審計力量合理化運用創(chuàng)新機制研究

PAGE12審計力量合理化運用創(chuàng)新機制研究嵊泗縣審計局莊杰摘要：審計任務日益繁重和審計力量持續(xù)不足是我國20多年來審計實踐過程中存在的重要矛盾。各地審計部門根據(jù)本地實際，對審計力量進行了整合和合理運用，實施了一些可行的措施，但一般都未形成完整的制度創(chuàng)新。本文試圖通過分析審計力量的構(gòu)成，形成合理運用審計力量的機制，從而充分調(diào)動整個審計系統(tǒng)的積極性，形成合力，提高審計效率，提升審計成果質(zhì)量和水平，有效地促進審計業(yè)務管理的科學性，更好地發(fā)揮審計監(jiān)督作用。主題詞：審計力量機制創(chuàng)新資源整合1.前言《中華人民共和國憲法》第九十一條規(guī)定：“審計機關(guān)對國務院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務收支，進行審計監(jiān)督”，《中華人民共和國審計法》及其實施條例對審計機關(guān)的職責進行了具體明確，可以發(fā)現(xiàn)，我國國家審計的職責范圍是比較寬泛的，業(yè)務量非常大，然而國家能分配給審計機關(guān)的資源是有限的。隨著社會不斷發(fā)展和進步，逐年加重的審計任務和有限審計資源之間的矛盾愈加突出。如何合理地運用審計力量，最大限度地提高審計效率，成為審計機關(guān)不得不面對的重要課題。2.審計力量的概念審計力量不是嚴格意義上的法律概念，筆者認為，廣義的審計力量，是指審計機關(guān)在履行審計職責過程中所能利用和依靠的一切力量。它是開展審計工作的基礎(chǔ)，是一切有形和無形審計資源的集合體。狹義的審計力量，特指國家審計機關(guān)工作人員及其掌握的審計方法、技術(shù)、手段、信息等技能。本文探討的審計力量合理運用為狹義概念的審計力量。3.審計力量和其所承擔任務的不對等性現(xiàn)狀分析李金華審計長當年在總結(jié)20年審計工作實踐時說過這么一段話：“目前，審計工作中存在的問題還很多。最大的問題是，審計任務繁重與審計人員自身力量不足之間的矛盾”。這一矛盾在各級審計機關(guān)尤其在基層審計機關(guān)特別突出。以筆者所在縣級審計機關(guān)為例分析，審計力量客觀上的薄弱非常明顯。3.1人員極度緊缺。至2010年底，該縣級局在編人員15人，其中領(lǐng)導班子成員4人，后勤工作人員3人，真正從事審計業(yè)務工作的一線審計人員占整個機關(guān)人員總數(shù)的53%左右。而基層審計機關(guān)每年要完成的上級審計機關(guān)同步審計項目、自定項目和地方黨委政府臨時交辦的審計任務相當繁重。同時，審計項目的質(zhì)量控制越來越嚴，審計程序的繁瑣，難度不斷加大，使得審計人員終年疲于奔命，很難抽出時間去培訓學習、總結(jié)、交流和提高。3.2專業(yè)背景單一。審計是一個對從業(yè)人員素質(zhì)要求很高的職業(yè)，其涉及的領(lǐng)域經(jīng)常是跨行業(yè)、跨學科的，審計人員在掌握本專業(yè)知識的同時，還須熟悉各項法律、國家的大政方針和政府的行政運轉(zhuǎn)情況及相關(guān)學科的知識。復合型知識結(jié)構(gòu)、較高的業(yè)務素質(zhì)和豐富的實踐經(jīng)驗，是審計人員做好本職工作，提高審計質(zhì)量的必備條件。以筆者所在的單位為例，全日制本科學歷的審計人員4人，僅占總數(shù)的26.7%，而且為近年才招錄的公務員，業(yè)務能力上尚需培養(yǎng)。同時，審計人員所學專業(yè)大多數(shù)是會計專業(yè)，而計算機、工程造價、預決算等專業(yè)人員僅2人，占總數(shù)的13.3%。單一的知識結(jié)構(gòu)背景下，對各行業(yè)開展審計監(jiān)督的難度和壓力將日益增大。3.3年齡結(jié)構(gòu)老化。仍以筆者所在單位為例，45周歲以上人員占總數(shù)的三分之一，30-40周歲的中堅力量僅4人，其余為近年新招錄的公務員，“老的多，小的多”，人才斷層現(xiàn)象非常嚴重。不少經(jīng)驗豐富的老審計人員不久將離退休，但新手的培養(yǎng)卻是個長期的工程，老人退下而新人不能頂上的情況下，影響基層審計事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展將成為必然。4.合理發(fā)揮審計力量的可行性分析。在國家審計力量有限且無法迅速補充的情況下，合理整合現(xiàn)有審計力量成為維持審計事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。從一些西方發(fā)達國家的情況看，其也存在國家審計力量不足的現(xiàn)象，這些國家的審計機關(guān)工作人員的數(shù)量都比較少，但通過整合審計力量，形成了比較成熟的實踐基礎(chǔ)和相對完善的制度機制。如美國審計總署包括所屬各分部在內(nèi)，共有職員5200多人，擔負著審查、監(jiān)督美國聯(lián)邦政府的所有收入、支出及項目效率、效果的重要職能。其通常將審計項目外包給社會審計機構(gòu)，同時通過行業(yè)組織對參與國家審計的社會審計機構(gòu)實行資格管理。比如瑞典，其國家審計機構(gòu)人員也不多，而審計涉及面卻很廣，因此瑞典審計部門采取的方式就是聘請外部專家作為顧問或短期雇傭一些人員，有時甚至將一些項目交與社會審計或咨詢公司承擔。每年斯德哥爾摩省、市的國家審計部門，利用外部資源開展審計工作的支出大約占整個預算的10％以上。中國目前審計力量不足的難題，完全可以立足實際適當借鑒他國先進經(jīng)驗，摸索出自己的模式。5.審計力量合理運用的機制創(chuàng)新5.1堅持以人為本，建立現(xiàn)代審計人員管理機制。5.1.1建立人員合理使用機制。人是最重要的資源，是審計力量的核心。目前審計機關(guān)干部人數(shù)規(guī)模非常有限，而審計領(lǐng)域非常廣，現(xiàn)有的按專業(yè)性質(zhì)對口設置部門客觀上造成條塊分割，已經(jīng)很不利于人才的充分使用。同時，部門設置過多，不利于靈活機動處理和協(xié)調(diào)溝通，部門之間容易產(chǎn)生矛盾。因此，應該淡化部門專業(yè)限制，建立項目組運行機制，按任務安排人員組合，可以打破部門限制，統(tǒng)一使用，合理調(diào)配審計力量，采取“組合拳出擊”、左右聯(lián)動、交叉審計，使審計成本大幅度降低，審計工作效率和質(zhì)量將會明顯提高。5.1.2建立人員合理流動機制實行審計人員橫向交流制度。為增強審計干部適應能力，培養(yǎng)符合未來需要的復合型人才，審計機關(guān)內(nèi)部可采用全員輪崗機制，這樣既防止審計干部出現(xiàn)因長期單一從事某些領(lǐng)域?qū)徲嫸a(chǎn)生“審計疲勞”得現(xiàn)象，又能嘗試新的工作領(lǐng)域，增長新的審計技能。實行審計人員縱向交流制度，基層審計機關(guān)可分批選派優(yōu)秀人員到上級對口處室掛職鍛煉，增強業(yè)務認知能力，拓展宏觀思維；上級審計機關(guān)也可下派業(yè)務能力強、有一定領(lǐng)導能力的干部到基層審計機關(guān)掛職，在豐富干部基層工作經(jīng)驗的同時，推動基層審計機關(guān)加快審計轉(zhuǎn)型。實行審計人員出入制度，加大審計人才的對外引進力度，積極爭取引進高層次的審計人才，輸入新鮮“血液”，增強隊伍活力。同時，要主動改變地方上由于審計部門業(yè)務技術(shù)性強，所帶來的審計干部對外交流率低、流動性差的狀況，對那些工作能力強、工作業(yè)績突出、綜合素質(zhì)高的同志，積極向組織、人事部門推薦，使其提拔到更重要的領(lǐng)導崗位工作。5.1.3建立人員合理整合機制。整合審計人力資源是一個系統(tǒng)工程，其基本目標就是優(yōu)化人才配置，有效整合人力資源。建立各類專業(yè)人才庫，在大型的審計項目中實現(xiàn)聯(lián)組審計，發(fā)揮部門人才的共有優(yōu)勢，最大程度地發(fā)揮人才的協(xié)同效應；實現(xiàn)體制外的人才借用，充分借助社會“外腦”資源為提升審計工作質(zhì)量服務。在整合內(nèi)部資源的同時，我們應該拓寬思路尋求外部力量的支持。特別是在一些專業(yè)性很強的知識領(lǐng)域，應當采取聘請專家的方式予以解決。如涉及特殊領(lǐng)域的項目審計、重大課題研究、計算機開發(fā)等。這樣做的好處：一是可以提高工作質(zhì)量；二是相對于人員培養(yǎng)來說，可以節(jié)約成本；三是聘請專家參加項目審計，或在一些特殊問題上聽取專家意見，有利于增強審計結(jié)果在社會公眾中的可信度。外部力量有助于緩解內(nèi)部力量不足的壓力，借助其他部門力量，組成聯(lián)合審計組開展審計，可以使得審計組成員知識體系更加完備。5.1.4建立人員考核激勵機制目前，在實行津補貼改革后，在區(qū)域范圍內(nèi)，各行政機關(guān)、事業(yè)單位工作人員的收入差異趨于均衡，不管業(yè)務繁忙的單位，還是相對清閑的機關(guān)，分配基本實行平均化。審計業(yè)務人員個人收入與審計成效不掛鉤，而且由于審計崗位流動性差，交流提拔的概率較小，導致部分審計業(yè)務人員積極性不高，特別不太愿意擔任工作繁重、壓力大的項目主審。因此要建立健全審計人員考核、獎懲、晉升等激勵制度，對審計人員工作進行全面考核，為獎懲、任用、培訓等提供依據(jù)。以獎優(yōu)罰劣，調(diào)動審計人員的積極性和創(chuàng)造性，防止和糾正審計人員的違法失職行為，保證審計工作有序、高效完成。5.1.5建立人員學習培訓機制隨著形勢的發(fā)展，審計干部隊伍要適應當前形勢發(fā)展變化，符合新形勢對干部隊伍的新要求，跟上黨委政府中心工作的節(jié)拍，關(guān)鍵在于我們的培訓工作是否能夠緊緊跟上改革的步伐，使審計干部隊伍人員的知識結(jié)構(gòu)能夠及時更新，人員素質(zhì)能夠及時有效的提高。要培養(yǎng)出一支政治上靠得住、工作上有本事、作風上過得硬的干部隊伍，就要求干部教育培訓工作要時時更新，適應新時期的標準和要求。要建立“個性化培訓”的新機制，制定一套提高干部素質(zhì)的培訓機制和激勵機制。首先要根據(jù)審計工作和干部教育培訓需求，確定教育培訓的工作方向，推行按崗調(diào)訓和定期輪訓制度，積極妥善的安排干部參加局外的各項培訓，合理安排好局內(nèi)的培訓；其次要嚴格培訓教育的考核制度，培訓效果、培訓質(zhì)量以及學習培訓中的紀律要求都要和局里的考核制度用人制度掛鉤；再次要按照創(chuàng)建“學習型機關(guān)”的目標，提出干部日常自學和業(yè)務進修的具體方案，建立起培訓學習的動力機制。著力研究建立各類干部素質(zhì)的標準體系。對不同層級、不同崗位干部的素質(zhì)要求具體化、規(guī)范化、科學化。做好干部培訓需求的調(diào)查工作，實施因需施教。弄清不同年齡階段、不同學歷層次、不同任職經(jīng)歷的干部對培訓內(nèi)容的具體要求，以進一步增強培訓的針對性。采取不同的方法手段，制訂長期、中期、短期的教育培訓目標。例如：領(lǐng)導應側(cè)重于理論基礎(chǔ)、世界眼光、黨性修養(yǎng)、戰(zhàn)略思維等方面的培訓；一般干部應側(cè)重于思想道德、法律知識、工作方法、崗位技能等方面的培訓。5.2堅持審計手段創(chuàng)新，推進審計技術(shù)方法現(xiàn)代化計算機審計是現(xiàn)代審計的“利器”，在西方發(fā)達國家已作為政府審計的基本方法。如美國的計算機審計是通過立法而發(fā)展起來的，目前已具有較高水平。許多單位的計算機系統(tǒng)相互連成網(wǎng)絡，政府審計機構(gòu)和較大的會計師事務所可以把自己的終端與這些大型計算機聯(lián)網(wǎng)，審計人員在自己的終端上就可以調(diào)取被審計單位的有關(guān)資料，審計效率很高。加拿大也普遍使用電子計算機作為審計工具，平時可以收集大量的有用信息，用于幫助研究分析問題，使審計結(jié)論更為可靠。從1992年起,加拿大國家年度審計報告英文和法文兩種文本均已存入計算機系統(tǒng)隨時可以調(diào)用，自主開發(fā)的審計軟件不少已推廣到世界各地。隨著信息化步伐的加快，我們對計算機運用的認識不能停留在原有僅僅作為一種文字處理工具的水平上，而應其作為今后政府審計的基本技術(shù)來看待。我們必須提高對計算機審計的認識，加強對計算機審計人才的培養(yǎng)。上級審計機關(guān)要根據(jù)基層審計機關(guān)的實際，努力為基層審計機關(guān)多創(chuàng)造培訓學習的機會?；鶎訉徲嫏C關(guān)要根據(jù)審計人員各自的特長、愛好及能力，設定培訓目標，采取缺什么、補什么，干什么、學什么的教育培訓模式，分層次、分對象進行培訓，努力使廣大審計人員的計算機審計水平得到普遍提高，審計工作的整體效益得到普遍提升。扎實推進計算機審計工作，一是給壓力，出臺相關(guān)制度明確規(guī)定每個審計項目必須運用計算機技術(shù)進行數(shù)據(jù)采集、抽樣分析，明確要求審計人員必須取得計算機操作技術(shù)相應等級證書;二是給動力，每年年終組織審計項目評比、考核，對那些運用計算機技術(shù)進行審計程度高的項目予以獎勵，對審計人員開發(fā)有助于提高審計工作效率的“三小軟件”予以重獎;三是給推力，按照“金審”工程的要求、目標和進度，全面部署和全力推廣應用審計管理系統(tǒng)和審計實施系統(tǒng)，積極探索聯(lián)網(wǎng)審計，全面推進審計信息化建設。5.3組織中介審計，充分利用民間審計力量。社會發(fā)展的多樣化，社會分工日益精細化，決定了任何工作完全依靠自身力量去完成有時是不可能的，也是不經(jīng)濟的。充分利用社會審計力量，可以解決政府審計力量不足問題。如美國一些州審計部門僅幾十到一百多人，一些縣政府甚至只有3至4名審計人員。但面臨國會、議員、政府、部門交辦的審計任務卻越來越重，因此，為完成工作任務就得由政府出錢聘用民間審計機構(gòu)協(xié)助完成任務，政府審計機構(gòu)要派專人對社會審計機構(gòu)所做工作進行全過程的質(zhì)量監(jiān)督控制，以保證其工作質(zhì)量符合政府審計機構(gòu)的要求。通過這種辦法，既解決了政府審計力量不足的矛盾，又能確保審計質(zhì)量，同時還會節(jié)約政府支出。如澳大利亞國家審計署實施了一系列措施，利用外部專家的咨詢服務，審計署聘請一些大會計公司的高級合伙人組成審計長顧問委員會和審計署技術(shù)顧問委員會，為審計署確定戰(zhàn)略發(fā)展方向、制定審計實務指南和標準提供咨詢意見。同時，審計署根據(jù)需要選擇部分財務報表審計項目承包給私營會計公司，但審計長承擔對審計報告的全部責任，其國家審計與民間審計的密切聯(lián)系是基于民間審計嚴格而健全的質(zhì)量控制基礎(chǔ)上的。我國不少地方審計機關(guān)，在組織中介審計方面也進行了大量的探索實踐，積累了不少寶貴經(jīng)驗。我們應總結(jié)國際國內(nèi)在利用民間審計力量方面的先進經(jīng)驗：1、可以委托社會審計組織實施部分政府審計項目。國家審計在審計資源不足的情況下，主要精力應放在財政、金融、國家建設項目和重點的大中型企業(yè)的審計上。通過對帶有普遍性、傾向性的問題進行綜合分析，提出改進宏觀調(diào)控的建議，為政府宏觀決策提供參考依據(jù)。國家審計可以將審計范圍內(nèi)的部分審計事項委托社會組織審計，或利用內(nèi)審、社審力量資源和成果資源。在實施大型審計項目時，聘用素質(zhì)高的內(nèi)審、社審人員參與審計。通過招標等方式，將一般常規(guī)性審計項目，尤其是固定資產(chǎn)投資項目審計委托社會審計組織實施，由政府支付一定的審計費用；在對企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計中，利用經(jīng)核實確認后的內(nèi)審和社審的審計結(jié)果，有重點地開展審計，既可減輕企業(yè)負擔，又節(jié)省審計成本。2、國家審計和社會審計的成果資源需相互借鑒和利用。在審計內(nèi)容上國家審計的重點應放在合法性的審計上，真實性則主要由社會審計組織承擔，效益性的審計工作重點由內(nèi)部審計來做。積極探索聯(lián)合審計的方式。比如審計時間一致，審計內(nèi)容基本相同的情況下，實施協(xié)同審計，共享審計成果，審計完成后分別出具各自的審計報告。這樣可以減少重復審計，節(jié)約審計成本。3、國家審計機關(guān)要監(jiān)控社會審計組織的工作質(zhì)量，減少審計風險。社會審計