中國弱勢兒童群體社會福利籌資制度研究

中國弱勢兒童群體社會福利籌資制度研究

一弱勢兒童群體社會福利籌資制度的理論分析（一）研究范圍界定雖然社會福利政策本身沒有精確的定義，但為了討論的方便，我們必須在討論之前對本章所論述的概念邊界作出明確劃分，以便形成一個共同的研討范圍。1.兒童根據(jù)《兒童權利公約》第1條，兒童為18歲以下的未成年人（UN，1989）。2.弱勢兒童這里的弱勢兒童主要指兩類兒童：第一類是《兒童權利公約》第20條規(guī)定的“脫離家庭環(huán)境的兒童”，即暫時或永久性脫離家庭環(huán)境的兒童，或為其最大利益不得在這種環(huán)境中繼續(xù)生活的兒童，包括孤兒、被遺棄兒童、流浪兒童、長刑期罪犯子女、受艾滋病影響的兒童和受虐待兒童。第二類是《兒童權利公約》第23條規(guī)定的“殘疾兒童”。根據(jù)聯(lián)合國《殘疾人機會平等標準規(guī)則》，“殘疾”一詞泛指世界各國任何人口中出現(xiàn)的許許多多的各種功能上的限制，既可以是生理、智力或感官上的缺陷，也可以是醫(yī)學上的狀況或精神方面的疾病。此種缺陷、狀況或疾病有可能是長期的，也可能是過渡性質(zhì)的。本章中的殘疾兒童是符合上述定義的兒童。對于這兩類弱勢兒童，《兒童權利公約》都明確規(guī)定了他們受保護的權利。公約認為，脫離家庭環(huán)境的兒童應有權得到國家的保護和協(xié)助，殘疾兒童也有接受特別照顧的權利，締約國應鼓勵并確保在現(xiàn)有資源范圍內(nèi)，依據(jù)申請，斟酌兒童的情況和兒童的父母或其他照料人的情況，對滿足條件兒童及負責照料該兒童的人提供援助。這些援助的目的應是確保殘疾兒童能有效地獲得和接受教育、培訓、保健服務、康復服務、就業(yè)準備和娛樂機會，其方式應有助于該兒童盡可能充分地參與社會，實現(xiàn)個人發(fā)展，包括其文化和精神方面的發(fā)展（UN，1989）。在中國，民政部等十五部委（民政部、中央綜治辦、最高人民法院、發(fā)展改革委、教育部、公安部、司法部、財政部、勞動和社會保障部、建設部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、人口計生委、共青團中央和全國婦聯(lián)）2006年頒發(fā)的《關于加強孤兒救助工作的意見》（簡稱十五部委意見）界定了新時期下兒童福利保障的對象包括兩部分：一是失去父母的未成年人，不僅包括機構內(nèi)集中養(yǎng)育的孤兒、棄嬰，同時，也包括社會上散居的孤兒。二是事實上無人撫養(yǎng)的未成年人，流浪兒童、無人撫養(yǎng)的服刑人員未成年子女等困境兒童也被納入到保障范圍。3.社會福利社會福利是一個多義詞，包括了理念、道德責任和制度實體等不同層次的含義。最簡單地講，“社會福利”有兩個層次的含義：它可以指社會福利狀態(tài)，亦可以指社會福利制度。作為狀態(tài)，社會福利原意指人類生活中的幸福和正常的狀態(tài)（Midgley，1996）。貧困、疾病和犯罪等社會病態(tài)是“社會福利”的反義詞。社會福利制度是為達到社會福利狀態(tài)而作出的集體努力（包括政府的努力）。一般來說，社會福利制度指為促進人類幸福，療救社會病態(tài)的慈善活動或者政府行為。作為制度的社會福利，可以被理解為制度實體，亦可以被理解為一種“制度化的集體責任”，即一個社會為達到一定的社會福利目標所承擔的集體責任。有些研究者把社會福利作為“制度化的政府責任”來對待（Mishra，1990；CochraneandClarke，1993）。作為制度的社會福利，有廣義和狹義之分。廣義的社會福利制度是指提高廣大社會成員生活水平的各種政策和社會服務，旨在解決廣大社會成員在各個方面的福利待遇問題。狹義的社會福利是指對生活能力較弱的兒童、老人、母子家庭、殘疾人、慢性精神病人等的社會照顧和社會服務。本章使用的社會福利概念是指狹義的社會福利，是指專門針對弱勢兒童群體提供福利型服務的社會福利事業(yè)。4.兒童福利作為“制度化的政府責任”的一種，兒童福利指政府為達到一定的兒童福利目標所承擔的責任。在各種兒童福利制度的分析框架中，有幾個關鍵的方面，是任何對福利國家的類型分析和兒童福利制度的分析都要涉及的。包括價值體系，資金和服務的提供者，主要的制度安排等等。本章主要考察針對弱勢兒童群體的社會福利制度安排中的籌資制度問題。（二）社會福利制度的價值取向中國正在從發(fā)展中國家向中等收入的國家過渡，這個背景對我們考慮兒童福利的籌資和支出體系有重要的意義。同時，在社會政策的研究和制定中，價值觀的選擇非常重要，價值中立的社會政策是沒有意義的。在兒童福利政策中，我們的價值追求包括兩個方面：第一，人道主義價值。人道主義的價值體現(xiàn)在對生命和人的尊嚴的尊重。在中國傳統(tǒng)的價值觀中，對生命和人類價值的尊重被描述為“人之初，性本善”，或曰“仁者愛人”。根據(jù)伍曉明（2003）的闡釋，在中國的傳統(tǒng)哲學中，“仁者愛人”直接來自人的天性（“不忍人之心”），來自人與生俱來的、對于他者所負的絕對責任。第二，社會平等。改革開放以來，中國主導的經(jīng)濟政策在一定程度上是對不平等發(fā)展的自由放任，社會平等也不是社會政策的首選目標。但是，對兒童福利政策而言，我們認為，社會平等是值得追求的價值目標。因為，對兒童的發(fā)展來說，平等意味著起點的平等，機會的平等，這是最低限度的平等，決定未來的社會平等。在上述兩個價值追求的驅(qū)動之下，我們的研究賴以出發(fā)的基本原則是體現(xiàn)在《聯(lián)合國兒童權利公約》中的一些原則，主要為：第一，兒童最大利益原則；第二，兒童權利原則，有時被簡單地概括為生存權、受保護權、參與權和發(fā)展權原則；第三，無歧視原則。中國政府簽署了《兒童權利公約》，因此，這項國際公約對我們國家具有法律意義上的約束?？紤]到上面提到的各種原則，中國針對弱勢兒童群體的福利制度的基礎應該是以兒童權利為基礎、以社會平等為主要政策取向的價值體系。（三）社會福利的供給者無論意識形態(tài)取向如何，社會福利總需要有供給者。一般討論中的社會福利的提供者包括下述一些組織：家庭和擴展家庭、工作單位或雇主、市場組織、慈善和互助組織（公民社會組織）以及政府組織。（四）社會福利的制度安排社會福利的制度安排涉及兩個方面的問題：籌資制度的原則和方法。前者涉及根據(jù)什么原則來配置福利資源，責任和利益在幾個參與方中間如何分配等等。后者則涉及籌資制度的渠道和方法。原則很重要，參與方也很重要。但是社會福利提供的渠道和方法對結果也有很大的影響。在兒童福利的供給中，還必須考慮兒童的特點，這涉及一整套的理論和實際操作方式（兒童心理，特殊教育，康復和醫(yī)療，社會工作等等）。兒童社會福利的基本價值取向，社會福利的提供者和社會福利的制度安排之間存在著密切的關系。價值取向不可能不影響到福利項目和提供方式，不同的福利服務的提供者由于各自的特點和出發(fā)點不同，對提供方式也有重大影響。在上述一些基本制度安排下，籌資制度由兩大部分組成：資金籌措和資金配置。弱勢兒童群體社會福利資金籌措是指如何獲得弱勢兒童群體應達到的生活和福利水平所需要的資金，具體地講，包括籌資數(shù)量的多少和籌資結構（即籌資渠道）。弱勢兒童群體社會福利資金配置是指所籌集資金的流向，可以從多種分類來衡量資金流向的合理性和公平性，例如，按照性別、城鄉(xiāng)、地區(qū)、救助主體劃分，等等。通過上述幾個基本概念的界定，可以明確本章“中國弱勢兒童群體社會福利籌資制度”是專門針對中國境內(nèi)的脫離家庭環(huán)境的兒童和殘疾兒童提供物質(zhì)和精神方面照顧和服務而進行的資金籌措和資金配置的制度。（五）弱勢兒童群體社會福利籌資制度的內(nèi)涵1.弱勢兒童群體社會福利政策的制度視角制度是一種行為規(guī)則，這些規(guī)則涉及社會、政治及經(jīng)濟行為。制度可以分為正式制度與非正式制度。正式制度是指由憲法、法律、書面契約、市場交易、法定組織等構成。非正式制度則是指由共同的價值觀、準則、習俗、倫理觀念及意識形態(tài)等組成的規(guī)范。一切人類社會都采用某些持久不變的行為方式來組織自己必需的社會福利功能，如弱勢群體的社會保護等。而人類社會的主要活動發(fā)生于六種社會制度中，即親屬、宗教、單位、市場、公民社會組織和政府。在現(xiàn)代社會，宗教組織的地位弱化，有些成為公民社會組織的一部分。根據(jù)人類活動的六種社會制度的社會福利功能，比照中國弱勢兒童群體的社會福利功能制度缺失，可以為中國弱勢兒童群體社會福利籌資制度政策的制訂和籌資制度的完善提供理論依據(jù)。表1-1描述了六種基本的社會制度以及當前中國弱勢兒童群體在這些基本制度中對應的主要組織形式和社會福利功能。這六種制度中沒有包括西方國家中非常普遍的宗教福利制度。以下將分別討論。表1-1弱勢兒童群體對應的六種社會制度分析表（1）親屬。家庭一直是提供社會、經(jīng)濟和情感支持的主要社會制度，幫助一般知識、社會價值和行為方式代代相傳。作為社會福利的一種手段，家庭還構成了基于血緣和互助關系的援助網(wǎng)絡（GilbertandTerrell，2003）。例如，父母為孩子提供醫(yī)療、健康、教育等的支出，為孩子的將來“投資”，使得孩子在將來能夠融入社會，獲得發(fā)展的機會。家庭對兒童照料、兒童福利和經(jīng)濟支持的作用舉足輕重。但是，對于我們所研究的兩類弱勢兒童群體而言，一類是脫離家庭環(huán)境的兒童，其家庭的社會福利功能喪失或部分喪失，如被遺棄兒童無家庭提供福利；一類為殘疾兒童，因其長期需要家庭照料、康復、教育等額外支出，家庭的負擔十分沉重，對于一些經(jīng)濟條件差的家庭，則困難更為突出。因此，對于大部分中低收入水平的殘疾兒童家庭，僅靠家庭難以滿足兒童對福利的需要，需要社會援助。（2）集體。集體在中國具有特別重要的地位，它可以包括以村民委員會為主體的農(nóng)村集體組織和以居民委員會為主體的城市社區(qū)組織。長期以來，集體一直是中國為弱勢兒童群體提供社會福利功能的一個重要組織。在農(nóng)村稅費改革之前，村集體“三提五統(tǒng)”[1]一直是籌集包括兒童福利在內(nèi)的農(nóng)村社會福利資金的主要渠道。此外，集體也是重要的服務提供者。直到2001年農(nóng)村稅費改革，取消“三提五統(tǒng)”后，集體才逐步從農(nóng)村社會福利籌資的角色中淡出。雖然集體已經(jīng)不再承擔主要的籌資責任，但集體在某些服務提供方面發(fā)揮的作用并沒有因此淡化。課題組在大同市散岔村的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，集體在孤兒服務提供方面仍扮演著重要角色。（3）單位。單位往往給其職工提供職業(yè)福利。在工業(yè)社會里，職業(yè)福利事實上具有了越來越大的社會功能，許多單位提供的福利甚至可以滿足其員工的多數(shù)社會服務需求。美國1993年職業(yè)福利的人均水平為1.4萬美元，約占一個普通工人所有收入的41%。從年度比較的角度看，其比重仍在擴大（GilbertandTerrell，2003）。而中國的國有企業(yè)和事業(yè)單位也為職工提供了相當比例的職業(yè)福利。鄭功成（2003）認為，如果將中國國有企業(yè)的職業(yè)福利作為個案來剖析，我們就可以發(fā)現(xiàn)它其實就是社會福利。而本章關注的兩類弱勢兒童群體，因為他們沒有單位，也就沒有職業(yè)福利。即便有個別單位為其員工家庭的弱勢兒童提供部分補助，數(shù)量也十分有限，并沒有形成一種普遍的社會制度安排。（4）市場。市場是現(xiàn)代社會滿足人民物質(zhì)需求最廣泛也最成功的經(jīng)濟制度。但是，因為市場的競爭性規(guī)則，使得在公共服務領域往往出現(xiàn)市場失靈，這也是政府干預存在的合理條件。雖然市場主要提供競爭性私人商品和服務，但我們已經(jīng)發(fā)現(xiàn)在世界各國出現(xiàn)了大量的社會企業(yè)。它們不以營利為目標向社會提供社會服務，并通過市場運營的方式達到可持續(xù)發(fā)展。其中不乏對弱勢兒童群體的社會服務。反觀中國，由市場提供的弱勢兒童群體的社會福利服務還極其有限。向貧困農(nóng)戶提供金融服務、環(huán)保等方面的社會企業(yè)已經(jīng)在中國出現(xiàn)，并有加快發(fā)展的趨勢，而針對弱勢兒童群體提供服務的社會企業(yè)在中國還沒有發(fā)展成為一種服務提供者。這雖然是現(xiàn)有制度安排上的弱點，但也為將來制度創(chuàng)新留下了發(fā)展空間。（5）公民社會組織。公民社會組織的本質(zhì)是社會互助。社會互助是最為明確地指向社會福利活動的制度，如慈善救濟、非正式援助或社會支持等。它表達了社會對互相幫助的需求、互相依賴的認識以及幫助不幸人士的心愿。社會互助一般是由草根性的民間組織為弱勢兒童、家庭、老人及許多有著特殊需求的人士提供一系列社會服務。與發(fā)達國家相比，中國社會互助組織發(fā)展相對滯后，特別是針對弱勢兒童群體的社會互助還沒有形成具有一定規(guī)模和社會責任的制度安排。因此，政府仍是保障弱勢兒童群體基本生存權和促進其公平發(fā)展的籌資責任主體。（6）政府。政府的主要職責包括四個方面：一是為保證經(jīng)濟平穩(wěn)運行而進行的宏觀調(diào)控；二是為保證公平競爭而進行的市場監(jiān)管；三是提供社會管理；四是提供公共服務。對應到社會福利領域，為實現(xiàn)福利目標進行籌集和分配資源就成為政府社會管理和公共服務的重要內(nèi)容。對中國的弱勢兒童群體而言，無論是在籌資方面，還是服務的直接提供方面，政府都扮演著最為重要的角色。2.弱勢兒童群體社會福利籌資制度的功能和基本原則弱勢兒童群體社會福利籌資制度的基本功能應包括三個方面：一是為弱勢兒童群體（包括機構內(nèi)養(yǎng)育、家庭寄養(yǎng)、親屬監(jiān)護撫養(yǎng)、獨立生活等各類弱勢兒童群體）籌集生活、教育、康復、醫(yī)療和就業(yè)服務等方面的基本需求所需要的資金；二是幫助弱勢兒童分散經(jīng)濟和健康（生理的和心理的）風險；三是通過設計不同的資金使用方式和社會福利服務方式，解決以什么方式提供服務，如何支付社會福利費用，如何促進社會福利資源的合理配置等問題。為了具備上述三個基本功能，弱勢兒童群體的社會福利籌資制度應當滿足三個基本原則：一是符合社會倫理所要求的公平性；二是資金的籌措和使用應當具備有效性；三是財務上具有可持續(xù)性。對照上述原則來看，當前中國弱勢兒童群體社會福利的資金籌措功能還不完善。一是尚不能為弱勢兒童群體籌集達到社會平均生活水平的社會福利資金。例如，根據(jù)民政部統(tǒng)計，2008年全國仍有10.18萬社會散居孤兒（占散居孤兒的17.8%）未得到任何救助，孤兒制度性救助覆蓋面窄。二是還有不少弱勢兒童群體貧困和健康的風險沒有得到合理分散。例如，我國90%以上的散居孤兒生活貧困，沒有享受大病醫(yī)療保險。在許多國家，兒童都是貧困發(fā)生率較高的一個群體，殘疾兒童的貧困發(fā)生率就更高。據(jù)聯(lián)合國兒童基金會估計，東亞有40%左右的兒童受貧困影響。三是資金的使用和救助服務方式尚待完善。弱勢兒童不僅需要救助的資金，更需要相關的救助服務。資金的保障只是第一步，服務的有效提供是重要的第二步。可見，當前中國弱勢兒童社會福利籌資制度改革需要逐漸解決上述問題，特別是要實現(xiàn)政府籌資充足和資金配置公平，有效分散全體弱勢兒童群體的生活、教育、醫(yī)療、就業(yè)等支出的財務風險，并且通過制度保證財務上的可持續(xù)性，在有資金保障的基礎上，逐步提供有效的服務。3.弱勢兒童群體社會福利籌資渠道從資金來源上看，弱勢兒童群體社會福利資金主要有三種基本的獲得途徑：稅收、自愿捐款和收費。稅收具有強制性和政府性，包括個人稅收和企業(yè)稅收兩類。稅收是公共社會福利計劃的主要資金來源。政府作為公民稅收資源分配的代理人，具有保障收入分配公平的職責，因而也就為弱勢兒童群體的社會福利籌資應以財政資金為主提供了理論依據(jù)。自愿捐款指個人捐助。不管是施舍（意指對窮人的施舍物）還是慈善（意指對范疇更廣的健康、研究、公民活動的捐助），捐助是一種志愿的、非強制性的貢獻。收費指對公開市場中的社會福利產(chǎn)品和服務實行收費。產(chǎn)品和服務的提供者可能是以營利為目的的企業(yè)主，也可能是為了支付這些支出必須向使用者收費的非營利機構。除了上述三大籌資渠道外，發(fā)行社會福利彩票也是籌資方式的一種有益補充。發(fā)行社會福利彩票的特點是購者自愿，返獎率高，并帶有博彩性質(zhì)。一般而言，社會福利彩票的返獎率不能低于發(fā)行額的50%，籌集的福利資金不低于發(fā)行額的30%，發(fā)行成本不高于發(fā)行額的20%。2007年中國福利彩票共銷售631.6億元，其中217億元公益金中的50%上繳國家財政，主要用于補充社會保障基金的不足。其余50%地方留用，納入財政專戶管理，全部用于“扶老、助殘、救孤、濟困”等社會福利和社會公益事業(yè)。民政部按照國家規(guī)定留成的2.5%公益金主要用于實施“兒童福利機構設施建設藍天計劃”、“殘疾孤兒手術康復明天計劃”和“農(nóng)村五保供養(yǎng)服務設施建設霞光計劃”。需要指出的是，雖然社會福利彩票是弱勢兒童群體社會福利籌資的一條有效渠道，但是，社會福利彩票的購買者主要是中低收入階層，尤其是低收入階層，從而實質(zhì)上是利用低收入階層的一部分所得來興辦社會福利事業(yè)。因此，雖然是自愿的，但一定程度上有違公平。圖1-1示意了弱勢兒童群體社會福利籌資渠道。顯然，政府通過稅收籌資是保障弱勢兒童群體社會福利資金的主要方式，也只有政府稅收籌資渠道是保證弱勢兒童群體社會福利籌資可持續(xù)增長的基礎。圖1-1弱勢兒童群體社會福利籌資渠道（六）完善弱勢兒童群體社會福利籌資制度的重大戰(zhàn)略意義1.是履行《兒童權利公約》，促進兒童健康發(fā)展的基礎兒童是中華人民共和國公民，有權利享受公民待遇?！吨腥A人民共和國憲法》中規(guī)定，健康權是公民享有的一項基本人權，受根本法的保障。在憲法之下形成了一個包括《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國殘疾人保障法》、《中華人民共和國婦女權益保障法》、《中華人民共和國未成年人保護法》在內(nèi)的，對弱勢人群的生命權和健康權作出了專門規(guī)定的法律體系。同時，中國是《兒童權利公約》的締約國。《兒童權利公約》對兒童權利及締約國如何履行《兒童權利公約》均做了詳細規(guī)定。例如，《兒童權利公約》第24條規(guī)定“兒童享有健康權和獲得保健服務權”，而該條建立在第6條“兒童的生命權和最大限度的存活和發(fā)展權”的基礎上，并對此加以發(fā)展。此外，按照第2條確立的“非歧視原則”，成員國需要確認殘疾兒童不受歧視地享有“可達到最高標準的健康”和享用“醫(yī)療設施和康復設施”的權利。締約國必須努力確?！皼]有任何兒童被剝奪獲得這種保健服務的權利”。公約還特別強調(diào)實現(xiàn)兒童健康權與以下權利之間的明顯聯(lián)系，即“兒童享有必要的生活水平”（第27條）、“兒童受教育權”（第28條）以及“兒童享有不受任何形式的暴力的權力”（第19條）（王小林，2008）。以上這些法律法規(guī)的具體落實需要有一個完善的弱勢兒童群體社會福利籌資制度作為基礎。2.是實踐科學發(fā)展觀，構建和諧社會的客觀需要一般的說，任何一個國家政府的責任受兩個不可缺少的共生現(xiàn)象——民主和繁榮的影響。中國政府本著為人民利益服務的目標，著力把最廣大人民的根本利益作為貫徹落實科學發(fā)展觀的根本出發(fā)點和落腳點，保障人民的經(jīng)濟、政治、文化、社會權益，讓發(fā)展成果惠及廣大人民群眾。促進社會公平是政府的基本職責之一。促進弱勢兒童群體社會福利籌資制度建設，保障弱勢兒童群體的基本社會福利，不僅能夠促進弱勢兒童群體健康成長和發(fā)展，還能夠樹立良好的國際形象。隨著中國國民經(jīng)濟的迅速增長，居民收入差距逐步擴大，社會不穩(wěn)定的因素凸顯。2008年城市農(nóng)村居民人均收入比擴大到3.3∶1，絕對差額首次超過10000元。可以說，無論是社會的富有階層還是貧困或弱勢階層都具有構建和諧社會的客觀需要。此外，沒有物質(zhì)的繁榮，政府則不能負擔開支龐大的社會福利籌資的主要部分。中國經(jīng)過三十多年的改革開放，積累了巨大的財富，特別是國家財政收入豐厚，具備了針對弱勢兒童群體社會福利擴大政府籌資規(guī)模和比例的經(jīng)濟基礎。政府的公共支出用于促進民生問題的解決，促進弱勢兒童群體的公平發(fā)展，是實踐科學發(fā)展觀，構建和諧社會的重要舉措，也是弱勢兒童群體的基本需要。3.是建設公共財政制度，健全社會保障體系的客觀需要近期，中國政府將不斷完善公共財政制度建設，加大財政投入改善民生作為新的財政改革方向。兒童是人類的未來和希望，消除兒童貧困，能夠切斷貧困的代際相傳。中國政府歷來關心和重視兒童的生存、保護和發(fā)展，以認真負責的態(tài)度努力為他們的生存和發(fā)展創(chuàng)造良好條件。對弱勢兒童群體提供保護是中國兒童工作的重要組成部分，完善弱勢兒童群體的社會福利籌資制度，既是公共財政制度建設的客觀需要，也是健全社會保障體系的客觀需要。二中國弱勢兒童群體社會福利籌資制度現(xiàn)狀本節(jié)首先討論中國弱勢兒童群體社會福利籌資制度，對已有制度安排進行一個比較全面的梳理。其次，對中國現(xiàn)有弱勢兒童群體社會福利制度的籌資狀況進行分析。（一）中國弱勢兒童群體社會福利籌資制度弱勢兒童群體生存和健康成長需要國家和社會對他們提供多方面的保護。筆者認為，對弱勢兒童群體的救助應該從兒童健康成長的需要出發(fā)。弱勢兒童群體的需要是多方面的，但基于兒童權利的、最基本的需要可以簡單地分成四個方面：基本生活需要，替代性養(yǎng)護的需要，發(fā)展性需要（教育和醫(yī)療）和社會參與的需要。對弱勢兒童的社會救助制度也應該從這些方面進行分析。本章將重點對弱勢兒童群體的基本生活保障和替代性養(yǎng)護以及教育和醫(yī)療服務進行考察。表1-2是從兒童需要和兒童保護服務提供者兩個維度對弱勢兒童群體的社會福利籌資制度進行分析的結果。表1-2中國弱勢兒童群體社會福利制度分析表從對弱勢兒童群體提供服務和救助的主體來看，主要的救助提供者包括三個：國家，個人、親屬和家庭網(wǎng)絡以及公民社會組織（非政府和非營利組織，社區(qū)組織等）。國家和一些非政府組織提供的救助是通過正式的制度安排進行遞送的。除此之外，親屬和擴展家庭，街坊鄰居和一些慈善個人提供的救助則往往都是非正式的。從救助保護的提供內(nèi)容上看，可以分成資金提供和服務提供。這兩個方面的提供者可能是相同的，也可能是不同的。對這兩者的狀況和他們之間的關系進行研究，能幫助政府利用有限的資金達到最好的兒童保護效果。調(diào)查中筆者發(fā)現(xiàn)，在2006年以前中國沒有專門針對全體弱勢兒童群體進行救助的制度。但是，中國社會保護制度的很多方面都與弱勢兒童群體有關。這些有關的制度主要包括下述幾個項目：第一，由農(nóng)村的家庭和親屬提供保護的非正式制度；第二，農(nóng)村五保救助制度；第三，農(nóng)村特困救助制度；第四，城鄉(xiāng)最低生活保障制度；第五，土地家庭承包制度；第六，教育費用減免和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。從表1-2可以看出，涉及弱勢兒童群體基本生活救助的主要制度包括三個項目：城鄉(xiāng)低保資金救助、農(nóng)村五保救助和農(nóng)村特困救助。此外，農(nóng)村的土地承包制度使大部分弱勢兒童有少量耕地資源的長期使用權，可以和擴展家庭的勞動力相結合，也可以供出租以獲得數(shù)量不等的收入。這在弱勢兒童救助中發(fā)揮了重要作用，可視為具有中國特色的、生產(chǎn)和救助兩位一體的制度。另外，農(nóng)村的擴展家庭也為弱勢兒童提供了主要的基本生活支持。此外，涉及弱勢兒童替代性養(yǎng)護的主要制度為國家兒童福利院制度和農(nóng)村的親屬寄養(yǎng)制度，而涉及兒童發(fā)展的制度，主要是教育和衛(wèi)生救助。從供給者的角度進行分析，這次調(diào)查發(fā)現(xiàn)在對弱勢兒童提供的社會保護中，實質(zhì)性的供給者其實只有兩個：國家和家庭（包括擴展家庭網(wǎng)絡）。在農(nóng)村，“集體”在兒童福利供給中實際已經(jīng)不發(fā)生作用（除了大同市散岔村集體還發(fā)揮著組織“乳娘”的功能）。其他非政府組織在孤兒的生活救助中的作用非常有限，沒有實質(zhì)上的意義，幾乎可以忽略不計，在教育方面則有一定的作用。就國家和家庭網(wǎng)絡的分工看，根據(jù)調(diào)查結果，中國的失怙兒童主要依靠農(nóng)村的家庭和親屬制度提供替代性養(yǎng)護和經(jīng)濟支持。在經(jīng)濟支持方面，家庭網(wǎng)絡提供了主要的支持，一部分農(nóng)村孤兒受到五保制度的救助，還有一部分受到農(nóng)村特困救助制度的支持。土地的家庭承包制度在對孤兒的經(jīng)濟支持中也有重要作用。從替代性養(yǎng)護安排看，沒有正式的制度安排專門針對這個兒童群體進行保護。但同時也應該看到，教育費用減免的制度和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度正在逐漸發(fā)揮作用。（二）基本生活救助1.主要的制度安排由國家承擔責任的、涉及弱勢兒童基本生活救助的主要制度包括三個項目：農(nóng)村的五保救助制度、城鄉(xiāng)最低生活保障制度和農(nóng)村特困救助制度。（1）五保供養(yǎng)制度對農(nóng)村“三無”人員實行五保供養(yǎng)，是中國農(nóng)村長期實施的一項基本政策。從1953年開始，中央人民政府內(nèi)務部制定了《農(nóng)村災荒救濟糧款發(fā)放使用辦法》，把無勞動能力，無依無靠的孤老殘幼，定為一等救濟戶。1956年的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定，對生活沒有依靠的老弱孤寡殘疾社員，給予保吃，保穿，保燒，年幼的保證受到教育和年老的保證死后安葬，簡稱“五保”。享受五保的農(nóng)戶統(tǒng)稱“五保戶”。1978年，在研究“五?！惫ぷ髁⒎〞r，又把享受“五?！贝龅馁Y格條件進一步修改成無法定撫養(yǎng)義務人，無勞動能力，無生活來源的老年人、殘疾人和未成年人，形成了“三無人員”的完整概念。1994年，國務院發(fā)布《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，民政部發(fā)布了《敬老院管理暫行辦法》，正式通過法規(guī)的形式對五保供養(yǎng)的性質(zhì)、對象、內(nèi)容、形式等作出明確規(guī)定，并進一步加強了農(nóng)村敬老院的建設。在農(nóng)村經(jīng)濟體制改革之前，五保供養(yǎng)的資金來自村集體經(jīng)濟，家庭承包制實行后，部分來自五保戶田畝的代耕收入，部分來自鄉(xiāng)村的公共事業(yè)收費。2003年農(nóng)村稅費改革以來，五保供養(yǎng)經(jīng)費轉(zhuǎn)變?yōu)檎_支，由各級財政在對鄉(xiāng)、村的轉(zhuǎn)移支付金中提取。2006年3月1日開始施行的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》第六條規(guī)定：“無勞動能力、無生活來源又無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的”，未滿16周歲的農(nóng)村兒童可以享受農(nóng)村五保供養(yǎng)待遇。第十一條規(guī)定：“農(nóng)村五保供養(yǎng)資金，在地方人民政府財政預算中安排?！苯刂?007年底，全國農(nóng)村五保供養(yǎng)人數(shù)達531.3萬人（民政部，2008）。雖然中國農(nóng)村的五保供養(yǎng)制度的救助對象包括無法確定撫養(yǎng)義務人的未成年人，但它對兒童的保護具有一定的局限性。從政策設計的角度看，中國目前的五保制度在理論上包括孤兒，但是在實踐中，由于存在著以擴展家庭為基礎的非正式的兒童保護體制，孤兒已經(jīng)被擴展家庭收養(yǎng)，按照以戶為單位的資格條件，很多孤兒不再符合五保救助的條件。例如，根據(jù)河南舞陽的孤兒調(diào)查，由于這個縣沒有無人撫養(yǎng)的孤兒，所以沒有孤兒被納入五保供養(yǎng)制度。此外，即使孤兒被納入了五保救助，因五保救助的水平非常低，也只能是保證生存，而不能保證發(fā)展。（2）城鄉(xiāng)最低生活保障制度城市居民最低生活保障制度最早出現(xiàn)在1993年。2002年以來，逐漸在全國實現(xiàn)了應保盡保。其后，全國有大約2200萬人享受最低生活保障待遇，占社會保障制度受惠人數(shù)的1/3左右（ShangandWu，2004）。城市居民最低生活保障待遇的主要資格條件是家計調(diào)查。只有人均收入低于一定標準的城市居民才可以享受低保待遇。城市散居的孤兒大多數(shù)也受到這項制度的救助。2007年底，全國城市居民最低生活保障人數(shù)2272.1萬人（民政部，2008）。農(nóng)村居民最低生活保障制度的發(fā)展是在全國城市居民最低生活保障制度建立之后，首先從富裕地區(qū)開始，逐漸在全國范圍內(nèi)提上議事日程的。從1997年開始，中國部分有條件的省市逐步建立了農(nóng)村最低生活保障制度。廣東、浙江等經(jīng)濟發(fā)達省市相繼出臺實施《農(nóng)村最低生活保障辦法》，以法律形式將農(nóng)民納入社會保障的范圍。其后幾經(jīng)周折，2006年，《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出“要逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度”后，中國政府在12月23日閉幕的中央農(nóng)村工作會議上首次明確提出，將積極探索建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度（陳二厚、車玉明，2006）。在這項研究進行時，只有少數(shù)富裕地區(qū)實行了農(nóng)村居民最低生活保障制度，所有的深度訪問地區(qū)都沒有實施這項制度。2007年國務院下發(fā)《關于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》。通知規(guī)定，農(nóng)村最低生活保障標準由縣級以上地方人民政府按照能夠維持當?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定，并報上一級地方人民政府備案后公布執(zhí)行。農(nóng)村最低生活保障標準要隨著當?shù)厣畋匦杵穬r格變化和人民生活水平提高適時進行調(diào)整。農(nóng)村最低生活保障對象是家庭年人均純收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实霓r(nóng)村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民。至2007年底，全國農(nóng)村最低生活保障制度保障對象3566.3萬人，城鄉(xiāng)最低生活保障對象共計5838.4萬人（民政部，2008）。五保救助制度和城鄉(xiāng)最低生活保障制度在設計上，都是只考慮了家庭的經(jīng)濟收入問題，沒有考慮到家庭內(nèi)的再分配問題，兒童利益沒有得到保障。傳統(tǒng)社會中，親屬家庭對孤兒有一定的保護責任。根據(jù)尚曉援等人的調(diào)查，隨著農(nóng)村社會的開放和家族紐帶的漸漸松懈，擴展家庭對孤兒養(yǎng)護的義務色彩逐漸減少，施舍的性質(zhì)逐漸增加。在這種轉(zhuǎn)變發(fā)生的時候，由于孤兒在擴展家庭中不再被認為有權利享受親屬的照顧，又為寄養(yǎng)家庭增加了經(jīng)濟負擔，往往影響這些兒童在寄養(yǎng)家庭中的社會地位，使他們成為寄人籬下的群體。這對兒童的成長極為不利（尚曉援等，2008）。最低生活保障制度的設計是保障生存的作用。但對于孤兒，我們既需要保障生存，也需要提高其自身的發(fā)展能力。（3）特困戶定期定量救濟政策特困戶定期定量救濟是一項長期實行的政策，由地方財政負責，各地執(zhí)行的程度和救助的標準差距很大，在實踐中，很多地方?jīng)]有達到定期定量救助。2006年農(nóng)村特困救濟人數(shù)775.8萬人，2007年以后，這項政策逐漸被農(nóng)村最低生活保障制度覆蓋。2.臨時救濟措施臨時救濟的主要對象是不符合五保供養(yǎng)條件和農(nóng)村特困戶救濟標準，生活水平略高于特困戶的一般貧困戶。這樣的家庭的生活水平比最低生活保障標準略高，但風險承受能力很低，一旦遇到災害、疾病、意外傷害等事件，很容易臨時性地陷入生活困境。臨時救濟一般都采取不定期的扶貧幫困措施，如年節(jié)來臨時的生活補助或不定期的生活物品救助等。很多地區(qū)臨時救濟的費用來自救災款物。2007年城市臨時救濟人次數(shù)243.2萬，農(nóng)村臨時救濟人次數(shù)646.0萬（民政部，2008）。3.土地承包制度中國的土地制度具有一定的保障功能。在中國一些地區(qū)，傳統(tǒng)社會時地方政府和士紳集資建立孤兒院的時候，往往同時捐贈一些土地，利用土地收益支持孤兒院的日常開支（尚曉援、伍曉明、楊洋，2004），避免了日后需要連續(xù)不斷的捐贈。在20世紀50年代上半期，中國的土地私有制度被取消，土地所有權歸集體所有。十一屆三中全會（1978年12月18～22日）以來，政府開始在全國推行家庭承包責任制，農(nóng)民合作經(jīng)濟組織通過契約將集體公有的土地等基本生產(chǎn)資料和經(jīng)營項目發(fā)包給農(nóng)民家庭自主經(jīng)營。家庭承包責任制使得農(nóng)村人口每人都擁有一份土地的使用權。這種使用權類似中國土地制度史上的永佃權，土地的租佃權是有收益的。但是，與歷史上的永佃權不同，家庭承包責任制下使用權的買賣、轉(zhuǎn)讓受到制度限制。限制土地流轉(zhuǎn)權在限制了土地收益最大化的同時，也使農(nóng)村戶口的人不容易失去土地。在這種條件下，土地制度演變成了基于公民權的土地安全網(wǎng)制度。安全網(wǎng)不是通過對生活救助提供的，而是通過對勞動權和土地收益處分權的保障提供的。對農(nóng)村的弱勢群體來說，即使他們失去了勞動能力，這份收益處分權也是他們的一份生存保障。孩子父母去世之后，根據(jù)減人不減地的政策，父母分得的土地不用上交，仍留在原家庭繼續(xù)耕種。農(nóng)村孤兒因此可以保有一小片土地。同時，地方民政干部往往給孤兒免去土地應該上繳的稅費。這些土地因此成為弱勢兒童的重要生活來源。（三）孤兒得到的國家救助現(xiàn)狀如上所述，中國沒有獨立的孤兒生活救助制度。除了土地保障之外，中國涉及弱勢兒童的主要經(jīng)濟救助制度包括：城鄉(xiāng)低保救助，農(nóng)村五保救助和農(nóng)村特困救助制度。那么，弱勢兒童得到救助的狀況如何呢？兒童福利中心2005年的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中國沒有能夠涵蓋全部孤兒的安全網(wǎng)，大量的孤兒沒有得到急需的基本生活救助。據(jù)民政部2008年的不完全統(tǒng)計，全國沒有得到政府和社區(qū)任何救助的孤兒總數(shù)達到10.2萬人，約占孤兒總數(shù)的17.8%。根據(jù)安徽阜南縣進行的農(nóng)村兒童生活費的調(diào)查結果，每年每名農(nóng)村兒童的正常撫養(yǎng)成本在2995～3785元之間。但是，在深度調(diào)查的地區(qū)，五保待遇的保障標準很低，無法保障孤兒的正常生活需要。農(nóng)村特困救助的金額更低，最高的還不足當?shù)卣和钯M的1/4，很多地方甚至不足當?shù)卣和钯M的1/10，只具有象征意義。如果把僅僅得到象征性補助的孤兒包括在內(nèi)，全國需要救助的孤兒占到孤兒總數(shù)的55%。在本調(diào)查完成之后，民政部出臺了新的孤兒救助政策，大幅度提高了兒童生活費的標準。這是一個重大的進步。不過，在全國各地全面落實新的政策，還需要更多的努力。（四）替代性養(yǎng)護1.主要制度安排喪失監(jiān)護人的兒童，需要替代性養(yǎng)護服務。根據(jù)照料責任的歸屬，弱勢兒童可以分成兩類：國有兒童福利院監(jiān)護的兒童和社會散居的兒童。國家對由國家監(jiān)護的兒童除了負有保障基本生活的責任之外，還負有提供替代性養(yǎng)護的責任。對散居孤兒來說，由于在中國缺少宗教組織和大的非政府組織，散居孤兒主要由親屬提供替代性養(yǎng)護。過去，國家對自己監(jiān)護的兒童，除了領養(yǎng)之外，主要以提供機構內(nèi)照料為主。近些年引入了家庭寄養(yǎng)、小家庭養(yǎng)育等模式，這些模式和親屬寄養(yǎng)一起構成了中國孤兒替代性養(yǎng)護的主要方式。2.替代性養(yǎng)護現(xiàn)狀從中國孤兒的養(yǎng)護形式來看，全國共6.6萬名孤兒生活在兒童福利機構和敬老機構內(nèi)，占11.8%。絕大部分的孤兒（35.0萬名）是由其親屬來撫養(yǎng)。親屬供養(yǎng)的孤兒占孤兒總數(shù)的62.3%，寄養(yǎng)在非親屬家庭與其他供養(yǎng)方式的孤兒占到17.9%。表1-3是2005年全國孤兒普查得到的城鄉(xiāng)不同性別孤兒的替代性養(yǎng)護方式統(tǒng)計。從中可以發(fā)現(xiàn)，親屬家庭寄養(yǎng)是中國孤兒養(yǎng)護的主要方式。血緣關系是家庭和擴展家庭存在的基礎。在中國農(nóng)村的大部分地區(qū)，血緣關系在社會生活中仍然扮演著重要的角色，擴展家庭，特別是父系擴展家庭，在很多農(nóng)民的生活中仍然是核心的社會關系。在少數(shù)民族地區(qū)，家庭關系和漢族有所不同。表1-32005年中國城鄉(xiāng)不同性別孤兒替代性養(yǎng)護方式統(tǒng)計深度調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在漢族地區(qū)，一個兒童如果失去父母，那么其親屬會承擔起照料的責任。依照慣例，這種責任按一定的次序分配。如在湖南郴州和河南舞陽，我們發(fā)現(xiàn)這種次序是：祖父母、叔伯（以年齡為序）、姑姑、外祖父母、舅姨。在實踐中，外祖父母和舅姨承擔撫養(yǎng)責任的情況比較少見。按照農(nóng)村的傳統(tǒng)觀念，孩子隨父姓，是父系家族血統(tǒng)的傳承人。因此，當孩子失去父母之后，父系擴展家庭的成員首先承擔起撫養(yǎng)孩子的責任。只有當父系擴展家庭的成員無法承擔撫養(yǎng)責任時，才由母親一方的擴展家庭成員負起責任。在我們走訪過的家庭中，很少看到孤兒因為無人照顧而流離失所，也很少有母親一方的擴展家庭成員來撫養(yǎng)孤兒的個案。但是，在少數(shù)民族地區(qū)，親屬寄養(yǎng)有另外的潛規(guī)則。如維吾爾族的習慣是，第一個孫子需要承擔給爺爺養(yǎng)老的責任，因此可能從小就寄養(yǎng)到爺爺家。調(diào)查發(fā)現(xiàn)維吾爾族的婚姻關系比漢族地區(qū)松散，離婚率比較高，由母系親屬對孤兒照顧的可能性比較大。但是，由于父系和母系的宗族關系都不像漢族地區(qū)那么強，孤兒沒有固定的照料者，外出流浪或獨立生活的情況也比較多見。（五）教育和醫(yī)療救助制度在沒有國家投入的情況下，擴展家庭不僅必須承擔孤兒養(yǎng)護的責任，還須承擔大量的教育費用和幾乎全部醫(yī)療費用。中國的家庭對兒童教育極為看重，但是在現(xiàn)金收入有限的農(nóng)村地區(qū)，孤兒的教育費用和醫(yī)療費用確實給撫養(yǎng)家庭帶來了沉重的經(jīng)濟負擔。但在2007年以后，國家在教育和醫(yī)療方面的一系列政策惠及了農(nóng)村弱勢兒童群體。1.“兩免一補”的國家政策“兩免一補”政策是指中國政府對農(nóng)村義務教育階段貧困家庭學生就學實施的一項資助政策。主要內(nèi)容是對農(nóng)村義務教育階段貧困家庭學生“免雜費，免書本費，逐步補助寄宿生生活費”。這項政策從2001年開始實施，其中中央財政負責提供免費教科書，地方財政負責免雜費和補助寄宿生生活費。2005年，中央和地方財政安排“兩免一補”（免學雜費、免課本費、補生活費）資金70多億元，共資助中西部貧困家庭學生3400萬人。2006年又從西部地區(qū)開始全部免除農(nóng)村義務教育階段學生的學雜費，當年享受免學雜費政策的學生達到4880萬人。2007年，全國農(nóng)村義務教育階段家庭經(jīng)濟困難學生均享受到了“兩免一補”政策。2008年，全國農(nóng)村義務教育階段學生全部免除學雜費，全部免費提供教科書，對家庭經(jīng)濟困難寄宿學生補助生活費，使1.5億名農(nóng)村學生和780萬名家庭經(jīng)濟困難寄宿學生受益。需要指出的是，“兩免一補”政策的對象包括了持有農(nóng)村特困戶救助證的家庭子女，父母因重大疾病喪生、父母離異或喪父、喪母等原因造成家庭經(jīng)濟困難的學生，因突發(fā)事件導致家庭貧困的學生和接受特殊教育的學生等。可見，“兩免一補”政策從制度上覆蓋了農(nóng)村弱勢兒童群體。2.新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是農(nóng)民健康保障的基本制度，經(jīng)過多年的發(fā)展，目前已經(jīng)覆蓋全國，并逐步明確了政府是弱勢兒童群體參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的籌集責任主體。雖然新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度還存在補償比較低，窮人的支付能力弱等問題，但其作為一項保障農(nóng)民健康的基本制度已經(jīng)建立起來，只是需要不斷完善而已。2008年衛(wèi)生部、財政部在《關于做好2008年新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作的通知》中決定，提高新農(nóng)合的籌資標準，完善其財政補助政策。從2008年開始，各級財政對參合農(nóng)民的補助標準提高到每人每年80元，其中，中央財政對中西部地區(qū)參合農(nóng)民補貼40元。這項財政政策使包括兒童在內(nèi)的農(nóng)村人口，特別是中西部地區(qū)的農(nóng)村人口直接受益，徹底改變了過去農(nóng)村兒童醫(yī)療保障覆蓋率低的局面。在新農(nóng)合政策不斷改進的過程中，各級政府也在逐步明確弱勢兒童群體參合的籌集責任。例如，青海省人民政府辦公廳關于印發(fā)《進一步加強新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設意見的通知》（青政辦［2006］137號）規(guī)定，“對農(nóng)牧區(qū)特困人口、五保戶、特困優(yōu)撫對象，由民政部門從農(nóng)牧區(qū)特困人口醫(yī)療救助金中資助其參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療。對其他貧困人口、貧困殘疾人、孤兒、重災戶等特殊和困難群眾，全省各級政府要采取積極措施，發(fā)揮民政部門和殘聯(lián)、紅十字會等組織的作用，動員社會力量，幫助他們參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療?！毙枰赋龅氖?，新型農(nóng)村合作醫(yī)療主要是“大病統(tǒng)籌”功能，也就是說主要是分散住院治療費用的風險，門診醫(yī)療費用由個人承擔，對于弱勢兒童來說，就需要由擴展家庭來支付了。門診醫(yī)療費用的大小決定于兒童的身體情況。以河南舞陽為例，按照當?shù)氐尼t(yī)療條件，孩子感冒一次，吃藥要花40～50元，如果需要打針，每打一針15元左右，輸液一次50元左右。這僅僅是孩子患感冒等小病時候的花費。如果孩子需要動手術，除非危及生命，一般都會因為沒錢一拖再拖。附近幾個省的情況也差不多。（六）流浪兒童救助管理制度針對流浪兒童救助管理，民政部實施了《“十一五”流浪未成年人救助保護體系建設規(guī)劃》。截至2007年底，全國共有救助單位1351個（其中救助管理站1261個，流浪兒童救助保護中心90個），床位4.7萬張，全年救助城市生活無著的流浪乞討人員154.4萬人次，其中未成年人15.4萬人次（民政部，2008）。（七）弱勢兒童群體面臨的主要困難和問題如上所述，中國正式的弱勢兒童保護制度未能對孤兒提供完整的保護，孤兒主要依靠親屬網(wǎng)絡提供非正式的保護，他們在成長的過程中面臨很多困難。1.貧困或家庭經(jīng)濟困難根據(jù)北京師范大學兒童福利中心2008年在全國13省的19縣市以及這些縣市的56個村莊的孤兒狀況調(diào)查，90%的農(nóng)村孤兒生活貧困。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的孤兒家庭都面臨貧困問題。當請被調(diào)查的孤兒照料者對自己家庭的經(jīng)濟狀況進行自評時，接近1/3的孤兒家庭認為自己屬于村莊里最貧窮的戶；2/3的孤兒家庭自認屬于村莊里最貧窮的10%的家庭；幾乎所有的孤兒家庭（只有一戶除外）在村莊里都低于中等收入的家庭，即都在貧困線下生活。事實上，如要達到相同生活質(zhì)量，殘疾兒童的生活成本要比非殘疾兒童高得多。如果我們按照通常的貧困線估計殘疾兒童的貧困，則會嚴重低估殘疾兒童貧困發(fā)生率以及貧困的深度。這在大部分國家的社會政策中都被忽視了，最近幾年才逐步引起少數(shù)學者的關注。2.替代性養(yǎng)護的問題在中國，絕大部分孤兒是由親屬撫養(yǎng)，主要照料者是祖父母一代，年齡偏高。北京師范大學兒童福利中心的孤兒調(diào)查表明，照料人的年齡在60歲以上的，占總數(shù)的一半多，不低于1/5的孤兒撫養(yǎng)人甚至已經(jīng)達到或超過70歲。由于家庭成員是“老人+孩子”，均沒有經(jīng)濟來源，屬于最貧困的群體。同時，孤兒還會面對再次失去照料者的風險。而已經(jīng)喪失了主要贍養(yǎng)人的農(nóng)村老年人承擔了老年喪子和孤兒撫養(yǎng)的雙重壓力。在高風險和貧困的壓力之下，孤兒撫養(yǎng)人的精神問題很大。86%的照料者自訴精神壓力很大，很苦悶。在對精神苦悶的因素分析中發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟壓力是最明顯的解釋因素。在我們調(diào)查過的家庭中，七十多歲的老年人照顧孫子女的情況非常普遍。我們看到的最老的一位老人94歲，和她的重孫女生活在一起，相依為命，其實兩個人都需要照顧。除此之外，在親屬比較少的家庭中，有少量的農(nóng)村孤兒沒有固定的照料者，單獨居住。我們在新疆墨玉的調(diào)查就發(fā)現(xiàn)有些維吾爾族孤兒在父母去世三、四年之后都沒有固定的照料者。有些獨立生活的孤兒必須輟學，或者外出做童工糊口，大一點的兒童還需要養(yǎng)活自己的弟弟妹妹。3.教育和醫(yī)療困難在教育方面，由于喪失了主要的贍養(yǎng)人，多數(shù)孤兒的養(yǎng)護家庭無力負擔需要現(xiàn)金支付的教育和醫(yī)療的費用。調(diào)查組發(fā)現(xiàn)，在教育費用沒有全部免除的地區(qū)，13歲以上兒童的教育費用在農(nóng)村家庭支出中占到22%以上，在農(nóng)村家庭的現(xiàn)金支出中占到40%以上或更多。不少希望上學的農(nóng)村孤兒被迫提前退學，外出流浪或者打工。目前，這個群體中很多學習成績很好的孩子也放棄了上大學的夢想，被迫退學，留下終生的遺憾。在全國實行“兩免一補”政策后，雖然這個狀況得到明顯改善，但由于養(yǎng)護孤兒的家庭經(jīng)濟條件較差，需要孤兒過早地從事勞動增加家庭收入，輟學率依然較高。在醫(yī)療方面，新型農(nóng)村合作醫(yī)療雖然取得令人矚目的成就，但弱勢兒童群體受益的范圍和程度仍需進一步提高。否則，醫(yī)療困難的問題仍是弱勢兒童群體健康成長的最大障礙。4.農(nóng)村孤兒外出流浪在城市中，生活著一定數(shù)量的流浪兒童，他們往往成為犯罪活動的犧牲品或犯罪分子利用的對象。在這些兒童中，70%～80%或是雙孤或單孤兒童，或來自因為各種問題而殘缺的家庭。因此，對這些兒童提供保護，也是減少街頭流浪兒童，維護社會穩(wěn)定的重要方面之一。筆者認為，在新疆等少數(shù)民族地區(qū)，對孤兒進行照顧，在增加民族凝聚力方面也會有重要作用。三完善弱勢兒童群體社會福利籌資制度的政策框架根據(jù)上述對中國弱勢兒童群體社會福利籌資制度的分析發(fā)現(xiàn)，弱勢兒童面臨的主要問題包括：①經(jīng)濟困難。根據(jù)目前的救助水平，雖然大部分孤兒得到了某種程度的經(jīng)濟支持，但是救助標準過低，無法保障孤兒的正常生活需要，更無法保障孤兒的教育需要。尤其在農(nóng)村地區(qū)，孤兒家庭得不到救助，或是得到救助很少，不足以幫助兒童家庭擺脫貧困的情況下，孤兒很多生活在貧困中。②照料問題比較突出，目前中國絕大部分孤兒是由親屬撫養(yǎng)。最主要的撫養(yǎng)人是祖父母。由孤兒和祖父母組成的家庭在喪失了主要贍養(yǎng)人之后，往往面臨多方面的困難，生活在極度貧困中；有些孤兒寄養(yǎng)到親屬家之后，由于不僅增加了養(yǎng)護負擔，經(jīng)濟上也為親屬增加了很多支出，引起很多家庭矛盾。在這種情況下，被寄養(yǎng)的兒童很難獲得健康成長的物質(zhì)支持與精神環(huán)境。還有少量的孤兒沒有固定的照料者，處于自生自滅的狀態(tài)。③兒童全面發(fā)展沒有保障，突出表現(xiàn)為教育和醫(yī)療困難，由于喪失了主要的贍養(yǎng)人，多數(shù)養(yǎng)護孤兒的家庭無力為這些孤兒負擔教育、醫(yī)療費用。為了進一步完善中國弱勢兒童群體社會福利籌資制度，課題組提出以下政策建議：（一）提高財政預算標準，保障孤兒的基本生活不低于當?shù)仄骄钏焦聝壕戎枰_到的生活質(zhì)量標準，是一個規(guī)范經(jīng)濟學的概念，即孤兒救助所需要達到的生活質(zhì)量標準“應該”達到“什么”水平，它受一國政治制度、社會倫理、經(jīng)濟發(fā)展水平等多種因素影響。既然孤兒救助所需要達到的生活質(zhì)量標準是一個規(guī)范經(jīng)濟學概念，那么我們就需要找到這個規(guī)范。從目前中國的實際情況來看，我們可以找到的政府正式制度安排的規(guī)范是2006年民政部等十五部委辦下發(fā)的《關于加強孤兒救助工作的意見》以下簡稱《意見》，《意見》要求“保障孤兒的基本生活不低于當?shù)仄骄钏健?。那么，十五部委辦下發(fā)的這個《意見》應該是中國目前最新的關于孤兒生活質(zhì)量標準的正式制度安排。顯然，問題的關鍵在于如何定義“當?shù)仄骄钏健?。關于當?shù)仄骄钏降亩x，涉及兩個關鍵詞，一個是“當?shù)亍?，另一個是“平均生活水平”。1.關于“當?shù)亍钡亩x當?shù)乜梢岳斫鉃槌醒胪獾摹笆?、地（市）、縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)”四級行政單位中的任何一級。那么，究竟應該把哪一級行政區(qū)劃解釋為《意見》中的“當?shù)亍蹦?，課題組認為，“當?shù)亍币话闶侵缚h、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)、林區(qū)等。其理由如下：縣級政府是管理和服務孤兒救助的最直接的行政級次。目前，中國已經(jīng)在大部分?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）推行了“省直管縣”的財政管理體制。這種體制有利于地方政府轉(zhuǎn)型，特別是在加強縣級財權，增強縣級政府提供公共產(chǎn)品和服務的能力方面。此外，由“省直管縣”可以縮小縣級政府間因財力差異而導致的公共服務提供的差異。2008年8月20日，《中共中央國務院關于地方政府機構改革的意見》指出：“繼續(xù)推進省直接管理縣（市）的財政體制改革，有條件的地方可依法探索省直接管理縣（市）的體制，進一步擴大縣級政府社會管理和經(jīng)濟管理權限?！边@不僅為財政上的省直管縣，而且為行政區(qū)劃上的省直管縣（市）的機構改革提出了方向。因此，從財政管理體制改革和行政管理體制改革的方向來看，縣級政府都是管理和服務孤兒救助的最直接的行政級次。2.關于“平均生活水平”的定義根據(jù)《關于加強孤兒救助工作的意見》所確定的孤兒救助生活質(zhì)量標準為“不低于當?shù)仄骄钏健?。這里的“當?shù)仄骄钏健辈]有特別指出是成人、兒童還是殘疾人或孤兒的平均生活水平。經(jīng)過研究，我們認為這里理解為“當?shù)鼐用竦钠骄钏健北容^恰當。而根據(jù)中國的城鄉(xiāng)劃分，顯然，“當?shù)鼐用衿骄钏健睉M一步地分為城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩種情況。而“居民平均生活水平”則按照國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查數(shù)據(jù)“各地區(qū)城鎮(zhèn)/農(nóng)村居民家庭平均每人全年消費性支出”的中等水平來定義比較合適。按照上述的分析，城鎮(zhèn)戶口孤兒的平均生活水平應按照國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查數(shù)據(jù)“各地區(qū)城鎮(zhèn)居民家庭平均每人全年消費性支出”的中等水平來定義。全年消費性支出指家庭用于日常生活的支出，包括食品、衣著、居住、家庭設備用品及服務、醫(yī)療保健、交通和通信、娛樂教育文化服務、其他商品和服務八大類支出，見表1-5。事實上，這一標準并不高，因為并未包括殘疾孤兒所需要的額外教育、醫(yī)療保健和交通支出。同樣，農(nóng)村戶口孤兒平均生活水平應按照國家統(tǒng)計局農(nóng)村住戶調(diào)查數(shù)據(jù)“各地區(qū)農(nóng)村居民家庭平均每人生活消費支出”計算，其中也包括上述八大類支出，見表1-6。需要指出的是，“戶口”的劃分是一個制度性的遺留問題，本身需要改革。隨著公共服務均等化進程的推進，對孤兒救助的標準也應逐步按照城鄉(xiāng)一體化的標準來推進。但從目前中國的國情來看，在現(xiàn)階段內(nèi)還是按照城鄉(xiāng)不同的救助標準比較符合實際。這是因為，雖然從公共政策和社會公平的角度，我們應該加強對孤兒的救助，但是如果孤兒救助的標準過高，會在經(jīng)濟上激勵更多的棄兒出現(xiàn)。救助政策在這種意義上來說，是一把“雙刃劍”。（二）建立政府購買家庭養(yǎng)護服務制度，改善弱勢兒童養(yǎng)護環(huán)境兒童福利機構建立后，由于被收養(yǎng)的孤兒和被遺棄的兒童的數(shù)量持續(xù)增加，為了緩解壓力，避免經(jīng)濟上入不敷出，孤兒院不得不利用傳統(tǒng)的兒童照料模式：為這些孩子尋找收養(yǎng)或寄養(yǎng)家庭（Shang，2003）。在過去十多年國有兒童福利機構的發(fā)展中，中國出現(xiàn)了三種家庭寄養(yǎng)模式：城市分散的家庭寄養(yǎng)模式，城市社區(qū)家庭寄養(yǎng)模式和農(nóng)村社區(qū)家庭寄養(yǎng)模式。大同的乳娘村是農(nóng)村社區(qū)家庭寄養(yǎng)模式的典型代表（尚