安江生態(tài)補(bǔ)償報(bào)告定

206/212新安江流域生態(tài)共建共享機(jī)制研究中國水利水電科學(xué)研究院二○○六年二月項(xiàng)目名稱：新安江流域生態(tài)共建共享機(jī)制研究委托單位：安徽省黃山市人民政府承擔(dān)單位：中國水利水電科學(xué)研究院項(xiàng)目負(fù)責(zé)人：阮本清劉玉龍主要完成人：阮本清劉玉龍張春玲羅堯增許鳳冉么新張海濤孫靜劉建剛劉團(tuán)結(jié)項(xiàng)目顧問組：陳志愷劉昌明何少苓沈鳳生陳凱麒咨詢專家：任光照黃攸立何少苓馬中王金南閻修桐劉培斌何軍張惠遠(yuǎn)馮東方彭曉春報(bào)告執(zhí)筆人：劉玉龍羅堯增張春玲許鳳冉孫靜么新張海濤劉團(tuán)結(jié)劉建剛報(bào)告審定人：王浩甘泓目錄TOC\o"1-3"\h\z前言 1第一部分 101.新安江流域上游地區(qū)概況及共建共享范圍 101.1自然地理概況 101.2社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況 101.3水資源與水環(huán)境概況 111.4上游地區(qū)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)基本情況 121.5新安江流域生態(tài)共建與共享區(qū)的范圍 132.建立新安江流域生態(tài)共建共享機(jī)制的必要性 152.1建立流域生態(tài)共建共享機(jī)制的意義 152.2建立新安江流域生態(tài)共建共享機(jī)制的必要性 18第二部分 223.流域生態(tài)補(bǔ)償國內(nèi)外研究現(xiàn)狀 223.1生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)研究 223.2生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩坑?jì)算 233.3生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施 243.4我國生態(tài)補(bǔ)償存在的問題 273.5流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?283.6建立符合我國國情的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制 293.7發(fā)展趨勢 304．水源涵養(yǎng)與生態(tài)保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償理論基礎(chǔ) 324.1水資源價值理論 324.2水資源價值的內(nèi)涵 334.3水資源級差價值相關(guān)理論 354.4水資源的價值構(gòu)成及評價 374.5水源涵養(yǎng)與生態(tài)保護(hù)的外部性理論 395.新安江流域上游地區(qū)水資源價值評估 445.1新安江上游地區(qū)出境水量分析 445.2上游地區(qū)出境水質(zhì)（皖浙省界斷面）分析 455.3新安江流域上游地區(qū)水資源價值計(jì)算 466.新安江流域上游水環(huán)境容量及自凈系數(shù) 556.1新安江流域上游地區(qū)水環(huán)境容量 556.2水環(huán)境容量計(jì)算過程及自凈系數(shù)的確定 557．新安江流域與下游地區(qū)水資源利用的關(guān)系分析 607.1浙北地區(qū)水資源配置分析 607.2浙東引水工程簡介 667.3浙北浙東水資源利用與上游生態(tài)建設(shè) 678.新安江流域上游地區(qū)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)投入分析 698.1上游地區(qū)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)直接投入 698.2上游地區(qū)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)間接投入 728.3投入?yún)R總與未來投入需求估算 769.上游地區(qū)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)投入補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算 849.1補(bǔ)償成本構(gòu)成 849.2補(bǔ)償計(jì)算模型 879.3水量水質(zhì)系數(shù)的確定 889.4上游地區(qū)生態(tài)保護(hù)及建設(shè)投入補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測算 9010.新安江流域上游地區(qū)水生態(tài)效益分享與成本分擔(dān) 9110.1新安江流域上游地區(qū)生態(tài)保護(hù)的綜合效益 9110.2新安江流域上游地區(qū)水生態(tài)效益的價值估算 9310.3水生態(tài)效益的分享方式 9910.4生態(tài)保護(hù)成本分擔(dān)方式 10110.5結(jié)果與分析 108第三部分 11111．新安江流域生態(tài)共建共享機(jī)制框架 11111.1生態(tài)共建共享的基本原則 11111.2建立生態(tài)共建共享機(jī)制的基本步驟 11311.3制定生態(tài)共建的財(cái)政政策 11511.4生態(tài)共建共享的保障措施 11612.建立新安江流域生態(tài)共建共享示范區(qū) 11812.1建立流域生態(tài)共建共享示范區(qū)的基礎(chǔ) 11812.2流域生態(tài)共建共享示范區(qū)的范圍 11912.3生態(tài)共建共享示范區(qū)的組織協(xié)調(diào)體制和機(jī)制 12012.4生態(tài)共建共享示范區(qū)的合作機(jī)制 124建議 128前言一、背景我國自然生態(tài)與環(huán)境的先天脆弱和地區(qū)發(fā)展不平衡，加之人口增長與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是20世紀(jì)80年代進(jìn)入經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展階段之后，我國生態(tài)與環(huán)境遭受了嚴(yán)重的破壞，造成生態(tài)功能下降和平衡失調(diào)，已對國家安全構(gòu)成嚴(yán)重的威脅。由于水生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理的投入力度不夠，水資源的過度利用和生態(tài)用水的長期擠占，使得江河斷流、湖泊濕地萎縮現(xiàn)象加劇，水源涵養(yǎng)功能退化，水土流失加劇，沙塵暴危害嚴(yán)重，水生態(tài)環(huán)境不斷惡化，其中水資源過度開發(fā)、水土流失和水污染是最突出的水環(huán)境問題。從前幾年江蘇蘇州與浙江嘉興之間的水污染糾紛、淮河流域的多次嚴(yán)重水污染事故，到最近的松花江、黃河、北江和渭河等河流流域的水污染事件，水生態(tài)環(huán)境長期破壞招致的后果已經(jīng)嚴(yán)重危害了群眾健康、社會和諧和公共安全。黨中央、國務(wù)院高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)，把可持續(xù)發(fā)展作為基本國策。黨的十六大把加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)作為全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)之一，十六屆四中全會提出要堅(jiān)持以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀。胡錦濤總書記在“全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，推動經(jīng)濟(jì)社會又快又好發(fā)展”的報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要著力加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)。良好的生態(tài)環(huán)境是經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要依托，也是中華民族生存和發(fā)展的根本基礎(chǔ)。社會經(jīng)濟(jì)需要持續(xù)、穩(wěn)定、健康的發(fā)展，生態(tài)環(huán)境建設(shè)任重道遠(yuǎn)，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的社會是實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展目標(biāo)的根本途徑。目前國家將對“三江源”等江河源頭地區(qū)通過加大資金投入、實(shí)行政策傾斜、建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等方式，切實(shí)搞好生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)。新安江是錢塘江的重要源頭，其優(yōu)質(zhì)水源是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的浙江北部和東部地區(qū)生活和生產(chǎn)的保證。新安江流域跨皖浙兩省，是浙江省最大的入境河流，也是連接安徽黃山市和浙江杭州市的一條重要水上通道。新安江源頭及主要干流均在黃山市及宣城市績溪縣境內(nèi)，該地區(qū)為新安江的上游地區(qū)，新安江經(jīng)由黃山市的街口流入浙江省境內(nèi)的新安江水庫。新安江安徽境內(nèi)流域面積6440km2，占流域總面積的55.7%。皖浙省界斷面（街口斷面）1990-2004多年平均徑流量為73億m3，占新安江水庫多年平均入庫總量的68%以上。新安江是目前全國為數(shù)不多比較健康的河流之一，上下游為保護(hù)這條河流付出了巨大的努力。上游地區(qū)多年來一直十分重視生態(tài)保護(hù)工作，特別是1987年成立黃山市以來，全市樹立生態(tài)保護(hù)理念，提出建設(shè)生態(tài)大市的構(gòu)想。通過十幾年來的保護(hù)和建設(shè)，森林覆蓋率達(dá)75%以上，為全國平均值（18.2%）的4倍以上，大大提高了涵養(yǎng)水源和水土保持的能力。國家環(huán)保總局在該流域省界國控?cái)嗝嫠O(shè)的水質(zhì)自動監(jiān)測結(jié)果表明：上游黃山市流入下游新安江水庫的地表水水質(zhì)均達(dá)到國家Ⅱ～Ⅲ類地表水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。這些優(yōu)質(zhì)水資源為下游地區(qū)的電站、千島湖景區(qū)和杭州等地供水提供了堅(jiān)實(shí)的保障，使新安江成為名符其實(shí)的山水畫廊，同時也為下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了相當(dāng)大的水環(huán)境容量。長期以來，由于上游地區(qū)為了維護(hù)良好的生態(tài)系統(tǒng)，不斷加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)投入，通過關(guān)停和否定污染項(xiàng)目限制當(dāng)?shù)匚廴酒髽I(yè)的發(fā)展，使上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到一定的影響，與下游地區(qū)的差距不斷拉大。2004年新安江黃山市流域內(nèi)人均GDP為7297元/人，而杭州市人均GDP達(dá)到38858元/人，是黃山市流域內(nèi)人均GDP的5.3倍。經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后嚴(yán)重削弱了上游地區(qū)對保護(hù)和建設(shè)成本的承受能力，生態(tài)保護(hù)的實(shí)際投入與長期維持優(yōu)良生態(tài)系統(tǒng)的投入需求之間存在很大差距。當(dāng)然，造成地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差別的原因是多方面的，致力于生態(tài)環(huán)境保護(hù)而喪失發(fā)展機(jī)遇只是其中之一。我國江河源頭地區(qū)多數(shù)為高山峻嶺，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)建設(shè)存在同樣的問題。近20年來，隨著人口增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，許多河流特別是北方地區(qū)的大部分河流，由于上中游地區(qū)的植被破壞、水土流失、水資源過度開發(fā)和水污染等問題不斷加劇，導(dǎo)致中下游地區(qū)河流、湖庫淤積，洪澇災(zāi)害頻發(fā)，河道斷流，生態(tài)惡化，水污染嚴(yán)重，直到水危機(jī)極其嚴(yán)重、積重難返之時，才不得不依靠國家的巨額投入來對遭到嚴(yán)重破壞的水生態(tài)環(huán)境進(jìn)行綜合治理。如黑河流域綜合治理需投入20多億元，石羊河流域治理需要50多億元，塔里木河流域綜合治理需投入100多億元，渭河綜合治理需投入200多億元，淮河水污染治理需投入上千億元等等。相比之下，像新安江這樣水生態(tài)環(huán)境保護(hù)和健康狀況較好的河流在全國已為數(shù)不多，這種相對較好的水生態(tài)環(huán)境在現(xiàn)代化建設(shè)的經(jīng)濟(jì)大潮中能否長期維持下去？如何在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)生態(tài)的兩難選擇中找到一條可持續(xù)發(fā)展的新途徑？這正是國家和社會各界十分關(guān)注的問題，也是新安江流域急需在困惑中求解的答案。對于新安江流域上游地區(qū)來說，目前有三種發(fā)展模式可供選擇：一是走常規(guī)發(fā)展模式，即許多地區(qū)已經(jīng)走過的“先污染后治理、先破壞后修復(fù)”的老路，先千方百計(jì)加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，待生態(tài)問題十分突出時再依靠中央政府、地方政府和當(dāng)?shù)厝罕姷牧α抗餐右灾卫?。但這樣做的結(jié)果，不僅上下游地區(qū)都將受到水污染和水生態(tài)破壞的危害，嚴(yán)重影響全流域的可持續(xù)發(fā)展，而且治理成本也將成倍增加。二是從全流域可持續(xù)發(fā)展的大局出發(fā)，切實(shí)加大生態(tài)保護(hù)投入，長期保持優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境。但生態(tài)保護(hù)需要大量的直接和間接投入，會在很大程度上影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，拉大與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，同時也將由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱而使生態(tài)保護(hù)難以為繼。三是通過對生態(tài)效益的外部性、生態(tài)效益補(bǔ)償、流域生態(tài)共建共享機(jī)制的研究，在國家的支持下，流域上下游地區(qū)攜手合作，建立全流域生態(tài)共建共享和經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的新機(jī)制，在現(xiàn)狀生態(tài)環(huán)境較好的流域避免重蹈“先污染后治理”的覆轍，走出一條生態(tài)共建、環(huán)境共保、資源共享、經(jīng)濟(jì)共贏和全流域可持續(xù)發(fā)展的新路子。第一種發(fā)展模式，顯然不符合科學(xué)發(fā)展觀的要求。第二種發(fā)展模式，不符合區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。第三種發(fā)展模式，是值得探索和嘗試的一條新路。然而，尋求這樣一條新的途徑是一項(xiàng)十分艱巨復(fù)雜的工作，本研究正是在這樣一種背景下所進(jìn)行的探索和嘗試。二、立項(xiàng)緣由新安江流域生態(tài)保護(hù)和建設(shè)存在上述困惑，其他源頭保護(hù)得比較好的流域也可能存在類似的問題。針對以上困惑，為了具體落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持“在保護(hù)中發(fā)展，在發(fā)展中保護(hù)”的方針，有效緩解上游地區(qū)在保護(hù)生態(tài)和加快發(fā)展中面臨的雙重壓力，實(shí)現(xiàn)全流域和諧可持續(xù)發(fā)展，必須尋求一種動員全流域、全社會共同參與生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的新途徑。為了繼續(xù)保持上游地區(qū)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的積極性和可持續(xù)性，推動流域下游地區(qū)積極參與流域生態(tài)保護(hù)和建設(shè)，探索和建立生態(tài)共建共享機(jī)制，通過對新安江流域進(jìn)行專題調(diào)研，提出流域尺度上的生態(tài)共建共享研究課題。為此，黃山市提出關(guān)于“新安江流域水源涵養(yǎng)地生態(tài)保護(hù)及補(bǔ)償機(jī)制研究”設(shè)想，通過定量分析上游地區(qū)的水生態(tài)總價值及其分享方式、上游地區(qū)生態(tài)建設(shè)對下游地區(qū)的意義和作用、生態(tài)建設(shè)成本及其分擔(dān)方式，提出建立新安江流域生態(tài)共建共享機(jī)制的初步構(gòu)想。之后經(jīng)過反復(fù)論證和醞釀，形成了“新安江流域生態(tài)共建共享機(jī)制研究”課題，期望通過對流域生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展進(jìn)行綜合分析和評價，以及對上游地區(qū)（省界斷面以上，下同）生態(tài)保護(hù)和建設(shè)措施及投入進(jìn)行定量分析，定量計(jì)算生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提出合理可行的流域生態(tài)共建共享（補(bǔ)償）機(jī)制建設(shè)的政策建議和措施。三、項(xiàng)目意義通過對新安江流域生態(tài)共建共享機(jī)制研究，不僅為新安江流域生態(tài)保護(hù)和建設(shè)提出明確方向和有效途徑。同時，通過建立國家級生態(tài)共建共享示范區(qū)，能夠?yàn)槿珖牧饔蛏鷳B(tài)保護(hù)和建設(shè)提供借鑒，而且在如何避免“先污染，后治理”的發(fā)展怪圈、進(jìn)而走出“不污染而發(fā)展”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式方面作出有益探索，對全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和實(shí)現(xiàn)流域上下游可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。四、研究思路研究分析新安江流域共建共享機(jī)制的必要性，在綜合國內(nèi)外關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償研究的經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)之上，關(guān)注水生態(tài)價值研究的理論與方法，探索評價新安江流域水資源價值和水環(huán)境容量，再分別以定量的手段從收益和投入兩個方面分析生態(tài)保護(hù)效益的分享和成本的分擔(dān)，并且提出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算模型，通過補(bǔ)償主體和補(bǔ)償途徑的確定來實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)建設(shè)的補(bǔ)償，建立流域生態(tài)共建共享機(jī)制框架。在此基礎(chǔ)上，初步提出新安江流域生態(tài)共建共享示范區(qū)的建設(shè)框架，為實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)共建共享，建立長期有效的共建共享機(jī)制提供示范研究。課題研究的總體思路如下圖所示。五、項(xiàng)目實(shí)施課題組制定了詳細(xì)的工作大綱，收集流域生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展等綜合資料，重點(diǎn)收集上游地區(qū)生態(tài)保護(hù)投入和水污染防治、水土保持、林業(yè)建設(shè)、污染企業(yè)、否定污染項(xiàng)目、移民安置以及生態(tài)移民等方面的投入。設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)收集表格，涉及國民經(jīng)濟(jì)各行業(yè)共29套表，主要收集1990年到2004年共15年的系列資料，并先后赴黃山市各區(qū)縣以及績溪縣進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，核實(shí)有關(guān)數(shù)據(jù)。2005年9月10日，為“新安江流域生態(tài)共建共享機(jī)制研究”的順利實(shí)施，擴(kuò)大有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償研究的信息交流，課題組邀請全國人大資源與環(huán)境委員會委員，以及中國環(huán)境科學(xué)研究院、中科院生態(tài)研究中心、安徽省黃山市、水利部水資源司等單位的領(lǐng)導(dǎo)和專家，對課題的研究大綱以及重點(diǎn)問題進(jìn)行專題研討。2006年2月，通過課題組全體成員艱苦努力，專題研究的初步成果通過了專家組的審查驗(yàn)收。截止2006年5月15日，研究報(bào)告經(jīng)多次修改完善，以優(yōu)質(zhì)高效地完成了各項(xiàng)工作，全面達(dá)到了規(guī)定的要求。六、研究成果研究提交了“新安江流域生態(tài)共建共享機(jī)制研究”（以下簡稱《報(bào)告》）。《報(bào)告》詳細(xì)分析目標(biāo)設(shè)定、方法研究、資料分析、結(jié)果對比等，并且結(jié)合國內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償研究的狀況，從定量的角度提出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法和模型，給出相關(guān)的補(bǔ)償計(jì)算結(jié)果，提出建立新安江流域生態(tài)共享機(jī)制框架，提出建立新安江流域生態(tài)共建區(qū)和共享區(qū)的概念，提出新安江流域生態(tài)共建共享示范區(qū)建設(shè)構(gòu)想。具體成果歸納為：1、研究提出了流域生態(tài)共建共享的概念研究報(bào)告首次提出流域生態(tài)共建共享的概念，界定了流域生態(tài)共建區(qū)和共享區(qū)的范圍。流域生態(tài)共建區(qū)的范圍是指流域所有集水區(qū)分水嶺以內(nèi)的閉合區(qū)間。生態(tài)共享區(qū)是一個包括整個生態(tài)共建區(qū)在內(nèi)，并包括流域內(nèi)、外現(xiàn)有和潛在的所有用水地區(qū)、用水單位、用水人口在內(nèi)的相對開放的社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，亦即流域內(nèi)外直接或間接分享流域水資源和水生態(tài)環(huán)境效益的社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。并且，流域上下游可持續(xù)發(fā)展必須走流域共建共享之路，共建是基礎(chǔ)，共享是結(jié)果，共享必須建立在共建基礎(chǔ)之上。2、研究提出了流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)亩x流域水生態(tài)補(bǔ)償，是指遵循“誰開發(fā)，誰保護(hù)；誰受益，誰補(bǔ)償”的原則，由造成水生態(tài)破壞或由此對其他利益主體造成損害的責(zé)任主體承擔(dān)修復(fù)責(zé)任或補(bǔ)償責(zé)任；由水生態(tài)效益的受益主體，對水生態(tài)保護(hù)主體所投入的成本按受益比例進(jìn)行分擔(dān)；對難以明確界定受益主體的公益性生態(tài)保護(hù)成本，由政府通過公共財(cái)政予以補(bǔ)償。流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)男袨橹黧w，界定在對水資源的數(shù)量、質(zhì)量和水生態(tài)狀況產(chǎn)生正面或負(fù)面影響的社會經(jīng)濟(jì)活動。3、初步評價了流域天然水資源價值分別采用支付意愿法和成本效益法兩種方法對新安江流域上游地區(qū)的天然水資源價值進(jìn)行估算，采用支付意愿法測算的流域水資源價值為0.78元/m3，效益成本法測算流域水資源價值為0.74元/m3。研究表明，在其他條件不變的情況下，水資源的價值與水質(zhì)存在著正相關(guān)的關(guān)系：當(dāng)水質(zhì)較好時，水資源價值會提高；當(dāng)水資源較差時，水資源價值較低，也就是課題平常所說的“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”。4、提出了按受益的比例來分擔(dān)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)成本的理念分別計(jì)算新安江流域上游地區(qū)的生態(tài)保護(hù)和建設(shè)在生態(tài)公益用水方面的價值和國民經(jīng)濟(jì)用水方面的價值。在國民經(jīng)濟(jì)效益各部門中，分別定量計(jì)算供水、發(fā)電、水土保持、旅游、水產(chǎn)等方面的效益，確定各部門效益占國民經(jīng)濟(jì)總效益的比例。依據(jù)這一比例，分別測算各部門相應(yīng)分擔(dān)的成本。5、依據(jù)生態(tài)保護(hù)建設(shè)效益分享，確定共建主體新安江流域上游地區(qū)的生態(tài)保護(hù)和建設(shè)效益除了上游地區(qū)享受一部分外，有很大一部分轉(zhuǎn)移到下游，表現(xiàn)為維持新安江入海等生態(tài)之需和下游以及共享區(qū)不同部門的受益。這些受益部門就是補(bǔ)償?shù)闹黧w，也是共建共享的主體。6、統(tǒng)計(jì)計(jì)算上游地區(qū)生態(tài)保護(hù)建設(shè)的總投入總投入為直接投入與間接投入之和，直接投入包括林業(yè)建設(shè)、水土保持建設(shè)、污染防治等，間接投入包括限制產(chǎn)業(yè)發(fā)展、工農(nóng)業(yè)節(jié)水、移民等。統(tǒng)計(jì)1996－2004年新安江流域上游地區(qū)的生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的各項(xiàng)直接和間接投入，投入總計(jì)為19.49億元。結(jié)果顯示上游地區(qū)生態(tài)保護(hù)投入呈逐年增加趨勢，這些總投入僅為現(xiàn)狀投入，與維持上游地區(qū)生態(tài)平衡保持優(yōu)質(zhì)水資源的要求上尚有一定差距。以此為基礎(chǔ)，可以進(jìn)行生態(tài)保護(hù)與建設(shè)投入補(bǔ)償量的計(jì)算。同時，這些投入部門就是接受補(bǔ)償?shù)闹黧w，也是共建共享的主體。7、建立生態(tài)保護(hù)投入補(bǔ)償模型將上游地區(qū)生態(tài)保護(hù)投入總成本記為，從水量和水質(zhì)兩個指標(biāo)考慮，對流域生態(tài)共享區(qū)的不同部門對于流域共建區(qū)內(nèi)的水源涵養(yǎng)與生態(tài)建設(shè)投入進(jìn)行分擔(dān)和修正。提出投入補(bǔ)償計(jì)算模型＝＝其中，為下游對上游的生態(tài)保護(hù)投入的分擔(dān)量，為水量分擔(dān)系數(shù)，為水質(zhì)修正系數(shù)。通過實(shí)際資料統(tǒng)計(jì)分析確定和后，依據(jù)該模型計(jì)算下游對上游的補(bǔ)償量。并且，依據(jù)補(bǔ)償模型，可估算未來流域生態(tài)共建經(jīng)費(fèi)分擔(dān)。8、提出流域生態(tài)共建共享機(jī)制框架流域生態(tài)共建共享可按照“誰受益誰補(bǔ)償，誰破壞誰治理，誰共建誰共享”的思路，建立受益補(bǔ)償共建共享機(jī)制。根據(jù)實(shí)際情況和受益方的經(jīng)濟(jì)承受能力，實(shí)施區(qū)別補(bǔ)償，建立國家、地方、用水戶多層次的合理共建共享長效機(jī)制。提出流域生態(tài)共建共享的必要性、基本原則、建立共建共享機(jī)制的基本步驟、基本途徑和保障措施等。9、提出新安江流域生態(tài)共建共享示范區(qū)框架按照流域生態(tài)共建和共享區(qū)的定義，研究提出新安江流域共建共享示范區(qū)，為國家建立流域生態(tài)共建共享機(jī)制作示范。新安江流域共建共享示范區(qū)包括整個新安江流域，示范區(qū)的范圍是指新安江流域集水區(qū)分水嶺以內(nèi)的閉合區(qū)間，從行政區(qū)域上分屬浙江省杭州市的建德市、淳安縣，安徽省黃山市的屯溪區(qū)、徽州區(qū)、歙縣、休寧縣、黟縣及黃山區(qū)、祁門縣部分，宣城市的績溪縣。研究初步構(gòu)建了新安江生態(tài)共建共享示范區(qū)的組織協(xié)調(diào)體制和機(jī)制，提出相關(guān)方采用聯(lián)席會議的方式參與協(xié)商的流域生態(tài)共建共享框架。這一框架有待實(shí)踐中進(jìn)一步細(xì)化，可作為有關(guān)部門決策的初步依據(jù)。10、提出推進(jìn)新安江流域生態(tài)共建共享示范區(qū)建設(shè)的政策建議根據(jù)新安江流域生態(tài)共建共享示范區(qū)建設(shè)的目標(biāo)和要解決的主要問題，從中央政府、地方政府層面和政策、項(xiàng)目、資金、技術(shù)等領(lǐng)域提出了相應(yīng)的對策和建議。七、內(nèi)容結(jié)構(gòu)整個報(bào)告分成3個部分：第一部分基礎(chǔ)概要部分，主要包括新安江流域概況、生態(tài)共建區(qū)和共享區(qū)概念、以及建立新安江流域生態(tài)共建共享機(jī)制的必要性。第二部分是本項(xiàng)目研究的核心部分，主要包括流域生態(tài)補(bǔ)償國內(nèi)外研究狀況、我國生態(tài)補(bǔ)償存在的主要問題、流域生態(tài)補(bǔ)償概念、水源涵養(yǎng)與生態(tài)保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償理論基礎(chǔ)、新安江流域上游地區(qū)水資源價值評估、水環(huán)境容量以及共享區(qū)水資源利用等問題的分析、新安江流域上游地區(qū)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)投入、生態(tài)保護(hù)與建設(shè)投入補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算、新安江流域上游地區(qū)水生態(tài)效益分享與成本分擔(dān)等內(nèi)容。這部分內(nèi)容，為研究提出的流域生態(tài)共建共享理念提供理論基礎(chǔ)，而且從技術(shù)上為流域水資源價值、流域生態(tài)保護(hù)與建設(shè)投入分擔(dān)、水生態(tài)效益分享與分擔(dān)等提供定量計(jì)算模式，為建立流域生態(tài)共建共享機(jī)制提供理論和技術(shù)支撐。第三部分是本項(xiàng)目研究的成果集成和提煉部分，主要包括新安江流域生態(tài)共建共享機(jī)制框架、建立新安江流域生態(tài)共建共享示范區(qū)兩方面內(nèi)容。從流域生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)變?yōu)榱饔蛏鷳B(tài)共建共享，重要的是建立流域生態(tài)共建共享機(jī)制。項(xiàng)目提出構(gòu)建新安江流域生態(tài)共建共享示范區(qū)的體制和機(jī)制、建立的途徑和步驟、實(shí)現(xiàn)生態(tài)共建共享的合作機(jī)制等。最后，提出不同層面的政策建議。八、致謝流域生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)共建共享機(jī)制是一個全新的科學(xué)理念和研究領(lǐng)域，本課題以與時俱進(jìn)和開拓創(chuàng)新的精神，對這一問題進(jìn)行了較為深入的積極探索并取得了一定的進(jìn)展。在課題研究過程中，課題組得到了來自各個方面的支持、幫助和鼓勵。在此，對黃山市委、市政府的高度重視表示感謝，對安徽省環(huán)保局、水利廳的大力支持表示感謝，對為課題研究提供幫助的浙江省有關(guān)單位及個人表示感謝，對黃山市生態(tài)辦、發(fā)改委、水利局、林業(yè)局、農(nóng)委、環(huán)保局及各區(qū)縣政府的積極支持和密切配合表示感謝，對給予指導(dǎo)和幫助的各位專家表示感謝。第一部分第一部分分1、2兩章，主要對新安江流域的基本情況和本次研究的基礎(chǔ)進(jìn)行了分析與論述，包括新安江流域的自然地理、社會經(jīng)濟(jì)、水資源與水環(huán)境等的概況、流域生態(tài)保護(hù)和建設(shè)基本情況、生態(tài)共建區(qū)和共享區(qū)概念、以及建立新安江流域生態(tài)共建共享區(qū)的必要性。1.1自然地理概況素有“山水畫廊”美稱的新安江發(fā)源于黃山山脈南麓，是安徽省內(nèi)僅次于長江、淮河的第三大水系。新安江在安徽省境內(nèi)的干流長度242.3km，有大小支流54條，流域面積為6440km2（其中黃山市5820km2，宣城市620km2）。新安江流域上游地區(qū)屬中低山丘陵區(qū)，包括黃山市的屯溪區(qū)、徽州區(qū)、歙縣、休寧縣、黟縣及黃山區(qū)、祁門縣部分和績溪縣（以下簡稱上游地區(qū)）。新安江經(jīng)街口流入新安江水庫（千島湖）。新安江流域物產(chǎn)種類繁多，旅游資源十分豐富，是我國具有巨大研發(fā)潛力和開發(fā)價值的旅游經(jīng)濟(jì)區(qū)之一。黃山市是安徽對外開放的重要旅游城市，也是國內(nèi)外聞名遐邇的旅游勝地。加強(qiáng)該流域的開發(fā)、建設(shè)和保護(hù)，對促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，具有十分重要的意義。1.2社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況上游地區(qū)是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)區(qū)及新型旅游區(qū)，農(nóng)業(yè)人口118.4萬，占人口總數(shù)（148萬）的80%，人均山場10畝、耕地0.67畝。自70年代中后期發(fā)展較快，目前已經(jīng)形成機(jī)械、電子、化工、建材、絲綢、醫(yī)藥六大支柱的工業(yè)體系，但企業(yè)規(guī)模都不大。“八五”末期旅游業(yè)逐漸成為黃山市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，2004年流域內(nèi)國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）為94.36億元，第一產(chǎn)業(yè)22.02億元，第二產(chǎn)業(yè)34.23億元，第三產(chǎn)業(yè)38.10億元，第一、二、三產(chǎn)業(yè)所占比重分別為23.3%、36.3%、40.4%，人均GDP為7297元。在未來的規(guī)劃發(fā)展中，新安江流域?qū)⒅鸩桨l(fā)展為生態(tài)農(nóng)業(yè)、高新技術(shù)和黃山旅游經(jīng)濟(jì)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)格局。1.3水資源與水環(huán)境概況新安江流域地處亞熱帶北緣，屬于濕潤性季風(fēng)氣候，1956～2000年多年平均降雨量為1786mm（1980～2000年為1916mm），降水量115.02億m3，是安徽省降水量最多的地區(qū)之一。流域內(nèi)水資源和水能資源豐富，1990-2004年多年平均出境水量為73億m3，流進(jìn)浙江省境內(nèi)的新安江水庫。最小出境水量為1978年的32.28億m3，最大出境水量為1999年的118.89億m3上游地區(qū)工業(yè)污染較少，污染物排放總量較小，生活污水、水土流失及農(nóng)業(yè)面源污染是主要的污染因素。新安江水質(zhì)總體優(yōu)良，且比較穩(wěn)定，自1993年以來變化不大。目前，上游地區(qū)共設(shè)有8個監(jiān)測斷面，在主要支流都設(shè)有監(jiān)測斷面，其中街口為省界斷面，水功能區(qū)按Ⅲ類地表水標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理。地表水監(jiān)測頻率由原來的2次/年（枯水期和豐水期各1次）改為兩個月1次，監(jiān)測指標(biāo)24項(xiàng)。出境水質(zhì)一般為Ⅰ～Ⅱ類水，只有個別河段在非汛期水質(zhì)出現(xiàn)輕度污染。以全年均值評價，Ⅰ類水占78%，Ⅱ類水占21%，Ⅲ類水占1%，均符合和優(yōu)于Ⅲ類水。表1-1安徽省新安江流域水質(zhì)現(xiàn)狀統(tǒng)計(jì)表時段全年汛期非汛期評價測站數(shù)20620評價河長（km）496253496Ⅰ類河長（km）384.9169229.2測站數(shù)15313占評價河長（％）77.66746.2Ⅱ類河長（km）104.977.2104.9測站數(shù)424占評價河長（％）21.130.621.1Ⅲ類河長（km）6.26.2161.9測站數(shù)113占評價河長（％）1.32.532.6Ⅳ類河長（km）000測站數(shù)000占評價河長（％）000Ⅴ類河長（km）000測站數(shù)000占評價河長（％）000劣Ⅴ河長（km）000測站數(shù)000占評價河長（％）000近年來，黃山市境內(nèi)枯水期河流的監(jiān)測數(shù)據(jù)也證明上游地區(qū)點(diǎn)源污染較少，面污染源較輕，其水質(zhì)很好。如率水的屯溪二水廠取水口、休寧縣的夾溪河取水口COD小于5mg/l，NH3-N小于0.05mg/l。2004年11～12月為枯水期，降水量小于10mm，在例行監(jiān)測中測得新安江的出省斷面——街口的COD小于5mg/l，NH3-N為0.04mg/l。1.4上游地區(qū)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)基本情況新中國成立后，新安江干流及率水、橫江、練江等主要支流上興建了一大批水利工程，水利基礎(chǔ)設(shè)施條件得到顯著的改善。上游地區(qū)在水利開發(fā)建設(shè)與治理過程中，始終將生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在第一位。水利工程建設(shè)中，在充分發(fā)揮工程效益的同時，努力避免影響生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定性。日常水利管理中，始終將水污染防治、水土流失治理等工作放在突出位置。2003年10月，《安徽省水功能區(qū)劃》編制完成，并經(jīng)省政府批準(zhǔn)實(shí)施。《區(qū)劃》科學(xué)地劃分了新安江流域的水功能區(qū)，進(jìn)一步明確了水資源分區(qū)及區(qū)域水資源開發(fā)利用方向，為合理利用水資源提供了科學(xué)依據(jù)。黃山市十分重視流域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，制定了“以小流域?yàn)閱卧?，?shí)行全面規(guī)劃，綜合治理”的生態(tài)保護(hù)原則，將新安江流域內(nèi)的54條小流域全部納入規(guī)劃治理范圍，以小流域?yàn)橹行?，抓好退耕還林、植樹造林、水土保持以及消除農(nóng)村面源污染等生態(tài)保護(hù)基本工作。作為全國水土保持十個試點(diǎn)項(xiàng)目之一，上游地區(qū)黃山市水土流失綜合治理項(xiàng)目已經(jīng)水利部門批準(zhǔn)實(shí)施。對水土流失嚴(yán)重區(qū)域建造了攔沙壩、江邊護(hù)岸等工程設(shè)施，建成沿江護(hù)岸近百公里，總投資10億元。各類水庫的除險加固工程，總投資1億元。一批重點(diǎn)的小流域綜合治理樣板工程已經(jīng)完成或正在進(jìn)行。1982～2004年黃山市已開展水土保持小流域綜合治理50條，累計(jì)治理水土流失面積893km2，總投資1億元，其中國家投資2698萬元，地方配套3495萬元，群眾自籌4439萬元。通過20多年的治理，年控制入河入庫泥沙987萬m3，年保水903萬m3。上游地區(qū)積極開展“白色污染”及水面漂浮物的整治工作。歙縣北岸鎮(zhèn)、深渡鎮(zhèn)新安江河段“白色污染”及水面漂浮物比較集中，他們每年開展一次清除垃圾污染活動，有近萬人參加，出動船只30多只。為徹底解決垃圾污染問題，已編制了上游地區(qū)生活垃圾處理項(xiàng)目并逐步實(shí)施。1.5新安江流域生態(tài)共建與共享區(qū)的范圍流域生態(tài)共建和共享是本研究提出的一個全新的理念，從被動的生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃拥纳鷳B(tài)共建共享，是建設(shè)和諧流域的理念在流域生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域中的具體體現(xiàn)。生態(tài)共建共享區(qū)的建設(shè)首先要界定共建和共享的范圍。由于生態(tài)保護(hù)建設(shè)的外部性，就流域上下游來說，上游的生態(tài)價值會有一部分或大部分轉(zhuǎn)移到下游地區(qū)，即共建區(qū)域和共享區(qū)域是兩個不同的概念。1.5.1生態(tài)共建區(qū)流域生態(tài)共建與共享區(qū)包括自然地理和社會經(jīng)濟(jì)兩個層面。生態(tài)共建區(qū)是一個以自然地理特征為主導(dǎo)的概念。從水資源和水生態(tài)環(huán)境的特性考慮，生態(tài)環(huán)境共建區(qū)的范圍是指新安江流域（含新安江水庫）所有集水區(qū)分水嶺以內(nèi)的閉合區(qū)間，從行政區(qū)域上分屬浙江省杭州市的建德市、淳安縣，安徽省黃山市的屯溪區(qū)、徽州區(qū)、黃山區(qū)、歙縣、休寧縣、黟縣、祁門縣、宣城市績溪縣。實(shí)際上，本研究所提出的流域生態(tài)共建區(qū)的范圍，就是包括新安江全流域在內(nèi)的區(qū)域。在這一區(qū)域內(nèi)，各種利益主體的社會經(jīng)濟(jì)活動，都會對新安江流域的水生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生程度不同的正面效應(yīng)和負(fù)面效應(yīng)。1.5.2生態(tài)共享區(qū)由于新安江是錢塘江的支流，所以新安江流域生態(tài)共享區(qū)是一個動態(tài)的、以社會經(jīng)濟(jì)特征為主的概念。生態(tài)共享區(qū)是一個包括整個生態(tài)共建區(qū)在內(nèi)，并包括流域內(nèi)、外現(xiàn)有和潛在的以新安江和富春江、錢塘江為水源的所有用水地區(qū)、用水單位、用水人口在內(nèi)的相對開放的社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，亦即流域內(nèi)外直接或間接分享新安江水資源和水生態(tài)環(huán)境效益的社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。現(xiàn)狀新安江流域生態(tài)共享區(qū)的范圍，除新安江流域生態(tài)共建區(qū)涉及的行政區(qū)域外，還包括下游浙江省境內(nèi)的桐廬、富陽、臨安等縣（市）及杭州市區(qū)，計(jì)浙皖兩省的十個市轄區(qū)、六縣、三個縣級市，總面積約24019km2，2004年人口780.9萬，國內(nèi)生產(chǎn)總值為2606億元。潛在共享區(qū)是一個動態(tài)變化的概念，是指今后可能參與分享新安江流域水資源和水生態(tài)效益的地區(qū)和單位。按照“開發(fā)者保護(hù)、受益者分擔(dān)、損害者補(bǔ)償”的原則，生態(tài)共享區(qū)內(nèi)的受益主體都有分擔(dān)生態(tài)共建區(qū)保護(hù)和建設(shè)成本的義務(wù)，而損害生態(tài)系統(tǒng)的責(zé)任主體，均應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)償責(zé)任。新安江流域生態(tài)共建共享區(qū)的范圍如圖1-1所示。圖1-1新安江流域生態(tài)共建共享示意圖基于流域生態(tài)共建區(qū)與共享區(qū)的理念，本項(xiàng)目展開流域生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的投入分擔(dān)、效益分享等各方面的內(nèi)容研究。生態(tài)共建區(qū)與共享區(qū)的確定，不但能明確保護(hù)建設(shè)主體（共建），而且能明確共享生態(tài)建設(shè)效益的各相關(guān)主體（共享）。不僅如此，通過共建區(qū)與共享區(qū)的明確，使得生態(tài)補(bǔ)償問題變成生態(tài)共建共享解決方案。一個完整的流域，雖然被不同的行政區(qū)分割，但保護(hù)生態(tài)環(huán)境是全流域的責(zé)任，讓共享區(qū)內(nèi)的不同受益部門和單位意識到自身對共建區(qū)的建設(shè)義務(wù)，將是實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)共建共享的關(guān)鍵。2.1建立流域生態(tài)共建共享機(jī)制的意義我國自然生態(tài)與環(huán)境的先天脆弱和地區(qū)發(fā)展不平衡，加之人口增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是20世紀(jì)80年代進(jìn)入經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展階段之后，我國生態(tài)與環(huán)境遭受了嚴(yán)重的破壞，造成生態(tài)功能下降和平衡失調(diào)，已對國家安全構(gòu)成嚴(yán)重的威脅。由于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理的投入力度不夠、水資源的過度利用和生態(tài)用水的長期擠占，使得江河斷流、湖泊濕地萎縮現(xiàn)象加劇，水源涵養(yǎng)功能退化，水土流失加劇，沙塵暴危害嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境不斷惡化。據(jù)水利部全國水資源綜合規(guī)劃初步成果表明，我國地表和地下水體污染嚴(yán)重。評價的29萬公里河長中，34%河長河流水質(zhì)劣于Ⅲ類，主要位于江河中下游和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口稠密的地區(qū)，其中太湖流域、海河區(qū)近50%的評價河長水質(zhì)劣于Ⅴ類。在425個地下水監(jiān)測井，約52%的地下水井水質(zhì)呈惡化態(tài)勢，明顯改善的僅占32%。這說明我國生態(tài)與環(huán)境已進(jìn)入大范圍生態(tài)退化和復(fù)合性環(huán)境污染的階段。生態(tài)共建共享的意義可以從分析造成我國生態(tài)環(huán)境惡化的原因進(jìn)行論述。造成我國生態(tài)環(huán)境惡化既有自然因素，又有人為的原因。對于人為的原因，歸納起來，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：2.1.1先損害后治理，保護(hù)滯后由于法律意識和環(huán)境保護(hù)意識不強(qiáng)，受片面追求經(jīng)濟(jì)效益的影響，環(huán)境影響評價制度、排污收費(fèi)、排污許可、“三同時”等環(huán)境管理制度不能得到有效實(shí)施，執(zhí)法不嚴(yán)，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境受到較為嚴(yán)重的破壞。在生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和治理中，保護(hù)的措施和力度不夠，總是在損害之后才引起有關(guān)部門的注意，然后再想辦法治理。大部分地區(qū)以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價謀求區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，再加上區(qū)域行政官員追求任期內(nèi)政績，不顧生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，寄希望經(jīng)濟(jì)發(fā)展后再治理恢復(fù)。生態(tài)與環(huán)境的損害在短期內(nèi)就能造成，而治理和恢復(fù)卻要花費(fèi)很長的時間和付出很大的代價。生態(tài)與環(huán)境的保護(hù)被人為滯后，為今后治理和恢復(fù)增加了困難；而且恢復(fù)的費(fèi)用是昂貴的，例如黑河流域的綜合治理需投入20多億，石羊河流域治理50多億元，塔里木河流域綜合治理需投入107億元，渭河綜合治理需投入229億元，淮河水污染治理需投入上千億元等等。新安江流域是目前國內(nèi)為數(shù)不多的生態(tài)與環(huán)境狀況良好的流域之一，如何在尋求經(jīng)濟(jì)快速增長的同時，力保流域的生態(tài)環(huán)境維持在一個較好的狀態(tài)，是需要慎重對待的問題，也是亟待解決的問題。2.1.2資源保護(hù)與享用權(quán)屬不清，資源損害者和受益者不明確水資源作為生態(tài)資源的重要組成部分，在資源保護(hù)和利用方面存在權(quán)屬不清的現(xiàn)象。我國《水法》雖然規(guī)定了水資源屬國家所有，水資源實(shí)行有償使用，但在水資源使用與保護(hù)的權(quán)屬方面尚沒有明確的法律規(guī)定。由于資源使用權(quán)屬不清，難以避免“公地悲劇”的發(fā)生，造成誰都想最大限度地享受資源環(huán)境效益，但同時又不愿承擔(dān)共享保護(hù)和建設(shè)的成本。對于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者、損害者和受益者的界定不清，權(quán)屬不明，因此責(zé)任和義務(wù)也難以確定，相關(guān)的政策難以落實(shí)。針對這種情況，首先要建立資源產(chǎn)權(quán)制度，明晰資源使用權(quán)利和保護(hù)責(zé)任。2.1.3資源有償使用制度和資源保護(hù)制度尚不完善我國《水法》已規(guī)定水資源應(yīng)有償使用，《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》已經(jīng)出臺，但目前仍存在收費(fèi)太低、收費(fèi)體制不健全等諸多問題，導(dǎo)致資源水價太低，不能有效促進(jìn)水資源的合理開發(fā)利用。由于水資源使用權(quán)屬不清，水資源產(chǎn)權(quán)制度還未建立，導(dǎo)致水資源保護(hù)責(zé)任主體不明確。2.1.4生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理投入不足生態(tài)與環(huán)境的修復(fù)是一個長期復(fù)雜的過程，需要長期的投入，堅(jiān)持不懈的保護(hù)和治理。據(jù)水利與國民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展研究成果表明，我國國民經(jīng)濟(jì)每年以8%的速度增長，但各項(xiàng)生態(tài)與環(huán)境損失也逐年增加。根據(jù)對水災(zāi)害（洪水、缺水、水污染、生態(tài)）損失的初步估算，2000年水災(zāi)害損失在6000億元，占當(dāng)年GDP總量的6.7%1王浩等，水利與國民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展報(bào)告（送審稿），2004年9月，p.177.1。水災(zāi)害多由生態(tài)環(huán)境惡化引起的，再加上生態(tài)與環(huán)境帶來的其他方面的損失，生態(tài)與環(huán)境對國民經(jīng)濟(jì)造成的總損失估計(jì)占到GDP的7%左右。與此相比，各級政府在生態(tài)方面的投資顯得不夠。不僅如此，由于投入不夠持續(xù)，保護(hù)和治理不及惡化，使得我國生態(tài)與環(huán)境呈現(xiàn)局部改善、整體惡化的發(fā)展態(tài)勢，且已進(jìn)入大范圍生態(tài)退化和復(fù)合性環(huán)境污染的階段。目前淮河、渭河、塔里木河流域都在進(jìn)行著大規(guī)模的流域綜合治理，為新安江流域生態(tài)保護(hù)敲響了警鐘，不能走“先污染后治理”的老路，那樣即使經(jīng)濟(jì)搞上去了也會得不償失，與其這樣，還不如花比污染后綜合治理更少的代價對新安江流域進(jìn)行保護(hù)投入，中央政府應(yīng)該給予足夠的政策扶持，使新安江流域走一條1王浩等，水利與國民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展報(bào)告（送審稿），2004年9月，p.177.2.1.5生態(tài)環(huán)境共建共享機(jī)制沒有形成隨著生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品稀缺性的日益突現(xiàn)，人類對優(yōu)良生態(tài)環(huán)境的需求與生態(tài)環(huán)境的不斷惡化已經(jīng)形成了強(qiáng)烈的反差。要修復(fù)生態(tài)環(huán)境，就必須投資于自然，投資于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和恢復(fù)。然而，生態(tài)環(huán)境投資者在不能得到相應(yīng)回報(bào)的情況下，長期從事這種“公益事業(yè)”投資的意愿、積極性會降低。我國生態(tài)環(huán)境的不斷惡化，其根本原因就是生態(tài)環(huán)境利用過度和投入不夠，沒有形成生態(tài)環(huán)境投資回報(bào)機(jī)制。很顯然，生態(tài)環(huán)境的投入單純靠市場機(jī)制也難以形成，要靠政府的共建共享或補(bǔ)貼。因此，要建立生態(tài)環(huán)境共建共享機(jī)制，共建共享和激勵生態(tài)環(huán)境保護(hù)者，積極組織全社會力量，長期共同保護(hù)和治理。因此，如何建立公正、合理、可持續(xù)的流域生態(tài)保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中一個亟待解決的重大問題。本項(xiàng)目研究在如何避免“先污染，后治理”的發(fā)展老路、如何探索“不污染而發(fā)展”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式等方面，都具有重要的意義。2005年12月，國務(wù)院作出了“落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)”的決定，明確提出“要完善生態(tài)補(bǔ)償政策，盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”，“國家和地方可分別開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)”。但迄今為止，我國尚無開展流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)的先例。新安江流域上下游的浙江杭州和安徽黃山兩地，山水相連、文化相通、聯(lián)系緊密、自然條件和工作基礎(chǔ)較好，并且具有加強(qiáng)合作、保護(hù)生態(tài)的共同目標(biāo)和強(qiáng)烈愿望，這為率先在新安江流域建立生態(tài)共建共享示范區(qū)奠定了良好的基礎(chǔ)。示范區(qū)的建設(shè)和共建共享機(jī)制的實(shí)施，不僅會大大促進(jìn)上下游地區(qū)的生態(tài)共建、環(huán)境共保、資源共享、經(jīng)濟(jì)共贏，而且將為全國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立和完善起示范和推動作用，具有不可估量的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史影響。2.2建立新安江流域生態(tài)共建共享機(jī)制的必要性2.2.1解決生態(tài)環(huán)境效益外部性的需要水的流動性、可更新性、多用途性和流域整體性，決定了水生態(tài)環(huán)境效益（包括正效益和負(fù)效益）具有顯著的外部性特點(diǎn)，即效益轉(zhuǎn)移的特點(diǎn)。在一個河流水系的流域范圍內(nèi)，通常上中游山區(qū)是水源涵養(yǎng)區(qū)和徑流匯流區(qū)，中下游地區(qū)則通常是主要用水區(qū)和徑流散失區(qū)。上游區(qū)通常人口密度較小，工業(yè)化、城市化水平較低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后；中下游地區(qū)則人口比較稠密，工業(yè)化、城市化水平較高，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)。在流域水資源開發(fā)利用、江河治理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)的過程中，上下游之間都存在著成本和效益相互轉(zhuǎn)移的問題。在現(xiàn)行體制和機(jī)制下，上游水利設(shè)施和生態(tài)保護(hù)的正向效益以向下游轉(zhuǎn)移為主，其成本則主要由上游地區(qū)承擔(dān)；水污染和生態(tài)破壞等負(fù)向效益則對上下游地區(qū)都會產(chǎn)生危害，但其中一部分甚至大部分外部成本會轉(zhuǎn)移到下游地區(qū)。比如，中上游山區(qū)修建水庫，庫區(qū)會受到移民、淹沒等損失，但防洪、發(fā)電、灌溉、供水等綜合效益大部分轉(zhuǎn)移到了下游地區(qū)。上游地區(qū)開展水土保持和生態(tài)保護(hù)，既要付出相應(yīng)的建設(shè)成本，又能在減少水土流失、改善當(dāng)?shù)厝嗣裆钌a(chǎn)條件等方面受益，但同時又有相當(dāng)一部分正向效益轉(zhuǎn)移到下游地區(qū)，如涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)徑流、減少江河湖庫淤積等。上游地區(qū)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，限制資源消耗型和環(huán)境污染型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加大污水處理設(shè)施建設(shè)和水環(huán)境保護(hù)力度等，都要有大量的資金投入，會對發(fā)展工業(yè)和GDP總量的增長產(chǎn)生不利影響，盡管這些都是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展所必需的，但所需的成本可能會大大超過當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會承受能力，而生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的正向效益則大部分轉(zhuǎn)移到了下游地區(qū)。如果沒有生態(tài)環(huán)境效益補(bǔ)償機(jī)制，就會大大影響上游地區(qū)保護(hù)生態(tài)的積極性和防治水污染與水土流失的自覺性。反之，如果上游地區(qū)不重視水土保持、水污染治理和水環(huán)境保護(hù)，按常規(guī)方式進(jìn)行工業(yè)布局和經(jīng)濟(jì)建設(shè)，就可以將相當(dāng)一部分生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)投入直接用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)在短期內(nèi)得到較快的發(fā)展，縮小與下游地區(qū)的貧富差距，但最終以經(jīng)濟(jì)社會不可持續(xù)發(fā)展為代價，不能擺脫“先污染，后治理”，“先破壞，后恢復(fù)”的怪圈，而且受危害最嚴(yán)重的往往是下游地區(qū)。所以，充分認(rèn)識和研究水生態(tài)環(huán)境效益的外部性，以及克服這種外部性的對策是建立生態(tài)共建共享機(jī)制的重要前提。為了妥善解決水生態(tài)環(huán)境效益的外部性問題，必須以流域水系為單元，以政府為主導(dǎo)，以行政區(qū)域?yàn)橹黧w，按照“受益者補(bǔ)償、損害者賠償”的原則，以全流域水資源可持續(xù)利用、水環(huán)境可持續(xù)維護(hù)、經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展為共同目標(biāo)，制定全流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的總體目標(biāo)，包括林草覆蓋率、允許水土流失量、各類污染物允許排放量、水環(huán)境質(zhì)量與水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)要求等，明確界定上下游地區(qū)各自的權(quán)利和責(zé)任，并建立切實(shí)可行的行政區(qū)域責(zé)任制。凡上游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入所產(chǎn)生的正向效益轉(zhuǎn)移到下游地區(qū)，下游地區(qū)應(yīng)采取適當(dāng)?shù)姆绞接枰匝a(bǔ)償；當(dāng)上游地區(qū)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)中未能履行規(guī)定的責(zé)任，達(dá)不到規(guī)定的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，給下游地區(qū)造成損害的，則應(yīng)按損害程度承擔(dān)賠償責(zé)任。按照這樣一種總體思路，在上下游各行政區(qū)域協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，制定全流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)劃目標(biāo)，明確界定各方的責(zé)、權(quán)、利，逐步建立和完善全流域生態(tài)共建、環(huán)境共保、資源共享、經(jīng)濟(jì)共羸的長效機(jī)制。2.2.2流域水環(huán)境可持續(xù)維護(hù)的必由之路在我國目前的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平下，各地的水環(huán)境質(zhì)量通常與其工業(yè)化、城市化水平和水資源開發(fā)利用程度成反比，即人口密度大、工業(yè)化城市化水平高、水資源開發(fā)利用程度高的地區(qū)，廢污水排放量大，水環(huán)境質(zhì)量一般都比較差；而水環(huán)境質(zhì)量較好的地區(qū)則大多是人口較少、交通不便、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對滯后、工業(yè)化城市化水平較低的地區(qū)。如地處錢塘江南源蘭江流域的金華、衢州地區(qū)，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化水平較高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，水污染狀況比較嚴(yán)重，許多河段水質(zhì)劣于Ⅲ類，局部河段為Ⅴ類至劣Ⅴ類；而地處新安江流域上游地區(qū)的黃山市，城市化率僅為21%（2003年），工業(yè)化水平也比較低，2002年工業(yè)和城市廢污水排放總量僅0.77億t（其中達(dá)標(biāo)排放0.47億t）,農(nóng)業(yè)面源污染程度也相對較低，因而新安江的水質(zhì)一直保持在Ⅰ～I(xiàn)II類標(biāo)準(zhǔn)，但隨之也產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展滯后，與下游地區(qū)的差距不斷拉大的問題?！盁o工不富”，這是各地在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中形成的共識，如浙江省近年經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，其中工業(yè)占GDP的比重達(dá)到50%左右，而黃山市僅為33%。為了加快中部地區(qū)的崛起，今后黃山市的工業(yè)化、城市化水平也必將有一個較大幅度的提高，廢污水排放量相應(yīng)增加，同時也將面臨加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展和加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度的雙重壓力。如果不能及早建立生態(tài)共建共享機(jī)制，將會影響上游地區(qū)繼續(xù)限制污染型企業(yè)發(fā)展的積極性和加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的主動性，并最終導(dǎo)致全流域水環(huán)境整體質(zhì)量的下降。因此，盡快研究和建立新安江流域生態(tài)共建共享機(jī)制，是全流域水環(huán)境可持續(xù)維護(hù)的必由之路。2.2.3促進(jìn)上下游地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的迫切要求新安江是浙、皖兩省之間的省際河流。改革開放以來，地處東部沿海的浙江省經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，而位于中部地區(qū)的安徽省經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后。特別是最近幾年，浙江省的經(jīng)濟(jì)總量和人均GDP均已躋身于全國前列，浙皖兩省間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的差距不斷拉大（見表2-1）。表2-1浙江省與安徽省國內(nèi)生產(chǎn)總值比較表（億元）省份年份省份年份1996年200020012002浙江省4146603667007670安徽省2339303832903560浙、皖兩省比值1.77:11.99:12.04:12.15:12002年，浙江省人均GDP1.65萬元，是安徽?。?.56萬元）的2.95倍。2002年杭州市GDP為1780億元，人均2.7萬元；2003年黃山市GDP為108億元，人均0.74萬元，相差3.65倍（2004年的差距已經(jīng)達(dá)到5倍）。隨著下游地區(qū)的持續(xù)快速發(fā)展，水資源開發(fā)利用量將不斷增加，水環(huán)境污染負(fù)荷將不斷加重，下游地區(qū)迫切要求上游地區(qū)能夠持續(xù)不斷地提供優(yōu)質(zhì)水源來支撐水資源和水環(huán)境承載能力。上游地區(qū)則迫切要求加快發(fā)展，縮小差距，用水量和廢污水排放量也將不斷增加。在這種情況下，全流域水資源可持續(xù)利用和水環(huán)境可持續(xù)維護(hù)就會面臨很大的壓力。因此，建立生態(tài)共建共享機(jī)制，是克服行政區(qū)域邊界的人為障礙，進(jìn)行全流域經(jīng)濟(jì)一體化規(guī)劃布局，促進(jìn)上下游地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展和生態(tài)共建、經(jīng)濟(jì)共羸的迫切要求。2.2.4建設(shè)社會主義和諧社會的重要保障流域水循環(huán)系統(tǒng)的整體性，河流水系的連續(xù)性和流動性，以及流域與行政區(qū)域之間的相互分割性，決定了上下游之間、干支流之間、左右岸之間、行政區(qū)域之間將長期存在各種錯綜復(fù)雜的水事關(guān)系，這種關(guān)系處理不當(dāng)，就會釀成水事糾紛。隨著經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)快速發(fā)展，上下游之間、行政區(qū)域之間的用水競爭日趨激烈，水污染問題不斷加劇，各類水事糾紛頻繁發(fā)生，有的甚至釀成暴力事件。如前幾年發(fā)生的冀、豫兩省邊界的漳河爭水事件，蘇浙兩省邊界的水污染事件等。由于絕大多數(shù)流域和區(qū)域尚未開展初始水權(quán)分配工作，水功能區(qū)劃也還處于試行階段，各類水事糾紛還難以完全避免，妥善解決這些水事關(guān)系，將是今后建設(shè)和諧社會和水資源與水環(huán)境管理工作中的一項(xiàng)重要任務(wù)。新安江流域的浙皖兩省和黃山市、杭州市之間有著傳統(tǒng)的友好合作關(guān)系，是全國處理水事關(guān)系最好的省際河流之一，同時也為建立全流域生態(tài)共建共享機(jī)制奠定了良好的社會基礎(chǔ)。今后，一方面要繼續(xù)鞏固和發(fā)展雙方的友好合作關(guān)系，另一方面要加快實(shí)施經(jīng)濟(jì)一體化，建立和完善生態(tài)共建、環(huán)境共保、資源共享、經(jīng)濟(jì)共羸的體制與機(jī)制，明確界定各自的責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利，為建立起長期穩(wěn)定的友好合作關(guān)系提供制度性保障。2.2.5建設(shè)生態(tài)省、生態(tài)市的試點(diǎn)和示范為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，全面建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，促進(jìn)人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，海南、福建、浙江、安徽、江西、山東、云南、湖南、吉林等省都確立了建設(shè)生態(tài)省的規(guī)劃目標(biāo)，杭州市和黃山市也都制定了生態(tài)市建設(shè)規(guī)劃。通過新安江流域生態(tài)共建共享示范區(qū)建設(shè)，將在管理體制、協(xié)調(diào)機(jī)制、發(fā)展模式等方面進(jìn)行探索創(chuàng)新，積累經(jīng)驗(yàn)，為促進(jìn)生態(tài)省、生態(tài)市建設(shè)起到試點(diǎn)和示范作用。同時，通過新安江流域生態(tài)共建共享示范區(qū)的實(shí)踐，也將為國家建立區(qū)域間和上下游之間的生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制提供有益的經(jīng)驗(yàn)。第二部分第二部分共分八章（第3~10章）內(nèi)容進(jìn)行分析與論述，是本項(xiàng)目研究的核心內(nèi)容，主要包括流域生態(tài)補(bǔ)償國內(nèi)外研究狀況、我國生態(tài)補(bǔ)償存在的主要問題、水源涵養(yǎng)與生態(tài)保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償理論基礎(chǔ)、新安江流域上游地區(qū)水資源價值評估、水環(huán)境容量以及浙北浙東引水等問題分析、新安江流域上游地區(qū)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)投入、生態(tài)保護(hù)與建設(shè)投入補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算、新安江流域上游地區(qū)水生態(tài)效益分享與成本分擔(dān)等內(nèi)容。這部分內(nèi)容，為研究提出的流域生態(tài)共建共享理念提供理論基礎(chǔ)，而且從技術(shù)上為流域水資源價值估算、流域生態(tài)保護(hù)與建設(shè)投入分擔(dān)、水生態(tài)效益分享等提供定量計(jì)算模式，為建立流域生態(tài)共建共享機(jī)制提供理論和技術(shù)支撐。國內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償問題已有不少研究，對建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要性和必要性認(rèn)識正在不斷深化。我國不少學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償是調(diào)節(jié)社會公正公平、建立和諧社會，尤其是人與自然和諧相處的重要手段。然而，以生態(tài)補(bǔ)償為基礎(chǔ)的生態(tài)共建與共享機(jī)制的研究卻是一個嶄新的研究領(lǐng)域，在我國也僅僅進(jìn)行了初步的研究，目前國內(nèi)外尚沒有成熟的理論可以借鑒。關(guān)于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?，不同的人有不同的認(rèn)識。本研究在3.5節(jié)對流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)亩x進(jìn)行了詳細(xì)論述。以這一概念為核心，分別從理論研究、定量計(jì)算、生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施、發(fā)展趨勢等幾方面進(jìn)行回顧。3.1生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)研究建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的理論基礎(chǔ)包括：資源的公共物品屬性、生態(tài)環(huán)境資源的有償使用理論、外部成本內(nèi)部化理論和效率與公平理論等。資源的公共物品屬性造成了生態(tài)建設(shè)投入的外部性，這是生態(tài)補(bǔ)償問題產(chǎn)生的根源；生態(tài)環(huán)境資源的有償使用理論決定了生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾院汀罢l受益，誰補(bǔ)償”的原則；外部成本內(nèi)部化理論是測算生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和并確保其實(shí)施的理論基礎(chǔ)；效率與公平理論為實(shí)施生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目并由政府建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供了依據(jù)。宗臻鈴等（2001）提出生態(tài)環(huán)境資源價值的承擔(dān)者為有形的物質(zhì)產(chǎn)品和無形的生態(tài)效用，其中有形的物質(zhì)產(chǎn)品的價值可通過市場以貨幣形式直接得到補(bǔ)償，而無形的生態(tài)效用則應(yīng)按照資源的有償使用的原則，受益地區(qū)應(yīng)給予上游地區(qū)一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以保證生態(tài)環(huán)境資源的永續(xù)利用。根據(jù)帕累托效率準(zhǔn)則，退耕還林等生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施，其實(shí)質(zhì)上是在進(jìn)行土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整，把農(nóng)用地在農(nóng)林牧等用地部門的重新配置以及利益的重新分配的過程。從宏觀上來講所得大于所失，長期利益大于短期損失。同時，生態(tài)效用是一種“公共物品”，具有外部效應(yīng)。按西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家的觀點(diǎn)，市場失靈的領(lǐng)域也就是政府發(fā)揮作用的范圍，提供公共物品也是政府的職責(zé)。要實(shí)現(xiàn)公平，必定要求政府干預(yù)公共物品的供給。水資源是公共資源，是一種準(zhǔn)公共物品，是具有競爭性但不具有排他性的準(zhǔn)公共物品，在使用過程中不免產(chǎn)生“公地悲劇”，此時市場機(jī)制無法調(diào)節(jié)。有關(guān)研究認(rèn)為，建立和完善水生態(tài)與環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，必須采取完善水資源產(chǎn)權(quán)制度。王金南（2005）提出生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹怼⑸鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t、現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)踐、市場經(jīng)濟(jì)條件下的生態(tài)補(bǔ)償政策框架，以及近期國家應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注的生態(tài)補(bǔ)償政策四個領(lǐng)域內(nèi)容，并認(rèn)為，國家近期應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注西部生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償、重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)建設(shè)補(bǔ)償、中小流域上下游生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)以及全國性的生態(tài)破壞補(bǔ)償收費(fèi)政策等領(lǐng)域，爭取在這些領(lǐng)域早日有所突破。3.2生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩坑?jì)算生態(tài)補(bǔ)償量的計(jì)算是建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵，也是生態(tài)補(bǔ)償重點(diǎn)和難點(diǎn)。絕大多數(shù)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測算可以從投入和效益兩個方面進(jìn)行。在投入方面，核算生態(tài)建設(shè)的林業(yè)、水利、環(huán)保等各項(xiàng)投入，以及工農(nóng)業(yè)受限制發(fā)展造成的損失，以此作為生態(tài)補(bǔ)償量。在效益方面，對生態(tài)建設(shè)在涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)等造成的外部效益進(jìn)行估算，將估算值作為生態(tài)補(bǔ)償量。沈滿洪（2004）分別從供給和需求方面分析了下游杭州市、嘉興市對上游的千島湖地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償量。張春玲（2004）對北京市密云、懷柔兩縣的水源保護(hù)林在涵養(yǎng)水源、防洪蓄洪、保持土壤和凈化水質(zhì)方面的效益進(jìn)行了評價，并提出了分別以政府財(cái)政補(bǔ)貼和征收水費(fèi)的形式進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制。熊鷹（2004）對洞庭湖濕地恢復(fù)引起的湖區(qū)農(nóng)戶收益減少和一系列的濕地生態(tài)服務(wù)功能的恢復(fù)表現(xiàn)，進(jìn)行了價值評估，得出了濕地恢復(fù)應(yīng)對湖區(qū)移民農(nóng)戶的生態(tài)補(bǔ)償值。3.3生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施3.3.1建立相關(guān)制度我國正在加強(qiáng)生態(tài)和環(huán)境保護(hù)建設(shè)力度，《環(huán)保法》、《水污染防治法》、《水法》、《清潔生產(chǎn)法》等國家法律以及部分省部級規(guī)章條例也都重視生態(tài)和環(huán)境保護(hù)，強(qiáng)調(diào)資源的有償使用和對保護(hù)工作的補(bǔ)償，但作為生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)法規(guī)尚未建立，全國人大資源與環(huán)境委員會非常重視生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制的建立。在國外，日本在早期就迫切地感到建立水源區(qū)利益補(bǔ)償制度的需要。1972年制定的《琵琶湖綜合開發(fā)特別措施法》在建立對水源區(qū)的綜合利益補(bǔ)償機(jī)制方面開了先河。1973年制定的《水源地區(qū)對策特別措施法》則把這種做法變?yōu)槠毡橹贫榷潭ㄏ聛?。目前，日本的水源區(qū)所享有的利益補(bǔ)償共由3部分組成：水庫建設(shè)主體以支付搬遷費(fèi)等形式對居民的直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，依據(jù)《水源地區(qū)對策特別措施法》采取的補(bǔ)償措施，通過“水源地區(qū)對策基金”采取的補(bǔ)償措施。3.3.2受益者補(bǔ)償實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐緩桨ㄕ?cái)政補(bǔ)貼、納入水價體系、收取生態(tài)補(bǔ)償金等形式。對于生態(tài)建設(shè)的受益方，應(yīng)根據(jù)明確其受益情況，根據(jù)“誰受益，誰補(bǔ)償”的原則進(jìn)行補(bǔ)償費(fèi)的支付；對于生態(tài)建設(shè)的承擔(dān)方，可根據(jù)生態(tài)建設(shè)的投入情況進(jìn)行補(bǔ)償金的分配。宗臻鈴等（2001）提出了實(shí)行內(nèi)部補(bǔ)償、外部補(bǔ)償和代際補(bǔ)償相結(jié)合的生態(tài)補(bǔ)償方式，以實(shí)現(xiàn)長江流域上下游經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。孔凡斌（2003）從法理的角度對森林生態(tài)效益國家購買、社會享有與負(fù)擔(dān)、經(jīng)營者受益的經(jīng)濟(jì)模式進(jìn)行了分析，得出林業(yè)生態(tài)價值不能作為國家財(cái)政補(bǔ)償計(jì)量依據(jù)的結(jié)論，提出優(yōu)先征收森林生態(tài)補(bǔ)償附加稅的資金政策構(gòu)想。馬智民等（2004）探討了如何建立和完善生態(tài)補(bǔ)償法律制度來解決西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)中的補(bǔ)償資金來源、補(bǔ)償形式等方面存在的問題。3.3.3政府主導(dǎo)，市場調(diào)節(jié)我國政府充分認(rèn)識到環(huán)境補(bǔ)償?shù)闹匾裕⒎e極開展生態(tài)效益補(bǔ)償資金試點(diǎn)工作。2001年，財(cái)政部與有關(guān)部門配合就森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金的補(bǔ)助范圍和標(biāo)準(zhǔn)、資金撥付方式、中央與地方的責(zé)任等問題，進(jìn)行了多次調(diào)研，提出了試點(diǎn)方案，并開展了試點(diǎn)工作。試點(diǎn)覆蓋了全國11個省685個縣，共2億畝林地，24個國家級自然保護(hù)區(qū)，撥付了森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金10億元。2002年，中央財(cái)政繼續(xù)安排10億元，支持11個試點(diǎn)省區(qū)加強(qiáng)對重點(diǎn)防護(hù)林和特種用途林的管理和保護(hù)邢麗，關(guān)于建立中國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的財(cái)政對策研究邢麗，關(guān)于建立中國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的財(cái)政對策研究，《財(cái)政研究》2005年第1期。發(fā)達(dá)國家既重視發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，又重視有效利用市場機(jī)制。發(fā)達(dá)國家在資源開發(fā)中保護(hù)資源環(huán)境、調(diào)整資源枯竭型城市結(jié)構(gòu)及發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)等方面，積累了許多成功的做法和經(jīng)驗(yàn)。政府的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在制定法律規(guī)范和制度、宏觀調(diào)控、提供政策和資金支持上，解決市場難以自發(fā)解決的資源環(huán)境保護(hù)問題。許多國家建立了有效的資金籌集機(jī)制，通過經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)不同資源使用者之間的關(guān)系，例如通過礦產(chǎn)權(quán)出讓金或礦業(yè)權(quán)有償使用費(fèi)調(diào)節(jié)國家與礦業(yè)權(quán)人之間的關(guān)系，通過具有生態(tài)稅特征的消費(fèi)稅等調(diào)節(jié)資源消費(fèi)者與社會的關(guān)系。這些稅費(fèi)收入主要用于生態(tài)環(huán)境治理，當(dāng)這些資金不足以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)時，政府還會通過多方面、多渠道籌集資金加以補(bǔ)充，不會在資源環(huán)境保護(hù)上留下資金缺口。德國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制最大的特點(diǎn)是資金到位，核算公平，資金支出主要是橫向轉(zhuǎn)移支付。所謂“橫向轉(zhuǎn)移”，是通過一整套復(fù)雜的計(jì)算及確定轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，由富裕地區(qū)直接向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付。換句話，就是通過橫向轉(zhuǎn)移改變地區(qū)間即得利益格局，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)水平的均衡。橫向轉(zhuǎn)移支付基金由兩種資金組成：一是扣除了劃歸各州的銷售稅的25％后，余下的75％按各州居民人數(shù)直接分配給各州；二是財(cái)政較富裕的州按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算撥給窮州的補(bǔ)助金。美國政府對生態(tài)環(huán)境的建設(shè)與保護(hù)很重視，政府承擔(dān)大部分資金投入。為加大流域上游地區(qū)農(nóng)民對水土保持工作的積極性，采取了水土保持補(bǔ)償機(jī)制，即由流域下游水土保持受益區(qū)的政府和居民向上游地區(qū)作出環(huán)境貢獻(xiàn)的居民進(jìn)行貨幣補(bǔ)償。20世紀(jì)后期，美國的水土保持走上了進(jìn)一步改善環(huán)境質(zhì)量、保持生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展的新階段，傳統(tǒng)水土保持技術(shù)的設(shè)計(jì)理念也逐步發(fā)展到以保證區(qū)域總體生態(tài)質(zhì)量為指導(dǎo)。3.3.4生態(tài)補(bǔ)償案例分析（1）浙江德清縣確立生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制浙江省德清縣政府率先推出了《關(guān)于建立西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》，以推進(jìn)生態(tài)縣建設(shè)的順利進(jìn)行，被國家環(huán)?？偩置麨閲壹壣鷳B(tài)示范區(qū)。該縣西部區(qū)域是水源涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)林的集中分布區(qū)，位于筏頭鄉(xiāng)境內(nèi)的對河口水庫又是全縣的飲用水源。多年來，該縣西部的莫干山、筏頭等鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)著生態(tài)保護(hù)的重要職責(zé)。為了讓生態(tài)保護(hù)不再成為負(fù)擔(dān)，不再免費(fèi)享用生態(tài)保護(hù)和建設(shè)效果，德清縣通過多種途徑籌措生態(tài)補(bǔ)償資金，從縣財(cái)政、全縣水資源費(fèi)、河口水庫原水水資源費(fèi)、土地出讓金縣得部分、排污費(fèi)以及農(nóng)業(yè)發(fā)展基金中分別提取一定比例，建立生態(tài)補(bǔ)償金。按照“誰受益、誰補(bǔ)償”和多元籌資、定向補(bǔ)償?shù)脑瓌t，建立一個長期的比較穩(wěn)定的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。德清縣在生態(tài)補(bǔ)償資金的籌措上主要做法：一是建立生態(tài)公益林補(bǔ)償基金。對西部地區(qū)國家級和省級重點(diǎn)公益林按每年每畝8元的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，對其他生態(tài)公益林按每年每畝4元的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償；二是建立西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政基本保障型體制。對莫干山鎮(zhèn)、筏頭鄉(xiāng)實(shí)行財(cái)政基本保障型體制；三是建立全縣生態(tài)補(bǔ)償基金。其渠道是：在縣財(cái)政預(yù)算內(nèi)安排100萬元；從全縣水資源費(fèi)中提取10％；在對河口水庫水資源費(fèi)中新增0.1元／噸；每年從土地出讓金縣一級所得部分中提取1％；從排污費(fèi)中提取10％；從農(nóng)業(yè)發(fā)展基金中提取5％。上述生態(tài)補(bǔ)償資金納入縣財(cái)政專戶管理，專門用于西部生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和生態(tài)項(xiàng)目的建設(shè)，主要用途包括：生態(tài)公益林的補(bǔ)償和管護(hù)、以日常生活垃圾處理為主的環(huán)保投入、西部地區(qū)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、對河口水庫水源的保護(hù)、因保護(hù)環(huán)境而需關(guān)閉或外遷企業(yè)的補(bǔ)償以及經(jīng)縣政府批準(zhǔn)的用于西部生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的補(bǔ)償。另外，浙江全省正探索建立生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制。積極推行資源有償使用以實(shí)現(xiàn)資源的節(jié)約利用，全面征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、水資源費(fèi)，建立礦山自然生態(tài)環(huán)境治理備用金制度。實(shí)行異地開發(fā)，探索區(qū)域間生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行緩?。麗水景寧縣與寧波鄞州區(qū)建立的“景鄞扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)”，實(shí)現(xiàn)了省內(nèi)跨市域的異地開發(fā)。金華市在市區(qū)設(shè)立了金磐扶貧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，作為磐安縣的開發(fā)用地，并給予政策扶持。紹興市設(shè)立了袍江工業(yè)區(qū)，協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)入新昌縣的部分污染企業(yè)。安吉、德清、寧海、臨安等縣（市）都出臺政策，規(guī)定上游地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的招商引資項(xiàng)目進(jìn)入縣（市）開發(fā)區(qū)，產(chǎn)生的稅利地方所得部分全部返還上游鄉(xiāng)鎮(zhèn)。（2）千島湖引水工程中試行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建議沈滿洪，在千島湖引水工程中試行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建議,杭州科技，2004.2（沈滿洪，2004）沈滿洪，在千島湖引水工程中試行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建議,杭州科技，2004.2該案例綜合分析林業(yè)生態(tài)保護(hù)投入、水利生態(tài)保護(hù)投入、環(huán)境保護(hù)直接投入、新安江開發(fā)總公司的生態(tài)保護(hù)投入、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的機(jī)會成本等（未經(jīng)作者同意，具體數(shù)據(jù)略去），從生態(tài)保護(hù)成本分?jǐn)偟慕嵌忍岢鲅a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法。提出年補(bǔ)償額：年補(bǔ)償額度=（參照市縣的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入庫區(qū)市縣的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入）*庫區(qū)城鎮(zhèn)居民人口（參照市縣的農(nóng)民人均純收入庫區(qū)市縣的農(nóng)民人均純收入）*庫區(qū)農(nóng)業(yè)人口（3）北京密云和懷柔水庫水源保護(hù)林效益評價與補(bǔ)償機(jī)制分別用替代價值、單位庫容造價、攔截單位土壤工程造價、凈化水質(zhì)的單位價格四種方法核算了水源保護(hù)林在涵養(yǎng)水源、防洪蓄洪、保持土壤和凈化水質(zhì)四方面的效益。采取外部受益對象對口補(bǔ)償、社會受益政府補(bǔ)償兩方面共同負(fù)擔(dān)的補(bǔ)償方式。防洪固土等方面的社會公益性效益占評價總效益的比例約為68%，由中央及北京市政府共同予以補(bǔ)償。補(bǔ)償方式可以采取對密云、懷柔兩縣進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。水源涵養(yǎng)林的涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)的外部經(jīng)濟(jì)效益由外部受益區(qū)用水戶承擔(dān)，這部分補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)成為供水的成本費(fèi)用。3.4我國生態(tài)補(bǔ)償存在的問題3.4.1流域?qū)用娴纳鷳B(tài)補(bǔ)償尚未開展局部地區(qū)的的生態(tài)補(bǔ)償在全國已有不少案例，但流域范圍內(nèi)上下游以及下游引水受益區(qū)之間的補(bǔ)償卻開展的不多。3.4.2政府補(bǔ)償比重過大我國的生態(tài)補(bǔ)償中，政府的轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政補(bǔ)貼、管制等“命令與控制”的措施一直是生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖滓侄?。流域上下游、地區(qū)之間的輔助性的市場補(bǔ)償盡管隨經(jīng)濟(jì)體制改革有了一定范圍的適用，但在生態(tài)補(bǔ)償制度中的作用還有待強(qiáng)化。政府的補(bǔ)償比例過大，會造成生態(tài)保護(hù)與建設(shè)過度地依賴政府的投入，地方在根據(jù)具體流域發(fā)展?fàn)顩r而采取區(qū)域間補(bǔ)償?shù)姆e極性不高，上下游間的約束性也不強(qiáng)，對整個流域生態(tài)保護(hù)共享所承擔(dān)的責(zé)任不能得到有效體現(xiàn)。3.4.3市場補(bǔ)償制度尚不成熟就環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易制度而言，由于其設(shè)立、運(yùn)行所需的條件過高，我國很難在短時間內(nèi)形成規(guī)模，只有市場經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、法制和公共管理較為健全、環(huán)境監(jiān)測力量較強(qiáng)的大城市才有條件小范圍實(shí)施，加之，對于環(huán)境產(chǎn)權(quán)的初始分配方式、交易主客體，交易程序、原則，及交易是否跨區(qū)域等問題尚未達(dá)成一致意見。目前，我國只有少數(shù)幾個城市嘗試實(shí)行過。3.4.4生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的法律制度不配套隨著1992年聯(lián)合國環(huán)境發(fā)展大會的召開及社會主義市場經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式的確立，可持續(xù)發(fā)展成立為我國的基本國策，我國已經(jīng)初步建立起了由國家立法和地方立法共同構(gòu)成的