中國土地財政原因及化解對策

中國土地財政原因及化解對策2015年，1號文件進一步強調(diào)了耕地保護工作，耕地保護政策重點一是進一步嚴格耕地占補平衡制度，二是持續(xù)推進永久基本農(nóng)田劃定，三是防范農(nóng)地“非農(nóng)化〞“非糧化〞。①2014年3月，全國兩會工作報告提出“今年要對土地出讓金收支和耕地保護情況進行全面〞，這是一次備受關注的全國性專項，也是首次在全國范圍內(nèi)進行的土地出讓金收支審計。②2014年全國兩會工作報告對財稅體制改革制定了紅頭文件，開拓了財稅改革的新局面?，F(xiàn)今，國家將財稅體制改革視為國家領域的重點工作來抓，為化解當下“土地〞的窘困局面帶來了希望的曙光。一、我們國家土地概況中商情報指數(shù)對全國300個市縣土地招拍掛市場監(jiān)測的結果表明，2013年全年，我們國家土地出讓金收入較前一年全國平均水平年而言增長了54%，土地交易市場回暖明顯。昆明2013年的土地財政狀況在全國661個城市中居于第18位，每項增長幅度均在全國平均水平之上。土地出讓金高達375億元，較2012年增長10%；平均每平方米成交價格為1328元，較2012年增長92%；而規(guī)劃面積為28190000平方米，較2012年增長20%。幾項指標比較而言，成交價格方面的增長幅度最大，換言之，土地出讓成交價格在持續(xù)走高。2013年，昆明市的累計土地出讓金占了公共預算財政收入的83%，儼然成了昆明財政收入的支柱;。當下，土地財政的問題是一個相當尖銳和突出的問題，“土地財政〞是“寅吃卯糧〞的短期行為，與國家所提倡的可持續(xù)是相悖的。許多地方把土地出讓獲得的收入作為城市建設的重要資金;，其制度弊端已經(jīng)越來越明顯。土地財政正遭受各方的質(zhì)疑、批判。二、中國土地財政成因分析〔一〕“似是而非〞的學習香港的土地批租制是中國土地財政學習的主要教學資料。然而，中國的土地財政只是學了土地批租制的皮毛，沒有結合國內(nèi)土地財政的實際情況進行深入剖析與深刻變革。首先，中國的土地所有權集中掌握在手中，香港則是分散給不同的部門，并把土地收益納入基金，最大限度控制了土地出讓金收支的隨意性，從層面杜絕了腐敗。其次，香港的建設用地供給走的是市場化路線，而內(nèi)地的土地供給是的壟斷行為。香港的土地屬于私有性質(zhì)，在出售或轉讓之前會進行初步開發(fā)，以提高出讓成交價格，為土地出讓者爭取了更大的收益。內(nèi)地則大肆低價強制性征收土地，再以高價轉讓給開發(fā)商，對土地出讓者的利益視而不見。這是一場與民眾間的不公平交易，在剝奪人民應得利益的基礎上坐收“漁翁之利〞，難免使民眾怨聲載道?！捕场皬姼扇踔Θ暤母母?994年，我們國家推行分稅制，將稅種統(tǒng)一劃分為稅、地方稅、與地方共享稅，并按該劃分標準由和地方各自征收、各自。就國稅與地稅征收的稅種劃分而言，所征收的稅種雖然沒有地方征收的稅種那樣名目繁多，但都是征收難度相對地方簡單、稅源大而且集中的稅種。除此之外，與地方共享稅中，與地方所占的比例有天壤之別，可以看出二者間財權與事權的不對等。與地方共享稅是由國稅局征收，再把相應的比例劃入地方金庫，而上收國庫與下放地方的比例差距之大令人瞠目結舌。國家為了加強和鞏固財政的主體地位，造成了我們國家體系“強干弱枝〞的局面，其合理性與適用性在當下形勢之下有待考量和改善?！踩车胤健按筌S進〞的比拼工具現(xiàn)今，土地出讓已成為各地首選的手段。而土地是一種不可再生的稀缺資源，的賣地行為終究只是一種存量透支的不理性之舉。地方官員通過賣地在任期內(nèi)的確可以提高自己的政績，甚至會有很大一部分“邊緣收入〞進入囊中，但是這種目光短淺的自利行為卻給下一任官員解決財政問題帶來了困難，同時也是極其失敗的反面教學資料，容易滋生不良風氣。除此之外，這些地方催生的形象工程和政績工程，是否符合地方長足發(fā)展的需要有待考慮。昆明長水國際機場就是一個地方“大躍進〞的典型比拼工具。昆明市耗資近380億元建成了這個具有重大意義的中國西南門戶國際樞紐機場，但運營期間因為陰雨雷電、大霧冰雹等惡劣天氣，機場航班經(jīng)常大面積延誤甚至停飛，乘客對此極度不滿。長水國際機場固然規(guī)模宏大、富麗堂皇，然而專家的選址卻令人啼笑皆非?！菜摹车胤降摹熬让静莰曋С鲈鲩L過快是地方債臺高筑的主要原因，尤其是在抵御危機時期，為了響應國家拉動內(nèi)需的政策，地方只好大力公共基礎設施建設，機場、地鐵、廣場等項目不斷增加。然而這些項目的建設在拉動內(nèi)需、刺激經(jīng)濟發(fā)展、帶動就業(yè)的同時，也帶來了地方增加的問題。這些重大工程的建設往往需要巨大的流動資金作為支撐，除了接受撥款，還得向機構借貸，這無疑加重了的償債負擔。在舊債未清、新債又急劇增加的窘?jīng)r下，地方為緩解財政赤字，盡快彌補財政收入與財政支出間的漏洞，只好抓住了見效快、收益高的土地財政這根“救命稻草〞。三、我們國家土地財政的危害〔一〕惡化國民收入分配，擴大了城鄉(xiāng)差距在中國，對土地財政依賴比較嚴重的是經(jīng)濟不發(fā)達的城市和地區(qū)。因為缺乏高精尖產(chǎn)業(yè)的支持，這些城市和地區(qū)的人民收入水平不高，只能依靠出讓土地來增加收入。為了改善和提高地方經(jīng)濟，就以低價征收人民的土地，而由土地出讓帶來的增值收益卻被首先轉移到自己手中，只將剩余的極少部分返給被征地的人民。這樣，人們希望通過出讓土地來增加經(jīng)濟收入的愿望就落空了，貧窮的人民愈發(fā)貧窮。毫無疑問，這擴大了內(nèi)部的貧富差距。同樣，城鄉(xiāng)用地的征地價格也存在差別，土地收入大多集中用于城市，依靠土地出讓金支撐地方財政支出的較少。按照昆明市人民的征地補償標準，城市中心黃金地段的征地補償價與偏遠的征地補償價每畝差價可高達12萬元。例如，市中心護國、大觀、龍翔等片區(qū)每畝征地補償價為251196元，官渡區(qū)矣六山地區(qū)征地補償價為216612元每畝，黑林鋪的山地區(qū)每畝征地補償價僅為122364元，越是貧窮落后的地區(qū)所獲得的補償越少。征地補償越高的地區(qū)經(jīng)濟越發(fā)達，且市中心征地是規(guī)劃城市建設的需要，土地出讓金的征收可以更好地直接轉化為經(jīng)濟發(fā)展引擎，同時解決城市就業(yè)問題。但是農(nóng)村土地出讓金大部分都是用于農(nóng)村基礎設施建設，甚至被地方官員轉化為自己的“灰色〞收入，不利于農(nóng)村“三農(nóng)〞問題的解決。〔二〕影響產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和升級我們國家土地出讓金掌握在手中，因此地方?jīng)Q定了資金的投向，繼而引導了產(chǎn)業(yè)結構的變化。多年以來，地方的土地財政主要是用于城市建設，造成了業(yè)的大發(fā)展，同時帶動了與建筑相關行業(yè)的大繁榮，如鋼筋水泥、機電五金和化工業(yè)等污染大、科技含量低、資源浪費大的低端產(chǎn)業(yè)。這些基礎制造業(yè)過度的發(fā)展占用了大量社會資源，同時造成了產(chǎn)能的嚴重過剩，沒有做到社會資源的合理配置，沒有以最小的投入產(chǎn)出最大的效益，不符合經(jīng)濟利益最大化原則，同時與加快轉變發(fā)展方式的方針背道而馳?！踩称茐母?，侵害了農(nóng)民的合法權益土地是不可再生資源，尤其是農(nóng)業(yè)用地于國家民生大計有重要意義，更是不可忽略。昆明呈貢新城的農(nóng)民出讓了461平方公里的土地給建造大學城和大樓等，占地22.97平方公里的昆明長水國際機場也是征收農(nóng)民的耕地而得。雖然依據(jù)的安置和補償工作，這些失地農(nóng)民的安居安置工作已經(jīng)基本落實，但是農(nóng)民得到的征地補償和征地所帶來的收入遠遠無法形成正比。昆明的土地成交價格是征地價格的70倍，則把由這筆征地形成的巨大“剪刀差〞收入收進囊中。另一方面，一次性全額補償不利于農(nóng)民的長期理財規(guī)劃。一些農(nóng)民在獲得的大筆補償金后，不考慮長遠的生存和發(fā)展需求，可能會在短期之內(nèi)就揮霍而盡。此時，沒有土地又沒有工作的這部分農(nóng)民會與產(chǎn)生沖突，大量剩余勞動力的涌現(xiàn)形成社會的不安定因素。〔四〕推高了房地產(chǎn)的價格中國的高房價與對土地的壟斷是密不可分的，甚至可以說互為因果關系。地方利用自身權利，強制性以低價收購土地，再通過土地招拍掛政策，將土地以高價轉讓給開發(fā)商。而房地產(chǎn)開發(fā)商為了彌補不斷暴漲的地價與房價暴利之間的缺口，就將開發(fā)地塊的房地產(chǎn)稅費最終轉化為商品房成本，最終又把相關成本和稅費轉嫁給消費者，由消費者為開發(fā)商的支出買單，這筆賬單最終形成了高昂的房價。據(jù)房價走勢頻道，2013年4月21日至2014年4月13日，昆明二手房最近一年時間內(nèi)的價格波動在1000元以內(nèi)，最高價為2014年2月2日的9554元，最低價為2013年10月20日的8594元。搜房網(wǎng)的統(tǒng)計表明，昆明住宅價格在2013年6月以后是趨于供給平衡的，但是供給還是略微大于需求。按照價值規(guī)律的表現(xiàn)形式，當供給大于需求時，價格應該下降，減少生產(chǎn)，平衡供求關系。但是昆明樓市價格乃至中國大部分城市的樓市價格與供求關系對價格的影響是相悖的，價格不跌反漲。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)主要是由于大多數(shù)城市對樓盤的過度炒作，以及在限購令的壓力下，大多數(shù)人重返二三線城市購房，無疑抬高了二三線城市的樓市價格?！参濉钞惢鞘谢^程我們國家的土地財政已經(jīng)由最初的低買高賣的簡單方式轉向由的高級方式，這種高級的土地財政模式刺激了瘋狂的“圈地運動〞。然而，城市化最主要的標志是城市在總人口中比重的上升。在我們國家城市化不斷推進的過程中，依靠擴大城市空間規(guī)模來加快城市化進程是存在問題的，尤其是在中型城市，昆明呈貢新城的建立就是一個極其鮮明的例子。呈貢新城從2007年建成至今，出現(xiàn)了高樓林立卻人跡稀少的荒涼景象。13座市政大樓自2007建成后被空置了3年，搬遷工作才開始進行；雖然現(xiàn)已有9所高校8.5萬師生入駐，但是入住率仍然極低；除大學城附近外，想要看見一輛出租車簡直比登天還難。因此，呈貢新城被外媒戲稱為“鬼城〞，也被輿論視為中國造城失敗的集中體現(xiàn)和房地產(chǎn)泡沫的縮影。在加速化城市化的大背景下，多少城市淪為實驗的“小白鼠〞，城市被異化的現(xiàn)象屢見不鮮。四、化解中國“土地財政〞困局的政策建議〔一〕加快我們國家征地制度改革中國〔〕規(guī)定，城市土地歸國家所有，凡用于經(jīng)營活動的國有城市土地，國家為所有者，然后下放一定權力給地方，地方在出讓土地后，把土地出讓金分為三部分：一部分上繳國家，一部分歸地方財政，剩余部分則是和地方共享。因為土地出讓金上繳國家的部分占了很大比例，地方可支配的份額相對較少，為了支撐地方支出就利用強權大量征地，強拆強買，侵害了農(nóng)民的合法權益。為了農(nóng)民的利益與土地資源的可持續(xù)發(fā)展，應減少行政干預，退出征地過程，實現(xiàn)建設用地的市場化，改變當下征地過程中的不平等現(xiàn)象，將主導的行政征地模式轉變?yōu)橥恋爻鲎屨吲c購買者協(xié)商的經(jīng)濟模式?！捕臣訌娹D變職能我們國家現(xiàn)行土地財政最根深蒂固的問題在于對土地資源配置起著絕對控制和支配的作用。在市場經(jīng)濟條件下，應該減弱在經(jīng)濟活動中的參與行為，加強宏觀調(diào)控和引導作用。尤其在土地財政問題中，應做的就是為土地交易市場創(chuàng)造公平良好的，制定和完善與土地交易相關的法律法規(guī)，引導土地交易順利進行，不“喧賓奪主〞，搶占市場在土地資源配置中發(fā)揮基礎性作用。在市場調(diào)節(jié)失靈時及時伸出“援手〞扶持即可。〔三〕加大財政轉移支付力度在全國財政這塊大蛋糕中，國家把最大的那一塊分給了，約占整塊“蛋糕〞的五分之四，而地方財政占很小的一部分，只有五分之一。這樣的劃分比例難以滿足國家改革的初衷，因為與地方土地財政之間的角逐是永無休止的，過分擴大財政的比例，毫無疑問就打擊了地方的積極性。就中國現(xiàn)行體制而言，如若土地財政退出地方財政體系之中，要彌補這個巨大的財政缺口，就需要加大地方財政在國家財政中所占的比例，需要財政作出讓步和調(diào)整。同時還要加大財政對地方財政的返還力度，以及地方上級財政對下級財政的補助。換言之，就是要重新切割財政蛋糕，重新劃分國稅和地稅的比例，使地方財政切割財政蛋糕的比例大于五分之一，分成比例更多向地方傾斜。在改進和完善現(xiàn)行轉移支付制度的同時，還應深化省級以下財政體制改革，建立規(guī)范的省對市、市對縣、縣對鄉(xiāng)的財政轉移支付制度，讓地方逐步擺脫對土地出讓金的依賴?！菜摹惩恋爻鲎尳鸺{入全面審計當下，土地收入的公開透明程度不斷提高，但是支出部分的公開透明工作卻沒有取得很大進展。也就是說，只公開土地出讓的收入情況，對這筆資金的使用情況卻避而不談。可想而知，在利用土地出讓金的過程中，地方官員的尋租行為是不言而喻的。20