地方公共產(chǎn)品和財(cái)政職能的劃分綜述

第一章地方公共產(chǎn)品與財(cái)政職能的劃分

公共財(cái)政活動(dòng)，包括安排公共支出、課征稅收、發(fā)行公債、協(xié)調(diào)政府間的財(cái)政關(guān)系以及制定和實(shí)施財(cái)政政策等，似乎是紛繁復(fù)雜、多種多樣的。但這種活動(dòng)的主線，則是由各級政府出面，提供難以受市場力左右的公共產(chǎn)品和服務(wù)。第一節(jié)公共產(chǎn)品及其受益范圍第二節(jié)地方公共產(chǎn)品的均衡分析第三節(jié)蒂布特模型與地方公共產(chǎn)品提供第四節(jié)財(cái)政的職能及其劃分第一節(jié)公共產(chǎn)品及其受益范圍一、公共產(chǎn)品的基本內(nèi)涵公共產(chǎn)品，英文“pubicgoods”,”collectivegoods”和“socialgoods”,還稱“公共物品”、“公共品”、“公用品”、“公共商品”等。公共產(chǎn)品和公共財(cái)政是與市場經(jīng)濟(jì)問題相聯(lián)系的。“市場失靈”主要是由公共產(chǎn)品、外部性、自然壟斷、收入分配不公等多種因素所造成的。社會(huì)產(chǎn)品私人產(chǎn)品公共產(chǎn)品特征：一是非排他性；二是消費(fèi)上的非競爭性純公共產(chǎn)品準(zhǔn)公共產(chǎn)品市場失靈、免費(fèi)搭車、交易成本等政府特征：一是供給上的排他性和消費(fèi)上的競爭性提供公共產(chǎn)品，滿足日益增長的公共需求，是各級政府義不容辭的職責(zé)。政府部門通過強(qiáng)制性的征稅來解決非排他性和消費(fèi)上的非競爭性問題，彌補(bǔ)由提供公共產(chǎn)品所產(chǎn)生的成本。稅收是提供公共產(chǎn)品的“價(jià)格”。課稅依據(jù)：公需說、交換說、保險(xiǎn)說、犧牲說、分擔(dān)說和社會(huì)政策說等。收費(fèi)是彌補(bǔ)準(zhǔn)公共產(chǎn)品成本的一種有效方式。二、公共產(chǎn)品的政府提供三、公共產(chǎn)品的受益范圍對于絕大多數(shù)公共產(chǎn)品和服務(wù)來說，它們都有特定的受益區(qū)域，而沒有絕對無限的受益區(qū)域。社會(huì)成員對公共產(chǎn)品的享用程度，要受到來自地理和空間等因素所產(chǎn)生的不可忽視的影響。城市A城市B城市C

不遠(yuǎn)不近千里之外A市公安消防系統(tǒng)十分健全有效直接受益受益很小無任何受益公共產(chǎn)品全國性公共產(chǎn)品地方性公共產(chǎn)品一是受益范圍為整個(gè)國家的疆域；二是受益在整個(gè)國家的疆域分散均勻；三是提供者為中央政府。一是提供者為地方政府；二是受益范圍限定于一個(gè)區(qū)域內(nèi)；三是受益者主要是本轄區(qū)內(nèi)的居民。四、地方公共產(chǎn)品的基本類型（一）基礎(chǔ)設(shè)施—道路、交通、電力、電信、自來水、下水道、路燈、垃圾收集與處理、管道煤氣，乃至港口、機(jī)場、車站等。—規(guī)模經(jīng)濟(jì)（二）社會(huì)服務(wù)—基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障與社會(huì)福利、氣象預(yù)報(bào)、消防、公園等—社會(huì)公益性和半社會(huì)公益性的特點(diǎn)（三）文化與傳播媒介—廣播、電視、報(bào)紙、雜志、出版、圖書館、文化藝術(shù)館、、博物館、表演團(tuán)體及文物與文化遺產(chǎn)的發(fā)掘等（四）社會(huì)管理—地方政府中的各種行政管理機(jī)構(gòu)（不含行業(yè)的經(jīng)濟(jì)主管部門）、公共秩序和公共安全機(jī)構(gòu)等，以及政府的政策及規(guī)章制度等無形的社會(huì)管理。小結(jié)：1、地方公共產(chǎn)品本身有特定的含義，但它所涵蓋的內(nèi)容卻相當(dāng)寬泛，這決定了劃分地方產(chǎn)品類別的復(fù)雜性及供給方式的多樣性和復(fù)雜性；2、各種地方公共產(chǎn)品內(nèi)部之間的差異，主要是由其特征上的強(qiáng)弱之分所決定的。擁擠程度的大小，是判別“純”與“準(zhǔn)”地方公共產(chǎn)品的重要標(biāo)志，也是影響供給的重要因素。3、現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展及其在生產(chǎn)經(jīng)營中的應(yīng)用，從一定程度上沖擊著本來意義上的地方公共產(chǎn)品的分類，影響著排他特征的明顯與否，并且對供給方式的選擇產(chǎn)生著影響。五、公共產(chǎn)品生產(chǎn)的“囚徒困境”與地方財(cái)政“囚徒困境”是博弈論最常用來揭示利益矛盾的模型：兩個(gè)犯罪嫌疑人（稱為甲和乙）合伙作案后被警方抓住，關(guān)在不同的囚室中審訊。審案人員告訴他們的選擇是，若兩人都坦白，則各判10年監(jiān)禁；若兩人都不認(rèn)罪，因罪證不足，兩人各判刑2年；若其中一個(gè)坦白而另一人不認(rèn)罪，則坦白者從寬發(fā)落，予以釋放，對不坦白者則按’抗拒從嚴(yán)“原則重判15年監(jiān)禁。囚徒困境嫌疑人乙坦白不認(rèn)罪嫌疑人甲坦白-10，-100，-15不認(rèn)罪-15，0-2，-2理性嫌疑人的選擇是坦白從嫌疑人的角度看，兩個(gè)人都不認(rèn)罪比都坦白各被判10年要好。由個(gè)體理性出發(fā)不能達(dá)成集體理性囚徒困境可作為分析區(qū)域利益矛盾與區(qū)域政策的基本理由。假定在一個(gè)由兩區(qū)域（A區(qū)與B區(qū)）組成的社會(huì)，每個(gè)區(qū)域都提供私人產(chǎn)品與公共產(chǎn)品，且都存在對這兩種產(chǎn)品的需求。假定生產(chǎn)公共產(chǎn)品的成本為10個(gè)單位，若公共產(chǎn)品生產(chǎn)出來，則社會(huì)（每個(gè)區(qū)域）能獲得8個(gè)單位的利益。若A、B都有兩種選擇，即合作（C）生產(chǎn)公共產(chǎn)品或不合作（N）生產(chǎn)公共產(chǎn)品，則可得區(qū)域公共產(chǎn)品生產(chǎn)囚徒困境博弈的支付。區(qū)域公共產(chǎn)品生產(chǎn)囚徒困境BCBNAC3,3-2,8AN8,-20,0（AN，BC）與（AC，BN）是“搭便車”一方有讓另一方生產(chǎn)公共產(chǎn)品而坐享其成的激勵(lì)（AN，BN）是“囚徒困境”公共產(chǎn)品供應(yīng)不足，而私人產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域則是產(chǎn)品供給過剩。后果是區(qū)域利益損失：具有理性的各區(qū)域利益主體選擇使自身利益最大化的行為，結(jié)果卻導(dǎo)致區(qū)域與社會(huì)整體無效率，這是區(qū)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系”囚徒困境“的核心。第二節(jié)地方公共產(chǎn)品的均衡分析一、全國性公共產(chǎn)品的均衡全國性公共產(chǎn)品的邊際社會(huì)成本效率原則總體上=整個(gè)社會(huì)成員消費(fèi)的公共產(chǎn)品的邊際社會(huì)受益之和其中，MSB為邊際社會(huì)受益，MSC為邊際社會(huì)成本。全國性公共產(chǎn)品的供求均衡問題：假設(shè)：人們愿意表露自己對公共產(chǎn)品的偏好程度。NTD1D2SET1+T2T1T2n啟示：全國性公共產(chǎn)品存在著最優(yōu)供給關(guān)系問題。全國性公共產(chǎn)品在一定條件下的供求均衡二、地方公共產(chǎn)品的均衡特征：受益范圍基本被限定在本區(qū)域內(nèi)；外部性多于全國性公共產(chǎn)品。如果把本地區(qū)每位成員的邊際社會(huì)受益之和同外部性（E）結(jié)合起來：三、地方公共產(chǎn)品的有效提供從經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義上講，所謂有效提供，包含著以適度的生產(chǎn)成本盡量滿足消費(fèi)需求和偏好。政府提供地方公共產(chǎn)品提高效率滿足偏好中央政府選擇照顧地方綜合利益的“量”地方政府有利地區(qū)供給過多其他地區(qū)供給不足XYUAUBUCGEO中央和地方政府分別提供地方公共產(chǎn)品的比較DADBDC結(jié)論：地方政府有可能更有效地提供地方公共產(chǎn)品和服務(wù)。

四、轄區(qū)規(guī)模與地方公共產(chǎn)品有效提供

有效的轄區(qū)規(guī)模的大小，主要取決于轄區(qū)所提供的公共產(chǎn)品的性質(zhì)。特別是提供該公共產(chǎn)品時(shí)所產(chǎn)生的外部性作用的程度，更決定了轄區(qū)規(guī)模的最佳效率水平。分級財(cái)政下的地方政府提供某些地方性公共產(chǎn)品的優(yōu)點(diǎn)在于能夠把外部性作用控制在盡可能小的范圍之內(nèi)，從而提高地方公共產(chǎn)品本身在本轄區(qū)內(nèi)所產(chǎn)生的效用。效益和成本問題也會(huì)與轄區(qū)規(guī)模的變化相伴隨。地方政府有效提供某種公共產(chǎn)品具有共同消費(fèi)偏好的居民居住一起擁擠效應(yīng)轄區(qū)規(guī)模擴(kuò)大地方政府提供公共產(chǎn)品的單位成本不變公共產(chǎn)品的人均稅率下降公共選擇的結(jié)果與個(gè)人消費(fèi)偏好的距離加大轄區(qū)規(guī)模費(fèi)用MCMBMBYMBXEN曲線MB的影響因素：一是提供公共產(chǎn)品的規(guī)模經(jīng)濟(jì)程度；二是擁擠效應(yīng)的作用有效的轄區(qū)規(guī)模曲線MC的影響因素：一是消費(fèi)者對公共產(chǎn)品偏好的多樣性；二是具有相似消費(fèi)偏好的居民是否更多地集中在一起。因此，有效的轄區(qū)規(guī)模問題受到成本和效益兩條曲線變化的影響。第三節(jié)蒂布特模型與地方公共產(chǎn)品提供查爾斯.蒂布特（CharlesTiebout）將著名的“看不見的手”的理論引申到了地方財(cái)政體制設(shè)計(jì)中來，并運(yùn)用“以足投票”（votingwithfeet）理論，對地方公共產(chǎn)品的有效供給問題進(jìn)行了較為系統(tǒng)的闡述亞當(dāng).斯密在《國富論》一書中談及“看不見的手”時(shí)，曾指出，人們從各自利益出發(fā)所做出的選擇和決定會(huì)導(dǎo)致效益的最大化，生產(chǎn)者之間的競爭會(huì)使他們向消費(fèi)者提供盡可能低價(jià)的一般商品。查爾斯.蒂布特于1956年發(fā)表“地方支出的純理論”（ThePureTheoryofLocalExpenditures）一文中，分析了地方政府提供公共產(chǎn)品的效率問題，認(rèn)為，各個(gè)地方政府之間的相互“競爭”，也會(huì)促使其更有效地提供人們所需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)。假設(shè)：第一，“以足投票”的消費(fèi)者是完全流動(dòng)性的；第二，人們對各個(gè)地方的公共預(yù)算都有充分了解，并能夠?qū)Σ町愖龀龇从?；第三，有諸多地方供人們選擇；第四，不存在就業(yè)機(jī)會(huì)問題給消費(fèi)流動(dòng)造成的限制；第五，在各地之間不存在公共產(chǎn)品和稅收的外部性問題；第六，每個(gè)地方都存在著追求最優(yōu)社區(qū)規(guī)模的問題。蒂布特在研究地方公共產(chǎn)品需求與供給之間的關(guān)系時(shí)支出，社會(huì)成員之間消費(fèi)偏好的不同和人口的流動(dòng)性，制約著地方政府生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品的種類、數(shù)量和質(zhì)量。居民選擇居住地考慮的重要因素是該地方的稅收和公共產(chǎn)品與服務(wù)的組合狀況，即居民承擔(dān)的稅收負(fù)擔(dān)與享受的公共產(chǎn)品和服務(wù)的對比。消費(fèi)者“以足投票’對某種公共產(chǎn)品消費(fèi)和稅收（價(jià)格）組合的偏好地方內(nèi)部資源配置最優(yōu)社會(huì)規(guī)模達(dá)到最優(yōu)有相同的偏好的人聚居公共服務(wù)數(shù)量價(jià)格i的邊際受益邊際成本hiMBiEi=E*蒂布特模型中的地方公共產(chǎn)品供求受益稅模型邊際收益等于邊際成本地方公共產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)了最佳規(guī)模對蒂布特模型的評價(jià)為分析地方政府收入和支出政策變化及其影響提供了一定的依據(jù)。揭示了地方公共產(chǎn)品供給充分競爭的市場理論，對中國的地方財(cái)政改革有一定借鑒意義。地方政府必須盡可能合理地界定自身的活動(dòng)范圍，規(guī)范公共財(cái)政的收支行為，并將這一要求切實(shí)體現(xiàn)在公共預(yù)算和相應(yīng)的制度安排中。假設(shè)過于苛刻。如人口遷移只受地方公共預(yù)算的影響等。有待解決的問題是如何測定居民對公共產(chǎn)品消費(fèi)偏好的顯示程度。積極意義不足之處第四節(jié)財(cái)政的職能及其劃分一、政府財(cái)政職能的描述1、政府財(cái)政的資源配置職能—“市場失靈”—提供基礎(chǔ)設(shè)施、對過度競爭的行業(yè)進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗坪驼{(diào)節(jié)、資助基礎(chǔ)性科學(xué)研究、對那些外溢性作用較大的產(chǎn)品供給進(jìn)行調(diào)節(jié)、制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策、通過反壟斷而促使經(jīng)濟(jì)充滿活力等。2、政府財(cái)政的分配職能—主要是通過對個(gè)人收入實(shí)行累進(jìn)征稅和轉(zhuǎn)移性支出，減輕市場力作用下可能產(chǎn)生的兩極分化的程度，緩和社會(huì)矛盾，滿足社會(huì)成員基本的生存和生活需要，達(dá)到收入分配公平。3、政府財(cái)政的穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能—通過財(cái)政政策和貨幣政策等手段，來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)物價(jià)水平的穩(wěn)定，充分就業(yè)和國際收支平衡，達(dá)到經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的目標(biāo)。二、財(cái)政職能的劃分政府財(cái)政職能資源配置收入分配穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)全國性公共產(chǎn)品地方性公共產(chǎn)品中央政府地方政府中央政府政府間支出責(zé)任的劃分在各級政府財(cái)政職能合理分工的基礎(chǔ)上，劃分政府間支出責(zé)任，各級政府支出必須體現(xiàn)其履行的職能。劃分框架如下：

1.由全國居民享用的公共產(chǎn)品和服務(wù)應(yīng)完全由中央政府來提供。國防、外交、外貿(mào)管理、全國性的立法和司法、中央銀行、中央稅的征管、宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等。

2.地方政府應(yīng)提供本地居民享用的地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)。包括：地區(qū)性交通、警察、消防、教育、環(huán)保、綠化、城市供水、下水道、垃圾處理、公園、地方性法律的制定和實(shí)施等。

36政府間支出責(zé)任的劃分3.對具有跨地區(qū)“外部效應(yīng)”的公共項(xiàng)目和工程，中央政府應(yīng)在一定程度上參與。比如，跨地區(qū)的公路、鐵路、水陸運(yùn)輸、郵政、通訊、防洪設(shè)施、興修水利、控制環(huán)境污染、教育等項(xiàng)目。

4.調(diào)節(jié)地區(qū)間和居民間收入分配在很大程度上是中央政府的職責(zé)，但在人口不能做到自由地?zé)o成本地流動(dòng)時(shí)，地方政府在這方面還是可以有所作為的。比如，我國目前的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不統(tǒng)一，各地的最低生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一致。但最終的目標(biāo)是要在全國范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)保障制度。37

表2－1中央與地方支出責(zé)任劃分的基本框架內(nèi)

容責(zé)

任

歸

屬理

由國防中央全國性公共產(chǎn)品或服務(wù)外交中央全國性公共產(chǎn)品或服務(wù)國際貿(mào)易中央全國性公共產(chǎn)品或服務(wù)金融與貨幣政策中央全國性公共產(chǎn)品或服務(wù)管制地區(qū)間貿(mào)易中央全國性公共產(chǎn)品或服務(wù)對個(gè)人的福利補(bǔ)貼中央、地方收入再分配、地區(qū)性服務(wù)失業(yè)保險(xiǎn)中央、地方收入再分配、地區(qū)性服務(wù)全國性交通中央、地方全國性服務(wù)、外部效應(yīng)地區(qū)性交通地方地區(qū)性服務(wù)環(huán)境保護(hù)地方、中央地區(qū)性服務(wù)、外部效應(yīng)對工業(yè)、農(nóng)業(yè)、科研的支持地方、中央地區(qū)性服務(wù)、外部效應(yīng)教育地方、中央地區(qū)性服務(wù)、外部效應(yīng)衛(wèi)生地方地區(qū)性服務(wù)公共住宅地方地區(qū)性服務(wù)供水、下水道、垃圾地方地區(qū)性服務(wù)警察地方地區(qū)性服務(wù)消防地方地區(qū)性服務(wù)公園、娛樂設(shè)施地方地區(qū)性服務(wù)資料來源；轉(zhuǎn)引自馬駿《論轉(zhuǎn)移支付》，第138-139頁。中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1998年。38政府間支出責(zé)任的劃分在各國的實(shí)踐中，國防、外交、國際貿(mào)易、中央銀行、全國性的立法和司法等均為中央政府的職責(zé)。而交通、教育、衛(wèi)生、環(huán)保、警察、消防、公園、社會(huì)福利等的大部分（或至少一部分）為地方政府的職責(zé)。不同國家之間的區(qū)別只是在于