張春霖：公平何處求

毫無疑問，經(jīng)過二十多年的改革開放，我們在社會(huì)公平方面正在面臨十分嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。能不能成功地應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，很大程度上將決定改革開放會(huì)不會(huì)中途夭折。一方面，我們不能因?yàn)楦母镩_放取得的史無前例的成就而否認(rèn)存在的問題，另一方面，對問題的性質(zhì)和根源也必須做認(rèn)真的、理性的分析，并依此來制訂對策。與市場機(jī)制為敵悲劇性的錯(cuò)誤以私人產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的自由市場經(jīng)濟(jì)制度并不是“最好”的制度，而僅僅是一種“最不壞”的制度。它的運(yùn)行會(huì)在社會(huì)公平方面帶來一系列消極后果。但這種消極后果的嚴(yán)重程度是與公共治理的薄弱程度相關(guān)聯(lián)的，而空想社會(huì)主義思想家們忽略了這種關(guān)聯(lián)關(guān)系。首先需要澄清的是，當(dāng)前在社會(huì)公平方面存在的問題，是不是由于二十多年的改革開放引入了市場機(jī)制和私人產(chǎn)權(quán)？表面上看這似乎是很有道理的。引入市場機(jī)制自然就會(huì)有競爭，而競爭自然就會(huì)有贏家和輸家。贏家和輸家從市場上得到不同的回報(bào)，收入差距自然就會(huì)拉大。至于私人產(chǎn)權(quán)，由于它意味著個(gè)人對收入和財(cái)富的排他性占有，當(dāng)然既是市場競爭的基礎(chǔ)，也是結(jié)果不均等、機(jī)會(huì)不均等的基礎(chǔ)。由此推論，假如不引入市場競爭，當(dāng)然就不會(huì)有贏家和輸家；假如沒有私人產(chǎn)權(quán)，當(dāng)然也就不會(huì)有“你的”和“我的”這樣的對財(cái)富的排他性占有。如果你的也是我的、我的也是你的，當(dāng)然也就不會(huì)再有收入分配和財(cái)富占有方面的差距，人們就不會(huì)再為了追逐金錢而從事種種不道德的和罪惡的行為。因此，構(gòu)建一個(gè)公平的理想社會(huì)，關(guān)鍵是要徹底消滅市場機(jī)制和私人產(chǎn)權(quán)?；仡櫄v史，這其實(shí)就是自《烏托邦》以來的幾百年中空想社會(huì)主義思想的基本邏輯。但是，一個(gè)消滅了市場機(jī)制和私人產(chǎn)權(quán)的社會(huì)如何運(yùn)轉(zhuǎn)呢？出路只能是國家干預(yù)。首先是國家計(jì)劃代替市場機(jī)制配置資源，其次是把一切財(cái)富變成國家所有。所以，按照這樣一個(gè)邏輯，一切市場機(jī)制都是敵人，一切對收入和財(cái)富的排他性占有都必須消滅。整個(gè)20世紀(jì)，人類用了近一百年的時(shí)間來實(shí)施這個(gè)邏輯，不同程度地參與這場試驗(yàn)的國家和民族遍及世界各大洲，其結(jié)果是無一例外地令人失望。用斯蒂格利茨的話說，東歐和前蘇聯(lián)的反社會(huì)主義行動(dòng)以及這些國家的政治體系的演變，正是由于“前蘇聯(lián)模式的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的失敗”。我們自己也用了30年的時(shí)間試圖按這個(gè)模式建設(shè)一個(gè)理想社會(huì)，最后只是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)瀕臨崩潰的情況下才轉(zhuǎn)向改革開放，一步一回頭地逐步引入市場機(jī)制和私人產(chǎn)權(quán)。改革開放不到30年時(shí)間，我們在經(jīng)濟(jì)增長和減少貧困兩個(gè)方面都創(chuàng)造了中國和人類歷史上的奇跡，使無數(shù)仁人志士一百多年來所夢寐以求的中華民族的偉大復(fù)興第一次變得不再遙不可及。為什么會(huì)是這樣？為什么空想社會(huì)主義思想家們看上去如此合情合理的邏輯在現(xiàn)實(shí)中沒能帶來那個(gè)他們期望的理想社會(huì)？原因在于，空想社會(huì)主義思想家們把社會(huì)不公平的根源歸罪于市場機(jī)制和私人產(chǎn)權(quán)，是一個(gè)悲劇性的錯(cuò)誤。誠然，以私人產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的自由市場經(jīng)濟(jì)制度并不是“最好”的制度，而僅僅是一種“最不壞”的制度。它的運(yùn)行會(huì)在社會(huì)公平方面帶來一系列消極后果。但這種消極后果的嚴(yán)重程度是與公共治理的薄弱程度相關(guān)聯(lián)的，而空想社會(huì)主義思想家們忽略了這種關(guān)聯(lián)關(guān)系。他們的診斷看上去很有些道理，是因?yàn)橐粋€(gè)常見的認(rèn)識誤區(qū)：鞋穿起來有些擠腳，既可以說是鞋太小了，也可以說是腳太大了。他們開出的藥方是削足適履，而他們的祖國則選擇了把鞋做得更大些：在堅(jiān)持市場機(jī)制和私人產(chǎn)權(quán)的同時(shí)致力于改善公共治理，其中除了民主與法治，也包括大幅度增加財(cái)政開支提高教育和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的均等化程度、建立社會(huì)安全網(wǎng)等等?；仡櫸鞣桨l(fā)達(dá)國家過去一個(gè)世紀(jì)的歷史，實(shí)際發(fā)生的情況是“國家和市場的同步增長”：在市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)模擴(kuò)大的同時(shí)，以財(cái)政開支占GDP的比重來衡量，國家的作用也在擴(kuò)大。而國家財(cái)政開支增長的重點(diǎn)領(lǐng)域就是教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保險(xiǎn)和其他社會(huì)福利。有的學(xué)者對這樣的歷史發(fā)展作出的解釋是，國家和市場都起到了一種“賦予個(gè)人以力量（empoweringindividual）”的作用，區(qū)別在于，國家采取的方式是把權(quán)利留給個(gè)人和保護(hù)他們不受致命風(fēng)險(xiǎn)的沖擊，市場則是給予他們選擇與機(jī)會(huì)。顯然，在任何社會(huì)，發(fā)展和繁榮的本源都是被賦予了力量的個(gè)人。中國的社會(huì)公正問題源于公共治理改革滯后今天我們遇到的社會(huì)公平方面的問題，其原因并非是由于我們在引入市場機(jī)制、私人產(chǎn)權(quán)方面做得太多，而是由于在公共治理的改革方面做得太少。換句話說，不是因?yàn)槟_太大了，而是因?yàn)樾×?。根本的問題在于公共治理方面的改革沒有取得足夠進(jìn)展，以至于嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)改革。經(jīng)過了二十多年的改革開放，中國今天也出現(xiàn)了嚴(yán)重的社會(huì)公平問題，這一點(diǎn)和空想社會(huì)主義思想家生活的時(shí)代頗多類似。但如果我們認(rèn)真負(fù)責(zé)地分析實(shí)際情況，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，今天我們遇到的社會(huì)公平方面的問題，其原因并非是由于我們在引入市場機(jī)制、私人產(chǎn)權(quán)方面做得太多，而是由于在公共治理的改革方面做得太少。換句話說，不是因?yàn)槟_太大了，而是因?yàn)樾×恕８镜膯栴}在于公共治理方面的改革沒有取得足夠進(jìn)展，以至于嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)改革。舉例來說，“看不起病”、“上不起學(xué)”被認(rèn)為是當(dāng)前社會(huì)公平方面的突出問題，醫(yī)療衛(wèi)生和教育行業(yè)的改革也因此被認(rèn)為是市場化改革失敗的重災(zāi)區(qū)。但是，低收入階層“看不起病”、“上不起學(xué)”真的可以歸罪于在醫(yī)療衛(wèi)生和教育行業(yè)引入市場機(jī)制嗎？天上不會(huì)掉餡餅，醫(yī)療衛(wèi)生和教育服務(wù)都是有成本的，而市場機(jī)制和私人產(chǎn)權(quán)天生就只能促進(jìn)效率而不能促進(jìn)收入分配的均等化。在收入分配不均等的情況下，如果沒有政府干預(yù)，沒有收入再分配，每個(gè)人就都必須以自己的收入為自己獲得的醫(yī)療衛(wèi)生和教育服務(wù)支付成本，其結(jié)果，就總會(huì)有人發(fā)現(xiàn)自己的收入不足以支付這些成本，出現(xiàn)“看不起病”、“上不起學(xué)”的現(xiàn)象。尤其是醫(yī)療服務(wù)，再富裕的人也不敢保證自己什么病都能看得起，更不用說低收入階層。所以，“看不起病”、“上不起學(xué)”的真正根源與其說是市場太多，不如說是政府職能不到位，尤其是政府公共開支政策的不到位。實(shí)際的情況是，二十多年來，在醫(yī)療衛(wèi)生和教育的總成本中，政府承擔(dān)的比例越來越小，消費(fèi)者個(gè)人承擔(dān)的比例越來越大，加上收入差距拉大，醫(yī)療保險(xiǎn)體系的發(fā)展滯后，政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度未能有效緩解不發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政困難，這些因素綜合到一起，造成了低收入階層無力支付醫(yī)療衛(wèi)生和教育的成本。把這樣一個(gè)復(fù)雜的問題簡單地歸咎于“市場化”，不僅不符合事實(shí)，而且客觀上會(huì)起到嚴(yán)重的誤導(dǎo)作用，因?yàn)檎?cái)政政策的職能不到位和市場機(jī)制過多是兩回事情。服務(wù)提供的均等化本來就不是市場機(jī)制可以做的事情，而是政府的責(zé)任。如果公共財(cái)政資源有足夠大的比例分配到醫(yī)療和教育領(lǐng)域，并且足夠程度地向低收入階層傾斜，引入市場機(jī)制就不會(huì)導(dǎo)致低收入階層被排斥在服務(wù)之外?，F(xiàn)實(shí)的情況是，在政府職能不到位的同時(shí)，市場機(jī)制其實(shí)也并沒有引入多少，從所有制看，教育和醫(yī)療行業(yè)至今仍然是公立機(jī)構(gòu)一統(tǒng)天下；從產(chǎn)出方面看，教育和醫(yī)療服務(wù)的價(jià)格都受政府嚴(yán)格管制；從投入方面看，最重要的投入——教師、醫(yī)生和護(hù)士的勞動(dòng)——基本上還沒有進(jìn)入市場；從市場體系看，形形色色的壟斷特權(quán)仍然廣泛存在，公平競爭遠(yuǎn)沒有形成。實(shí)際的情況不是所謂市場化過度，而是政府職能越位、錯(cuò)位和不到位并存，市場機(jī)制或者沒有發(fā)生作用、或者被扭曲。國有企業(yè)改革是另一個(gè)被認(rèn)為是“市場化改革”帶來嚴(yán)重的社會(huì)不公平的領(lǐng)域。在這個(gè)領(lǐng)域，有兩個(gè)不同的問題處在被質(zhì)疑的中心，一是職工下崗，二是國有資產(chǎn)流失。關(guān)于職工下崗問題，其實(shí)質(zhì)是一個(gè)這樣的選擇：如果一個(gè)國有企業(yè)有500名職工，而為了生產(chǎn)市場上需要的那么多產(chǎn)出只需要300人，對200名富余職工該采取什么對策（當(dāng)然沒有富余職工最好，但事實(shí)是富余職工是存在的）？一種對策是“三個(gè)人的活五個(gè)人干、三個(gè)人的飯五個(gè)人吃”，“低工資、高就業(yè)”，甚至為了職工不下崗而大量發(fā)放“安定團(tuán)結(jié)貸款”，為那些已經(jīng)喪失生命力的企業(yè)輸血。這種辦法的實(shí)質(zhì)是通過收入再分配對這200人進(jìn)行補(bǔ)貼，補(bǔ)貼的成本或者由那300人承擔(dān)，或者通過國家財(cái)政開支、銀行不良貸款由全國人民承擔(dān)。另一種對策是讓這200人離開現(xiàn)有工作崗位，爭取在其他企業(yè)再就業(yè)，同時(shí)通過社會(huì)保障體系對他們進(jìn)行補(bǔ)貼。補(bǔ)貼的成本同樣要有人承擔(dān)，承擔(dān)者同樣或者是在崗的職工，或者是全國人民。二者區(qū)別何在？區(qū)別在于后者比前者更能促進(jìn)效率提高，減少浪費(fèi)。一個(gè)簡單的道理是，靠養(yǎng)企業(yè)來養(yǎng)人，永遠(yuǎn)比單純養(yǎng)人要付出更高的成本。但在很長時(shí)間之內(nèi)，我們的體制的特點(diǎn)是，養(yǎng)企業(yè)可以找到錢，而養(yǎng)人卻往往沒有錢，由此導(dǎo)致社會(huì)保障體系的建設(shè)嚴(yán)重滯后。在這種情況下，1990年代中期以前，我們一直采取的是代價(jià)昂貴的靠養(yǎng)企業(yè)來養(yǎng)人的思路，直到1990年代后期才開始逐步實(shí)施下崗分流再就業(yè)、同時(shí)加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)的思路。一部分下崗之后未能再就業(yè)的職工生活困難，除了經(jīng)濟(jì)增長仍然沒有能創(chuàng)造出足夠多的工作崗位以外，主要的原因是社會(huì)保障體系的建設(shè)盡管步伐很快但仍然不能滿足實(shí)際需要。因此，和教育、醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的情況一樣，這樣的問題與其說是由于把國有企業(yè)職工推向了勞動(dòng)力市場，不如說是由于社會(huì)保障體系的發(fā)育不夠。指望靠維持國有企業(yè)來防止職工下崗失業(yè)，其實(shí)不過是主張繼續(xù)使用一種低效率的補(bǔ)貼制度而不是轉(zhuǎn)向另一種效率更高一些的補(bǔ)貼制度。國有企業(yè)改制過程中出現(xiàn)的國有資產(chǎn)流失問題是一個(gè)技術(shù)上十分復(fù)雜的問題。但就其中簡單的道理來說，只要國家向私人出售資產(chǎn)，就總會(huì)有資產(chǎn)流失的可能。即使一個(gè)私人向另一個(gè)私人出售資產(chǎn)，也不能保證只賺不賠。因此，說流失的原因是因?yàn)楦闹埔胨饺水a(chǎn)權(quán)、如果不改制就不會(huì)流失，等于說做生意賠了錢是因?yàn)樽錾馐莻€(gè)錯(cuò)誤。當(dāng)然，出售國有資產(chǎn)和私人做生意有一個(gè)根本的區(qū)別，就是出售國有資產(chǎn)的人都是“管家”而不是“東家”。國有資產(chǎn)流失的最主要原因是什么？不是改制和出售本身，而是管家賣東家的資產(chǎn)不負(fù)責(zé)任、自賣自買甚至吃里扒外、貪污腐敗。但是，東家管不了管家、沒有有效的辦法監(jiān)督和約束管家，不正是國有制的基本缺陷嗎？這和引入私人產(chǎn)權(quán)、對國有企業(yè)進(jìn)行改制有什么關(guān)系？有人似乎認(rèn)為，一改制必然會(huì)流失，因?yàn)槭枪芗以谫u東家的資產(chǎn)，而如果不改制，國有企業(yè)就可以經(jīng)營得比私人企業(yè)還好，所以只要停止改制就可以防止流失。這種看法如果不是有意誤導(dǎo)，至少也是一種思維混亂。不管是出售還是繼續(xù)經(jīng)營，東家還是那些東家，管家還是那些管家，機(jī)制也還是那些機(jī)制。管家們只要沒有來自東家的足夠的監(jiān)督和約束，在管企業(yè)的過程中同樣可以侵吞東家的資產(chǎn)。這樣的例子列舉起來，同樣觸目驚心。不管出售還是繼續(xù)經(jīng)營，東家管不住管家都是國有制的一個(gè)內(nèi)在缺陷，而這本質(zhì)上是一個(gè)公共治理問題：即全國人民如何有效地通過自己的代理人來管理自己的公共資產(chǎn)。把國有制固有的缺陷也歸罪于引入市場機(jī)制和私人產(chǎn)權(quán)，豈不荒唐？相比之下，把收入分配不均等歸罪于引入市場機(jī)制和私人產(chǎn)權(quán)顯得多少更有些道理。畢竟，市場機(jī)制的要害在于競爭，而競爭自然會(huì)有贏家和輸家，因而會(huì)拉大收入差距；如果繼續(xù)吃大鍋飯、實(shí)現(xiàn)平均主義，收入分配的差距也許不會(huì)像今天這樣大。但即使這一點(diǎn)，也不盡然?？匆豢串?dāng)今世界，實(shí)際的情況并不是市場經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地方收入差距越大。原因何在？一個(gè)原因就是公共治理的健全程度不同。關(guān)于當(dāng)前我國收入差距拉大的原因，國內(nèi)外的經(jīng)濟(jì)學(xué)家已經(jīng)做過很多研究。其中，世界銀行2002年的報(bào)告《中國：推動(dòng)公平的經(jīng)濟(jì)增長》依據(jù)1990－1999年期間的官方數(shù)據(jù)所作的分析表明，這期間收入差距的拉大有三分之一可以歸因于城鄉(xiāng)之間的收入差距。城鄉(xiāng)之間收入差距的原因是什么？眾所周知，其中有經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程難以避免的一些因素，有歷史、地理的原因，但也有公共治理不健全的原因。其中人所共知的一個(gè)，就是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代建立起來的戶口制度。戶口制度本身就是一種法律化、制度化的歧視和機(jī)會(huì)不均等，一種不良的公共治理機(jī)制。戶口制度為什么到現(xiàn)在仍然難以完全取消？因?yàn)槌鞘械恼荒転檫M(jìn)城的農(nóng)民提供與城市居民同等的公共服務(wù)。這樣的問題是引入市場機(jī)制和私人產(chǎn)權(quán)的結(jié)果，還是公共治理的問題，其實(shí)是很清楚的。很多研究還發(fā)現(xiàn)，勞動(dòng)者受教育年限在很大程度上可以解釋他們之間的收入差距，例如，王曉魯和樊綱最近的研究就發(fā)現(xiàn)，“教育機(jī)會(huì)不均等是導(dǎo)致過大收入差距的一個(gè)關(guān)鍵因素”。這從教育的明瑟收益率（受教育者多受一年教育所導(dǎo)致的收入變化率）可以得到佐證。有關(guān)的教育經(jīng)濟(jì)學(xué)研究分析官方數(shù)據(jù)后發(fā)現(xiàn)，我國的教育明瑟收益率1991年為2.95％，2004年已經(jīng)上升到11.71％。如果硬要?dú)w罪于市場機(jī)制，當(dāng)然也是可以的，因?yàn)檫@個(gè)指標(biāo)的上升說明在勞動(dòng)力市場日益放開的情況下，市場正在對受教育程度比較高的勞動(dòng)者給予越來越高的報(bào)酬。但這其實(shí)反映的是另一個(gè)問題，歷史的遺產(chǎn)（其中包括“文化大革命”對教育的破壞）和當(dāng)前公共治理的缺陷導(dǎo)致勞動(dòng)者接受教育的機(jī)會(huì)嚴(yán)重不均等。不管是什么原因?qū)е铝耸杖氩罹嗬?，如果社?huì)的共識是這樣的差距已經(jīng)太大，也是可以通過收入再分配加以校正的，但這也只能依靠公共政策而不能靠市場機(jī)制。因此，雖然收入差距拉大部分是打破大鍋飯和平均主義、引入市場競爭的結(jié)果，但收入差距之所以“過大”，主要仍然是由于公共治理不能適應(yīng)實(shí)際需要。至于其他引起廣泛民憤的社會(huì)公平問題例如貪污腐敗、以權(quán)謀私、歧視民工、通過征地剝奪農(nóng)民等等，則更是明顯地屬于公共治理問題而不是因?yàn)橐肓耸袌鰴C(jī)制和私人產(chǎn)權(quán)。同樣，環(huán)顧世界，實(shí)際的情況并不是市場經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地方貪污腐敗越嚴(yán)重、對弱勢人群基本權(quán)利的保護(hù)越薄弱。改革共識沒有破裂推動(dòng)公共治理改革改革的共識現(xiàn)在并沒有破裂。這首先是因?yàn)?，這種共識的根基是中華民族綿延百年的強(qiáng)國夢。誠實(shí)、理性的質(zhì)疑者和他們的批評者都有一個(gè)共同的出發(fā)點(diǎn)，就是中國的和平崛起。分歧更多的是在于如何改革，而不是要不要改革。所以，總結(jié)起來看，當(dāng)前我們面臨的種種嚴(yán)重的社會(huì)公平問題，本質(zhì)上是公共治理方面的改革與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革相比嚴(yán)重滯后的結(jié)果。是什么原因?qū)е铝斯仓卫矸矫娴母母飮?yán)重滯后？其中當(dāng)然有認(rèn)識方面的原因，例如，對市場機(jī)制作用的局限性、對公平的價(jià)值，我們的認(rèn)識都有一個(gè)逐步加深的過程；對國有企業(yè)改制可能出現(xiàn)的機(jī)制漏洞，也不是一開始就能充分估計(jì)的。經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域一些極右翼思潮也確實(shí)在一定程度上對一些人有所影響。此外也有客觀的制約因素，例如1990年代中期以前，由于政府財(cái)政收入在GDP中的比例持續(xù)下降，財(cái)力嚴(yán)重不足，對很多從事公共服務(wù)的事業(yè)單位不得不采取了削減財(cái)政投入、“推向市場”的政策。但是起主導(dǎo)作用的因素是實(shí)際利益的驅(qū)動(dòng)。就公共開支政策而言，1990年代中期以后政府財(cái)力迅速增長卻未能及時(shí)調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致對基礎(chǔ)教育和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的投入嚴(yán)重不足而且極其不均等，更多就不是“不能”而是“不為”。一個(gè)明顯的例證是，國家財(cái)政對教育的投入到“本世紀(jì)末”要占到GDP的4％這樣具體的指標(biāo)，早在20年前就寫入了黨中央決定，盡管如此重視但至今未能實(shí)現(xiàn)；與此同時(shí)，一上項(xiàng)目、一搞政績工程，各級政府卻能不惜血本大規(guī)模投入財(cái)政資金。在國有企業(yè)改制方面，資產(chǎn)出售不能自賣自買，必須公開信息、公平競爭，這樣的原則是盡人皆知的基本常識，而在實(shí)際操作中卻用了十幾年時(shí)間還不能真正落實(shí)，除了利益驅(qū)動(dòng)幾乎找不到其他原因。這樣一些問題的實(shí)質(zhì)是在市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立的過程中公共治理方面的改革嚴(yán)重滯后。如果不搞市場經(jīng)濟(jì)，當(dāng)然不會(huì)有這些問題；但搞市場經(jīng)濟(jì)并不必然帶來這些問題。把它們的存在都簡單地歸罪于引入市場機(jī)制和私人產(chǎn)權(quán)，利用民眾合理的不滿和憤怒情緒并以種種不負(fù)責(zé)任的方式火上澆油，將之引向市場取向的改革，是一種十分危險(xiǎn)的傾向。關(guān)鍵的問題不是質(zhì)疑改革者的主觀動(dòng)機(jī)，而是這樣的質(zhì)疑可能帶來的結(jié)果：它會(huì)使我們的注意力從公共治理領(lǐng)域亟待解決的實(shí)際問題轉(zhuǎn)移開，喪失改革的時(shí)機(jī)，而把希望寄托在通過抑制市場機(jī)制和私人產(chǎn)權(quán)來追求社會(huì)公平。這樣做無異于是