)的?！?/p>

撤資難的問題出在哪兒？出在驚人的暴利上。有人估算過，設(shè)備簡陋的煤礦生產(chǎn)100萬噸煤，毛利潤可達(dá)一億元。一位煤老板透露：“每年投入20萬元收益至少是20萬元”。在此暴利誘惑下，煤老板不惜以身試法拉官員下水為其開綠燈，一點(diǎn)也不奇怪。官員們的從中受益，被比喻為“比搶銀行都來得快，并且不承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)”。在清理過程中，就有官員叫囂：“寧不當(dāng)官?zèng)Q不撤股！”

這幾天，媒體又提出了一個(gè)新問題：即使撤35

顯然，暴利對(duì)官員的誘惑是無法“消滅”的。若要根除官煤勾結(jié)，在限期清理撤資之外，還必須借助一些制度安排，比如有關(guān)地方、有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)和人員的定期輪崗；增加煤礦審批的公開性、透明性等等。如何設(shè)置制度、如何落實(shí)制度，則需要大智慧，而這是最難的。

此刻，有必要重溫諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者米爾頓·弗里德曼的話，或許可從中悟出制度安排的深意來———

政府官員“也旨在追求自身的利益，在政府里如同在商場里一樣”，“我們必須試圖建立起一種制度，在此制度之下，那些追求自身利益的個(gè)體受一只看不見的手引導(dǎo)，而服務(wù)于公眾利益?！憋@然，暴利對(duì)官員的誘惑是無法“消滅”的。若要根除36思考1、政府官員投資入股煤礦這一現(xiàn)象說明了什么問題？2、為什么政府官員不能投資入股煤礦？3、怎樣解決這個(gè)問題？思考1、政府官員投資入股煤礦這一現(xiàn)象說明了什么問題？37政府部門煤炭資源是我國主要的消費(fèi)能源,因此,煤炭行業(yè)的進(jìn)入、生產(chǎn)等要經(jīng)過政府的審批,受政府的管制。采礦許可證煤礦生產(chǎn)許可證安全生產(chǎn)許可證礦長資格證礦長安全資格證工商營業(yè)執(zhí)照等政府部門煤炭資源是我國主要的消費(fèi)能源,因此,煤38官煤勾結(jié)原因委托-代理人角度公共選擇角度政府尋租角度官煤勾結(jié)原因委托-代理人角度39官煤勾結(jié)結(jié)果重特大煤礦安全事故的頻繁發(fā)生過度采掘偷稅漏稅。。。。。。。。。。。。。官煤勾結(jié)結(jié)果重特大煤礦安全事故的頻繁發(fā)生40煤炭業(yè)“國進(jìn)民退”-山西再無“煤老板”以山西五大煤業(yè)集團(tuán)（焦煤、同煤、陽煤、潞安、晉煤）以及山西煤炭運(yùn)銷集團(tuán)公司、山西煤炭進(jìn)出口集團(tuán)公司等國有大集團(tuán)為整合主體，到2010年底,山西礦井?dāng)?shù)量將由原來的2600多座壓減為1000座,企業(yè)主體從2200家縮減為130家，整合后國有或國有控股煤礦產(chǎn)量將大幅提升。山西省煤炭工業(yè)廳有關(guān)負(fù)責(zé)人曾對(duì)媒體表示：整合之后國有大集團(tuán)大公司、央企和省外大集團(tuán)、地方國有骨干企業(yè)礦井?dāng)?shù)占到全省的82.1％，產(chǎn)能占到全省的84％煤炭業(yè)“國進(jìn)民退”-山西再無“煤老板”41公共管理的一般性質(zhì)傳統(tǒng)的行政模式馬克思韋伯的官僚制理論伍德羅威爾遜的行政政治分離理論公共管理的一般性質(zhì)傳統(tǒng)的行政模式42官僚制理論馬克思韋伯（MaxWeber，1864-1920）德國社會(huì)學(xué)家，觀察資本主義工業(yè)的發(fā)展和變遷，指出工業(yè)化發(fā)展使人日益失去個(gè)性，但這種異化是不可避免的，并且使組織取得效率的必要條件。官僚制理論馬克思韋伯（MaxWeber，1864-19243官僚體制的特征：分工以形成專門的公職管理（專業(yè)化）公職等級(jí)制度和權(quán)力等級(jí)化（權(quán)力等級(jí)化）管轄權(quán)有明確的規(guī)定且嚴(yán)格執(zhí)行既定規(guī)則現(xiàn)代公職管理建立在書面文件---檔案的基礎(chǔ)上根據(jù)能力、專長及表現(xiàn)出的業(yè)績決定升遷公職管理遵循一般條例官僚體制的特征：分工以形成專門的公職管理（專業(yè)化）44公共管理學(xué)主講：唐桂娟上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院PublicManagement公共管理學(xué)主講：唐桂娟上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與45湖南邵陽發(fā)生沉船事故致十余人死亡農(nóng)大原校長被指學(xué)術(shù)腐敗續(xù):舉報(bào)人稱其沒人敢動(dòng)專家稱我國每年逾200萬噸地溝油返回餐桌地方政府三公經(jīng)費(fèi)公開行動(dòng)遲緩郭美美事件后7月全國社會(huì)捐贈(zèng)額減半

湖南邵陽發(fā)生沉船事故致十余人死亡46

湖南邵陽縣塘田市鎮(zhèn)“9·9”沉船事故共致11人死亡，其中9名為學(xué)生，另有1人失蹤。邵陽縣副縣長吳善成等因此次事故被免職，每名死者家屬初步獲得5萬元人民幣補(bǔ)償金。官方核實(shí)，當(dāng)時(shí)客船載員50人（此前公布為45人），其中41人為學(xué)生。事故共造成11人死亡（其中9名為女學(xué)生）、20人受傷、1人失蹤，

湖南邵陽縣塘田市鎮(zhèn)“9·9”沉船事故共致47政府部門：以財(cái)政撥款作為經(jīng)費(fèi)來源，免費(fèi)或部門免費(fèi)向社會(huì)提供公共品和服務(wù)的單位的總稱。公共企業(yè)：從事產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和銷售，依靠銷售取得收入，是政府部門實(shí)現(xiàn)其提供公共品和公共服務(wù)的必要途徑。非政府組織（NGO）：具有社會(huì)公共管理職能的社會(huì)公眾組織，它們有非政府性、非營利性和公益性等特點(diǎn)，介于政府和市場之間。公共管理三大主體政府部門：以財(cái)政撥款作為經(jīng)費(fèi)來源，免費(fèi)或部門免費(fèi)向社會(huì)提供公48理論基礎(chǔ)---經(jīng)濟(jì)學(xué)公共選擇理論委托-代理人理論信息不對(duì)稱理論交易費(fèi)用理論理論基礎(chǔ)---經(jīng)濟(jì)學(xué)公共選擇理論49公共選擇理論—布坎南（20世紀(jì)60年代）公共選擇理論（Publicchoicetheory）產(chǎn)生于20世紀(jì)40年代末，到60年代末形成一種學(xué)術(shù)思潮。詹姆斯·布坎南（James.M.Buchanan）是這一理論的代表人物。所謂公共選擇，就是通過集體行動(dòng)和政治過程來決定資源在公共領(lǐng)域的分配，是人們選擇通過民主政治過程，將個(gè)人的私人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過程或機(jī)制。公共選擇理論可以定義為非市場決策的經(jīng)濟(jì)研究，或者簡單地定義為把經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用于政治科學(xué)。公共選擇理論—布坎南（20世紀(jì)60年代）50布坎南第一次將“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”引入到對(duì)政府制度的分析中，政府是由各種追求利益最大化的人組成，政府不是能自動(dòng)追求全民利益最大化的虛擬的人，因此政府在一些公共事務(wù)的決策上就不可能一貫地追求公眾的普遍利益，做出偏袒特殊利益集團(tuán)的決策。

公共選擇理論貢獻(xiàn)之一：為公共部門管理活動(dòng)的范圍做出界定，從而使公共管理學(xué)首先構(gòu)筑在公共選擇理論基礎(chǔ)之上。布坎南第一次將“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”引入到對(duì)政51公共選擇理論兩種核心理論政府失敗論政府尋租論公共選擇理論兩種核心理論政府失敗論52所謂“政府失敗”，是指個(gè)人對(duì)公共物品的需求在現(xiàn)代代議制民主政治（公民通過選舉代表，組成代議機(jī)關(guān)行使國家權(quán)力的制度。是間接民主的形式）中得不到很好足，公共部門在提供公共物品時(shí)趨向于浪費(fèi)和濫用資源，公共支出成本規(guī)模過大或者效率降低，政府的活動(dòng)達(dá)不到預(yù)期的目的這樣一些情況。為什么政府干預(yù)會(huì)產(chǎn)生“負(fù)效應(yīng)”以及如何從制度上彌補(bǔ)這些缺陷？對(duì)這些問題的回答就構(gòu)成了公共選擇理論的“政府失敗論”。政府失敗論

所謂“政府失敗”，是指個(gè)人對(duì)公共物品的53政府尋租理論

在市場競爭條件下，資源由市場競爭實(shí)現(xiàn)配置，會(huì)動(dòng)態(tài)地實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。在這一進(jìn)程中，企業(yè)家通過創(chuàng)新來尋找、創(chuàng)造新的利潤點(diǎn)。但是，市場的運(yùn)作并不一定是完備的，市場的功能也可能受到各種因素的妨礙，這時(shí)政府就會(huì)介入市場。政府介入市場，用權(quán)力配置資源，其結(jié)果就會(huì)產(chǎn)生各種各樣的額外收益點(diǎn)，即權(quán)力導(dǎo)致的租金，就會(huì)誘導(dǎo)越來越多的尋租活動(dòng)。尋租是指用較低的賄賂成本獲取較高的收益或超額利潤。

政府尋租理論在市場競爭條件下，資源由54尋租活動(dòng)導(dǎo)致“政府失敗”，因?yàn)樗鼘?dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源配置扭曲，或說它是資源無效配置的一個(gè)根源；作為一種非生產(chǎn)性活動(dòng)，它并不增加任何新產(chǎn)品或新財(cái)富，只不過改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，把更大部分的國民收入裝進(jìn)私人腰包；它也導(dǎo)致不同政府部門間官員的爭權(quán)奪利，影響政府的聲譽(yù)和增加廉政成本，導(dǎo)致社會(huì)資源浪費(fèi)。尋租活動(dòng)導(dǎo)致“政府失敗”，因?yàn)樗鼘?dǎo)致經(jīng)濟(jì)資55

尋租理論常常被政治學(xué)者和行政學(xué)者當(dāng)作分析公共權(quán)力濫用和腐敗的分析工具，用來分析公共權(quán)力腐敗的原因，并據(jù)此提出預(yù)防和遏制腐敗的方法。從這一角度分析腐敗，比從人性角度、政治角度、社會(huì)角度、道德和法律角度分析腐敗，富有新意，其提出的對(duì)策也具有可操作性。尋租理論常常被政治學(xué)者和行政學(xué)者當(dāng)作分析公共權(quán)力56委托-代理人理論（Principal-agentTheory）

在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，委托—代理人關(guān)系幾乎無處不在，典型的例子有雇主與雇員，律師與當(dāng)事人，選民與政治家之間的關(guān)系。代理理論的一個(gè)基本假定是處于委托代理關(guān)系的雙方都是效用最大化者，加上信息分布的不對(duì)稱，委托人與代理人的利益偏離和沖突便成為一種普遍的現(xiàn)象。委托-代理人理論（Principal-agentTheor57

委托-代理人理論首先起源于對(duì)企業(yè)當(dāng)中所有者和經(jīng)營者的分離。委托人---企業(yè)的所有者，即股東代理人---企業(yè)的主要經(jīng)營者監(jiān)督成本：委托人最求的是股東的利益最大化，但如果不能使得代理人的利益最大化時(shí)，代理人通常不會(huì)以委托人的目標(biāo)為自己的目標(biāo)。這種情況下，通常需要委托人的監(jiān)督，來約束代理人，因此產(chǎn)生監(jiān)督成本。委托-代理人理論首先起源于對(duì)企業(yè)當(dāng)中所有58

代理人保證費(fèi)用：委托人為了確保代理人不做出危及他的行動(dòng)，或者在危及委托人時(shí)他能夠得到補(bǔ)償，要求代理人支付一筆保證金。

剩余損失：代理人的決策與委托人的目標(biāo)之間總會(huì)存在某種偏差而使委托人的福利遭受一定的損失。

委托代理關(guān)系所產(chǎn)生的代理成本：委托人的監(jiān)督支出、代理人的保證金支出、剩余損失

思考：成本收益分析委托代理關(guān)系是否必要？代理人保證費(fèi)用：委托人為了確保代理人不做出59公共部門的委托-代理人關(guān)系：政府部門委托人：社會(huì)公眾代理人：政府關(guān)系：公眾希望代理人用納稅人的錢提供數(shù)量多、質(zhì)量好的公共物品，盡可能提高納稅人資金的使用效益，帶代理人政府的目標(biāo)不明確。

難點(diǎn)之一：公共選擇理論支出政府出于經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，追求自我利益的最大化，只有在少數(shù)特定的情況下才與代理人的目標(biāo)保持一致。如何設(shè)計(jì)激勵(lì)與監(jiān)督相容的機(jī)制盡可能使政府提供公共物品的目標(biāo)不偏離于公眾利益，成為公共管理學(xué)主要研究的問題。公共部門的委托-代理人關(guān)系：政府部門委托人：社會(huì)公眾60難點(diǎn)之二什么是公眾的普遍利益？如何體現(xiàn)？現(xiàn)實(shí)中公眾的普遍利益比較抽象，能看到的只是分散的集團(tuán)的利益，并且可能互相沖突，而普遍的公眾利益幾乎不存在。如何建立起一種制度讓每個(gè)人的意愿充分的表達(dá)出來難點(diǎn)之二什么是公眾的普遍利益？如何體現(xiàn)？61難點(diǎn)之三缺乏有效的手段來制約代理人的行為，特別是對(duì)代理人違背公眾利益行為作出懲罰。私人企業(yè)中，大股東可以采用投票機(jī)制罷免不合格的經(jīng)營者。公共管理中，政府部門的官員沒有明顯的違法違規(guī)的行為，公眾對(duì)結(jié)果不滿意也只能接受，稱為政府部門的軟約束問題。難點(diǎn)之三缺乏有效的手段來制約代理人的行為，特別是對(duì)代理人違背62公共部門的委托-代理人關(guān)系：公共企業(yè)兩個(gè)層次的代理：第一層次：委托人-社會(huì)公眾代理人-政府第二層次：委托人-政府代理人-公共企業(yè)公共部門的委托-代理人關(guān)系：公共企業(yè)兩個(gè)層次的代理：63難點(diǎn)之一：

目標(biāo)是多元的。私人企業(yè)的目標(biāo)是追求股東的利潤最大化，單一目標(biāo)下經(jīng)營者工作指向非常明確。公共企業(yè)部門，有時(shí)候是企業(yè)效益目標(biāo)、有時(shí)候是分擔(dān)社會(huì)就業(yè)壓力目標(biāo)、有時(shí)候是追求社會(huì)公平性的目標(biāo)。并且目標(biāo)之間往往相互沖突。難點(diǎn)之一：目標(biāo)是多元的。私人企業(yè)的目標(biāo)是64難點(diǎn)之二：兩層委托代理人關(guān)系中的終極委托者—社會(huì)公眾，并沒有實(shí)際掌握公共企業(yè)的股權(quán)，也不可能通過轉(zhuǎn)讓的關(guān)系退出委托—代理人關(guān)系，因此，也比私人企業(yè)更缺少制約手段。難點(diǎn)之二：兩層委托代理人關(guān)系中的終極委托65信息不對(duì)稱理論-逆向選擇信息不對(duì)稱導(dǎo)致逆向選擇問題。在舊車市場，賣者知道車的真實(shí)質(zhì)量，而買者不知道。這樣賣者就會(huì)以次充好，買者也不傻，盡管他們不能了解舊車的真實(shí)質(zhì)量，只知道車的平均質(zhì)量，愿平均質(zhì)量出中等價(jià)格，這樣一來，那些高于中等價(jià)的上等舊車就可能會(huì)退出市場。接下來的演繹是，由于上等車退出市場，買者會(huì)繼續(xù)降低估價(jià)，次上等車會(huì)退出市場；演繹的最后結(jié)果是：市場上成了破爛車的展覽館，極端的情況一輛車都不成交?，F(xiàn)實(shí)的情況是，社會(huì)成交量小于實(shí)際均衡量。這個(gè)過程稱為逆向選擇。

信息不對(duì)稱理論-逆向選擇信息不對(duì)稱66信息不對(duì)稱理論-道德風(fēng)險(xiǎn)如果從委托—代理雙方信息不對(duì)稱的理論出發(fā)，“道德風(fēng)險(xiǎn)（MoralHazard）是指契約的甲方（通常是代理人）利用其擁有的信息優(yōu)勢采取契約的乙方（通常是委托人）所無法觀測和監(jiān)督的隱藏性行動(dòng)或不行動(dòng)，從而導(dǎo)致的（委托人）損失或（代理人）獲利的可能性”。信息不對(duì)稱理論-道德風(fēng)險(xiǎn)如果從委托—67信息不對(duì)稱在公共管理中的體現(xiàn)

委托代理人理論角度解釋公共管理，實(shí)際需要解決的一個(gè)重要問題就是如何使委托人和代理人之間的監(jiān)督成本減少，監(jiān)督的原因就是委托人和代理人之間的信息是不對(duì)稱的。政府：提供公共品時(shí)，如果沒有完好的偏好表達(dá)制度，公共品的需求信息分散在公眾中間，政府對(duì)公共品需求的信息掌握不充分，導(dǎo)致提供不合理。公共企業(yè)：公共企業(yè)多為自然壟斷行業(yè)，壟斷定價(jià)，政府對(duì)壟斷產(chǎn)品進(jìn)行管制時(shí)，需要了解企業(yè)的生產(chǎn)成本，往往企業(yè)居于信息的優(yōu)勢地位，從而使公共定價(jià)有利于它獲得較高的壟斷地位。信息不對(duì)稱在公共管理中的體現(xiàn)委托代理人68公共管理中的道德風(fēng)險(xiǎn)

如果從委托—代理雙方信息不對(duì)稱的理論出發(fā)，指契約的甲方（通常是代理人）利用其擁有的信息優(yōu)勢采取契約的乙方（通常是委托人）所無法觀測和監(jiān)督的隱藏性行動(dòng)或不行動(dòng)，從而導(dǎo)致的（委托人）損失或（代理人）獲利的可能性”。政府對(duì)商業(yè)銀行剝離不良資產(chǎn)，會(huì)增加商業(yè)銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)。公共管理中的道德風(fēng)險(xiǎn)如果從委托—代理雙方信息不69公共管理中的逆向選擇政府在選拔公共企業(yè)經(jīng)營者時(shí)由于信息不對(duì)稱而無法對(duì)代理人的能力高下做出甄別，只愿意聘請(qǐng)保價(jià)較低的代理人，逆向選擇不可避免。公共管理中的逆向選擇政府在選拔公共企業(yè)經(jīng)營者時(shí)由于信息不對(duì)稱70交易費(fèi)用理論（Transactioncosttheory）

所謂交易費(fèi)用是指所有與制度或組織的建立、變遷和使用有關(guān)的費(fèi)用。交易費(fèi)用理論關(guān)注的焦點(diǎn)，是如何降低交易費(fèi)用。

交易費(fèi)用的概念，首先是由科斯（RonalH.Coase）于1937年提出的。科斯將交易費(fèi)用定義為運(yùn)用市場機(jī)制的費(fèi)用，包括在市場上搜尋有關(guān)價(jià)格的信息，為了達(dá)成交易進(jìn)行談判簽約，以及監(jiān)督合約執(zhí)行所花的費(fèi)用。交易費(fèi)用理論（Transactioncosttheory71交易費(fèi)用在公共管理中的應(yīng)用政府部門的管理中，往往只注重投入，不考慮產(chǎn)出，造成某項(xiàng)政策的推行過程話費(fèi)很多資源，超過了政策推行所帶來的收益。交易費(fèi)用會(huì)影響到公共部門管理者的行為選擇，由于意識(shí)到交易費(fèi)用的存在，公共管理者總是在可供選擇的制度安排中選擇能是交易費(fèi)用最小化的安排。交易費(fèi)用在公共管理中的應(yīng)用政府部門的管72公共管理學(xué)的研究途徑公共管理研究大致可分為兩種途徑公共政策途徑（Publicpolicyapproach，P途徑）企業(yè)管理途徑（Businessapproach，B途徑）。公共管理學(xué)的研究途徑公共管理研究大致可分為兩種途徑73P途徑的公共管理

P途徑的公共管理強(qiáng)調(diào)的是與政策分析的淵源關(guān)系，有如下特征：第一，著眼于高層管理者以及他們所進(jìn)行的政策研究；第二，重視非量化和實(shí)務(wù)的取向，推崇通過個(gè)案研究來發(fā)展相關(guān)知識(shí)；第三，強(qiáng)調(diào)與政策分析結(jié)合，進(jìn)行具有前瞻性的規(guī)范性的理論研究。P途徑的公共管理P途徑的公共管理強(qiáng)調(diào)74B途徑的公共管理B途徑的公共管理主張師法企業(yè)，B途徑的公共管理的特征是：第一，偏愛企業(yè)管理的原則；第二，對(duì)公、私部門的差異不作嚴(yán)格區(qū)分；第三，除了重視策略管理及組織間的管理外，還強(qiáng)調(diào)公共管理的過程進(jìn)行管理；第四，在研究方法上也偏愛諸如實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)之類的量化方法。B途徑的公共管理B途徑的公共管理主張75案例1-1官煤分離難在制度安排上

最近數(shù)十天，中紀(jì)委、監(jiān)察部、國資委、安監(jiān)總局清理國家工作人員或國有企業(yè)負(fù)責(zé)人投資入股煤礦“電閃雷鳴”：規(guī)定9月22日為官員主動(dòng)撤資的最后大限；9月25日為各單位向當(dāng)?shù)厍謇砑m正工作小組上報(bào)情況的最后期限；各地清理糾正工作要在10月15日結(jié)束，省級(jí)清理糾正工作小組要于10月20日前把清理糾正工作情況上報(bào)上述四部門，還有其它要求若干……

這陣勢應(yīng)該說極具震懾性。然而，當(dāng)9月22日大限到來的時(shí)候，從掌握的情況來看，廣東、內(nèi)蒙古、河北等地官員主動(dòng)撤資的幾乎沒有，貴州也只是有零星的正面報(bào)道。輿論稱：照此下去，“撤資令”將有走空的危險(xiǎn)。

案例1-1官煤分離難在制度安排上最76

從投資入股官員的角度看，在時(shí)限內(nèi)不主動(dòng)交待，后面的動(dòng)作很可能便是“負(fù)隅頑抗”了。對(duì)此，一位觀察人士的分析一針見血：“對(duì)應(yīng)‘官員撤資’這一規(guī)定，可能的對(duì)策是‘更名換姓’；對(duì)應(yīng)‘關(guān)閉非法煤礦’，可能‘明關(guān)暗產(chǎn)’；對(duì)應(yīng)‘事故重罰’，可能‘謊報(bào)瞞報(bào)’?！?/p>

從投資入股官員的角度看，在時(shí)限內(nèi)不主動(dòng)交待，后面77

有研究人士分析，官煤勾結(jié)的某些特點(diǎn)是導(dǎo)致“撤資令”風(fēng)大雨小的重要原因。一是私密性。在官煤勾結(jié)中，干部直接投資入股的少，有的是家屬子女投資入股，有的是相關(guān)權(quán)力部門的干部以職務(wù)身份入“干股”參與分紅的。登記實(shí)名實(shí)姓的少，登記化名的多，有的甚至不登記，拿錢的時(shí)候與煤老板“你知我知”。二是查處難。因其隱密性，要抓住真憑實(shí)據(jù)相當(dāng)困難。有報(bào)道說，湖南婁底市查處32名參股分紅的官員時(shí)，當(dāng)?shù)丶o(jì)檢、公安部門組成專案組，花了整整半年時(shí)間。三是處罰輕。國家安監(jiān)總局局長李毅中承認(rèn)：現(xiàn)行法律不足以震懾犯罪有研究人士分析，官煤勾結(jié)的某些特點(diǎn)是導(dǎo)致“撤資78

這幾天，媒體又提出了一個(gè)新問題：即使撤資了、處罰了，問題能最終解決嗎