我國農(nóng)村集體所有土地征用制度的法律分析

精品文檔精心整理精品文檔可編輯精品文檔我國農(nóng)村集體所有土地征用制度的法律分析一、引言近年來，三農(nóng)問題日益成為我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“軟肋”，社會(huì)各界對(duì)此也傾注了越來越多的關(guān)懷。三農(nóng)問題的核心是農(nóng)民，而土地是農(nóng)民的命根子，征用農(nóng)村土地必然會(huì)觸及到他們的利益。2003年1月7日，現(xiàn)任國務(wù)院總理、當(dāng)時(shí)的中共中央政治局常委和國務(wù)院副總理溫家寶在中央農(nóng)村工作會(huì)議上講話時(shí)指出，要改進(jìn)土地征用的補(bǔ)償方式，增加給失地農(nóng)民的補(bǔ)償，妥善安排好失地農(nóng)民的生計(jì)，特別專門強(qiáng)調(diào)了土地征用補(bǔ)償問題。根據(jù)農(nóng)村土地法律制度的一項(xiàng)實(shí)證研究表明，在農(nóng)村集體組織內(nèi)部的土地糾紛是很少的，而有關(guān)征收的土地糾紛卻很多。例如土地征用補(bǔ)償費(fèi)沒有發(fā)放、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低等。[1]因此找出當(dāng)前我國農(nóng)民集體所有土地征用制度中存在的問題，提出相關(guān)對(duì)策和立法建議，這對(duì)于今后我國推行農(nóng)民集體所有土地征用制度改革、完善有關(guān)農(nóng)地征用立法，無疑意義重大。二、我國農(nóng)民集體所有土地征用制度存在的問題總體來看，當(dāng)前我國農(nóng)村集體所有土地征用制度存在著許多問題，有其深刻的歷史原因和現(xiàn)實(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等背景，也有實(shí)踐的原因，更有立法的原因。從征地制度形成的歷史背景上來說，在我國，現(xiàn)行的這種農(nóng)地征用制度是在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期形成的，符合當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)政策的需要，并在特定時(shí)期發(fā)揮了積極的作用。但隨著我國各項(xiàng)改革的不斷深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，在征地實(shí)踐中出現(xiàn)了許多新情況和新問題，征地制度的缺陷日益突顯，這些缺陷是造成當(dāng)前征地問題的原因所在。在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過程中，盡管對(duì)有關(guān)土地征用的法律進(jìn)行了相應(yīng)的改進(jìn)，在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面作了一些調(diào)整，但是沒有從根本上觸動(dòng)土地征用制度本身，這與我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革進(jìn)程和實(shí)踐需要已經(jīng)很不適應(yīng)。尤其是現(xiàn)行土地征用制度在征地目的的界定、征地范圍劃分以及土地征用安置補(bǔ)償辦法等方面存在著諸多的弊端，既造成了“征而不用”、“多征少用”和“征而遲用”等現(xiàn)象，降低了土地配置效率，又帶來了大量的失地農(nóng)民，影響了社會(huì)的穩(wěn)定，征地問題已越來越多地引起社會(huì)的廣泛關(guān)注。(一)征地范圍過寬和征地權(quán)行使問題1、相關(guān)法律中未對(duì)公共利益進(jìn)行嚴(yán)格現(xiàn)代法治國家出于對(duì)法律主體合法財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的需要，通常將土地征用限定“公共利益”的范圍之內(nèi)，我國也不例外。我國《憲法》和《土地管理法》也明文規(guī)定，國家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用或征收，這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須是為了“社會(huì)公共利益的需要”，也就是說，只為某個(gè)或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人利益需要，是不能征用集體土地的。剛頒布的《物權(quán)法》第四十二條第一款明確規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”，但與國外做法不同的是，我國的《憲法》和相關(guān)法律都未對(duì)公共利益做出明確的界定，當(dāng)然這有可能屬于立法技術(shù)上的原因?？紤]到《物權(quán)法》的私法性質(zhì)，《物權(quán)法》重點(diǎn)是對(duì)征收以及由此發(fā)生的拆遷中的補(bǔ)償問題進(jìn)行規(guī)范，對(duì)公共利益的具體界定還是分別由有關(guān)法律規(guī)定較為切合實(shí)際。[2]由于法律本身對(duì)征地的公共利益界定不明，對(duì)公共利益的解釋變成了職能部門和主要領(lǐng)導(dǎo)自由裁量的權(quán)力，這就為政府征地權(quán)的濫用打開缺口。[3]由于法律規(guī)定的不明確性，導(dǎo)致政府在征地實(shí)踐中的確存在大量的非公共利益征地行為。一方面政府為商業(yè)目的或營利性目的大量圈占土地，即主要用于工商業(yè)、房地產(chǎn)等項(xiàng)目的土地征用已成為土地征用權(quán)濫用的主要方面，同時(shí)一些地方政府私人投資經(jīng)營性項(xiàng)目也“搭乘”公共利益這輛“便車”，請(qǐng)求政府行使征地權(quán)。這種對(duì)最廣義的公共利益的理解直接導(dǎo)致了我國征地范圍擴(kuò)大到所有的經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地，把市場(chǎng)主體商業(yè)投資亦視為征地中的公共利益需要，不正當(dāng)?shù)赝崆斫馔恋卣饔霉怖婺康男?，?shí)際上造成了掠奪一部分的利益來滿足另一部分人的利益。2、政府行使征地權(quán)缺乏限制和監(jiān)督制約從具體法律規(guī)定來講，對(duì)征地權(quán)行使缺乏具體明確的法律依據(jù)和規(guī)定：一是法律只有征地授權(quán)的規(guī)定，缺乏限權(quán)的規(guī)定。法律對(duì)征地權(quán)的行使行為缺乏限制，根據(jù)我國法律規(guī)定，《憲法》授予了國家土地征用的權(quán)力，卻未對(duì)這種權(quán)力的行使做出具體的限制?！稇椃ā泛汀锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用?！边@種只管授權(quán)，不管限權(quán)的憲法規(guī)范，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制及其觀念的產(chǎn)物。[4]憲法和法律授予國家征用財(cái)產(chǎn)的權(quán)力，而不為這種權(quán)力的行使劃定范圍、界限、方式和程序，再加上民法和行政法的不完善，沒有形成有效保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)、制約政府權(quán)力的系統(tǒng)化的制度，國家征用權(quán)事實(shí)上不受限制，這就易造成權(quán)力濫用，從而侵犯?jìng)€(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)。況且，我國的集體土地所有制度實(shí)際上是“二國有制度”，集體所有權(quán)難以形成對(duì)國家土地征用權(quán)的制約。二是對(duì)具體行使征地權(quán)的主體范圍缺乏明確規(guī)定和限制。土地征用權(quán)中所提及的公共利益不能是某一特定部分群體的利益，這種利益需求是無法在市場(chǎng)中自由選擇的，需要集體行動(dòng)、有組織地供給。毫無疑問，政府是最大的、有組織的公共利益供給者，政府運(yùn)用公共權(quán)力征用土地為社會(huì)提供公益性服務(wù)。而現(xiàn)行法中，盡管《土地管理法》規(guī)定征用審批權(quán)由國務(wù)院及省級(jí)人民政府行使，但各級(jí)地方政府仍擁有一定的權(quán)力。目前大部分建設(shè)項(xiàng)目用地審批機(jī)關(guān)均為地方國土部門，而立項(xiàng)批準(zhǔn)機(jī)關(guān)則有省政府、外經(jīng)貿(mào)委、發(fā)改委等部門。特別是我國自實(shí)行土地有償制度以來，各級(jí)地方政府為增加財(cái)政收入，對(duì)征地權(quán)的行使樂此不疲。有的地方往往通過建立開發(fā)區(qū)、科技園、產(chǎn)業(yè)園等向投資單位提供優(yōu)惠政策，而土地使用費(fèi)往往作為其優(yōu)惠的條件之一，加之監(jiān)督機(jī)制不完善，便在征地申報(bào)過程中出現(xiàn)了一些弄虛作假的行為?？梢哉f政府行使征地權(quán)，壟斷一級(jí)市場(chǎng)，實(shí)在是一種有法律保障、政府獨(dú)家壟斷、獲取經(jīng)營性土地暴利，又能搞政績的好生意，就是違法也敢干。[5]三是征地程序存在欠缺。土地征用是憲法特別授予政府的一項(xiàng)權(quán)力，是對(duì)行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)最嚴(yán)厲的制約方式。土地征用從申請(qǐng)核準(zhǔn)到實(shí)行都應(yīng)有嚴(yán)格的法定正當(dāng)程序，這種正當(dāng)程序被視為政府行使征用權(quán)過程中保障私人權(quán)利所必須經(jīng)過的步驟、應(yīng)當(dāng)采取的方式、不可缺少的過程，其由行政程序和司法程序構(gòu)成，法定的征用范圍、合理的征用補(bǔ)償、正當(dāng)?shù)恼饔贸绦驑?gòu)成土地征用權(quán)行使的三個(gè)原則。但是我國土地征用制度在征用客體范圍、權(quán)限和程序、征地行為監(jiān)督等方面存在許多欠缺，導(dǎo)致產(chǎn)生許多問題。(二)農(nóng)村土地權(quán)屬問題這個(gè)問題可以說是導(dǎo)致實(shí)務(wù)中許多補(bǔ)償糾紛發(fā)生的根本原因。收益主體不明確主要是源于我國在立法上對(duì)農(nóng)村土地權(quán)屬界定不清。我國的《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》以及《農(nóng)業(yè)法》等重要法律都明確規(guī)定，中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，但到底誰是“集體”，相關(guān)立法卻沒有明確指出。雖然《物權(quán)法》在第五十九條第一次明確規(guī)定“農(nóng)民集體所有”的含義是“本集體成員集體所有”，但僅是在一定程度上解決了農(nóng)民集體所有權(quán)權(quán)利主體虛位以及農(nóng)民集體成員權(quán)利保護(hù)不力的問題。自從農(nóng)村實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制以后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織大多解散，原來屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地已經(jīng)分給各村內(nèi)小組的農(nóng)戶承包經(jīng)營，而且當(dāng)初分地的時(shí)候土地權(quán)屬登記手續(xù)大多不健全，在土地未被征用時(shí)這種潛在的權(quán)屬不清問題一般不太引人注意，但是當(dāng)面臨補(bǔ)償金的時(shí)候，潛在的問題就充分暴露出來，三個(gè)主體都爭(zhēng)搶土地補(bǔ)償金。(三)征地補(bǔ)償問題現(xiàn)行法律雖然較之修改前的法律規(guī)定有很大的進(jìn)步，但仍不足以保護(hù)被征用人利益和反映市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。有關(guān)征地補(bǔ)償法律規(guī)定不完善，征地補(bǔ)償問題突出。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1、征地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)問題目前我國土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)采用法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由《土地管理法》第四十七條具體規(guī)定，其中有些補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只有最高限的限制，如“每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍”、“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”，即使有些有法定最低標(biāo)準(zhǔn)的限制，政府的自由裁決權(quán)也比較大，如“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”、“征收其他土地補(bǔ)償費(fèi)和安里補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定”，較大的自由浮動(dòng)幅度和“參照”賦予了政府極大的自由裁決權(quán)。由于政府作為利益參與方分享土地征收的利益，被征收方又極少參與征收過程，導(dǎo)致很多地方政府常常按照法定最低標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償甚至連法定的最低標(biāo)準(zhǔn)也達(dá)不到，在自由裁決的權(quán)限內(nèi)，出現(xiàn)顯失公平的不合理現(xiàn)象更是常見。實(shí)踐中政府往往以支付較低的補(bǔ)償費(fèi)為對(duì)價(jià)獲得土地，再以很高的土地使用權(quán)出讓金轉(zhuǎn)入市場(chǎng)，由此所形成的增值是巨大的。但是失地的集體組織和農(nóng)民卻不能從增值中獲利。法定的征地補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以解決被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)。另外，征地補(bǔ)償范圍沒有覆蓋土地上的他項(xiàng)權(quán)利如承包經(jīng)營權(quán)等的補(bǔ)償。農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過程，應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民分享城市化和工業(yè)化成果的過程，應(yīng)當(dāng)有利于縮小城鄉(xiāng)差距而不是擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距，因此，應(yīng)該考慮在對(duì)失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償中解決土地增值分配不合理的問題。考慮到實(shí)踐中存在的問題，《物權(quán)法》一方面從形式上重申征收集體土地的補(bǔ)償內(nèi)容，具體包括“土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用”;另一方面，從實(shí)質(zhì)上規(guī)定，“應(yīng)當(dāng)依法足額支付”，并要求征收單位必須“安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益”。但是作為一個(gè)抽象性條款，難以窮盡相關(guān)問題，仍有待于配套的法律法規(guī)予以具體地規(guī)定。2、土地征用補(bǔ)償收益主體問題由于農(nóng)村土地權(quán)屬的立法界定不清，大量的補(bǔ)償費(fèi)無法為農(nóng)民所掌握，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。依照現(xiàn)行法律規(guī)定，青苗補(bǔ)助費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)分配給該物的所有者，通常為農(nóng)民個(gè)人所享有;安置補(bǔ)助費(fèi)是為了確保被征地農(nóng)民現(xiàn)有生活水平不降低而給予的補(bǔ)助，國家規(guī)定應(yīng)由安置單位所享有。若農(nóng)民自謀職業(yè)，應(yīng)發(fā)給農(nóng)民個(gè)人。但在實(shí)際補(bǔ)償分配過程中，爭(zhēng)議最多的是土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。首先是土地補(bǔ)償費(fèi)，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，如果土地出讓成本價(jià)為100%，則農(nóng)民只得5%-10%，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織得25%-30%，60%-70%為縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))各級(jí)地方政府所得。[6]由于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂，產(chǎn)權(quán)主體不明，往往造成各級(jí)政府、村委會(huì)以及集體經(jīng)濟(jì)組織相互爭(zhēng)當(dāng)所有權(quán)主體，或通過各種名義克扣征地款，有些地方甚至存在村干部憑借權(quán)力分割征地款項(xiàng)，導(dǎo)致土地征用中補(bǔ)償給土地所有者的費(fèi)用呈現(xiàn)了“鄉(xiāng)扣”、“村留”、“鄉(xiāng)(村)經(jīng)濟(jì)組織提”的局面，導(dǎo)致許多問題。[7]其次是安置補(bǔ)助費(fèi)的分配，安置補(bǔ)助費(fèi)的目的主要是用來安置征地后剩余勞動(dòng)力的，由安置單位享有，但由于勞動(dòng)用工制度發(fā)生了很大的變化，許多企業(yè)難以勝任妥善安置勞動(dòng)力的重任，因此許多地方均采取貨幣安置的方式。部分安置費(fèi)用在沒有使農(nóng)民得到妥善的就業(yè)安置條件下應(yīng)由農(nóng)民個(gè)人所享有，但許多地方并未按照國家規(guī)定足額發(fā)放，甚至完全沒有發(fā)放到農(nóng)民手中，而是被層層的截留?！段餀?quán)法》第四十二條第四款只是作了重申性的規(guī)定：“任何單位和個(gè)人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征受補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用”。(四)征地拆遷補(bǔ)償與安置問題1、現(xiàn)行征地法律制度中關(guān)于征地拆遷補(bǔ)償安置問題規(guī)定較少目前，對(duì)征地拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)缺乏具體法律規(guī)定，征地拆遷補(bǔ)償政策較亂。一是缺乏國家統(tǒng)一、通用的征地拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)和辦法。如公路征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由地方政府確定，國家和省沒有相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。二是在農(nóng)村，征地拆遷補(bǔ)償政策不一的問題非常突出。不同時(shí)期的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一樣，不同地區(qū)不同項(xiàng)目的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更不一樣;鄉(xiāng)與鄉(xiāng)、村與村，甚至于同一個(gè)村的同類地塊也不一樣，造成農(nóng)村基層干部工作難做，農(nóng)民群眾思想難通的困難局面。三是農(nóng)村村民與城鎮(zhèn)居民的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一樣。這在城鄉(xiāng)結(jié)合部位也是引發(fā)矛盾糾紛的重要因素。[8]2、征地法律制度中有關(guān)征地就業(yè)安置和保障規(guī)定和辦法欠缺，缺乏妥善安排失地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)的有效途徑現(xiàn)行征地法律制度中征地補(bǔ)償規(guī)定的“安置補(bǔ)助費(fèi)”忽視了農(nóng)村城市化后農(nóng)民長期生活、就業(yè)和社會(huì)保障等問題，并與所有制結(jié)構(gòu)的變化和勞動(dòng)就業(yè)制度變遷不相適應(yīng)。一是生活安置問題。由于我國法律規(guī)定的土地征用補(bǔ)償一律為現(xiàn)金補(bǔ)償，實(shí)行一次性安置。這與我國集體組織中的廣大農(nóng)民的實(shí)際需要不相適應(yīng)，也與國外土地立法的普遍做法不相符合。對(duì)于視土地為命根子的農(nóng)民，一次性給他們一筆錢并不能從根本上解決問題，反而會(huì)使他們生活一時(shí)無著落，生活水平恢復(fù)不到征地前的水平。二是對(duì)征地農(nóng)民的勞動(dòng)就業(yè)安置法規(guī)不完善，對(duì)征地轉(zhuǎn)戶農(nóng)民勞動(dòng)就業(yè)合法權(quán)益缺乏保護(hù)，存在不少漏洞，現(xiàn)行征地法律制度中沒有專門制定針對(duì)征地農(nóng)民的完善的勞動(dòng)就業(yè)培訓(xùn)措施和辦法。各地征地過程中自行出臺(tái)一些勞動(dòng)就業(yè)安置規(guī)定，內(nèi)容參差不齊。實(shí)際中被征地農(nóng)民的就業(yè)和生活問題日益突顯，已成為嚴(yán)重的社會(huì)問題。三是教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等問題?，F(xiàn)行的征地法律制度對(duì)被征地農(nóng)民的醫(yī)療、教育、社會(huì)保障等方面缺乏具體的規(guī)定，也導(dǎo)致農(nóng)民的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障問題突出。而眾所周知，我國長期以來實(shí)行城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，對(duì)農(nóng)民的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等問題本就缺乏規(guī)定和保護(hù)。[9]由于現(xiàn)行的征地法律制度未對(duì)被征地農(nóng)民的醫(yī)療、教育、社會(huì)保障等方面沒有專門的具體的規(guī)定，農(nóng)民失地后，其教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等狀況依舊，與城市的有關(guān)制度脫節(jié)，導(dǎo)致被征地農(nóng)民進(jìn)城的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障問題更加突出。(五)征地補(bǔ)償程序和司法救濟(jì)問題征地補(bǔ)償過程中雖有公告和聽證的規(guī)定，但缺乏農(nóng)民實(shí)際參與聽證的保障渠道。法律規(guī)定征地補(bǔ)償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門制定，補(bǔ)償方案制定后才公告告知農(nóng)民，對(duì)農(nóng)民提出的意見只在確需修改的情況下才改動(dòng)補(bǔ)償方案，極大地限制了農(nóng)民的參與權(quán)。另外，發(fā)生糾紛后，法院往往以征地補(bǔ)償案件不屬于民事案件為由不予受理，司法保護(hù)不能實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)有的土地征收補(bǔ)償法律法規(guī)沒有規(guī)定對(duì)裁決不服的救濟(jì)途徑，《土地管理法》第十六條的規(guī)定主要是土地所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)屬糾紛的救濟(jì)途徑，而不包括土地征收補(bǔ)償糾紛的處理。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，征收各方不能對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致意見的，由征收部門裁定，而且該裁定為終局裁定，相對(duì)人不能向人民法院起訴。這種制度安排，給征收方以過大的權(quán)力，而被征收方連起碼的司法救濟(jì)權(quán)都沒有。雙方的攻防武器嚴(yán)重失衡，極易造成對(duì)被征收人利益的損害。三、完善我國農(nóng)民集體所有土地征用制度的立法對(duì)策從二十世紀(jì)九十年代開始，我國許多學(xué)者就從不同的角度對(duì)農(nóng)民集體所有土地征用制度中存在的問題進(jìn)行研究和探討，力圖建立新的農(nóng)民集體所有土地征用制度，解決在征地過程中遇到的各種問題。針對(duì)我國現(xiàn)行土地征用制度存在的缺陷，從我國實(shí)際出發(fā)，借鑒世界各國土地征用制度的經(jīng)驗(yàn)和我國一些地區(qū)的成功做法，建議在將來的立法中應(yīng)當(dāng)確定土地征用的目的和范圍，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定，實(shí)行公正補(bǔ)償安置以及明確征地程序和監(jiān)督救濟(jì)程序。(一)嚴(yán)格規(guī)范土地征用的目的在我國，“公共利益”構(gòu)成國家行使土地征用權(quán)的唯一合法條件。但“公共利益”在一定程度上具有抽象性、動(dòng)態(tài)性以及非特定性，使得在具體判斷時(shí)難免帶有主觀色彩，并且可能存在不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)。[10]加之我國有關(guān)法律尚不完善，2007年剛頒布的《物權(quán)法》也未對(duì)公共利益作出明確界定或概括性規(guī)定，征地過程中對(duì)“公共利益”的掌握理解基本上屬于行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，又無相關(guān)的制度對(duì)行政機(jī)關(guān)做出的“公共利益”判斷進(jìn)行調(diào)查監(jiān)督。因此，公共利益范圍的任何不確定性將導(dǎo)致土地征用權(quán)濫用。為了防止權(quán)力濫用，首先，可以在《土地管理法》中將“公共利益”的目的進(jìn)行具體化和類型化的列舉，嚴(yán)格限定公共利益范圍，在土地使用的目的上具有鮮明的社會(huì)性和非贏利性，項(xiàng)目收益人直接指向非特定公眾。其次，對(duì)于非公益性建設(shè)項(xiàng)目用地，按照規(guī)劃用途和市場(chǎng)規(guī)則，通過土地交易獲得土地使用權(quán)。另外，建立嚴(yán)格的公共利益審查制度，成立專門的組織，由專家組對(duì)申請(qǐng)征地的組織和單位進(jìn)行審查，對(duì)其征地目的進(jìn)行核準(zhǔn)。[11](二)正確處理農(nóng)民和集體土地所有權(quán)主體組織在征收補(bǔ)償中關(guān)系由于前文所述我國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)立法的種種弊端，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)生活中農(nóng)民與代表集體所有權(quán)的組織之間紛爭(zhēng)不斷，尤其是涉及土地征收補(bǔ)償款，往往被集體經(jīng)濟(jì)組織截留，農(nóng)民的合法權(quán)益得不到保護(hù)。因此，我國在立法上要充分考慮到農(nóng)民的利益訴求，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)主要由被征地的農(nóng)民享有。根據(jù)《物權(quán)法》第五十九條第二款的規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用的使用、分配辦法應(yīng)當(dāng)依照法定程序經(jīng)本集體成員決定。我們必須正確、全面地理解“土地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用”中“等費(fèi)用”的內(nèi)涵。除非青苗和土地附著物屬于農(nóng)民集體所有，否則該“等費(fèi)用”中并不包括地上附著物和青苗的補(bǔ)償，原因在于作為對(duì)權(quán)利人財(cái)產(chǎn)損失的補(bǔ)償，不涉及在集體組織內(nèi)進(jìn)行分配的問題;安置補(bǔ)助費(fèi)是對(duì)權(quán)利人喪失土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償，如果承包土地被征地的農(nóng)戶成員放棄統(tǒng)一安置，該筆費(fèi)用應(yīng)支付給他們。若其仍需集體組織統(tǒng)一安置，則該筆費(fèi)用就應(yīng)當(dāng)納入集體管理范疇。該筆費(fèi)用的使用、分配方法也應(yīng)當(dāng)經(jīng)過民主議定，否則就會(huì)把這一部分費(fèi)用的管理和使用、分配權(quán)完全交于少數(shù)人，在沒有民主議定程序監(jiān)督制約的情況下，極有可能產(chǎn)生濫用權(quán)力損害集體成員利益的后果。[12](三)提高、拓寬征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍的確定是一個(gè)利益衡量的過程。我國傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，私人利益應(yīng)當(dāng)為國家利益和集體利益所犧牲，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，這種思維方式和理論邏輯有必要進(jìn)行修正。征用補(bǔ)償?shù)睦婧饬?，?yīng)不僅僅是政府的經(jīng)濟(jì)利益(表現(xiàn)為征用成本)，還應(yīng)衡量征用者(國家)與被征用人之間具體的利益關(guān)系。一方面，補(bǔ)償金額應(yīng)遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求并在國家國力(包括經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等承受力)所能承受的范圍之內(nèi);另一方面，土地征用又不能使被征用人有明顯不公平或被剝奪的感覺，因此補(bǔ)償下限應(yīng)使被征收人的生活狀況不低于征收前的水平，并隨社會(huì)發(fā)展有提高的趨勢(shì)。1、提高土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從世界各國和地區(qū)立法來看，一般應(yīng)以市場(chǎng)價(jià)格作為主要參照依據(jù)。這個(gè)市場(chǎng)價(jià)值要通過規(guī)范的價(jià)格評(píng)估體系(建立征地區(qū)片價(jià)和宗地價(jià)評(píng)估制度)公平確定，目的是使被征地人的合法權(quán)益不致因政府的行為受到實(shí)質(zhì)的損害。具體來說，可以根據(jù)土地的不同地域、不同類型以不同的評(píng)估方法確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于城市郊區(qū)的土地，由于土地市場(chǎng)比較發(fā)達(dá)，對(duì)這部分土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以以市場(chǎng)價(jià)購為主。對(duì)于遠(yuǎn)離城區(qū)的土地，因?yàn)閮r(jià)格偏低，而農(nóng)民的生活主要靠土地的收益，因此，對(duì)于土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，除了按價(jià)格補(bǔ)償外，還要考慮為失地農(nóng)民維持今后生活提供額外的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。2、拓寬征地補(bǔ)償范圍征地補(bǔ)償范圍的狹窄，是農(nóng)村土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低的主要原因之一。建議在立法和實(shí)踐中擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)姆秶?。除現(xiàn)有的補(bǔ)償項(xiàng)目外，應(yīng)增加殘余地補(bǔ)償費(fèi)和相鄰?fù)恋負(fù)p害補(bǔ)償費(fèi)兩項(xiàng)內(nèi)容，即將土地征收補(bǔ)償費(fèi)用擴(kuò)大到包括直接相關(guān)的損失和間接損失兩個(gè)方面。實(shí)際上，農(nóng)村土地征收必然會(huì)影響周圍殘余的土地，或者導(dǎo)致土地分割，形成不經(jīng)濟(jì)的土地規(guī)模，造成土地利用率的下降，或者不能為以前的利用，或者減低以前利用的效能。對(duì)這種殘余地的所有權(quán)人給予正當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，實(shí)屬應(yīng)當(dāng)。此項(xiàng)補(bǔ)償金應(yīng)以不超過殘余地因受征地影響而減低的地價(jià)額為準(zhǔn)。此外，被征收土地的新用途可能會(huì)造成噪音污染、水污染、河流的堵塞或改道、塵土飛揚(yáng)等，這些都可能降低農(nóng)作物的產(chǎn)量。此項(xiàng)相鄰?fù)恋負(fù)p失其實(shí)就是土地利用的外部負(fù)效用，也應(yīng)由土地需用人綜合土地利用對(duì)相鄰?fù)恋氐膿p害范圍和程度，對(duì)土地權(quán)利人予以正當(dāng)補(bǔ)償。(四)建立和完善有關(guān)征地安置保障制度征地法律制度中應(yīng)就征地農(nóng)民就業(yè)安置和生活保障等問題進(jìn)行具體的明確規(guī)定。建議制定專門的征地安置保障法，建立就業(yè)安置和培訓(xùn)制度、失地農(nóng)民基本生活保障、失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)、子女教育制度等。1、豐富征地補(bǔ)償安置的方式原來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的招工安置方式日益減少，一次性的貨幣補(bǔ)償已成為我國目前主要的征地補(bǔ)償安置方式，但此種方式仍無法為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下失地失業(yè)的農(nóng)民提供充分的補(bǔ)償和生活保障。一些學(xué)者借鑒東南沿海征地補(bǔ)償中采用政府、集體與個(gè)人共同繳納保險(xiǎn)費(fèi)的辦法，將失地農(nóng)民納入社會(huì)保障體系中的成功經(jīng)驗(yàn)，提出我國應(yīng)當(dāng)重視對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)償方式。[13]還有一些學(xué)者針對(duì)我國一次性貨幣補(bǔ)償?shù)娜秉c(diǎn)，提出了分期補(bǔ)償、土地使用權(quán)入股安置、留地安置等多種形式的復(fù)合安置。[14]因此，改一次性的貨幣補(bǔ)償為分期和終身的貨幣補(bǔ)償，改貨幣補(bǔ)償?shù)膯我环绞綖榘ㄘ泿虐仓谩⑸鐣?huì)保險(xiǎn)安置、土地使用權(quán)入股安置等多種形式的復(fù)合安置式，已經(jīng)成為我國征地補(bǔ)償安置方式改革的必然趨勢(shì)。國務(wù)院于2004年10月發(fā)布了國發(fā)〔2004〕28號(hào)文即《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和國土資源部于2004年11月發(fā)布的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》規(guī)定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置、異地移民安置等補(bǔ)償途徑，并要求勞動(dòng)和社會(huì)保障部門要會(huì)同有關(guān)部門盡快提出建立被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障制度的指導(dǎo)性意見。2、建立失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)教育制度由于歷史原因，大量的農(nóng)民由于素質(zhì)不高，缺乏就業(yè)技能，難以向非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，也難以在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級(jí)，市場(chǎng)對(duì)勞動(dòng)力素質(zhì)的要求越來越高，缺乏轉(zhuǎn)業(yè)技能的農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的領(lǐng)域越來越窄，轉(zhuǎn)移就業(yè)的難度越來越大。因此，向農(nóng)村和農(nóng)民的教育和培訓(xùn)加大投入，發(fā)展農(nóng)村普通教育和職業(yè)教育事業(yè)，應(yīng)成為當(dāng)務(wù)之急。其中最為急迫的是失地農(nóng)民的培訓(xùn)。對(duì)此可以做出這樣規(guī)定：一是失地農(nóng)民的初始轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)，應(yīng)當(dāng)免費(fèi)提供。二是失地農(nóng)民的后續(xù)職業(yè)培訓(xùn)，其費(fèi)用由政府補(bǔ)貼和征地單位合理分擔(dān)。三是逐步把失地農(nóng)民培訓(xùn)工作納入城鎮(zhèn)失業(yè)下崗人員再培訓(xùn)體系。(五)完善征地補(bǔ)償程序和救濟(jì)程序一定意義上講，依法辦事就是依程序辦事。程序使法律獲得生命，無程序即無法律。[15]現(xiàn)代社會(huì)仍需要權(quán)力維持法律的權(quán)威，同時(shí)又必須對(duì)權(quán)力加以嚴(yán)密控制以防止權(quán)力濫用，控權(quán)的正當(dāng)手段之一就是使權(quán)力行使的公開化、高度的民眾參與、高度的程序化，這就離不開法律程序。[16]1、完善征地補(bǔ)償程序現(xiàn)有的土地征用程序極不規(guī)范，缺乏透明度和群眾的監(jiān)督，即使這些不規(guī)范的程序，在實(shí)踐中也沒有得到最基本的實(shí)施和貫徹，而且難逃被扭曲的命運(yùn)。將來的立法中，除了要進(jìn)一步完善補(bǔ)償通知和公告、補(bǔ)償?shù)怯洸⒙犎∫庖?、審查或調(diào)查、協(xié)商并簽訂補(bǔ)償協(xié)議、補(bǔ)償爭(zhēng)議的行政處理程序外，還需完善協(xié)商機(jī)制。在我國的征收補(bǔ)