職業(yè)病患者權(quán)益保障初探-

職業(yè)病患者權(quán)益保障初探*畢明宇儲(chǔ)虎

一、職業(yè)病概述

伴隨著工業(yè)發(fā)展，職業(yè)病作為一種影響較大的疾病逐漸引起社會(huì)注意。2022年，《中華人民共和國(guó)職業(yè)病防治法》（以下簡(jiǎn)作《職業(yè)病防治法》）將“職業(yè)病”定義為指勞動(dòng)者在職業(yè)活動(dòng)中因吸入粉塵、其他有毒物質(zhì)或者受到放射性物質(zhì)等有害因素影響而引起的疾病。對(duì)此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)法律對(duì)“職業(yè)病”的定義屬于狹義的“職業(yè)病”，即被納入“職業(yè)病”涵蓋名單的疾病才能被認(rèn)定為職業(yè)病。[1]我國(guó)只對(duì)列入法定“職業(yè)病”定義范圍的患者進(jìn)行保護(hù)，反之，對(duì)不屬于法定“職業(yè)病”定義內(nèi)的職業(yè)相關(guān)疾病的患者則缺乏救濟(jì)。許多國(guó)家在立法上對(duì)“職業(yè)病”作更寬泛的定義，即認(rèn)為勞動(dòng)者在職業(yè)活動(dòng)中受到不利于身體健康因素的影響進(jìn)而導(dǎo)致的疾病均屬于職業(yè)病。同時(shí)，盡管有的國(guó)家（比如德國(guó)）立法上對(duì)“職業(yè)病”采狹義的定義，但規(guī)定職業(yè)相關(guān)疾病的患者可以享有與職業(yè)病患者相當(dāng)?shù)墓ｋU(xiǎn)待遇，其對(duì)非法定職業(yè)病病人的保護(hù)是完善的。

二、有關(guān)職業(yè)病患者權(quán)益保障的現(xiàn)狀分析

（一）《職業(yè)病防治法》的現(xiàn)行規(guī)定

自2022年頒布以來(lái)，《職業(yè)病防治法》歷經(jīng)四次修改，共有七章、八十八條即總則部分（第一至十三條）、前期預(yù)防制度（第十四至十九條）、勞動(dòng)過(guò)程中的防護(hù)與管理制度（第二十至四十二條）、職業(yè)病診斷與職業(yè)病病人保障制度（第四十三至六十一條）、對(duì)職業(yè)病防護(hù)工作的監(jiān)督檢查制度（第六十二至六十八條）、法律責(zé)任部分（第六十九至八十四條）以及附則（第八十五至八十八條）；其中與職業(yè)病病人保障制度有關(guān)的條文有十九條，占總條文比例的22%。

職業(yè)病患者的權(quán)利保障是我國(guó)《職業(yè)病防治法》的核心要義[2]，而《職業(yè)病防治法》是職業(yè)病患者主張權(quán)利的重要法律依據(jù)。根據(jù)《職業(yè)病防治法》，勞動(dòng)者主要享有如下的權(quán)利：第一，職業(yè)衛(wèi)生知情權(quán)。知情權(quán)是職工的一項(xiàng)基本權(quán)利，與勞動(dòng)者的生命和健康密切相關(guān)。在勞動(dòng)合同簽訂前，用人單位應(yīng)當(dāng)如實(shí)告知?jiǎng)趧?dòng)者工作期間所可能發(fā)生的職業(yè)病危害和后果，以便勞動(dòng)者對(duì)自己的工作環(huán)境有基本的了解。第二，職業(yè)衛(wèi)生培訓(xùn)權(quán)。用人單位應(yīng)當(dāng)在工作前為勞動(dòng)者提供職業(yè)衛(wèi)生培訓(xùn)，指導(dǎo)勞動(dòng)者預(yù)防職業(yè)危害。第三，職業(yè)健康權(quán)。用人單位應(yīng)當(dāng)為勞動(dòng)者提供免費(fèi)體檢，建立職業(yè)健康監(jiān)護(hù)檔案并妥善保存職業(yè)健康監(jiān)護(hù)檔案。第四，勞動(dòng)者享有職業(yè)病診治權(quán)。診斷期間，用人單位不得終止勞動(dòng)合同和克扣工資。第五，賠償權(quán)。若確診職業(yè)病，勞動(dòng)者享有工傷保險(xiǎn)待遇以及依照《民法典》相關(guān)規(guī)定向用人單位主張損害賠償?shù)臋?quán)利。

（二）職業(yè)病患者權(quán)益保障的不足

1.診斷機(jī)構(gòu)設(shè)置單一。

關(guān)于職業(yè)病診斷機(jī)構(gòu)的設(shè)置，《職業(yè)病防治法》在2022年之前規(guī)定只有被省級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)批準(zhǔn)后的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)才享有確診職業(yè)病的權(quán)利[3]；2022年之后，經(jīng)過(guò)立法修訂，才解決了這個(gè)被詬病多年的問(wèn)題。但是，《職業(yè)病防治法》第四十三條的規(guī)定并不明確，目前也缺乏對(duì)該條規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化的管理辦法；診斷機(jī)構(gòu)的“壟斷”問(wèn)題，也并沒(méi)有在該法中得到徹底解決。

2.診斷異議渠道狹窄。

職業(yè)病診斷結(jié)論不具有終局性?！堵殬I(yè)病診斷與鑒定管理辦法》第三十六條規(guī)定，職業(yè)病患者對(duì)職業(yè)病診斷結(jié)果有異議的，必須向診斷機(jī)構(gòu)所在地的衛(wèi)生行政部門(mén)申請(qǐng)鑒定；對(duì)鑒定結(jié)論不服的，向上級(jí)（省級(jí)）申請(qǐng)?jiān)勹b定；省級(jí)的鑒定結(jié)論是最終結(jié)論。[4]但是，從該規(guī)定可以看出，職業(yè)病鑒定過(guò)程中，由衛(wèi)生行政部門(mén)根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)而組織相關(guān)專家臨時(shí)組成非常設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行，即行政機(jī)關(guān)僅作為組織者和管理者，因此職業(yè)病的診斷鑒定不具有“在行政活動(dòng)中行使行政權(quán)力”的特性，不屬于行政行為，對(duì)于該鑒定結(jié)論不能提起行政訴訟，故鑒定結(jié)論便具有了事實(shí)上的“終局”性效果。法治國(guó)家只有司法結(jié)論才能是終局的，對(duì)于診斷結(jié)果異議，有必要暢通司法救濟(jì)渠道。

3.申請(qǐng)?jiān)\斷階段舉證責(zé)任分配不合理。

申請(qǐng)職業(yè)病診斷需要提供證據(jù)材料?！堵殬I(yè)病診斷與鑒定管理辦法》規(guī)定，勞動(dòng)者在申請(qǐng)職業(yè)病診斷時(shí)需要提供材料，包括職業(yè)史、職業(yè)健康檢查結(jié)果和工作場(chǎng)所職業(yè)病危害因素檢測(cè)結(jié)果等。但可以發(fā)現(xiàn)，該規(guī)定中要求勞動(dòng)者提供的材料大都由用人單位掌握。盡管《職業(yè)病防治法》規(guī)定用人單位應(yīng)該主動(dòng)如實(shí)提供其所掌握的材料并由衛(wèi)生行政部門(mén)對(duì)其進(jìn)行審查，但是，讓用人單位自主地提供對(duì)自己不利的證據(jù)，實(shí)在是難上加難。除此之外，還可能因?yàn)橐?guī)章制度的不完善原因，用人單位對(duì)職業(yè)病患者需要的材料沒(méi)有保存或者保存不周。

4.救助補(bǔ)償機(jī)制不足。

法諺“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”。即使法律給公民賦予再多的權(quán)利，但若沒(méi)有有效的救濟(jì)機(jī)制，那么法律上所規(guī)定的權(quán)利都將是一紙空文?！堵殬I(yè)病防治法》重在對(duì)職業(yè)病的預(yù)防，而對(duì)于職業(yè)病患者的救助賠償著筆很少?？v觀《職業(yè)病防治法》全文，除總則和分則之外，明確提及患有職業(yè)病勞動(dòng)者權(quán)利的為第四章中的部分條文，而涉及用人單位如何預(yù)防職業(yè)病、為工作人員提供勞動(dòng)保護(hù)的內(nèi)容則有兩章之多。從篇幅上可以看出，《職業(yè)病防治法》重在職業(yè)病防治，卻對(duì)職業(yè)病患者生活上提供直接幫助的補(bǔ)償和救助體系沒(méi)有予以過(guò)多的關(guān)注。[5]

依照我國(guó)法律規(guī)定，職業(yè)病患者享有工傷保險(xiǎn)救濟(jì)和民事侵權(quán)訴訟賠償?shù)碾p重救濟(jì)。但是，當(dāng)出現(xiàn)用人單位被取締、勞動(dòng)關(guān)系無(wú)法被認(rèn)定時(shí)，勞動(dòng)者一旦成為職業(yè)病患者，政府就成為救濟(jì)責(zé)任的最終承擔(dān)者。同時(shí)，根據(jù)《職業(yè)病防治法》與《工傷保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，職業(yè)病患者主要通過(guò)工傷保險(xiǎn)獲得救濟(jì)，然而，將所有的職業(yè)病都認(rèn)定納入工傷體系并不科學(xué)。在工傷認(rèn)定的情形中，除職業(yè)病以外，其他均為事故傷害或意外傷害。[6]在中國(guó)目前的職業(yè)病目錄中，職業(yè)病可以根據(jù)疾病特征分為兩類：其一為急發(fā)性職業(yè)病，如職業(yè)性急性化學(xué)中毒等；其二為慢性遲發(fā)性職業(yè)病，如職業(yè)性塵肺病等。其中，急發(fā)性職業(yè)病與事故傷害類似；但慢性遲發(fā)性職業(yè)病則與事故傷害差別很大，具有集體致害性和脫離接觸危害因素之后仍有可能繼續(xù)加重的特點(diǎn)，其后續(xù)治療、康復(fù)費(fèi)用也遠(yuǎn)高于第一類，故其適用保險(xiǎn)金較低的工傷保險(xiǎn)就顯得不合理。

5.職業(yè)病相關(guān)訴訟制度不完善。

職業(yè)病患者可以通過(guò)工傷保險(xiǎn)公益訴訟和民事侵權(quán)訴訟獲得補(bǔ)償。民事侵權(quán)訴訟是被侵權(quán)人提起的私益訴訟，其訴訟目的在于填平損害，難以達(dá)成讓用人單位加強(qiáng)職業(yè)防護(hù)、避免更多勞動(dòng)者免遭職業(yè)侵害的目的。公益訴訟是由特定組織提起的旨在使違法行為得到否定評(píng)價(jià)的訴訟，具有私益訴訟所不具有的公益性，故有必要在職業(yè)病領(lǐng)域建立公益訴訟制度來(lái)為勞動(dòng)者發(fā)聲。

6.工會(huì)作用弱化。

工會(huì)本應(yīng)該積極地活動(dòng)在維護(hù)員工權(quán)益的第一線，但是，《職業(yè)病防治法》并沒(méi)有讓工會(huì)承擔(dān)具體責(zé)任義務(wù)，致工會(huì)對(duì)用人單位的監(jiān)督與對(duì)勞動(dòng)者的保護(hù)多流于形式。同時(shí)，工會(huì)經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自用人單位，導(dǎo)致工會(huì)難以與用人單位分庭抗禮，難以對(duì)用人單位形成中立、有效的監(jiān)督。

三、職業(yè)病病人權(quán)益保障之完善的路徑

（一）附條件地?cái)U(kuò)大職業(yè)病診斷機(jī)構(gòu)范圍

針對(duì)診斷機(jī)構(gòu)單一問(wèn)題，在職業(yè)病防治管理辦法中可以明確規(guī)定職業(yè)病診斷機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件，符合準(zhǔn)入條件的醫(yī)療機(jī)構(gòu)都有職業(yè)病診斷權(quán)，以打破之前的專門(mén)機(jī)構(gòu)壟斷制度[7]，拓寬職業(yè)病診斷機(jī)構(gòu)范圍。地方衛(wèi)生行政部門(mén)也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)診斷機(jī)構(gòu)監(jiān)督，定期公布不再具有相應(yīng)診斷能力的醫(yī)療機(jī)構(gòu)名單，保持診斷機(jī)構(gòu)的“流出”通道，以確保職業(yè)病診斷機(jī)構(gòu)隊(duì)伍的專業(yè)性和權(quán)威性。

（二）拓寬職業(yè)病診斷結(jié)果異議的救濟(jì)途徑

司法是公平正義的最后一道防線。診斷結(jié)論爭(zhēng)議，可以通過(guò)司法途徑解決。鑒于職業(yè)病診斷行為無(wú)法提起行政訴訟，故具體路徑，可以設(shè)計(jì)為在職業(yè)病防治管理辦法中為職業(yè)病診斷結(jié)論異議引入民事訴訟，即當(dāng)職業(yè)病診斷結(jié)論存在爭(zhēng)議時(shí)，在立法上為爭(zhēng)議的解決提供訴訟與鑒定兩種選擇。醫(yī)療機(jī)構(gòu)經(jīng)行政批準(zhǔn)而取得職業(yè)病診斷資質(zhì)，具有獨(dú)立的法律地位，可以獨(dú)立地對(duì)其診斷結(jié)果負(fù)責(zé)，可以成為適格的民事訴訟被告。當(dāng)診斷機(jī)構(gòu)出具不實(shí)的診斷結(jié)論導(dǎo)致職業(yè)病患者利益受損時(shí)，其行為應(yīng)當(dāng)被視作侵權(quán)行為，可以作為訴訟標(biāo)的。當(dāng)然，當(dāng)對(duì)診斷結(jié)果有異議時(shí)，職業(yè)病患者享有民事訴訟或是鑒定的選擇權(quán)，這意味著職業(yè)病鑒定委員會(huì)的結(jié)論將會(huì)處于司法的監(jiān)督之下，其鑒定行為會(huì)傾向于更加審慎。

（三）合理分配申請(qǐng)?jiān)\斷階段的舉證責(zé)任

為了解決申請(qǐng)?jiān)\斷階段證明材料的提供問(wèn)題，可以采取以下幾種方法：第一，提高行政監(jiān)督的強(qiáng)度。比如，不定期突擊檢查用人單位材料的保管情況，對(duì)于故意不提供相應(yīng)材料的用人單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《職業(yè)病防治法》的規(guī)定對(duì)其進(jìn)行處罰。第二，對(duì)于用人單位所控制的證據(jù)材料，可以借鑒勞動(dòng)爭(zhēng)議案件仲裁或者訴訟中的“舉證責(zé)任倒置”原則。即當(dāng)勞動(dòng)者向有關(guān)部門(mén)提出申請(qǐng)并提供證據(jù)證明該材料在用人單位的掌控之下，用人單位則需要如實(shí)提供其所掌握的材料；如果單位無(wú)法提供相關(guān)材料或者提供虛假證據(jù)，承擔(dān)舉證不利的后果。第三，若勞動(dòng)者有多家供職的從業(yè)經(jīng)歷，也可以適用“舉證責(zé)任倒置”原則，即先推定職業(yè)病患者的致病原因與所有用人單位都有因果關(guān)系，由用人單位舉證證明勞動(dòng)者在離開(kāi)本單位時(shí)是健康的、以推翻該推定，用人單位舉證不力則承擔(dān)敗訴責(zé)任。

當(dāng)然，舉證責(zé)任倒置也可能會(huì)產(chǎn)生一些問(wèn)題，比如，可能會(huì)導(dǎo)致權(quán)利濫用，當(dāng)勞動(dòng)者惡意申請(qǐng)時(shí)，用人單位將會(huì)遭受損失。但是，在職業(yè)病防治問(wèn)題上，傾斜性地保護(hù)勞動(dòng)者，將舉證責(zé)任分配給處于優(yōu)勢(shì)地位的用人單位是更符合我國(guó)國(guó)情的選擇。

（四）對(duì)工傷保險(xiǎn)制度的重構(gòu)

針對(duì)職業(yè)病與工傷之間上存在差異，工傷保險(xiǎn)無(wú)法充分救濟(jì)職業(yè)病患者的問(wèn)題，可以通過(guò)重構(gòu)工傷保險(xiǎn)制度、建立工傷保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)雙重救濟(jì)制度來(lái)解決。對(duì)于急發(fā)性職業(yè)病，它仍屬于普通的工傷保險(xiǎn)，救濟(jì)金從工傷保險(xiǎn)基金中支?。粚?duì)于慢性遲發(fā)性職業(yè)病，可以為其設(shè)置一類特殊的工傷保險(xiǎn)，收取高額的保費(fèi)，救濟(jì)金從該類特殊的保險(xiǎn)基金中支取[8]；用人單位應(yīng)當(dāng)為勞動(dòng)者購(gòu)買與職業(yè)病相關(guān)的商業(yè)保險(xiǎn)，當(dāng)勞動(dòng)者確診慢性遲發(fā)性職業(yè)病時(shí)，即便工傷保險(xiǎn)金不足以救濟(jì)患者，患者還享有商業(yè)保險(xiǎn)的保障。

（五）建立職業(yè)病公益訴訟制度

鑒于與職業(yè)病相關(guān)的個(gè)人私益訴訟無(wú)法為職業(yè)病患者這一群體的集體利益維權(quán)，故有必要建立職業(yè)病公益訴訟制度。[9]首先，根據(jù)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定，目前在中國(guó)可以由法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者團(tuán)體所提起的公益訴訟，主要集中在環(huán)境保護(hù)和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域。人類生產(chǎn)分為人的再生產(chǎn)和社會(huì)物質(zhì)再生產(chǎn)，勞動(dòng)者職業(yè)病防護(hù)、身體健康問(wèn)題是關(guān)涉社會(huì)發(fā)展的公共利益，可以參照消費(fèi)者保護(hù)的公益訴訟，建立起職業(yè)病領(lǐng)域的公益訴訟。其次，公益訴訟與私益訴訟可以同時(shí)并存。公益訴訟由特定組織發(fā)起對(duì)用人單位的訴訟，私益訴訟由員工個(gè)人向用人單位提起，公益訴訟并非剝奪勞動(dòng)者通過(guò)私益訴訟獲得賠償?shù)臋?quán)利，公益訴訟的存在將私益訴訟的獨(dú)木橋變成了公益訴訟與私益訴訟并行的雙向道。再次，可以建立公益訴訟賠償金專門(mén)賬戶或者基金，從而形成對(duì)工傷保險(xiǎn)制度的有益補(bǔ)充。

（六）強(qiáng)化工會(huì)作用

落實(shí)工會(huì)對(duì)用人單位的監(jiān)督與對(duì)勞動(dòng)者的保護(hù)責(zé)任，重點(diǎn)在于：首先，工會(huì)組織盡管享有《職業(yè)病防治法》第四條規(guī)定的監(jiān)督用人單位職業(yè)病防治工作的權(quán)利，但是，該監(jiān)督權(quán)利具體由是哪一級(jí)工會(huì)享有（是用人單位內(nèi)部的工會(huì)還是地方政府總工會(huì)），法律條文并沒(méi)有明確，《職業(yè)病防治法》第四條只是宣誓性條文。法律規(guī)定或者施行辦法應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確監(jiān)督責(zé)任的責(zé)任主體，將監(jiān)督責(zé)任明確