《治安管理處罰法》在化解社會(huì)矛盾中的職能作用

《治安管理處罰法》在化解社會(huì)矛盾中的職能作用

當(dāng)下中國(guó)的社會(huì)矛盾，主要是指社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期不同社會(huì)主體之間的利益沖突和糾紛。“可以說(shuō)，利益關(guān)系是社會(huì)矛盾的實(shí)體，利益矛盾是社會(huì)矛盾的實(shí)質(zhì)?！盵1]而社會(huì)矛盾化解的本位問(wèn)題是法的本位問(wèn)題的分支。[2]治安管理處罰法律，作為公安機(jī)關(guān)治安行政法律體系中處于核心地位的法律、公安機(jī)關(guān)治安行政管理中具有綜合性管理職能的法律，自1957年立法施行以來(lái)近60年的時(shí)間，在維護(hù)社會(huì)治安秩序的同時(shí)，一直發(fā)揮著調(diào)節(jié)社會(huì)矛盾的功能。特別是2006年正式實(shí)施的《治安管理處罰法》，適應(yīng)我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型新的歷史時(shí)期的訴求，從立法精神、立法原則、立法體系、調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的范圍等方面都較之以前的《治安管理處罰條例》有了根本的變化。在當(dāng)下依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治中國(guó)的視域下，“更好統(tǒng)籌社會(huì)力量、平衡社會(huì)利益、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為，必須更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用?！盵3]因此，應(yīng)強(qiáng)化法律在維護(hù)群眾權(quán)益、化解社會(huì)矛盾中的權(quán)威地位，引導(dǎo)全民自覺(jué)守法、遇事找法、解決問(wèn)題靠法，黨員干部要自覺(jué)提高運(yùn)用法治思維和法治方式化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。[4]作為國(guó)家治安行政機(jī)關(guān)的公安機(jī)關(guān)來(lái)講，理應(yīng)強(qiáng)化以《治安管理處罰法》為核心的治安行政法在化解社會(huì)矛盾中的權(quán)威地位和職能作用。一總則貫穿化解社會(huì)矛盾的綱領(lǐng)和原則《治安管理處罰法》第6條規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理，采取有效措施，化解社會(huì)矛盾，增進(jìn)社會(huì)和諧，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。此條關(guān)于人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的法律規(guī)定，是社會(huì)治安綜合治理的第一個(gè)以部門(mén)法形式出現(xiàn)的法律規(guī)定。雖然在此之前，我國(guó)已經(jīng)有了《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》、《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的意見(jiàn)》等社會(huì)治安綜合治理的重要法律、政策文件依據(jù)，但以部門(mén)法的形式規(guī)定社會(huì)治安綜合治理，表明該法貫穿了通過(guò)加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理化解社會(huì)矛盾的綱領(lǐng)性精神，也表明了此法通過(guò)社會(huì)治安綜合治理化解社會(huì)矛盾的性質(zhì)。這一規(guī)定同推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理，堅(jiān)持綜合治理等手段，提高社會(huì)治理法治化水平的決策一脈相承。[5]《治安管理處罰法》第5條規(guī)定，實(shí)施治安管理處罰，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)、公正，尊重和保障人權(quán)，保護(hù)公民的人格尊嚴(yán)。此條是關(guān)于辦理治安案件、實(shí)施治安管理處罰應(yīng)遵循的基本原則?！靶姓ǖ幕驹瓌t，是指其效力貫穿于全部行政法規(guī)范之中，能夠集中體現(xiàn)行政法的根本價(jià)值和行政法的主要矛盾，并反映現(xiàn)代民主法治國(guó)家的憲政精神，對(duì)行政法規(guī)范的制定與實(shí)施具有普遍指導(dǎo)意義的基礎(chǔ)性或本源性的法律準(zhǔn)則?！盵6]就治安管理處罰而言，公開(kāi)原則是指行政執(zhí)法行為公開(kāi)，包括執(zhí)法行為的標(biāo)準(zhǔn)、條件公開(kāi)，執(zhí)法行為的程序、手續(xù)公開(kāi)，某些涉及相對(duì)人重大權(quán)益的行政執(zhí)法行為應(yīng)采取公開(kāi)形式（如舉行聽(tīng)證會(huì)）進(jìn)行。[7]只有法律公開(kāi)，人們對(duì)未來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)才可以預(yù)期，人們才可以事前知曉哪些行為可為、哪些行為不可為，從而對(duì)個(gè)人行為作出適應(yīng)性和理性調(diào)整，避免發(fā)生沖突和矛盾。即使因違法風(fēng)險(xiǎn)付出代價(jià)，也會(huì)甘愿受罰，而不會(huì)糾纏不休引發(fā)新的矛盾。公正原則，通俗理解就是公平正義。“公正是法治的生命線。”[8]正義是法的三大價(jià)值之一。法律就是正義的體現(xiàn)，法律的好壞完全以是否符合正義為標(biāo)準(zhǔn)。[9]同時(shí)，公正與不公正本身就是引發(fā)社會(huì)矛盾的社會(huì)問(wèn)題，因此公正一直被視為人類(lèi)社會(huì)的崇高理想。只有法律體現(xiàn)公正的固有價(jià)值，人們才會(huì)信法、守法，遇事找法、解決問(wèn)題靠法，才能“使全體人民都成為社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺(jué)遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者”[10]?？梢哉f(shuō)，公平正義是社會(huì)矛盾化解的基本條件和基本原則。[11]被寫(xiě)進(jìn)2004年憲法修正案的尊重和保障人權(quán)原則，確立了我國(guó)對(duì)人權(quán)保障的憲法依據(jù)。人權(quán)“首先是人所固有的權(quán)，人如果沒(méi)有這些‘權(quán)’，那么人也就不成為其人，或者說(shuō)這樣人實(shí)際上失去了做人的資格”[12]。人權(quán)，是一些做人的權(quán)，人權(quán)是做人的那些必要的條件。[13]人權(quán)首要的是人的人格尊嚴(yán)、榮譽(yù)權(quán)。因此首先應(yīng)保障被處罰人的人權(quán)，“被處罰人因其被動(dòng)的法律地位，其權(quán)利受到侵害的可能性最大。”[14]我國(guó)加入的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》規(guī)定：“所有被剝奪自由的人應(yīng)給予人道及尊重其固有的人格尊嚴(yán)的待遇。”只有依法保護(hù)被處罰人的人權(quán)，使其在接受處罰的同時(shí)不失人應(yīng)有的尊嚴(yán)，方可使其感悟法律的公正性，促使其消減對(duì)社會(huì)的偏見(jiàn)，化解內(nèi)心的失衡，避免新的失范行為的發(fā)生?！吨伟补芾硖幜P法》第113條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)及其人民警察辦理治安案件，禁止對(duì)違反治安管理行為人打罵、虐待或者侮辱。其次，要保障被侵害人的人權(quán)，如《治安管理處罰法》將侵害他人人格、榮譽(yù)的侮辱、誹謗、誣告陷害、侵犯隱私等行為列為治安管理處罰的范圍，可以有效防止因人格、榮譽(yù)權(quán)的侵害而引發(fā)暴力沖突。二量罰體現(xiàn)寬嚴(yán)區(qū)別對(duì)待的精神《治安管理處罰法》規(guī)定了違反治安管理減輕處罰或者不予處罰的五種情形以及違反治安管理從重處罰的四種情形。其中對(duì)情節(jié)特別輕微的、主動(dòng)消除或者減輕違法后果并取得被侵害人諒解的、出于他人脅迫或者誘騙的、主動(dòng)投案向公安機(jī)關(guān)如實(shí)陳述自己的違法行為的，予以減輕處罰或者不予處罰的規(guī)定，可以使那些違法行為特別輕微、非主動(dòng)實(shí)施違法行為、主動(dòng)承擔(dān)違法責(zé)任以及取得被侵害人諒解的違反治安管理的人員受到減輕處罰或者不予處罰的對(duì)待，將能很好地促使這類(lèi)人身危險(xiǎn)性和社會(huì)危害性小的違法人改過(guò)自新不致再犯，也可以減少違法人員的增量，從而起到化解社會(huì)矛盾的作用。對(duì)有較嚴(yán)重后果的，教唆、脅迫、誘騙他人違反治安管理的，對(duì)報(bào)案人、控告人、舉報(bào)人、證人打擊報(bào)復(fù)的，六個(gè)月內(nèi)曾受過(guò)治安管理處罰的，予以從重處罰的規(guī)定，可以使那些造成較嚴(yán)重后果的、唆使他人違法的、不服處罰而打擊報(bào)復(fù)他人的、累罰累犯的違反治安管理的人員，受到從重處罰。這部分人因人身危險(xiǎn)性較大，再次危害社會(huì)的可能性大，以處罰作為教育的手段，能促使其敬畏法律而約束自己的行為，從而減少違法行為的發(fā)生，減少因違法行為引發(fā)的社會(huì)矛盾。三專(zhuān)門(mén)設(shè)立針對(duì)化解社會(huì)矛盾的行政調(diào)解制度《治安管理處罰法》第9條規(guī)定，對(duì)于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理；經(jīng)公安機(jī)關(guān)調(diào)解，當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議的，不予處罰。此條是《治安管理處罰法》專(zhuān)門(mén)設(shè)定的針對(duì)化解社會(huì)矛盾的行政調(diào)解制度，即對(duì)因民間糾紛引起的某些違反治安管理行為的處理，實(shí)行行政調(diào)解優(yōu)先、行政調(diào)解優(yōu)于行政處罰并盡量不予行政處罰的原則。包括行政調(diào)解制度在內(nèi)的訴訟外調(diào)解制度在西方國(guó)家也方興未艾，即所謂的“ADR”替代性糾紛解決方式。[15]而根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第152條的規(guī)定，可以調(diào)解處理的治安案件具體指：對(duì)于因民間糾紛引起的毆打他人、故意傷害、侮辱、誹謗、誣告陷害、故意損毀財(cái)物、干擾他人正常生活、侵犯隱私等情節(jié)較輕的治安案件，具有三種情形之一的，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理。三種情形包括：（1）親友、鄰里、同事、在校學(xué)生之間因瑣事發(fā)生糾紛引起的；（2）行為人的侵害行為系由被侵害人事前的過(guò)錯(cuò)行為引起的；（3）其他適用調(diào)解處理更易化解矛盾的。據(jù)此規(guī)定，行政調(diào)解的宗旨是化解矛盾。適用行政調(diào)解的案件，要么是系由各類(lèi)熟人關(guān)系之間的瑣事糾紛引起，要么是系由被侵害人的過(guò)錯(cuò)行為引起，單靠處罰手段，不僅不利于解決矛盾和糾紛，反而還會(huì)埋下更深積怨，形成新的矛盾隱患。通過(guò)行政調(diào)解方式處理，則可以促使雙方當(dāng)事人互諒互讓?zhuān)饤壡跋樱罱K從根本上恢復(fù)原有正常的社會(huì)關(guān)系。行政調(diào)解具有專(zhuān)業(yè)性、綜合性、高效性、主動(dòng)性和權(quán)威性等特有優(yōu)勢(shì)，體現(xiàn)了現(xiàn)代非強(qiáng)制行政的基本理念，在解決糾紛、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定中有著其他組織難以替代的作用。[16]有利于健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制。[17]同樣根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第153條的規(guī)定，有雇兇傷害他人的、結(jié)伙斗毆或者其他尋釁滋事的、多次實(shí)施違反治安管理行為的、當(dāng)事人明確表示不愿意調(diào)解處理的情形之一的，不適用調(diào)解處理。表明此類(lèi)案件要么是違法人人身危險(xiǎn)性較大，要么是當(dāng)事人無(wú)調(diào)解意愿，以處罰方法來(lái)處理案件、化解矛盾，同樣是法律手段，則比調(diào)解處理效果更好。四對(duì)容易引發(fā)社會(huì)矛盾的侵權(quán)行為實(shí)施法律干預(yù)“法律是治國(guó)之重器”[18]。具有社會(huì)危害性的侵權(quán)行為，首先應(yīng)考慮列為違法行為納入法制軌道依法治理。《治安管理處罰法》對(duì)強(qiáng)迫勞動(dòng)、非法侵入住宅、非法搜查身體、以滋擾他人的方式乞討、威脅人身安全、侮辱、誹謗、誣告陷害、發(fā)送信息干擾正常生活、侵犯隱私、猥褻、強(qiáng)迫交易、制造噪聲干擾正常生活、違法停放尸體、飼養(yǎng)動(dòng)物干擾正常生活、放任動(dòng)物恐嚇?biāo)说热菀滓l(fā)社會(huì)矛盾的所謂“小事”侵權(quán)行為，列為違法行為，實(shí)施法律干預(yù)。這些行為乍看起來(lái)事小，并不直接造成他人身體損害和財(cái)產(chǎn)損失，但涉及公民人格尊嚴(yán)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)、安寧權(quán)、隱私權(quán)等日常生活中的更高需求層次。隨著社會(huì)文明程度的提高，這些權(quán)利日益受到人們的重視，其需求顯得越來(lái)越重要，而且這類(lèi)行為多公開(kāi)發(fā)生在具體的自然人之間，極易引起被侵害一方的不滿，要么當(dāng)場(chǎng)發(fā)生糾紛和沖突，要么埋下隱患事后伺機(jī)報(bào)復(fù)，從而誘發(fā)社會(huì)矛盾。《治安管理處罰法》將這類(lèi)行為納入處罰調(diào)整的范疇，明確其違法行為性質(zhì)，可以引導(dǎo)被侵害人尋求法律途徑化解矛盾，避免私力救助激化矛盾，從而很好起到調(diào)節(jié)和化解矛盾的功能。五處罰程序強(qiáng)調(diào)保護(hù)被侵害人合法權(quán)益作為治安案件的受害一方和無(wú)辜一方的被侵害人，如果其維權(quán)訴求不便利，權(quán)利保護(hù)不及時(shí)，處罰結(jié)果不知情，無(wú)疑會(huì)使其受到雙重侵害，引發(fā)其更大不滿，甚至?xí)扇〔焕碇桥e動(dòng)，激發(fā)新的社會(huì)矛盾。因此，《治安管理處罰法》處罰程序?qū)Ρ磺趾θ藱?quán)利給予了充分保護(hù)，以建立其對(duì)法律的充分信賴(lài)。便利被侵害人報(bào)案，將立案審查制改為受案登記制，極大便利被侵害人的報(bào)案訴求?！吨伟补芾硖幜P法》第77條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)案、控告、舉報(bào)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)受理，并進(jìn)行登記。第78條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)受理報(bào)案、控告、舉報(bào)后，認(rèn)為屬于違反治安管理行為的，應(yīng)當(dāng)立即進(jìn)行調(diào)查；認(rèn)為不屬于違反治安管理行為的，應(yīng)當(dāng)告知報(bào)案人、控告人、舉報(bào)人，并說(shuō)明理由。保護(hù)被侵害人隱私，對(duì)案件中涉及的被侵害人隱私予以保密?！吨伟补芾硖幜P法》第80條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)及其人民警察在辦理治安案件時(shí)，對(duì)涉及的個(gè)人隱私，應(yīng)當(dāng)予以保密。方便被侵害人作證，被侵害人可以在其方便的地方接受詢(xún)問(wèn)?！吨伟补芾硖幜P法》第85條規(guī)定，人民警察詢(xún)問(wèn)被侵害人或者其他證人，可以到其所在單位或者住處進(jìn)行；必要時(shí)，也可以通知其到公安機(jī)關(guān)提供證言。賦予被侵害人要求回避權(quán)，保證案件公正處理。“每個(gè)人不能作為自己案件的法官?！盵19]《治安管理處罰法》第81條規(guī)定，人民警察在辦理治安案件過(guò)程中，遇有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)回避，被侵害人或者其法定代理人也有權(quán)要求他們回避：（1）是本案當(dāng)事人或者當(dāng)事人的近親屬的；（2）本人或者其近親屬與本案有利害關(guān)系的；（3）與本案當(dāng)事人有其他關(guān)系，可能影響案件公正處理的。保護(hù)被侵害人合法財(cái)產(chǎn)，不得將被侵害人合法財(cái)產(chǎn)作為證據(jù)扣押?！吨伟补芾硖幜P法》第89條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)辦理治安案件，對(duì)與案件有關(guān)的需要作為證據(jù)的物品，可以扣押，但對(duì)被侵害人合法占有的財(cái)產(chǎn)，不得扣押，應(yīng)當(dāng)予以登記。對(duì)與案件無(wú)關(guān)的物品，不得扣押。賦予被侵害人對(duì)案件處理的知情權(quán)，將處罰結(jié)果告知被侵害人。知情權(quán)是救濟(jì)權(quán)的前提?！皬闹辛⒌囊髞?lái)看，行政決定的結(jié)果中不應(yīng)牽涉行政機(jī)關(guān)自身利益；糾紛解決者不應(yīng)有支持或反對(duì)某一方的偏見(jiàn)?！盵20]《治安管理處罰法》第96條、第97條、第101條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)作出治安管理處罰決定的，應(yīng)當(dāng)制作治安管理處罰決定書(shū)，對(duì)有被侵害人的，應(yīng)當(dāng)將決定書(shū)副本抄送被侵害人；當(dāng)場(chǎng)作出治安管理處罰決定的，人民警察應(yīng)當(dāng)填寫(xiě)處罰決定書(shū)，對(duì)有被侵害人的，將決定書(shū)副本抄送被侵害人。六嚴(yán)格對(duì)公正依法辦理治安案件的執(zhí)法監(jiān)督“一次不公的判斷比多次不平的舉動(dòng)為禍尤烈。因?yàn)檫@些不平的舉動(dòng)不過(guò)弄臟了水流，而不公的判斷則把水源敗壞了?！盵21]當(dāng)下，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象比較嚴(yán)重，執(zhí)法體制權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在，執(zhí)法司法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明現(xiàn)象較為突出，群眾對(duì)執(zhí)法司法不公和腐敗反應(yīng)強(qiáng)烈。[22]而行政執(zhí)法中大量存在的執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不公等不規(guī)范現(xiàn)象制造了很多社會(huì)矛盾，也激化了很多社會(huì)矛盾。[23]“可以說(shuō)，公權(quán)力失范是社會(huì)矛盾激增的主因，預(yù)防化解社會(huì)矛盾糾紛也必須從規(guī)范公權(quán)力入手。”[24]因此，《治安管理處罰法》專(zhuān)門(mén)立章“第五章執(zhí)法監(jiān)督”，自第112條至第117條用六個(gè)條文規(guī)定對(duì)公安機(jī)關(guān)辦理治安案件的公權(quán)力予以全方位規(guī)范和監(jiān)督。公安機(jī)關(guān)辦理治安案件的總體綱領(lǐng)性規(guī)范是：依法、公正、嚴(yán)格、高效，文明執(zhí)法，不得徇私舞弊。為此，公安機(jī)關(guān)辦理治安案件應(yīng)保護(hù)違法行為人的人權(quán)，禁止對(duì)違反治安管理行為人打罵、虐待或者侮辱；公安機(jī)關(guān)辦理治安案件應(yīng)當(dāng)自覺(jué)接受社會(huì)和公民的監(jiān)督，任何單位和個(gè)人都有權(quán)向公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)檢舉、控告不嚴(yán)格執(zhí)法或者違法違紀(jì)行為，收到檢舉、控告的機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)職責(zé)及時(shí)處理；公安機(jī)關(guān)辦理罰款處罰治安案件，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，實(shí)行罰款決定與罰款收繳分離，收繳的罰款應(yīng)當(dāng)全部上繳國(guó)庫(kù)。公安機(jī)關(guān)辦理治安案件的執(zhí)法違法行為應(yīng)依法追責(zé)。對(duì)辦理治安案件的人民警察有下列行為之一的，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予相應(yīng)的行政處分：（1）刑訊逼供、體罰、虐待、侮辱他人的；（2）超過(guò)詢(xún)問(wèn)查證的時(shí)間限制人身自由的；（3）不執(zhí)行罰款決定與罰款收繳分離制度或者不按規(guī)定將罰沒(méi)的財(cái)物上繳國(guó)庫(kù)或者依法處理的；（4）私分、侵占、挪用、故