沈陽皇姑功能區(qū)建設(shè)為例探討基層政府行政體制改革,行政管理論文

沈陽皇姑功能區(qū)建設(shè)為例探討基層行政體制改革,行政管理論文改革開放以來，隨著城市大規(guī)模的建設(shè)和快速發(fā)展，街道辦作為城市基層的派出機構(gòu)，其轄地面積和人口迅速擴張，而其職權(quán)卻特別有限，對很多城市管理問題往往是看得見、摸得著、無權(quán)管，而市、區(qū)的職能機構(gòu)則有權(quán)管、看不見，造成了有能力管的無權(quán)管、有權(quán)管的無能力管的局面，城市管理顯現(xiàn)了縱向管不到底，橫向管不到邊的嚴重弊端。同時，伴隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型，城市的經(jīng)濟社會生活發(fā)生了宏大變化，城市基層管理上出現(xiàn)了很多新的領(lǐng)域，基層的任務(wù)越來越重。面對這些新情況新問題，原有的街道辦職責顯然難以應(yīng)付。因而，最近幾年全國很多城市都在積極進行基層行政管理體制改革的嘗試與探尋求索，沈陽市皇姑區(qū)功能區(qū)建設(shè)的實踐就是這種嘗試與探尋求索的一例。本文試對沈陽市皇姑區(qū)功能區(qū)建設(shè)的全貌進行全面客觀的描繪敘述與梳理，進而對城市基層行政體制改革提出淺見。一、皇姑區(qū)功能區(qū)建設(shè)的背景和動因皇姑區(qū)是沈陽市的主城區(qū)之一，位于沈陽市西北部，面積66平方公里，人口83萬〔流動人口34萬〕。2018年沈陽市區(qū)域劃分調(diào)整后，區(qū)內(nèi)擁有6橫6縱12條交通主干道，一級公路7條，二級公路18條和500多條三、四級公路及二、三環(huán)高速公路，地鐵二號線貫穿皇姑區(qū)南北，與金廊北段相契合，北部的三臺子出口是北京、大連、內(nèi)蒙古、黑龍江等地進出沈陽的重要通道。縱橫交織、四通八達的交通網(wǎng)絡(luò)給予皇姑區(qū)的發(fā)展提供了有利條件。近年來，皇姑區(qū)大力施行三個優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略〔即優(yōu)先發(fā)展當代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、樓宇經(jīng)濟和特色街區(qū)〕，著力完善五大空間產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，堅持特色的發(fā)展之路，努力建設(shè)服務(wù)沈陽、輻射東北的當代服務(wù)業(yè)新興區(qū)、區(qū)域性軟件產(chǎn)業(yè)大區(qū)、文化教育強區(qū)和生態(tài)宜居區(qū)，區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟社會事業(yè)有了長足的發(fā)展，但是同沈陽市其它幾區(qū)相比，各項指標仍然靠后。怎樣進一步深化改革，發(fā)揮皇姑區(qū)每一街區(qū)的特色與優(yōu)勢，使其實現(xiàn)更好的發(fā)展，是皇姑區(qū)面臨的一大課題。2020年年初，市委對皇姑區(qū)領(lǐng)導班子進行了調(diào)整，由副市級擔任皇姑區(qū)委書記。在對皇姑區(qū)情進行深切進入調(diào)研后，為整合區(qū)域優(yōu)勢，加速皇姑區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，皇姑區(qū)委決定撤銷區(qū)內(nèi)的12個街道辦事處，轉(zhuǎn)而將其重組為八大經(jīng)濟發(fā)展和社會管理功能區(qū)。功能區(qū)建設(shè)由此拉開大幕。二、皇姑區(qū)功能區(qū)建設(shè)的主要內(nèi)容〔一〕功能區(qū)建設(shè)大概情況根據(jù)地理位置和區(qū)域發(fā)展?jié)撃?，對除陵東、北塔外的10個街道辦事處進行整合，組建優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)突出，服務(wù)功能齊全的功能區(qū)管委會，撤銷街道辦，原有街道辦事處牌子保存。陵東、北塔兩個街道保存建制。八大功能區(qū)管委會分別為：1、首府新區(qū)管委會。轄陵東和北塔2個街道辦事處。劃分六大功能區(qū)，即：首府北塔、東南、西南、東北、西北、文大經(jīng)濟區(qū)2、北部經(jīng)濟區(qū)管委會3、將三臺子和新樂街道辦事處整合，成立三臺子綜合商業(yè)區(qū)管委會4、以遼河街道辦事處為基礎(chǔ)，成立遼河金融商貿(mào)區(qū)管委會5、以黃河街道辦事處為基礎(chǔ)，成立黃河中心商務(wù)區(qū)管委會〔長江商業(yè)街管理委員會辦公室與黃河中心商務(wù)區(qū)管委會合署辦公〕6、將舍利塔和塔灣街道辦事處整合，成立舍利塔文化旅游產(chǎn)業(yè)區(qū)管委會〔撤銷舍利塔項目辦，相關(guān)職能劃歸管委會〕7、將華山和三洞橋街道辦事處整合，成立華山商貿(mào)區(qū)管委會8、將明廉和壽泉街道辦事處整合，成立明廉特色商業(yè)區(qū)管委會〔二〕功能區(qū)建設(shè)的職能定位根據(jù)區(qū)委、區(qū)的總體部署，明確功能區(qū)管委會具有相對獨立的職能，主要承當經(jīng)濟、社會事業(yè)、建設(shè)管理、民生保障等各項工作任務(wù)，強化經(jīng)濟、招商、區(qū)域規(guī)劃建設(shè)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)構(gòu)造布局等職責?！踩彻δ軈^(qū)建設(shè)的機構(gòu)設(shè)置、職責、人員編制與管理根據(jù)邊探尋求索、邊運行、邊規(guī)范的操作形式，人員編制和領(lǐng)導職數(shù)實行動態(tài)調(diào)整。八大功能區(qū)管委會作為區(qū)派出機構(gòu)，除首府新區(qū)管委會爭取享有市級經(jīng)濟管理權(quán)限外，其他功能區(qū)管委會均享有區(qū)級經(jīng)濟管理權(quán)限。區(qū)將進一步下放審批職能，功能區(qū)具有相對獨立的職能，主要承當經(jīng)濟、社會事業(yè)、建設(shè)管理、民生保障等各項工作。1、機構(gòu)設(shè)置〔1〕職數(shù)配備首府新區(qū)管委會設(shè)工委書記兼主任1名〔由區(qū)長兼任〕，常務(wù)副主任兼工委副書記1名〔由副區(qū)級領(lǐng)導兼任〕，專職副主任1名，副書記兼副主任1名，兼職副主任5名。北部經(jīng)濟區(qū)管委會設(shè)主任1名〔由副區(qū)級領(lǐng)導擔任〕，工委書記兼常務(wù)副主任1名，專職副書記1名〔正處級〕，副主任1名〔正處級〕。其他管委會設(shè)工委書記兼主任1名〔由副區(qū)級領(lǐng)導兼任〕，常務(wù)副主任兼工委副書記1名〔正處級〕，副書記兼副主任1名〔正處級〕，副主任2名〔正處級〕。〔2〕內(nèi)設(shè)機構(gòu)首府新區(qū)內(nèi)設(shè)機構(gòu)規(guī)格為正處級，其他管委會內(nèi)設(shè)機構(gòu)規(guī)格為副處級。首府新區(qū)管委會設(shè)5個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，分別是：招商服務(wù)局、征收局、城管執(zhí)法局、綜合辦公室、財稅辦公室。將區(qū)農(nóng)村工作辦公室設(shè)在首府新區(qū)。其他功能區(qū)管委會設(shè)6個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，分別是：招商服務(wù)局、征收局、城管執(zhí)法局、社會事業(yè)管理局、綜合辦公室、財稅辦公室。2、工作職責招商服務(wù)局。根據(jù)功能定位，合理布局，擬訂中長期發(fā)展戰(zhàn)略和年度計劃，協(xié)調(diào)解決發(fā)展中的重大問題等。征收局。負責協(xié)調(diào)征收管理等部門對區(qū)域內(nèi)土地征收項目開展論證，編制中長期和年度征收計劃等。城管執(zhí)法局。貫徹施行國家及本區(qū)有關(guān)城市管理方面的法律、法規(guī)及規(guī)章，治理和維護城市管理秩序等。社會事業(yè)管理局。將街道辦事處社區(qū)建設(shè)指導科、社會保障和就業(yè)科、社會事業(yè)科、司法所等職責整合劃入。綜合辦公室。負責管委會日常行政運轉(zhuǎn)和組織協(xié)調(diào)工作等。財稅辦公室。擬訂功能區(qū)財政稅收的中長期規(guī)劃和施行方案，介入制定經(jīng)濟政策等。農(nóng)村工作辦公室。依法代行使對全區(qū)涉農(nóng)工作的組織協(xié)調(diào)和管理職能等。3、人員編制管委會人員以原來所屬街道辦事處人員為主；區(qū)執(zhí)法分局削減2/3人員主要充實到各城管執(zhí)法局；區(qū)征收辦削減2/3人員主要充實到各征收局；從抽調(diào)10%人員分別充實到各財稅辦。缺乏部分從相關(guān)職能部門減編的20%人員中進行調(diào)劑補充。管委會組成人員，原有身份保持不變。管委會的機構(gòu)和人員編制由全區(qū)統(tǒng)一設(shè)置。內(nèi)設(shè)機構(gòu)的人員編制由機構(gòu)編制部門與各管委會根據(jù)實際工作量的大小共同設(shè)定，各管委會能夠根據(jù)實際工作需要對內(nèi)設(shè)機構(gòu)的人員編制和主要職能進行適度調(diào)整。4、人員管理及經(jīng)費渠道〔1〕用人機制管委會執(zhí)行全新的用人機制，打破原有身份界線，采取全員聘任制，開展定崗定責定人，實行績效薪酬制?！?〕管理考核管委會實行以業(yè)績?yōu)橹饕荚u內(nèi)容的目的考核制，考核結(jié)果與薪酬待遇、職務(wù)晉升、評優(yōu)評先直接掛鉤?！?〕經(jīng)費渠道管委會日常運轉(zhuǎn)經(jīng)費和人員開資保持原經(jīng)費渠道不變，缺乏部分由財政和管委會統(tǒng)籌解決。三、皇姑區(qū)功能區(qū)建設(shè)的主要特點〔一〕機構(gòu)改名，強化特色皇姑區(qū)針對原有的區(qū)、街道、社區(qū)的傳統(tǒng)行政管理形式進行改革，通過調(diào)整、合并12個街道辦事處，組建八大功能區(qū)。這不僅僅僅是機構(gòu)名稱的改變，更是各街區(qū)特色的反映，這些功能區(qū)在進行社會管理的同時，還將強勁地提拉各具特色的區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，為皇姑區(qū)的各項事業(yè)建設(shè)提供堅實保障?！捕陈殭?quán)增大，強化責任皇姑區(qū)成立八大功能區(qū)的一大特點，就是經(jīng)濟具體表現(xiàn)出獨立性，設(shè)財稅局〔辦〕，同時設(shè)立征收局、城管執(zhí)法局、社會事業(yè)管理局、招商服務(wù)局及綜合辦公室，其目的，就是把應(yīng)該行使的職權(quán)和職責在這個區(qū)域全部具體表現(xiàn)出，強化責任的完好性。不僅如此，皇姑區(qū)還提高了功能區(qū)的級別，八大功能區(qū)的一把手全部由正、副區(qū)級擔任，八大功能區(qū)管委會作為區(qū)派出機構(gòu)，除首府新區(qū)管委會爭取享有市級經(jīng)濟管理權(quán)限外，其他功能區(qū)管委會均享有區(qū)級經(jīng)濟管理權(quán)限。讓這些領(lǐng)導有職有權(quán)、有效協(xié)調(diào)，在地域內(nèi)統(tǒng)籌領(lǐng)導，使功能區(qū)得到更好發(fā)展。這也是職能全面轉(zhuǎn)變在這些地區(qū)的最重要具體表現(xiàn)出。〔三〕職權(quán)下移，強化服務(wù)八大功能區(qū)管委會作為區(qū)的派出機構(gòu)，具有相對獨立的職能，主要承當經(jīng)濟、社會事業(yè)、建設(shè)管理、民生保障等各項工作任務(wù)。相當于把一級區(qū)衍生為八個，縮小了對市民的管理范圍，加強了服務(wù)的深度。例如區(qū)民政局圍繞人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)三個方面將十項職能下放到八個功能區(qū)，功能區(qū)有了真正的自主權(quán)。權(quán)職下移后，各功能區(qū)能夠自主制定本轄區(qū)社區(qū)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃并組織施行，負責社區(qū)民間組織建設(shè)及管理審批工作，便民服務(wù)、社會保障救助、養(yǎng)老服務(wù)等社區(qū)服務(wù)工作也無需先上報區(qū)民政局匯總，功能區(qū)內(nèi)就能夠自行辦理解決。不僅僅是社區(qū)建設(shè)和管理少了中間環(huán)節(jié)，所有與社區(qū)建設(shè)相關(guān)的經(jīng)費也全部下沉到各功能區(qū)管理和使用。社區(qū)辦公經(jīng)費和社區(qū)工作者的生活補貼及五險一金也由各功能區(qū)負責繳納。區(qū)民政局只承當實名備案及監(jiān)督指導功能。當前，皇姑區(qū)已經(jīng)分三批下派數(shù)百名人員到各功能區(qū)，做到人員充實到功能區(qū)、職能下沉到功能區(qū)。把以前的一個，變成八個，管理的范圍更短、更近，服務(wù)的深度和廣度更廣闊、更強，力度更大。四、對推進城市基層行政體制改革的幾點建議的十八大已經(jīng)就優(yōu)化管理層級、深化行政體制改革提出了明確要求，并作出了相關(guān)部署。通過對沈陽市皇姑區(qū)當前功能區(qū)建設(shè)的調(diào)研，我們對城市基層行政體制改革提出如下幾點建議?！惨弧吃诘匚环矫妫诂F(xiàn)有法律框架內(nèi)，應(yīng)該按一級來做實做強派出機構(gòu)，完善與強化街道辦事處的職能，確立街道辦事處是基層管理的核心地位。明確街道辦事處是基層管理的指揮機關(guān)，真正代表區(qū)行使轄區(qū)內(nèi)的管理權(quán)，提升基層的管理與服務(wù)水平；同時也應(yīng)明確街道辦事處更是轄區(qū)內(nèi)各社區(qū)的社區(qū)建設(shè)與管理核心，要對社區(qū)的發(fā)展進行全面的規(guī)劃，培育和協(xié)調(diào)其他社會組織，發(fā)動社區(qū)居民和駐街單位等社會各方氣力，開發(fā)社區(qū)資源，開展社區(qū)服務(wù)，促進社區(qū)全面發(fā)展?！捕吃诼毮芊矫?，要根據(jù)服務(wù)型建設(shè)的總體要求，進一步推動職能部門事權(quán)下放，加強街道辦這一準基層的社會管理職能，并且要具有一定的財政經(jīng)費作為保障。市、區(qū)要將重心下移，原則上市、區(qū)直接面向居民群眾的相關(guān)職能和事權(quán)，要下沉至街道。市、區(qū)兩級職能部門下到達街道的任務(wù)和要求，應(yīng)連同權(quán)限、人員、經(jīng)費等一并下放。要強化街道在城市管理、社會事務(wù)管理、社會保障、指導社區(qū)建設(shè)等方面的職能。街道要有一支從屬于本身的城市綜合管理監(jiān)察隊伍。在經(jīng)費保障上，應(yīng)建立健全街道的財政保障制度。皇姑區(qū)在功能區(qū)設(shè)立獨立的征收局和財稅局〔辦〕，使得事權(quán)與財權(quán)得到最大程度的統(tǒng)一，更有利于基層工作的開展，這一做法值得借鑒。〔三〕在街道管理規(guī)模方面，針對于大城市而言，應(yīng)適當擴大街道辦