對洞庭湖蓄滯洪區(qū)因災損失補償?shù)姆治鲅芯?水利水電論文

對洞庭湖蓄滯洪區(qū)因災損失補償?shù)姆治鲅芯?水利水電論文根據(jù)長江中下游防洪方案，湖南省洞庭湖區(qū)在三峽工程建成以后，遇防御1954年型特大洪水時，仍需分蓄109億m3超額洪水，固然近年來洞庭湖區(qū)防洪工程建設(shè)進度加快，防洪標準日漸提高，但防洪標準的提高是有限的，而超標洪水的發(fā)生隨著時間推移不可避免地會重現(xiàn)，因而怎樣合理地運用蓄滯洪區(qū)，保衛(wèi)重點城市和堤垸的人口、財產(chǎn)安全是必須面對的問題。我們國家在經(jīng)歷了1996年全國普遍受災和1998年長江、松花江、嫩江全流域性特大洪澇災禍后，加快了蓄滯洪區(qū)的規(guī)劃與建設(shè)。湖南省洞庭湖區(qū)蓄洪垸是長江流域為保衛(wèi)武漢及洞庭湖區(qū)重點垸、重要城鎮(zhèn)和重要交通干線而設(shè)立的重要蓄滯洪場所，設(shè)有24個國家名錄蓄滯洪區(qū)和多處非國家蓄滯洪區(qū)。蓄滯洪區(qū)一旦蓄洪，區(qū)內(nèi)居民財產(chǎn)將遭受嚴重損失，開展蓄滯洪區(qū)因災損失補償，盡快恢復受災群眾的生產(chǎn)和生活是各級必須解決的重大問題。為了在遭遇特大洪水時，能順利地根據(jù)既定的防洪度汛方案施行分洪，2000年5月公布了(蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法〕〔下面簡稱(辦法〕〕。該辦法的出臺為湖南省蓄滯洪區(qū)的正常運用提供了保障，為合理補償主動蓄洪區(qū)居民因災損失提供了根據(jù)。下面，結(jié)合湖南省洞庭湖區(qū)實際情況，對該省蓄滯洪區(qū)因災損失補償各個方面進行分析研究。1補償范圍國家財政補償范圍在(辦法〕第一章第二條中明確規(guī)定為附錄所列國家蓄滯洪區(qū)，湖南省即洞庭湖區(qū)圍堤湖、六角山、九垸、西官垸、安澧垸、澧南垸、安昌垸、安化垸、南頂垸、和康垸、南漢垸、民主垸、共雙茶、城西垸、屈原農(nóng)場、義和垸、北湖垸、集成安合、錢糧湖、建設(shè)垸、建新農(nóng)場、君山農(nóng)場、大通湖東、江南陸城等24個蓄洪垸。根據(jù)湖南省洞庭湖區(qū)非常洪水度汛方案，除國家蓄滯洪區(qū)外，還將湘水尾閭的洋沙湖垸，資水尾閭的牛潭河垸，沅水尾閭的木塘垸、車湖垸、陬溪垸、丹洲垸，澧水尾閭的陽由垸、新洲上垸等諸多堤垸列入省級蓄滯洪區(qū)，這些堤垸一旦主動蓄洪，其財產(chǎn)損失宏大，卻不屬于國家財政補償范圍。湖南省蓄滯洪區(qū)運用補償時，應將(洞庭湖區(qū)非常洪水度汛方案〕中牽涉的非國家蓄滯洪區(qū)的因災損失補償納入補償范圍，以保障相關(guān)蓄滯洪區(qū)當?shù)厝罕姷暮戏?quán)益，盡快恢復其生產(chǎn)和生活秩序。從1996年、1998年湖南省實際發(fā)生的洪水情況來看，由于洞庭湖區(qū)水系復雜，洪水經(jīng)過的不確定，在實際洪水調(diào)度經(jīng)過中，很難根據(jù)既定的分蓄洪方案進行調(diào)度控制，這樣難免出現(xiàn)蓄洪垸未分洪，而重點堤垸和重點城鎮(zhèn)分洪的情況，如1998年安造垸潰決。隨著國家整體經(jīng)濟的迅速發(fā)展，洞庭湖區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水漲船高，一旦發(fā)生實際被動蓄洪，當?shù)厝罕娯敭a(chǎn)損失補償應在湖南省蓄滯洪區(qū)運用補償中予以研究。2資金來源根據(jù)286號令(蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法〕和財政部13號令(國家蓄滯洪區(qū)運用財政補償資金管理規(guī)定〕的要求，國家根據(jù)蓄滯洪區(qū)在流域防洪調(diào)度中所承當?shù)姆篮槿蝿盏闹匾潭?、所在省〔自治區(qū)、直轄市〕的財政狀況以及區(qū)內(nèi)居民恢復生產(chǎn)的難易程度等因素，核定財政與省級財政補償資金的分攤比例。財政一般分擔國家蓄滯洪區(qū)運用后應補償資金總額的40%～70%，省級財政分攤60%～30%。財政分擔比例的詳細數(shù)額是需要根據(jù)各種情況分析確定的。以下情況下，湖南省在爭取財政分擔的比例上能夠爭取上限：〔1〕當年未出現(xiàn)全國性普遍自然災禍，補償范圍為局部地區(qū)，國家財政無需面對大面積因災損失負擔。〔2〕分蓄洪區(qū)所在省級財政狀況不佳，或者當年災禍集中在一個省或幾個省的范圍，國家分擔比例的增加能夠讓省級財政更多地關(guān)注受災地區(qū)公共事業(yè)的恢復與重建?！?〕蓄滯洪區(qū)的分洪受益區(qū)出現(xiàn)跨省的情況，國家財政應平衡受災區(qū)和受益區(qū)的經(jīng)濟條件。湖南省洞庭湖區(qū)屬于全國洪澇災禍重災區(qū)，建國以來有近40年發(fā)生水災，為全國各地之最，歷年來的抗洪搶險工作消耗損費了各級財政大量的物力和財力。洞庭湖國家蓄滯洪區(qū)的建設(shè)，其保衛(wèi)對象除保衛(wèi)洞庭湖區(qū)重要堤垸及城市外，主要的保衛(wèi)目的為武漢市及荊江大堤。綜合以上考慮，湖南省洞庭湖蓄滯洪區(qū)運用后補償資金國家分擔比例能夠根據(jù)70%爭取。以2003年澧南垸運用后補償為例，澧南垸1998年以來6年內(nèi)兩次蓄洪，損失宏大，況且1998年蓄洪國家未予補償，該垸群眾物質(zhì)基礎(chǔ)特別薄弱，因而當時湖南請求國家根據(jù)兩令規(guī)定的補償比例上限予以補償并得到了批準。從施行的效果來看，蓄洪區(qū)經(jīng)濟、社會秩序得到迅速恢復，國家及省級補償政策得到了當?shù)厝罕姷膿碜o。對于非國家名錄的蓄滯洪區(qū)因災損失補償?shù)馁Y金來源，能夠根據(jù)誰受益、誰補償?shù)脑瓌t，由省級財政和受益地區(qū)的市、縣財政共同承當，詳細承當比例省級主管部門能夠根據(jù)蓄滯洪區(qū)運用后的實際損失情況和受益地區(qū)的市、縣財政收入水平確定。3補償對象根據(jù)(辦法〕第二章第九條的規(guī)定，蓄滯洪區(qū)內(nèi)具有常住戶口的居民〔下面簡稱區(qū)內(nèi)居民〕，在蓄滯洪區(qū)運用后，按照本辦法的規(guī)定獲得補償。湖南省蓄滯洪地區(qū)土地肥沃，君山、江南陸城、城西、民主等堤垸區(qū)位優(yōu)勢明顯，受周邊經(jīng)濟發(fā)展驅(qū)動，很多蓄滯洪區(qū)正在加大開發(fā)利用程度，加快農(nóng)林畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村經(jīng)濟構(gòu)造調(diào)整，導致蓄滯洪區(qū)出現(xiàn)很多以土地承包、專業(yè)養(yǎng)殖、經(jīng)濟林種植為主的暫住人口。湖南省蓄滯洪區(qū)運用補償經(jīng)過中，應借鑒(安徽省蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法施行細則〕的規(guī)定，對蓄滯洪區(qū)內(nèi)有承包土地、專業(yè)養(yǎng)殖和經(jīng)濟林的區(qū)外居民，在蓄滯洪區(qū)運用后，其財產(chǎn)水毀損失參照常住戶口居民的補償范圍和標準給予補償。(辦法〕中對蓄滯洪區(qū)常住戶口居民的補償進行了規(guī)定，但是對不予補償?shù)膶ο髤s沒有明確其補償途徑。湖南省蓄滯洪區(qū)蓄洪后的損失對象主要包括下面幾種類型：常住人口，以農(nóng)業(yè)承包為主的暫住人口，醫(yī)院、學校、道路等公共事業(yè)設(shè)施，國有廠礦企業(yè)、以農(nóng)林畜牧業(yè)為基礎(chǔ)的二次加工民營企業(yè)等。根據(jù)(湖南省蓄滯洪區(qū)管理條例〕的要求，蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟限制發(fā)展，但不是完全不發(fā)展。對于改善民生的，醫(yī)院、學校、道路等公共事業(yè)設(shè)施，財政固然不予補償，但省、市、縣三級財政應補償，恢復損失設(shè)施。對于企業(yè)，首先應通過明確蓄滯洪區(qū)面臨洪災風險，限制其發(fā)展，對于已存在的企業(yè)應通過強迫購買保險等措施降低其因蓄洪運用后造成的因災損失。在湖南省洞庭湖區(qū)非常洪水度汛方案中牽涉的主動分蓄洪區(qū)當中，有雙退一般垸、單退一般垸、普通一般垸、蓄洪垸等類型，其分蓄洪時造成的以下?lián)p失應不予補償：〔1〕根據(jù)洞庭湖綜合治理規(guī)劃應退田而沒有退田，應遷出而未遷出，或者已經(jīng)退田、遷出而擅自返耕、返遷造成的水毀損失?！?〕在蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)完成后，違法蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)規(guī)劃和(湖南省洞庭湖區(qū)蓄滯洪區(qū)安全與建設(shè)管理辦法〕建造的居民房屋，企業(yè)財產(chǎn)損失。〔3〕因個人原因不遵守蓄滯洪區(qū)安全轉(zhuǎn)移命令造成的能轉(zhuǎn)移而未轉(zhuǎn)移的居民財產(chǎn)損失。4補償內(nèi)容及標準(辦法〕中蓄滯洪區(qū)運用后的補償內(nèi)容包括:①農(nóng)作物、專業(yè)養(yǎng)殖和經(jīng)濟林水毀損失；②住房水毀損失；③無法轉(zhuǎn)移的家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械和役畜以及家庭主要耐用消費品水毀損失，其補償標準也做了明確規(guī)定。蓄滯洪區(qū)災禍損失的大小與淹沒時間長短有很大的關(guān)系。從歷年湖南省洞庭湖區(qū)堤垸蓄洪退水的經(jīng)過來看，一旦蓄洪，其垸內(nèi)洪水將與外河水位同漲同落。由于洞庭湖區(qū)高洪水位持續(xù)時間長，蓄滯洪區(qū)遭受洪水浸泡時間一般在2～3個月時間，垸內(nèi)受淹區(qū)農(nóng)作物、專業(yè)養(yǎng)殖和經(jīng)濟林水毀損失程度基本到達100%，屬于完全損失。因而，湖南省蓄滯洪區(qū)因災損失補償標準能夠根據(jù)國家確定的比例范圍取上限，即農(nóng)作物、專業(yè)養(yǎng)殖和經(jīng)濟林，分別根據(jù)蓄滯洪前3年平均年產(chǎn)值的70%、50%、50%補償。2003年新的行業(yè)分類標準中新增了農(nóng)林牧漁服務業(yè)，單列于農(nóng)、林、牧、漁之外，根據(jù)國家統(tǒng)計局2018年8月最新頒布施行的行業(yè)分類標準，農(nóng)林牧漁服務業(yè)是指對農(nóng)林牧漁業(yè)生產(chǎn)活動進行的各種支持性服務活動，詳細包括灌溉服務、農(nóng)產(chǎn)品初級加工服務、其他農(nóng)業(yè)服務、林業(yè)服務業(yè)、獸醫(yī)服務業(yè)、其他畜牧服務、漁業(yè)服務業(yè)等。從湖南省各縣市蓄滯洪區(qū)統(tǒng)計情況來看，農(nóng)林牧漁服務業(yè)所占比重逐年增加。作為蓄滯洪區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要組成部分，農(nóng)林牧漁服務業(yè)的因災損失補償應納入蓄滯洪區(qū)運用補償內(nèi)容，其補償標準根據(jù)實際損失的70%予以補償。以農(nóng)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)的蓄滯洪區(qū)，居民儲備糧食是其主要的財產(chǎn)之一，蓄洪期間的轉(zhuǎn)移和保存特別困難，湖南省蓄滯洪區(qū)運用補償中應將糧食納入補償范圍。土地資源是蓄滯洪區(qū)居民最重要的生產(chǎn)資料，從以往蓄滯洪區(qū)蓄洪經(jīng)歷體驗來看，將造成垸內(nèi)部分土地的沖毀。應蓄洪而造成的土地流失在(辦法〕中沒有明確補償解決辦法，應在湖南省蓄滯洪區(qū)運用補償中予以研究。隨著洞庭湖蓄洪垸安全建設(shè)工程的逐步施行，安全臺、安全區(qū)的建立，讓國家蓄滯洪區(qū)居民住房、役畜等財產(chǎn)不受洪水威脅，使湖南省將來在國家蓄滯洪區(qū)運用損失方面的內(nèi)容主要集中在農(nóng)作物、專業(yè)養(yǎng)殖和經(jīng)濟林水毀損失上面，給蓄滯洪區(qū)因災損失補償工作減少了大量的工作。但是，根據(jù)2007年湖南省洞庭湖區(qū)非常洪水度汛方案的內(nèi)容，湘資沅澧四水及洞庭湖地區(qū)在遭遇特大洪水時還必須運用很多非國家蓄滯洪區(qū)。這些蓄滯洪區(qū)沒有納入國家安全建設(shè)與管理規(guī)劃，因而居民財產(chǎn)、企業(yè)等都遭到洪水威脅，主動蓄洪以后的因災損失較國家蓄滯洪區(qū)要復雜，因而湖南省應在洞庭湖非常洪水度汛方案的基礎(chǔ)上加強非國家蓄滯洪區(qū)的管理，對這些蓄滯洪區(qū)的賠償內(nèi)容和標準參照國家蓄滯洪區(qū)的補償辦法予以確定。(辦法〕第二章第十三條規(guī)定：已下達蓄滯洪轉(zhuǎn)移命令，因情況變化未施行蓄滯洪造成損失的，給予適當補償。對于此類補償情況，國家沒有明確詳細的補償內(nèi)容及標準。蓄滯洪轉(zhuǎn)移經(jīng)過中的損失評估難度很大，就轉(zhuǎn)移居民個體和家庭而言，具有很大的不確定性和多樣性。從洞庭湖區(qū)歷年的轉(zhuǎn)移情況來看，轉(zhuǎn)移經(jīng)過中主要的損失包括居民搬遷的誤工補貼、轉(zhuǎn)移搬遷費用、由于長時間臨時安置造成的居民額外支出、農(nóng)作物疏于管理影響收獲、轉(zhuǎn)移經(jīng)過造成禽畜丟失或死亡等內(nèi)容，相對于蓄洪運用的災禍損失，轉(zhuǎn)移搬遷損失相對很小，為了節(jié)省人力財力，快速補償?shù)轿?，轉(zhuǎn)移而未蓄洪的居民補償宜按人口定值補償?shù)姆绞酱_定。詳細的補償數(shù)值應由省級主管部門根據(jù)實際情況確定。蓄洪區(qū)安全轉(zhuǎn)移的損失大小與轉(zhuǎn)移經(jīng)過中的管理有很大的關(guān)系，各級主管部門應制定合理的轉(zhuǎn)移方案，做到及時有序，在居民轉(zhuǎn)移期間，要重點保衛(wèi)蓄滯洪區(qū)內(nèi)的居民財產(chǎn)安全，維持居民區(qū)臨時安置點的治牢固定，盡量減少不必要的居民損失。5結(jié)論蓄滯洪區(qū)運用補償制度是在國家財力允許下為了保障蓄滯洪區(qū)居民的基本生活，盡快恢復蓄滯洪區(qū)的生產(chǎn)秩序而建立的，根據(jù)湖南省實際情況，以為主導，以國家和地方財政資金為主要經(jīng)費來源的因災損失補償體系具有不可代替的地位。湖南省24個國家蓄滯洪區(qū)人口由1984年的137.1萬人發(fā)展到2008年177.28萬人，人口增長速度和人口密度都超過湖南省的平均水平，加之蓄滯洪區(qū)的建設(shè)與管理工作滯后，造成蓄滯洪區(qū)分洪損失日漸加大。湖南省應根據(jù)公布的(蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法〕，結(jié)合本身蓄滯洪區(qū)特點，針對補償對象、資金來源、補償內(nèi)容和補償標準等盡快制訂和完善符合湖南省實際情況的蓄滯洪區(qū)補償辦法。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和體質(zhì)的完善，蓄滯洪區(qū)因災損失補償體系應進一步完善。借鑒發(fā)達國家抗洪水風險保障體系的成功經(jīng)歷體驗和其他行業(yè)的抗風險形式，將來我們國家蓄滯洪區(qū)因災損失補償體系的發(fā)展，將建成以洪水保險為核心，社會補償為輔助，補償為最終保障的全面的蓄滯洪區(qū)補償保障新體系。以下為參考文獻[1]張陽.中國蓄滯洪區(qū)補償保障體系研究[D].武漢:武漢大學，2004.[2]張效武.行蓄洪區(qū)運用補償政策和標準[J].中國水利，201