政府在保障性住房建設中的角色定位研究

政府在保障性住房建設中的角色定位研究內(nèi)容摘要政府角色是使政府人格化，由政府的職責和階級立場決定，指在一定時期內(nèi)，為滿足國家經(jīng)濟和社會發(fā)展的需求，政府所承擔的責任和履行的職能。政府是為人民服務的政府，作為公共物品的提供者，必須承擔起住房保障的主體責任，因此政府在保障性住房建設中起著不可替代的作用。本文運用文獻研究法和規(guī)范分析法，提出政府在保障性住房的建設中應該主導者、財政投入者、供應者、監(jiān)督者的角色，并對政府在保障性住房建設中角色不到位的表現(xiàn)及原因進行分析，認為政府責任缺失是保障性住房發(fā)展滯后的主要原因。在此基礎上提出了如何使我國政府在保障性住房建設中角色準確定位的幾點具體建議，如明確政府在保障性住房建設中的主體地位；將工作重心集中在前期規(guī)劃與后期住房管理；健全法律法規(guī)，依法保證保障性住房建設；拓寬保障性住房建設融資渠道，加大資金投入；加強對保障性住房的監(jiān)督管理等，以保證我國政府在保障性住房建設中角色的準確定位。關鍵詞：保障性住房；政府角色；公共物品；政府責任目錄一、導言 1（一）選題意義和目的 1（二）研究現(xiàn)狀 21.關于政府是否應該介入保障性住房建設問題 22.關于政府在保障性住房中角色定位的問題 3（三）研究方法 51.文獻研究法 52.規(guī)范分析法 5（四）創(chuàng)新點 5二、相關理論概述 6（一）保障性住房概念界定 61.保障性住房的基本含義 62.保障性住房的主要分類 6（二）政府角色定位的相關概念分析 71.政府角色的內(nèi)涵 72.政府角色定位 8（三）政府在保障性住房建設中角色定位的理論依據(jù) 91.新公共服務理論 92.政府干預理論 9三、我國政府在保障性住房建設中應扮演的角色 10（一）保障性住房的主導者 10（二）保障性住房建設的財政投入者 11（三）保障性住房的主要供應者 12（四）保障性住房運轉(zhuǎn)的監(jiān)督者 13四、我國政府在保障性住房建設中角色不到位的表現(xiàn) 15（一）政府重視程度不夠 15（二）保障房類型劃分不清 16（三）住房缺乏合理規(guī)劃、質(zhì)量偏差 16（四）居民收入審查形同虛設 17五、我國政府在保障性住房建設中角色不到位的原因分析 18（一）政府責任缺失 18（二）政策制度不完善，執(zhí)行不力 18（三）財政投入力度不夠 19（四）監(jiān)管機制不健全 20六、政府在保障性住房建設中的準確定位的措施分析 20（一）明確政府在保障性住房建設中的主體地位 20（二）將工作重心集中在前期規(guī)劃與后期住房管理 21（三）健全法律法規(guī)，依法保證保障性住房建設 22（四）拓寬保障性住房建設融資渠道，加大資金投入 23（五）加強對保障性住房的監(jiān)督管理 24結(jié)論 26參考文獻 28致辭 29建議：論文結(jié)構(gòu)與內(nèi)容過于繁瑣。前兩章的內(nèi)容都沒有必要寫，大量的篇幅寫了一些與主題無關的，兩章內(nèi)容只需概況成政府在保障性住房中的意義一段文字即可，作為文章的帽子；下面三章內(nèi)容從第三章寫起即可；且第四與第五章可以合在一起，寫清問題及產(chǎn)生問題的原因；論文觀點與引用材料陳舊。學校要求盡量用2014年以后的材料與觀點，顯然你的文章目前還沒有達到這個要求。王虎政府在保障性住房建設中的角色定位研究一、導言（一）選題意義和目的隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深入，國民經(jīng)濟持續(xù)快速增長，社會物質(zhì)文化生活極大豐富，人民群眾的社會保障水平也有了顯著的提高，衣食這兩項需求已基本得到保障，但是，面對目前不斷上漲的房價，住房問題成為影響老百姓安居樂業(yè)的重要問題，有相當數(shù)量的中低收入人群對住房望而卻步?！妒澜缛藱嘈浴返诙鍡l就明確規(guī)定：“人人有權享受為維持其本人和家屬的健康及福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會服務”[1]。面對高房價，政府不斷出臺新政策進行調(diào)控，并借鑒國外經(jīng)驗，實行保障性住房建設，減輕老百姓的經(jīng)濟負擔，加快建設經(jīng)濟適用房、廉租房等，以解決中低收入家庭的住房困難。近幾年我國政府加大對保障性住房的建設力度，但我國的保障性住房建設發(fā)展仍很滯后，主要原因就是政府在保障性住房建設中的角色定位不準確，政府職能履行不到位，在政策執(zhí)行中政府部門都相互扯皮推諉，避免承擔責任。所以選擇該題目作為筆者的研究課題，來探討政府在保障性住房建設中角色的準確定位，以及通過轉(zhuǎn)變政府職能，建立和完善我國的保障性住房體系，解決我國中低收入家庭住房困難問題。（二）研究現(xiàn)狀1.關于政府是否應該介入保障性住房建設問題現(xiàn)在學術界和社會界都普遍認為政府應該參與保障性住房建設。包宗華認為，住房是一種特殊的商品，既有經(jīng)濟屬性又具有社會屬性，占居民比重最大的中低收入家庭如果沒有政府的幫助，就很難解決住房問題，這一點即是住房的社會性和政策性，因此政府有必要借鑒西方國家的經(jīng)驗介入住房問題，依靠政府來解決中低收入家庭的住房問題[2]。尹衛(wèi)紅認為，由于住宅具有不可移動性、稀缺性和消費的不可替代性等特點，注定了住宅不能完全由市場來配置。在市場配置的同時，必須借助政府的力量來保護中低收入家庭的基本居住需求，實行“雙軌并行”。高檔住房，完全由市場機制來配置，保障性住房則需要政府支持[3]。第一，保障性住房的責任主體是政府。實保障性住房建設的目的是保障公民的基本居住權，維護社會穩(wěn)定，是政府提供公共服務的基本內(nèi)容，理應由政府擔負主要責任。再者，住房保障的代價是沉重的，保障性住房是社會保障的重要組成部分，是一項規(guī)模龐大的需要投入大量資金的工程項目，只有政府有能力調(diào)動全社會的資源去支持。再次，保障性住房建設的是各個環(huán)節(jié)緊密關聯(lián)的復雜程序，必須以政府的權威和系統(tǒng)組織能力來實施。這都要求保障性住房建設的責任主體只能是政府，政府應該而且必須介入到保障性住房建設中來。第二，保障性住房建設是政府的“社會責任”，不該把問題簡單推到企業(yè)身上。保障性住房的建設是為滿足中低收入家庭的基本居住要求，保障性住房是一種“準公共物品”，承擔社會收入再分配功能，政府應作為直接的投資人并承擔主體責任，維護社會穩(wěn)定，因此由政府主導保障性住房建設責無旁貸。文小蓉在《我國住房保障制度的分析》文中認為，隨著市場經(jīng)濟的深入，住房的商品化程度越來越高，在很大程度上造成了住房在社會各個階層的分配不公，結(jié)果有錢人住高檔別墅，沒錢人只能窮居陋室。所以要有政府的保障，才能行使公平的居住權，解決社會矛盾[4]。第三，為保證保障性住房建設的順利進行，就必須建立健全的住房保障法律體系。如果把保障性住房建設的相關事項納入法律法規(guī)、把政府在保障性住房建設中承擔的主體責任以法律的形式固定下來，把保障性住房建設完全納入法制的軌道，這將能保證保障性住房建設進程，是保障性住房的作用充分發(fā)揮。保障性住房建設是社會保障體系的一部分，要像其他社會保障一樣，必須以健全、完備的法律體系為支撐，只有政府才能使保障性住房建設的管理制度化和規(guī)范化。2.關于政府在保障性住房中角色定位的問題黃俊峰在《保障性住房制度改革中的政府角色研究中》一文中提到，從政府角色分析，在保障公民居住權中政府將發(fā)揮出獨有的地位和作用，但是在我國保障性住房制度改革中，政府到底應該扮演何種角色？這些角色作用的效果和程度如何？學術界沒有清晰地回答[5]。近年來，我國保障性住房建設進程緩慢發(fā)展滯后，主要原因在于政府角色的不到位，因此，深入研究我國政府在保障性住房扮演的角色十分有必要，對于完善我國保障性住房制度，提高保障性住房建設效率，推進整個社會保障性住房建設都具有深遠影響。郭士征在《關于住房保障的若干理論問題》一文中提到，在住房保障中政府無疑是最重要的責任主體。政府作為國家的行政機關，提供公共物品與公共服務是其基本職能，因此，保障全體公民有房可住是政府應盡的責任。另外，政府也要處理好政府與市場、非政府組織的關系，但是保障性住房的“參與”方式應該是需要市場化的，例如政府委托購買、開發(fā)商開發(fā)建設，或者引入產(chǎn)權方式等皆是按照市場的規(guī)律從而來獲得利潤是必須的，所謂有利潤更能增強做事的動力。從這方面來說，政府在住房保障中并不一定要承擔起全部的責任，支持其在保障性住房建設中相應地承擔起一定責任，所以，建設保障性住房，應以政府為主導，鼓勵市場與社會共同參與到這項事業(yè)中來?；诖?，政府在住房保障中要做到權責明確、各負其責、執(zhí)行有力、措施得當、切實落實各項政策措施[6]。王平在《住房制度改革與政府職能》中提出，住房制度改革以來，部分居民的居住條件得到了很大程度的改善，但是，由于政府職能發(fā)揮不到位，致使商品房價格過高、上漲過快，保障性住房的保障功能也不夠明顯，制約了住房制度的改革[7]。政府履行保障性住房建設職能，完善保障性住房制度，切實做好住房保障工作的同時，也要做好對房地產(chǎn)市場的調(diào)控工作，不應該干預過度，積極引導市場社會力量共同參與。綜上所述，簡單的概括下他們的觀點：政府必須對社會中低收入群體的住房保障承擔主體責任；我國保障性住房發(fā)展存在許多問題，需要建立完善的保障性住房體系。（三）研究方法1.文獻研究法目前，對政府在保障性住房建設中角色正確定位的問題理論界己取得了一定的研究成果。文中對該問題進行了大量的信息搜集、分析許多文獻資料，在對現(xiàn)有成果繼承的基礎上進行發(fā)展創(chuàng)新，提出解決問題的建議。2.規(guī)范分析法根據(jù)研究的需要，要把一定的價值判斷作為出發(fā)點和落腳點，研究事物的應然與實然狀態(tài)是什么樣，對選擇有關條件下事物發(fā)展的結(jié)果做出“正確與錯誤、好與壞”的判斷。（四）創(chuàng)新點本課題的創(chuàng)新點是探討政府在保障性住房建設中的角色定位問題，尤其是研究保障性住房建設在具體實施過程中的政府定位問題，通過深入分析，對政府在保障性住房建設中角色準確定位提出可行性建議。二、相關理論概述（一）保障性住房概念界定1.保障性住房的基本含義社會保障性住房是我國城鎮(zhèn)住宅建設中較具特殊性的一種類型住宅，它通常是指根據(jù)國家政策以及法律法規(guī)的規(guī)定，由政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌、提供給特定的人群使用，并且對該類住房的建造標準和銷售價格或租金標準給予限定，起社會保障作用的住房[8]。2.保障性住房的主要分類（1）經(jīng)濟適用房經(jīng)濟適用房是指具有社會保障性質(zhì)的一種政策性商品住宅，由于減免了工程報建中的部分費用，其成本稍低于普通的商品住房，兼具經(jīng)濟性和適用性的特點。它的保障性主要體現(xiàn)在國家的優(yōu)惠政策上，通過國家統(tǒng)一制定計劃、政府劃撥土地免收土地出讓金、城市基礎設施配套費等各種行政事業(yè)性收費和政府性基金實行稅收優(yōu)惠政策，同時政府對經(jīng)濟適用房的建設標準、住房申請人群給予限定，對經(jīng)批準的行政性收費實行減半征收、出售價格按保微小利潤的原則，使一些有一定支付能力的低收入住房困難家庭購得住房。這類低收入家庭有一定的支付能力，購房人擁有有限產(chǎn)權[9]。需要指出的是兩限房也屬于經(jīng)濟適用房的范圍，通過限定地價和戶型從而達到降低房價的目的，也是一種優(yōu)惠性政策。（2）廉租房廉租房是為解決困難家庭的居住問題，屬于政府或機構(gòu)擁有，以低租金租賃給低收入家庭。低收入家庭對廉租住房不具有產(chǎn)權，是一種非產(chǎn)權的保障性住房。廉租房只出租不出售，出租給城鎮(zhèn)居民中的最低收入人群。在房價持續(xù)上漲、經(jīng)濟適用房走入困境、百姓居住難的背景下，廉租房逐漸成為社會關注的熱點，可以說成為了低收入家庭住房的“救命稻草”。據(jù)調(diào)查所得，廉租房戶型設定是以一居室、兩居室為主，建筑面積原則上按一居室套型建筑面積38平方米，兩居室套型建筑面積50平方米，三居室套型建筑面積54平方米。三個項目中的三居都不高于55平方米，名副其實的“迷你”小戶型。（3）政策性租賃房政策性租賃房是指通過政府或政府委托的機構(gòu)，按照市場租價向中低收入的住房困難家庭提供可租賃的住房，與此同時，政府對承租的困難家庭支付相應標準的租房補貼。其目的是解決不具備廉租房申請資格而又無力購買經(jīng)濟適用房的低收入家庭的住房困難。這是對于經(jīng)濟適用房和廉租房的重要補充，使經(jīng)濟適用房以出租的方式替代購買，可以說是將經(jīng)濟適用房的本來面目改變，變成“擴大版的廉租房”。（二）政府角色定位的相關概念分析1.政府角色的內(nèi)涵角色概念最先引用在社會學范疇，以比喻的手法形象的說明不同的人在相似的情境下所呈現(xiàn)出相似行為，也就是說在社會生活中扮演相應的角色，以獲得社會的認同。通過對政府行政管理活動的研究與思考發(fā)現(xiàn)，政府作為國家的行政機關，是公權力的執(zhí)行者與服務者，對于住房保障的問題，政府在其中扮演著關鍵的角色。政府角色主要指在一定時期內(nèi)，為滿足國家經(jīng)濟和社會發(fā)展的需求，政府所承擔的責任和履行的職能，使政府人格化，是政府作用的體現(xiàn)，也與政府的性質(zhì)、權力、義務等緊密相關，涉及政府的權利范圍、執(zhí)行權力的方式等。政府理應在保障性住房建設的過程中起到主導作用，但目前的運作當中存在“角色缺位”、角色搖擺不定”等現(xiàn)象，想要高效地解決保障性住房的問題，對政府“角色”的研究就很關鍵。由此看來，住宅權作為公民的一項基本權利，政府作為公民權利的守衛(wèi)者，有責任扮演好保障低收入困難家庭住房問題的角色，使公民住有所居。2.政府角色定位政府角色定位一般是指政府在社會生活中應當承擔的角色和功能[10]。筆者理解為是政府在經(jīng)濟發(fā)展，人類社會文明進步當中應當承擔的角色和功能。我國政府的角色定位普遍視自己為管理者而非治理者，把權力視為己有，習慣以國家的統(tǒng)治者自居，這導致政府在行政過程中，缺乏與百姓的溝通反饋，與人民群眾的隔閡加深，政府與百姓的關系漸行漸遠。胡錦濤總書記于十六屆三中全會提出的“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”的三個為民思想為改革開放全面建設社會主義新時期執(zhí)政黨及政府角色的定位做出了良好的闡述。政府應該是有限政府，不能是大包大攬的全能政府；是服務型政府，以滿足公眾的需求為行為導向：是法治政府，使社會生活在法律的框架下有序運行。（三）政府在保障性住房建設中角色定位的理論依據(jù)1.新公共服務理論新公共服務理論是以美國著名公共管理學家羅伯特·丹哈特為代表的一批公共管理學者基于對新公共管理理論的反思，特別是針對作為新公共管理理論之精髓的企業(yè)家政府理論缺陷的批判而建立的一種新的公共管理理論[11]。新公共服務理論指出，公共管理者在他們管理公共組織和執(zhí)行公共政策時應該主要承擔為公民提供服務和向公民釋放權力的職責，他們的工作重點既不是使政府應該成為掌舵者，也不應該成為劃槳者，而是要建立一批擁有完善的回應力的公共組織。新公共服務理論既闡釋了我國政府在保障性住房建設中政府責任缺失的原因及存在的問題，同時也為我國今后如何更好的開展保障性住房建設工作，即政府在保障性住房建設問題中如何處理好政府和公民、政府領導者與公民、政府與市場、政府與非政府組織之間的關系提供了相應的理論基礎。2.政府干預理論政府干預理論是由美國著名經(jīng)濟學家約瑟夫·斯蒂格利茨提出來的，主要分為兩個部分：市場失靈理論和政府的經(jīng)濟職能理論[12]。與西方其他經(jīng)濟學家的想法一樣，經(jīng)濟學家斯蒂格利茨認為政府干預的主要作用表現(xiàn)在彌補市場失敗上。因而，為研究政府干預理論就不得不研究市場失敗理論。從經(jīng)濟的角度，市場的作用并不是萬能的，有其自身的缺陷，需要政府這只看的見得手進行調(diào)控。從公平角度，政府作為公共權力的執(zhí)行者和公共服務的提供者，在關系到百姓的基本生存權利問題上，必須由政府出面提供住房，為中低收入群體提供基本的生活保障。另一方面，政府具有促進經(jīng)濟有序發(fā)展，維護市場穩(wěn)定的經(jīng)濟職能，針對目前我國房地產(chǎn)市場泡沫嚴重，房價居高不下的情況，需要政府運用宏觀調(diào)控通過經(jīng)濟、行政等手段來使我國的房地產(chǎn)市場恢復正常。政府干預是政府對經(jīng)濟采取宏觀調(diào)控的一種必要手段，通過直接干預房價，向相當一部分沒有能力購買商品房的中低收入住房困難家庭提供保障性住房，這既體現(xiàn)政府對公民權利的重視，也是我國建設和諧社會、實現(xiàn)共同富裕的應有之計。三、我國政府在保障性住房建設中應扮演的角色（一）保障性住房的主導者保障房建設的責任主體應該是政府而不應是開發(fā)商，設想如果把住房的建設只交由市場，那么會導致相當一部分中低收入家庭不能獲得住房，政府在建設保障性住房中必須自始至終堅持發(fā)揮政府的主導力量。保障性住房是一種“準公共物品”，承擔社會收入再分配功能，政府應作為直接的投資人并承擔主體責任，因此由政府主導投資責無旁貸。因此，保障房建設更應是政府的“社會責任”，而不能把問題推到企業(yè)身上[13]。但是保障性住房的“參與”方式應該是需要市場化的，例如政府委托購買、開發(fā)商開發(fā)建設，或者引入產(chǎn)權方式等皆是按照市場的規(guī)律從而來獲得利潤是必須的，正所謂有利潤更能增強做事的動力。從這方面來說，建設保障性住房，應以政府為主導，鼓勵市場與社會共同參與到這項事業(yè)中來。在建設保障性住房中，政府的角色不應也不能缺位，必須作為主導力量，勇于承擔責任，敢于擔當，在此前提下，保障性住房的計劃制定、政策落實、監(jiān)督反饋、利益協(xié)調(diào)等各個環(huán)節(jié)也就自然的相互配合，緊密聯(lián)系，該項工作也就能順利的開展了。關于這一問題，筆者的建議是政策制定者采用多渠道收集民意，聽取民聲，讓老百姓的意見充分地上傳，也是保障性住房建設穩(wěn)定、有序進行的根本保證。（二）保障性住房建設的財政投入者政府在保障性住房建設中是最重要的責任主體，這就要求政府在保障性住房建設中必須承擔起資金投入的責任。保障性住房建設的資金來源主要是中央財政支出，土地出讓收入不超過10%，它實際上是國民收入在住房領域再分配的一種方式，通過建設保障性住房，維護社會公平。因為保障性住房為的是公共利益，為的是解決部分中低收入者的住房問題，那么政府就有責任為其支付[14]。因此，在建設保障性住房工作中，政府理應成為主要的投資者。確實，在保障性住房的具體建設過程中，要依靠市場主體即房地產(chǎn)開發(fā)公司來建設。但是，從利益的角度看，政府與房地產(chǎn)開發(fā)公司，二者的關系只是委托與被委托的關系。根據(jù)調(diào)查所得，2013年國家規(guī)劃預計建成1300萬套保障性住房，大約需要投入資金15萬億，政府大約需投資7000億，剩下的通過保險、基金等社會集資渠道。從以上數(shù)據(jù)可以看出政府是保障性住房建設的財政投入者。另一方面，政府應采取多種措施扶持保障性住房建設資金成本的投入責任。政府是保障性住房的主要供應者，那么政府有很多種供應保障性住房的方式，政府通過政策制定，在稅收、貸款利息等方面給予政策鼓勵，從而保障性住房建設也可以通過企業(yè)來投資建設。因為保障性住房自身的特點，企業(yè)，般不愿意投資建設，但是如果政府可以通過相關政策，比如采取扶持、鼓勵的政策，可以在稅收、貸款利息等方面對參與保障性住房建設的企業(yè)給予定的政策優(yōu)惠和財政扶持。在具體的資金籌措上也可能是多種渠道、多種模式的?？傊?，保障性住房是基于公共利益，是為解決相當一部分低收入家庭的住房困難問題，那么政府就有責任有義務為其投入。同時，借鑒國外保障性住房建設的先進經(jīng)驗也證明這一點，例如日本政府的投資就占到保障性住房建設成本的75%。政府作為公共產(chǎn)品的提供者，理應成為保障性住房建設的財政投入者。（三）保障性住房的主要供應者在經(jīng)歷了住房的商品化改革之后，使一部分先富起來的人群享受了高質(zhì)量的住房，但同時由于依賴市場過度，對低收入人群的住房保障的忽視，從而加劇了大部分中低收入家庭的住房困難。2007年，國務院出臺《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，使保障性住房體系重新確立起來。2010年，國務院為遏制商品房漲價態(tài)勢，又出臺了《關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》，以城市低收入家庭為主要保障對象，不斷完善保障性住房相關制度，進一步加大保障性住房建設力度，要大規(guī)模增加公租房、經(jīng)濟適用房住房供應，明顯改善中低收入家庭住房條件。政府作為保障性住房的主要供應者，要從思想層面宏觀把控，明確指導思想，政府應積極承擔保障性住房供應的責任，這也是建設社會主義和諧社會的題中之意。在保障性住房方面政府必須以主導者角色，成為保障性住房市場的供應者，為低收入家庭提供保障性住房，同時，保障性住房的供給渠道也是多種多樣的，從稅收、利息方面給予政策優(yōu)惠，來影響干預保障性住房市場的供給情況和價格區(qū)間。地方政府基于地方利益，政績考核等指標考慮，把執(zhí)政精力集中放在了商品房的發(fā)展上來，對于保障性住房的職能的履行力度顯然不夠。據(jù)相關調(diào)查顯示，我國高收入人群所占比重很小，中低收入者要占到總戶數(shù)的80%以上，而經(jīng)濟適用房建設投資只占總投資的8%左右，覆蓋范圍過小，有些地方政府甚至取消了經(jīng)濟適用房，遠遠不能滿足經(jīng)濟發(fā)展水面和低收入家庭的住房需求。但需要注意的是，政府履行職能也是有限的，并不是萬能的，僅依靠政府不能解決保障性住房問題。因此，筆者認為，在保障性住房建設中，政府承擔保障性住房房源的主要供應者，對于供應給哪些人群、供應數(shù)量等具體問題，政府都應有明確的規(guī)定，同時還要采取多種鼓勵政策，扶持和引導市場、社會力量共同參與到保障性住房建設中來。依據(jù)“政府主導、共同參與”的原則，充分調(diào)動社會各種力量，籌集社會資金融入到保障性住房建設的事業(yè)中來，開展多方融資渠道，極力解決保障性住房建設資金籌集問題，從而增加保障房房源的供應量。（四）保障性住房運轉(zhuǎn)的監(jiān)督者加強對保障性住房的監(jiān)督，是為了使保障性住房市場健康發(fā)展，保證保障性住房建設政策順利貫徹落實。由于我國對于家庭財產(chǎn)和個人財產(chǎn)沒有完善的記錄，缺乏全國統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)的相關資料，而且在保障性住房的申購和輪候過程中監(jiān)督不足，因此，在確定和審核保障對象時就經(jīng)常會遇到“監(jiān)督難”的問題[15]。有些地方政府對于如何履行政府職能的認識比較單一淺薄，片面的追求GDP增長速度，沒有認識到公共服務職能的重要性，忽視保障性住房的發(fā)展，導致保障性住房的資金投入不足，發(fā)展嚴重滯后于商品房市場。在保障性住房建設過程中，往往中央政府的政策是好的，到了地方政府手中就很難貫徹執(zhí)行下去，因為地方政府既是保障性住房的執(zhí)行者又是其監(jiān)督者，那么監(jiān)督的缺位，在執(zhí)行過程中很容易滋生腐敗，有錢人反而擁有多套經(jīng)濟適用房的現(xiàn)象頻頻發(fā)生也就不奇怪了。政府在保障性住房的運轉(zhuǎn)過程中應該擺正監(jiān)督者的角色定位，做到客觀公正。政府在履行職能時要嚴格依據(jù)《廉租住房保障辦法》和《經(jīng)濟適用住房管理辦法》的規(guī)定，對騙取保障性住房的行為給予嚴厲懲處，按照國家的統(tǒng)一要求以及地方的實際經(jīng)濟發(fā)展水平，確定保障對象標準以及保障性住房的大小標準以及保障資金的投入標準等。針對上述情況，政府要嚴格做好保障性住房運作的監(jiān)督工作。中央政府和地方政府要各盡本能，扮演好自身角色，切實保障低收入家庭的住房利益。政府是行政主體，因此政府落實和監(jiān)管政策的實施是在其應盡的責任。如果政策執(zhí)行不到位，再好的政策也只是一場空，甚至會導致保障性住房政策的走向，嚴重偏離預計目標。從長遠看，這會使黨和人民的血肉聯(lián)系疏遠，給國家和人民都帶來重大損失，所以，政府在保障性住房建設過程中的監(jiān)督管理是否貫徹到實處，具有重要作用。建立保障性住房體系的最終目標是保障公民的住宅權，保障性住房政策的執(zhí)行是是該過程中至關重要的一環(huán)，這就要求政府要切實履行好監(jiān)督者職能，勇于承擔責任，使保障性住房的建設成果真正惠及到那些需要住房的低收入群體。四、我國政府在保障性住房建設中角色不到位的表現(xiàn)雖然我國近些年推出了許多住房保障政策，比如《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》、《關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》等，大大促進了保障性住房的建設，也切實保障了一部分中低收入家庭的住房問題。但是在保障性住房建設過程中，還存在著許多問題，歸納起來主要有以下幾個方面：（一）政府重視程度不夠住房是一種兼具商品與公共產(chǎn)品雙重屬性的特殊商品，市場是追求利潤的主體，經(jīng)歷過市場化改革的住房成為市場追逐利潤的對象，低收入群體不具備購買高價格商品房的能力，那么保障性住房的供應必須是政府的責任，而理應為滿足公民基本的居住需求提供服務的政府，對保障性住房建設重視程度不夠，政府資金投入遠遠不足，沒有有效履行政府公共管理的職能，放棄了自己應盡的責任，導致保障性住房市場供應量嚴重不足，相當數(shù)量的低收入老百姓“居者有其家”的愿望終其一生也難實現(xiàn)。（二）保障房類型劃分不清目前，我國保障性住房類型主要包括經(jīng)濟適用房、廉租房和政策性租賃，有部分地方政府為了增加財政收入，把廉租房也公開向社會出售搜集資金，模糊了廉租房本來面目.各類型保障房之間的銜接關系不能很好的覆蓋不同收入家庭的住房需求，造成城鎮(zhèn)住房保障對象欠清晰，過度保障和保障不足并存，出現(xiàn)了“租不到、買不起”或“買不到也買不起”的夾心層家庭[16]。而且，圍繞經(jīng)濟適用房的丑聞在媒體屢屢可見，有的地方政府違反制度規(guī)定擅自把經(jīng)濟適用房的用途變更，有的地方政府不為經(jīng)濟適用房做抵押貸款，從而使很大一部分符合條件的家庭不能購買住房，造成大量經(jīng)濟適用房棄購的現(xiàn)象發(fā)生，經(jīng)濟適用房的作用也隨之打了折扣。并且各類型保障性住房之間銜接的有空白處，保障房類型劃分不清，覆蓋面狹窄，造成住房保障對象界限區(qū)分不清，保障房供應不足和過度保障的現(xiàn)象并存。（三）住房缺乏合理規(guī)劃、質(zhì)量偏差政府對保障性住房政策的貫徹實施缺少具體的操作細則，地方政府總是根據(jù)地方自身利益，而不是真正的急百姓所急，思百姓所需，制定不合理的保障性住房政策，規(guī)劃設計也缺乏合理性，我的家鄉(xiāng)伊金霍洛旗是一個居于五線的縣級小城市，在保障性住房的建設過程中就缺乏一個保障目標明確的長遠的規(guī)劃，保障性住房的具體保障細則、辦法很多都是為了解決某個突發(fā)的具體的問題，缺乏前瞻性和穩(wěn)定性，造成辦法規(guī)則的執(zhí)行效果大打折扣。這種情況在全國很多地方都存在，也使目前的保障性住房政策的實施缺乏連貫性，無法形成統(tǒng)一體系。所以，各地政府應該因地制宜實事求是的根據(jù)自身情況制定保障性住房政策，充分考慮眼前利益與長遠目標的關系，設計出科學合理的保障性住房規(guī)劃。住房保障的明確與具體的目標，進而依據(jù)此目標制定相應的階段性規(guī)劃。此外，在保障性住房建設過程中，檢查發(fā)現(xiàn)住房質(zhì)量遠低于質(zhì)量標準，住房質(zhì)量偏差的現(xiàn)象頻發(fā)，極大損害了中低收入家庭的住房保障。（四）居民收入審查形同虛設按我國保障性住房相關政策規(guī)定，保障性住房只能出租或出售給中低收入的沒有能力購買高價市場商品房的住房困難家庭。但在具體的保障性住房申請過程中，這一規(guī)定往往已變味失去了保障性住房的意義。盡管很多地方政府出臺保障性住房建設實施辦法，簡化審核程序以方便老百姓申請保障性租房，外來務工人員、農(nóng)民工等都有資格申請，但政府始終未能建立起一個全國性的公民財產(chǎn)收入信息系統(tǒng)，也就導致各級地方政府履行審查職能效率非常低下，使保障性住房的保障作用難以真正發(fā)揮。盡管保障性住房的建設起到了一定作用，使一部分低收入家庭解決了住房問題，但有相當一部分保障性住房被高收入人群或已有住房的家庭租用或購買的現(xiàn)象頻繁曝光于媒體大眾，究其原因，政府無疑是最應該被問責的，形同虛設的居民收入審查制度，程序的公開透明性缺乏，都是造成該現(xiàn)象的原因所在。五、我國政府在保障性住房建設中角色不到位的原因分析（一）政府責任缺失經(jīng)歷了住房的商品化改革，住房成為一種特殊的商品，同時具備商品屬性與公共物品的屬性的雙重特性。從住房的雙重屬性的角度以及社會經(jīng)濟高度發(fā)展，社會貧富差距拉大，相當一部分低收入群體沒有能力購買高價格的商品房，具有公共產(chǎn)品屬性的保障性住房應該由政府來提供?；谠摫尘跋拢瑖鴦赵河?998年頒布《關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》，保障性住房制度開始重新建立起來。為了切實貫徹落實保障性住房制度，政府采取了一系列措施，比如保障性住房建設用地管理、廉租房專項補助資金管理辦法、個人收入統(tǒng)計制度、公積金制度等，但是，在保障性住房建設進程中仍存在很多問題，例如保障性住房房源供給存在較大缺口，缺少具體的配套措施，準入與退出機制不完善。主要原因在于政府片面追求經(jīng)濟發(fā)展速度，把房地產(chǎn)行業(yè)作為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，卻忽視了社會上中低收入群體的最基本的居住權，政府在保障性住房這個方面沒能有效的履行自己的經(jīng)濟職能，政府責任缺失，導致我國保障性住房發(fā)展的滯后。（二）政策制度不完善，執(zhí)行不力目前，我國雖出臺了一系列保障性住房的制度辦法，但至今還沒有一部專門關于保障性住房建設的法律法規(guī)。政策的制定通常是為了解決一個時期的具體問題，缺少穩(wěn)定性。如果沒有法律法規(guī)予以規(guī)范，盡管有政策的制定，但在執(zhí)行的過程中難免搖擺不定，促使保障性住房建設工作缺乏穩(wěn)定性，保障性住房政策就很難做到真正的貫徹落實。同時，政策本身的制定有問題，與目標偏離，供應經(jīng)濟適用房的目的是為了滿足那些沒有能力購買市場商品房的人群，但很多地方政府卻將經(jīng)濟適用房看做是一種薄利商品房，政策與目標偏離，定位不清晰。政府在保障性住房的建設中扮演的角色及承擔的責任意義重大，每個環(huán)節(jié)都需要認真處理，并且要配套相應的監(jiān)管機制，在政策執(zhí)行過程中，做到及時反饋，及時修正。（三）財政投入力度不夠住房問題被稱為是我國新時期建設發(fā)展的一座大山，保障性住房的建設是民生工程的重要問題，政府也一直很重視在對保障性住房建設的財政支持，這是建設和諧社會必不可少的一部分，但同時保障性住房建設也是收益微小、投資巨大的大工程。我國保障性住房建設發(fā)展滯后，供給不足，在很大程度上是因為缺乏資金的支持，政府作為公共物品的提供者，在保障性住房建設的資金投入力度不夠，嚴重影響了保障性住房的建設進程。目前我國保障性住房建設的資金來源主要是中央財政支出，土地出讓收入和住房公積金。近幾年地方政府財政收入下降，土地出讓所獲收益不具有可持續(xù)性等問題造成地方財力缺乏。一方面政府要搞城市基礎設施建設，以及承擔教育醫(yī)療等支出，因此地方政府不愿意將土地劃撥來進行保障性住房建設；另一方面由于土地出讓所獲收益不可持續(xù)性的特點，“土地財政”為地方政府所創(chuàng)收入降低，造成地方財政收入減少，從而對保障性住房建設的資金投入力度嚴重不足，保障性住房建設指標往往不能按計劃完成，成為各個地方政府的約定俗成。（四）監(jiān)管機制不健全缺乏協(xié)調(diào)的住房保障組織機構(gòu)。目前，沒有建立與保障性住房建設相配套的監(jiān)督機構(gòu)，與保障性住房建設相對應的機構(gòu)只有住房保障部，是住房和城鄉(xiāng)建設部的下級單位，大多數(shù)地方政府也沒有為保障性住房建設設立相應住房保障部門進行監(jiān)管。同時，由于我國保障性住房建設由國務院多部門分別負責，政府部門權力職責界限模糊，使職能相互交叉，缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)，部門之間互相扯皮，競相爭功的現(xiàn)象頻發(fā)。由于缺乏統(tǒng)一的管理機構(gòu)和完善的監(jiān)督機制，中央政府和地方政府不能很好的協(xié)調(diào)，使我國的保障性住房建設政策在執(zhí)行過程中貫徹落實不到位，保障性住房建設的成績大打折扣。此外，保障性住房資格審查制度的不完善以及個人收入不透明造成的權力尋租空間，都不能保證保障性住房供給真正需要住房的低收入住房困難家庭。六、政府在保障性住房建設中的準確定位的措施分析（一）明確政府在保障性住房建設中的主體地位縱觀古今歷史，即使在經(jīng)濟高度繁榮的社會中，也存在著沒有房住的中低收入群體。政府作為公共物品的提供者，必須承擔起住房保障的主體責任。居住權是公民的一項基本權利，保障公民的基本居住權是政府履行自身職能的基本要求。保障性住房建設是政府的“社會責任”，不該把問題簡單推到企業(yè)身上，如果把住房的建設只交由市場，那么會導致相當一部分中低收入家庭不能獲得住房，政府在建設保障性住房中必須自始至終堅持發(fā)揮政府的主導力量。保障性住房建設是社會保障體系的基本組成部分，其效果直接關乎到社會主義和諧社會建設，是構(gòu)建小康社會的重要內(nèi)容，也是檢驗政府公共服務職能履行效果的檢測石。在建設保障性住房中，以政府為主導，，運用經(jīng)濟、行政、法律等手段，大力扶持引導保障性住房建設，堅持以人為本理念，勇于承擔起保障性住房建設的主體責任，使保障性住房政策的作用真正發(fā)揮到實處。正如偉大的溫總理所言，讓每個人更有尊嚴、更加幸福的生活。（二）將工作重心集中在前期規(guī)劃與后期住房管理如果缺乏明確的穩(wěn)定的保障性住房建設規(guī)劃，保障性住房建設政策的效果就會大打折扣。目前，地方政府制定的保障性住房的具體辦法很多都是為了解決某個具體的問題，缺乏前瞻性和穩(wěn)定性，就會造成政策執(zhí)行不力，政府不能很好的履行住房保障職能。保障性住房建設在執(zhí)行的過程中，政府與房地產(chǎn)開發(fā)商有許多沖突，比如職能和利益關系相互交叉的問題，所以，在保障性住房市場機制欠發(fā)達的環(huán)境下，政府作為提供公共服務的國家行政機關，應在各個方面發(fā)揮提供公共服務的主導者的作用，例如從保障性住房建設土地供應、整體規(guī)劃、房地產(chǎn)建設資質(zhì)、住房補貼發(fā)放情況、申請資格審核等多個環(huán)節(jié)。與此同時，政府作為保障性住房建設的監(jiān)督者，工作中還應確保福利不會流失。后期的住房管理和前期的規(guī)劃引導都很重要，都應該是政府的工作重心。目前，我國在保障性住房建設后期管理中存在很多問題，保障性住房后續(xù)動態(tài)管理機制不健全，缺乏相關的政策法規(guī)。一是制定相關管理辦法，解決保障性住房后期管理問題，使前期規(guī)劃與后期管理形成統(tǒng)一的系統(tǒng)，建立懲處機制，著力解決保障性住房建設中的不法行為。二是建立物業(yè)管理制度，主要是針對保障性住房的物業(yè)管理，最好是采取政府主導，社會、市場共同參與的方式。三是建立全國統(tǒng)一的信息系統(tǒng)，促進信息共享，推動建立在多部門的信息共享機制，進而促進居民收入審查制度的完善，使居民收入公開透明，為保障性住房建設工程良好的運行。（三）健全法律法規(guī)，依法保證保障性住房建設通過學習外國住房保障建設成功經(jīng)驗可知，我國迫切需要用法律法規(guī)規(guī)范保障性住房建設，切實保障中低收入家庭的住房利益。目前，我國雖出臺了一系列保障性住房的制度辦法，但至今還沒有一部專門關于保障性住房建設的法律。法律制度的健全與完善是一項政策能否有效落實的根本保證。近年來，有相當多的保障性住房被高收入人群或已有住房的家庭租用或購買的現(xiàn)象頻繁曝光于媒體大眾，保障房質(zhì)量不達標，保障房供應不足和過度保障的現(xiàn)象并存等問題，其主要原因就是由于法律法規(guī)的不健全。目前僅有國務院以及相關部委的一些行政法規(guī)和部門規(guī)章，亟需出臺一部真正意義上的《住宅保障法》，對住宅的建設、消費、分配等環(huán)節(jié)進行規(guī)范，確定政府在住房市場的責任和義務，明確政府在住房市場的角色[17]。如果把保障性住房建設的相關事項納入法律法規(guī)、把政府在保障性住房建設中承擔的主體責任以法律的形式固定下來，把保障性住房建設完全納入法制的軌道，這將能保證保障性住房建設進程，是保障性住房的作用充分發(fā)揮。首先，需要制定《住宅法》，它應該是一部綱領性法律，用以調(diào)整住房關系，明確政府在保障性住房建設過程中的主體責任，明確公民的居住權等。其次，需要制定《住房保障法》，這是針對保障性住房的專門性法律，其宗旨是滿足公民的基本居住需要，對于保障對象標準和范圍、保障性住房的類型、質(zhì)量標準、資金投入渠道、監(jiān)督機制都應明確。最后，需要完善配套的法律法規(guī)，政府是保障性住房建設的主導力量，但政府的干預是有限的，并不是介入的越多越好，尤其是行政手段的過度使用，很容易在履行住房保障職能時導致職能越位，所以各地政府應根據(jù)地方實際情況，因地制宜，高效的進行保障性住房建設。（四）拓寬保障性住房建設融資渠道，加大資金投入保障性住房是社會保障的重要組成部分，是一項規(guī)模龐大的需要投入大量資金的工程項目。目前，我國保障性住房建設發(fā)展滯后，供給不足，在很大程度上是因為缺乏資金的支持，政府作為公共物品的提供者，在保障性住房建設的資金投入力度不夠，嚴重影響了保障性住房的建設進程。近幾年地方政府財政收入下降，土地出讓所獲收益不具有可持續(xù)性等問題造成地方財力缺乏，對保障性住房建設的資金投入也相應的減少。在保障性住房建設中，政府的財政支持占據(jù)主要作用，盡管中央和地方在保障性住房建設中的財政收支比例不同，但是由于中央政府和地方政府事權和財權的不匹配，也使地方政府在履行保障性住房建設中力不從心，因此要合理劃分中央政府和地方政府的財政收支比例，并給與地方政府補貼，使財權與事權相匹配，減輕地方政府的財政壓力，從而增強地方政府建設保障性住房的能力。在保障性住房建設中，以政府投入為主的同時，也要拓寬融資渠道，鼓勵社會力量的參與。在保障性住房建設中，充分發(fā)揮政府金融手段作用，一方面制定金融和財政政策，回籠社會閑置資金來投資保障性住房建設；另一方面，政府制定稅收政策，通過影響稅收直接或間接地為保障性住房提供資金支持?？傊诒Ｕ闲宰》拷ㄔO中，政府必須要承擔資金投入的主要責任，并積極鼓勵社會力量共同參與保障性住房建設的事業(yè)中來。（五）加強對保障性住房的監(jiān)督管理如前所述，我國保障性住房的監(jiān)管機制有很多不完善的表現(xiàn)，政府為更好的履行住房保障的職能，必須要完善保障性住房建設的管理機構(gòu)設置。首先，設立一個針對保障性住房建設的獨立的專門機構(gòu)，由政府直屬管理，統(tǒng)一建設與運作，主要的職能有：保障性住房的前期規(guī)劃與后續(xù)管理、開發(fā)建設、土地供應等多個環(huán)節(jié)，解決政府部門權力職責界限模糊，缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)，部門之間互相扯皮，競相爭功的問題，對政府尤其是地方政府自利性的行為給予限制約束，提高政府的公共服務能力，提升行政管理效率，將我國保障性住房的建設實現(xiàn)制度化與規(guī)范化。其次，加強保障性住房的退出和準入機制的管理，應加大在保障性住房管理過程中的各個環(huán)節(jié)管理，對工程質(zhì)量、進度進行全方位的追蹤管理，嚴格租售管理，對保障性住房申請對象實行嚴格的審查，加大審查監(jiān)督力度，對于保障性住房騙租、騙購行為給予嚴厲懲處。政府作為保障性住房建設的資金投入主體，要加大對政府資金投入的職能履行情況進行有力監(jiān)督。此外，需對政府行政人員進行監(jiān)督管理，對在保障性住房建設過程中的腐敗尋租行為給予嚴厲打擊。監(jiān)管人員作為監(jiān)管活