論地方公債發(fā)行的必要性和可行性

論地方公債發(fā)行的必要性和可行性在債券市場比較發(fā)達的西方國家，地方發(fā)行債券是司空見怪的事，如美國的州和日本的府甚至縣都能以自己的名義發(fā)行債券籌集資金。在我們國家，雖然界曾對地方可否發(fā)行債券進行過探討，但現(xiàn)行預(yù)算法明確規(guī)定，不允許地方以自身名義發(fā)行債券籌資?？墒牵S著我們國家的全面，地方通過發(fā)行債券籌集建設(shè)資金成為客觀需要，也具備了相應(yīng)的條件。因此，地方公債的發(fā)行已經(jīng)有了其存在的基礎(chǔ)和條件。一、我們國家地方公債發(fā)行的背景傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，我們國家的“國家〞指的就是全國統(tǒng)一的，地方財政只是財政的附屬物，在編制的全國統(tǒng)一的國家預(yù)算下，整個財政聯(lián)成了一個整體，地方?jīng)]有單獨的舉債權(quán)力。此時公債的發(fā)行，是由統(tǒng)一安排和部署，并由各級共同努力來完成的。這就無所謂“〞和“地方債〞的區(qū)分，或者說是只有而無地方債。在西方，“公債〞概念與“國債〞概念是既一致又區(qū)分的，國債只是或聯(lián)邦的，因為只有這些才是“國家〞的債務(wù)。而公債則是“公共〞債務(wù)，因而除了國債之外，還包括地方的債務(wù)和所屬公共機構(gòu)的債務(wù)。所以，在當時計劃經(jīng)濟體制的背景下，公債也就是國債，或者反過來國債也就是公債。兩者是二而一、一而二的事，就沒有什么奇怪了。這種先是將整個國家的所有債務(wù)都集中到，然后干脆取消公債的狀況，是與當時計劃經(jīng)濟體制必須高度集中統(tǒng)一的財權(quán)財力這一根本要求相適應(yīng)的。這是因為，如果當時沒有將所有的債務(wù)發(fā)行權(quán)都集中到手中，則地方獨立自主的發(fā)行債券活動，其直接后果就是這部分資金運動處于統(tǒng)一計劃之外，這立即就會形成對國民經(jīng)濟計劃和綜合平衡的沖擊與破壞。當時我們國家將“既無內(nèi)債又無外債〞視為是主義的優(yōu)越性，就是經(jīng)濟體制對公債這一本質(zhì)要求的直接反映。從公債的作用來看，正是計劃經(jīng)濟體制，決定了我們國家公債是國家籌集建設(shè)資金的一種手段。而在市場經(jīng)濟體制下，公債主要的作用和任務(wù)主要是彌補財政赤字和間接調(diào)控宏觀經(jīng)濟?，F(xiàn)在我們國家正處于由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型時期，正在努力建立和完善分稅制體制，在一定程度上已經(jīng)具備了發(fā)行地方公債的基礎(chǔ)。我們國家地方公債的發(fā)行，其目的主要是為了減輕以至熨平經(jīng)濟周期的波動程度。當著經(jīng)濟不景氣時，可以增大赤字以刺激經(jīng)濟回升，作為彌補財政赤字手段的公債就要增大年發(fā)行數(shù)額。相反，當著經(jīng)濟狀況良好以至出現(xiàn)過熱狀態(tài)時，就要減少財政赤字以至安排財政盈余，此時公債年發(fā)行量就要相應(yīng)減少，甚至可以運用財政盈余實現(xiàn)公債的凈償還。這樣才能順應(yīng)赤字波動較大的特點，彌補著赤字而服務(wù)和配合著的運作，實現(xiàn)財政的間接宏觀調(diào)控目的。二、隨著經(jīng)濟的，我們國家地方公債的發(fā)行已經(jīng)有了其發(fā)行的必要性。1、地方公債發(fā)行的理論基礎(chǔ)〔1〕地方也需要提供公g產(chǎn)品地方擁有相對獨立的行政權(quán)，與此相對應(yīng)，地方也應(yīng)提供地方性的公g產(chǎn)品。同相比，地方提供的公g產(chǎn)品具有地方性的特點，即為特定區(qū)域消費者共同消費，如地方、地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地方行政事務(wù)等。地方提供地方公g產(chǎn)品需要資金，這當中純公g產(chǎn)品〔如行政支出等〕的提供主要依靠來籌集資金，而準公g產(chǎn)品〔如收費公路等〕的提供一般來說主要依靠、準公g產(chǎn)品的規(guī)費收入。若這些獎金不能滿足需要，則必須通過其他渠道籌集，舉債籌資即是其中一種。與此同時，在經(jīng)濟不斷發(fā)展的現(xiàn)前階段，地方在基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)方面承擔了起來起大的責任，但其自有資金遠不足以滿足資金需要，這就產(chǎn)生了地方的借款需求。〔2〕地方財政支出同樣具有宏觀調(diào)控作用從消費者受益群體的角度講，地方公g產(chǎn)品的消費具有區(qū)域性的特征。從資金支出來看，地方支出也是全國財政支出的一部分，同樣具有財政乘數(shù)效應(yīng)，對社會經(jīng)濟的宏觀調(diào)控作用同是一致的。因此，具有一定條件的地方發(fā)行一定數(shù)額的地方債券用于擴大地方財政支出〔主要是建設(shè)性支出〕，一方面可以拉動地方經(jīng)濟的加速發(fā)展，減少制約地方經(jīng)濟發(fā)展的不利因素；另一方面地方財政支出的擴大也可以通過財政乘數(shù)效應(yīng)使得國民總產(chǎn)出成倍增長，這一點在一國經(jīng)濟處于相對通貨緊縮時期則顯得尤為重要。在通貨緊縮的情況下，一般來說，私人的積極性較低，整個社會消費也處于相對較低的水平。若能在此時擴大公共支出，不但不會產(chǎn)生擠出效應(yīng)，反而由于支出的增加彌補了私人消費的不足，通過乘數(shù)效應(yīng)會對整個經(jīng)濟的發(fā)展起到積極的推動作用?！?〕我們國家財稅體制以及經(jīng)濟發(fā)展的客觀形式，也要求地方開拓新的籌資渠道。眾所周知，我們國家現(xiàn)行的分稅制，其稅種按照一定的標準劃分為稅、地方稅、和地方共享稅三大塊，稅種和地方稅種的稅收收入分別劃歸和地方，而和地方享稅收入則按一定的比例在和地方分成。地方財政收不抵支的，給予一定的補助，地方?jīng)]有獨立的地方稅立法權(quán)。在這種情況下，地方由于缺乏其他渠道，地方建設(shè)性支出受到極大的限制。由于資金不足，地方無法進行一些對地方經(jīng)濟發(fā)展能產(chǎn)生重大推動作用的項目，對地方經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生了一定的制約作用。由此可以看出，地方存在著一定的資金需求。另外，改革開放以來，在我們國家經(jīng)濟建設(shè)取得重大成就的同時，居民的收入水平也有了相當大的提高，尤其是東南沿海一帶，地方經(jīng)濟發(fā)展迅速，不少地方達到了小康水平，巨額的居民儲蓄存款使得發(fā)行地方公債具有足夠的承債能力。2、地方赤字的資本項目部分在理論上和管理上都沒有理由不讓地方通過貸款來解決。資本項目不同于經(jīng)常性項目，前者的受益期不僅限于當期，而且可以遞延到今后許多年。根據(jù)受益者分擔成本的基本原則，作為公共服務(wù)中的資本，應(yīng)該分攤到各期受益的人們身上，這就客觀上要求一種能將負擔向后遞延的公共形式，地方借款正好滿足這一要求。借款機制通過資本項目利益與成本的內(nèi)部位置提高了地方活效率，并符合廣為認同的受益公平原則。3、地方公債的發(fā)行對我們國家積極的實施有積極的推動作用。如果發(fā)行地方公債，地方將會擁有一筆數(shù)額巨大的建設(shè)資金，如上所述，發(fā)行地方公債的目的主要是為了滿足資本建設(shè)項目上的資金的不足，彌補財政赤字。而這筆不菲的資金必然會帶動我們國家經(jīng)濟的全面發(fā)展，促使就業(yè)率的不斷上升。此類地方公債以中長期公債為主，這樣可以在推動經(jīng)濟發(fā)生乘數(shù)效應(yīng)的同時能有效的抑制需求膨脹，而由國家統(tǒng)一發(fā)行公債，可能會對各地實際情況的了解上有所偏差，地方也不能按照自己的意愿取得資金，所以不能有效的帶動地方經(jīng)濟特別是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟快速發(fā)展，總之，各地根據(jù)本地的具體情況積極采取不同的措施，全方位地啟動國內(nèi)需求，則大有所為，而且是一個大國，立足于國內(nèi)需求拉動經(jīng)濟增長，應(yīng)是長遠的方針。三、地方公債發(fā)行應(yīng)采用適當?shù)暮痛胧?、國外地方公債發(fā)行的現(xiàn)在狀況西方的市場經(jīng)濟決定了，其財政體制采用的是分稅制分級財政體制模式，此時的地方財政是獨立的一級財政，獨立地擁有一定的發(fā)行債券的權(quán)限，就是這種獨立性的具體之一。同時地方財政的獨立性也決定了，地方債與國家債是不能等同的。除此之外，市場經(jīng)濟也決定了，各級所屬機構(gòu)和單位也應(yīng)有一定的相對獨立性。它們擁有一定的發(fā)行債務(wù)權(quán)限，是不奇怪的。西方債券市場的存在，使得巨額的債券發(fā)行與購買活動，是西方整個社會資本流向的一個重要方面。西方國家不存在直接安排整個國民經(jīng)濟活動的計劃，私人資本通過債券市場運動，也不存在沖擊國家計劃的。債券市場的運轉(zhuǎn)，為西方資本的流動和運用提供了重要的渠道和手段，不僅有著增強資本盈利能力的作用，而且有利于增大社會需求總量，在主要苦于有效資本不足的西方，各種公債的發(fā)行動員了閑置資本而增大了社會需求，反而是有利于社會總供需均衡的。這些，都決定了西方市場式公債與我們國家計劃式公債的不同形式和特點。如今，西方國家特別是化國家，地方的借款占全部地方收入;大多在10%以上，這些借款被廣泛地用于城市公共服務(wù)的籌資手段，主要原因是大多數(shù)城市設(shè)施的資本具有密集型特征，的經(jīng)常性財政收入難以滿足這種巨額支出，只有采用發(fā)行地方公債的方式來彌補赤字。2、地方公債發(fā)行的現(xiàn)實基礎(chǔ)〔1〕巨額儲蓄存款余額給地方公債的發(fā)行提供了重要保證。厲以寧教授曾經(jīng)說過，只有民間資本的充分加入才能更好的帶動經(jīng)濟。現(xiàn)在居民儲蓄存款已經(jīng)超過了6萬億，手頭現(xiàn)金1萬億，加起來就是7萬億，假如有1／7進來，將使當下經(jīng)濟大大改觀。7萬億民間資金通過產(chǎn)業(yè)投資基金、風險投資基金、投資基金等各種投資基金參與進來，經(jīng)濟就活了，如果把這些民間資本有效的利用起來，通過發(fā)行地方公債的方式，用到的關(guān)鍵項目上，則會事半功倍。民間有能力，也是有足夠的興趣參加到地方乃至國家的建設(shè)中來?！?〕地方借款的存在已經(jīng)為地方發(fā)行公債提供了實踐準備。在我們國家，雖然〔預(yù)算法〕嚴格限制地方發(fā)行債券，但各級地方以信用方式借款的現(xiàn)象還是普遍存在的，其中有向機構(gòu)、、和其他單位的直接借款，也有拖欠公職人員工資和辦公經(jīng)費以及機構(gòu)收購農(nóng)產(chǎn)品時打“白條〞形式的間接借款。間接借款在觀念上不易被當作地方借款，但實際上它同地方的直接借款沒有什么本質(zhì)上的不同，因為地方同樣必須承擔償付責任。1995年的地方財政決算資料顯示，全國2490個縣級單位中，有當年赤字的縣達1211個，占全部縣級單位的48.6%；有歷年赤字的縣達1081個，占全部縣級單位的43.4%。如果欠拔經(jīng)費以及要求地方資助地方的某些地方公共服務(wù)供應(yīng)的情況考慮在內(nèi)，地方財政赤字還要大的多。地方借款的盛行反映了地方財政實踐中的一些重大。隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，地方在經(jīng)濟事務(wù)中、特別是在地方公共服務(wù)供應(yīng)中扮演了一個日益重要的角色?！?〕地方有償還一定限額借款的能力。在實行分稅制的財政體制下，地方擁有屬于自己的稅種及相應(yīng)的稅收;，其財源的寬窄也就決定其稅收收入的多寡，地方經(jīng)濟的發(fā)展速度也決定了今后地方財力的增長能力。這在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)更是可見一斑，只要給這些地區(qū)更多的資金滿足它們的種種經(jīng)濟制肘，必然會帶來經(jīng)濟的飛速發(fā)展，稅收收入的不斷增加。除此之外，把這些公債收入投資于資本性項目，這是以效益為原則的，會產(chǎn)生一定的經(jīng)濟收益，只要經(jīng)過的管理，使債券向中長期靠攏，便可足以還本付息。再次，地方舉債籌資的數(shù)量必須與其今后的償債能力相一致。雖然我們國家經(jīng)濟面貌發(fā)生了巨大的變化，綜合國力顯著增強，經(jīng)濟建設(shè)取得了舉世矚目的成就。但我們國家畢竟是一個發(fā)展家，需要做的事情很多，而且我們國家經(jīng)濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)象十分突出，中西部地區(qū)發(fā)展任務(wù)也相當艱巨。因此，各地的償債能力有所區(qū)別，我們就不妨根據(jù)各地不同的經(jīng)濟條件來限制其發(fā)行數(shù)量。3、地方公債發(fā)行信用問題的解決?！?〕多種發(fā)行方式并存。A、代理地方發(fā)債籌資。就一國而言，的信用等級是最高的，因而其發(fā)行的債券一般認為是一種零風險債券，在一國擁有足夠承債能力的情況下，發(fā)行的債券總會是市場投資者樂于投資的重要商品。代理地方發(fā)行債券籌集建設(shè)資金，是一種代理行為，不承擔這些債務(wù)到期的還本付息責任。代理地方發(fā)行債券后，所籌集的資金交由地方用于地方經(jīng)濟建設(shè)，其產(chǎn)生的收益為地方所有，所以地方必須承擔這些債券的還本付息責任。同時，從另一個角度看，地方利用國債資金發(fā)展地方經(jīng)濟，對整個國民經(jīng)濟的發(fā)展也有相當?shù)拇龠M作用，地方投資的項目有些還具有共享性。因此，在堅持地方還本付息的基本原則下，由對地方財政進行適度貼息，減輕地方的還款壓力，貼息的多少可視項目共享的情況以及財力而定。這樣做，最大的好處是，可以使某些地方經(jīng)濟發(fā)展速度加快。有些地方特別是中西部地區(qū)，由于地方財力增長有限，限制了其利用國債資金項目的申報，若給予部分貼息，使得項目能付諸實施。通過促進地方經(jīng)濟的發(fā)展，帶動地方財力的增加。B、地方自行發(fā)行公債。地方自行發(fā)行公債，需要該有很高的信用度和發(fā)達的資本市場，這樣居民才能安心的把這筆資金投資于。所以，這對的經(jīng)濟發(fā)展程度有一定的要求，但無論是代理地方發(fā)債籌資還是由地方自行發(fā)債籌資都必須遵循以下兩點原則：1、償債能力原則地方舉債籌資必須要有一定的限額，這與其經(jīng)濟發(fā)展水平是相聯(lián)系的，地方發(fā)行債券后，地方便取得了這筆資金的使用權(quán)，同時也就承擔了到期還本付息的義務(wù)。這就要求地方在申報舉債時必須結(jié)合自身的收入狀況、還債能力等慎重權(quán)衡，而不能盲目爭指標、爭項目、爭資源、若到期無法歸還本息，將會給財政的正常運行帶來不利，甚至財政今后自身的舉債。2、效益原則地方財政在運用資金時必須考慮到資金的使用效率，確保資金投入所產(chǎn)生的效益能夠按期還本付息。我們國家實行的是復(fù)式預(yù)算，財政支出分為經(jīng)常性支出和建設(shè)性支出兩部分。舉債所籌集的資金一般只能用于建設(shè)性項目支出，而不能用于平衡經(jīng)常性支出的赤字。這里所說的收益包括直接收益和間接收益，直接收益是指該項目自身能產(chǎn)生的經(jīng)濟收益。間接收益是指該項目本身經(jīng)濟效益不明顯，但通過其他方面可以表現(xiàn)出來。地方確保將這些資金投資于能產(chǎn)生效益的項目，否則會對今后年度地方的財政收支產(chǎn)生極為不利的影響?！?〕可以對地方公債的發(fā)行進行限制和管理，從而防范債務(wù)危機。以上表明，禁止或過于嚴厲限制地方借款是不必要的，但對地方借款實施適當?shù)南拗埔彩潜夭豢缮俚模胤桨l(fā)行公債是一個全面而系統(tǒng)的工程，有必要對地方的公債發(fā)行機制有所限制，對其債務(wù)規(guī)模、發(fā)行期限、利率、投資方向、償債方式等都要有明確的規(guī)定。A、對地方公債發(fā)行的規(guī)模和用途以形式進行規(guī)定和確認。全面禁止地方赤字可能會影響效益的開發(fā)。因此，預(yù)算法應(yīng)該允許地方各級借支，但借支必須在上一級所能提供的資源或在批準的范圍之內(nèi)。各種形式的借支都必須向上報告，每年總借支的限量必須由同有關(guān)地方協(xié)商以后明確規(guī)定，以利于控制借貸總量。除此之外，地方借款必須用于資本性項目