利用國(guó)債投資加速旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

利用國(guó)債投資，加速旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

為應(yīng)對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化，促進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速健康發(fā)展，黨中央、國(guó)務(wù)院確立擴(kuò)大內(nèi)需的方針，實(shí)行積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，1999年開(kāi)始利用國(guó)債擴(kuò)大投資規(guī)模，進(jìn)一步帶動(dòng)國(guó)內(nèi)需求。2000年旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)列入國(guó)債投資計(jì)劃，三年來(lái)，國(guó)債投資對(duì)于加速我國(guó)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，帶動(dòng)各級(jí)政府和社會(huì)投入，營(yíng)造形成大旅游格局，提升景區(qū)條件，擴(kuò)大接待能力和有效保護(hù)國(guó)家旅游資源發(fā)揮了重要作用。一三年來(lái)旅游國(guó)債投資基本情況（一）國(guó)債投資用于旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意義1.安排國(guó)債資金加強(qiáng)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完全符合國(guó)債資金使用方向和目的在世紀(jì)之交，我國(guó)人民生活實(shí)現(xiàn)了小康，開(kāi)始進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)的新階段。隨著人民生活水平和收入的不斷提高及新的休假制度的出臺(tái)，面對(duì)日益增長(zhǎng)的國(guó)內(nèi)、國(guó)際市場(chǎng)需求，我國(guó)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、旅游產(chǎn)品供給不足、結(jié)構(gòu)不合理的矛盾日顯突出。這一矛盾如不及時(shí)解決，不僅國(guó)內(nèi)游客的即期消費(fèi)需求得不到滿(mǎn)足，而且還會(huì)造成我國(guó)一些著名旅游景區(qū)的超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，不利于我國(guó)旅游業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。利用國(guó)債資金加強(qiáng)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以吸引更多的社會(huì)資金投入到旅游業(yè)，盡快改善旅游消費(fèi)環(huán)境，增加旅游產(chǎn)品供給，調(diào)整旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。由于旅游業(yè)是一個(gè)關(guān)聯(lián)度非常大的行業(yè)，通過(guò)旅游業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，將直接帶動(dòng)交通、通信、飲食、文化、娛樂(lè)等相關(guān)行業(yè)的市場(chǎng)消費(fèi)和投資，并間接刺激房地產(chǎn)、建筑、建材、環(huán)保、旅游商品和設(shè)備制造、農(nóng)牧業(yè)等行業(yè)的市場(chǎng)需求。同時(shí)，旅游業(yè)還是勞動(dòng)密集型行業(yè)，容納勞動(dòng)力能力強(qiáng)，它的發(fā)展還有利于緩解就業(yè)壓力。因此，利用國(guó)債資金支持旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅有利于旅游業(yè)發(fā)展，而且有利于緩解當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中存在的一些突出矛盾，符合國(guó)債資金使用方向和目的。2.利用國(guó)債資金支持中西部地區(qū)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是貫徹落實(shí)中央提出的西部大開(kāi)發(fā)總體戰(zhàn)略部署的一項(xiàng)重要措施實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略是黨中央、國(guó)務(wù)院一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策。我國(guó)西部地區(qū)具有發(fā)展旅游業(yè)的資源比較優(yōu)勢(shì)，發(fā)展旅游業(yè)是西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和實(shí)現(xiàn)脫貧致富的有效途徑，而且發(fā)展旅游業(yè)符合西部地區(qū)保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境的要求，可以避免走對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境進(jìn)行掠奪式開(kāi)發(fā)來(lái)謀取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的老路。因此，在西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中，旅游業(yè)的發(fā)展有著重要的推動(dòng)作用。而西部地區(qū)限于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀，絕大多數(shù)省區(qū)能夠用于旅游資源開(kāi)發(fā)、旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金十分有限，目前西部地區(qū)旅游業(yè)的發(fā)展面臨著旅游基礎(chǔ)設(shè)施落后的瓶頸制約，旅游發(fā)展還只是處在低水平開(kāi)發(fā)階段。安排國(guó)債資金加強(qiáng)中西部地區(qū)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以重點(diǎn)解決西部地區(qū)一些重要旅游景區(qū)長(zhǎng)期存在和一些新的旅游景區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中面臨的突出問(wèn)題，完善基礎(chǔ)設(shè)施配套，增強(qiáng)其招商引資的吸引力。在較短的時(shí)間內(nèi)建設(shè)一批資源品位高、特色鮮明的旅游景區(qū)和旅游線路，可以增強(qiáng)西部地區(qū)旅游業(yè)的綜合接待能力和競(jìng)爭(zhēng)力，為西部地區(qū)的旅游資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)創(chuàng)造有利條件，使旅游業(yè)在西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮出積極的推動(dòng)作用。3.利用國(guó)債資金加強(qiáng)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以為旅游開(kāi)發(fā)項(xiàng)目提供更好的招商環(huán)境，以此推動(dòng)我國(guó)旅游產(chǎn)品升級(jí)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，為實(shí)現(xiàn)世界旅游強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)安排國(guó)債資金加強(qiáng)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)于我國(guó)整體旅游業(yè)發(fā)展的推動(dòng)作用，遠(yuǎn)不限于給旅游業(yè)增加了一些資金投入。從軟的方面來(lái)看，它標(biāo)志著國(guó)家消費(fèi)政策的調(diào)整。長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)旅游業(yè)存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，認(rèn)為旅游業(yè)只不過(guò)是一個(gè)搞“吃喝玩樂(lè)”的高消費(fèi)行業(yè)，對(duì)其實(shí)行的是限制性的消費(fèi)政策。而安排國(guó)債資金加強(qiáng)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善大眾旅游消費(fèi)環(huán)境，加上新的休假制度出臺(tái)，無(wú)疑是向社會(huì)發(fā)出了鼓勵(lì)旅游消費(fèi)的信號(hào)，這大大改善了旅游業(yè)發(fā)展面臨的社會(huì)環(huán)境，增強(qiáng)全社會(huì)看好旅游業(yè)發(fā)展的信心。從硬的方面來(lái)看，安排國(guó)債資金加強(qiáng)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，會(huì)帶動(dòng)地方政府、企業(yè)和銀行貸款等更多資金用于旅游基礎(chǔ)設(shè)施和其他經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的建設(shè)，可以在近期內(nèi)緩解一批重點(diǎn)旅游景區(qū)綜合接待能力不足的矛盾，改善其招商引資的環(huán)境。旅游國(guó)債項(xiàng)目的實(shí)施，對(duì)引導(dǎo)和拉動(dòng)各方面資金投入旅游業(yè)的相關(guān)設(shè)施建設(shè)起到積極作用，對(duì)增強(qiáng)我國(guó)旅游基礎(chǔ)設(shè)施的綜合配套能力，提高我國(guó)旅游資源開(kāi)發(fā)層次，優(yōu)化我國(guó)旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，進(jìn)而對(duì)我們?cè)谛率兰o(jì)實(shí)現(xiàn)世界旅游強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)，具有深遠(yuǎn)的歷史意義。4.利用國(guó)債資金加強(qiáng)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅有利于打破相關(guān)旅游景區(qū)發(fā)展的瓶頸制約，而且有利于其資源保護(hù)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展我國(guó)現(xiàn)有的絕大多數(shù)重點(diǎn)旅游景區(qū)都是在資金相當(dāng)緊張情況下開(kāi)發(fā)建設(shè)起來(lái)的，規(guī)劃、建設(shè)起點(diǎn)低，資源利用、設(shè)施布局不合理的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，景區(qū)城市化問(wèn)題突出。隨著游客人數(shù)的急劇增加，對(duì)資源和環(huán)境的破壞性已顯露無(wú)遺，如不從根本上加以解決，不僅會(huì)降低景區(qū)景點(diǎn)的資源品位，而且直接關(guān)系到這些景區(qū)景點(diǎn)能否保持可持續(xù)發(fā)展。安排國(guó)債資金加強(qiáng)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅可以支持、引導(dǎo)新景區(qū)的合理開(kāi)發(fā)，而且可以提高老景區(qū)、景點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施承載力，增強(qiáng)老景區(qū)、景點(diǎn)的資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)能力，對(duì)老景區(qū)內(nèi)布局不合理的設(shè)施進(jìn)行必要的調(diào)整。因此，旅游國(guó)債項(xiàng)目的實(shí)施，對(duì)于加強(qiáng)景區(qū)的資源保護(hù)，促進(jìn)旅游景區(qū)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展，也具有積極的推動(dòng)作用。（二）旅游國(guó)債投資規(guī)模和工作要求1.三年來(lái)旅游國(guó)債投資規(guī)模和原則2000年安排國(guó)債資金13億元，2001年安排國(guó)債資金16.2億元，兩年安排旅游基礎(chǔ)設(shè)施國(guó)債資金合計(jì)為29.2億元（其中：中央國(guó)債21.2億元，地方國(guó)債8億元），共安排項(xiàng)目249個(gè)，總投資85.1771億元。到2002年4月底，資金到位64.0194億元，已累計(jì)完成投資43.1176億元，為總投資的51%；有30個(gè)項(xiàng)目全部建成竣工。除個(gè)別項(xiàng)目要在2003年完成外，其余所有項(xiàng)目都將在2002年年底以前建成。為進(jìn)一步加強(qiáng)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)條件，促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)、快速、健康發(fā)展，國(guó)務(wù)院決定從2002年新增的財(cái)政預(yù)算內(nèi)專(zhuān)項(xiàng)資金中安排12億元，用于支持旅游景區(qū)的相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。目前，該項(xiàng)投資計(jì)劃已經(jīng)下達(dá)，共安排項(xiàng)目115個(gè)，項(xiàng)目總投資37.1351億元。旅游國(guó)債資金安排的重點(diǎn)和總的原則：一是項(xiàng)目所在旅游景區(qū)應(yīng)為國(guó)家級(jí)或省級(jí)重點(diǎn)，投資安排的重點(diǎn)是資源品位較高、發(fā)展?jié)摿^大、所依托的主要交通干線建設(shè)已基本完成、投資見(jiàn)效快的景區(qū)項(xiàng)目；二是重點(diǎn)解決旅游景區(qū)與交通干線之間的連接道路問(wèn)題，主要是“斷頭路”和道路升級(jí)，道路建設(shè)應(yīng)與旅游景區(qū)的環(huán)境容量和客流規(guī)模相協(xié)調(diào)，不能盲目追求道路的高等級(jí)化；三是按照中央關(guān)于“西部大開(kāi)發(fā)”的戰(zhàn)略部署，重點(diǎn)安排西部地區(qū)，適當(dāng)照顧中部地區(qū)，兼顧沿海地區(qū)；四是重點(diǎn)安排貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)；五是適度重點(diǎn)安排一些大型、特大型城市經(jīng)濟(jì)圈輻射的旅游景區(qū)。根據(jù)國(guó)債資金安排的總體要求和旅游國(guó)債安排的總原則，結(jié)合各地申報(bào)項(xiàng)目的情況，在制定旅游國(guó)債項(xiàng)目資金方案時(shí)，還主要把握了以下幾點(diǎn)具體原則：一是中央國(guó)債基本安排中西部地區(qū)24個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)；中央轉(zhuǎn)借地方國(guó)債安排東部沿海10個(gè)省、直轄市和計(jì)劃單列市。二是國(guó)債資金安排在項(xiàng)目數(shù)量、投資強(qiáng)度上都向中西部?jī)A斜，安排中西部地區(qū)的項(xiàng)目數(shù)、投資額要分別占總數(shù)的70%以上。三是項(xiàng)目選擇原則上重點(diǎn)解決突出問(wèn)題。由于上報(bào)的項(xiàng)目和要求的額度都比較大，為確保國(guó)債資金安排的項(xiàng)目能夠如期完成，重點(diǎn)解決申報(bào)項(xiàng)目中最突出、最急需的子項(xiàng)目。四是為保證項(xiàng)目能及時(shí)發(fā)揮效益，同時(shí)不留“胡子工程”，各方面的配套資金必須足額到位，項(xiàng)目資金安排不能留缺口，否則不能安排。五是項(xiàng)目前期工作必須充分，項(xiàng)目文件必須齊備，否則不能安排。2.旅游國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)上的重點(diǎn)工作根據(jù)國(guó)債投資管理要求，國(guó)家計(jì)委、國(guó)家旅游局、財(cái)政部成立了“旅游國(guó)債工作小組”，按照國(guó)債資金的安排的工作程序，有關(guān)的投資安排原則和方案經(jīng)過(guò)工作小組討論通過(guò)后，再報(bào)請(qǐng)國(guó)家計(jì)委領(lǐng)導(dǎo)審批。在旅游國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)上，重點(diǎn)要抓好以下工作：切實(shí)加強(qiáng)對(duì)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)計(jì)劃部門(mén)層層落實(shí)旅游國(guó)債項(xiàng)目的具體責(zé)任人，配備精干人員負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作，把所擔(dān)負(fù)的責(zé)任確實(shí)落實(shí)到位。千方百計(jì)落實(shí)配套資金，杜絕“胡子工程”。項(xiàng)目要如期完成，資金按時(shí)足額到位是重要的前提條件。各地計(jì)委、項(xiàng)目單位以及負(fù)責(zé)提供配套資金相關(guān)部門(mén)都要對(duì)國(guó)債資金項(xiàng)目相應(yīng)的配套資金進(jìn)行明確承諾，提供貸款的銀行也要進(jìn)行貸款承諾。地方能夠籌集的資金要優(yōu)先保證國(guó)債安排的建設(shè)內(nèi)容；各方面承諾的配套資金必須根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度情況按時(shí)足額到位，任何項(xiàng)目都不能留有缺口。嚴(yán)格資金利用和工程質(zhì)量管理，高質(zhì)量完成建設(shè)任務(wù)。國(guó)債專(zhuān)項(xiàng)資金，必須專(zhuān)款專(zhuān)用，任何單位、任何人都不得挪做他用。要按照國(guó)家基本建設(shè)管理和使用國(guó)債資金的有關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)管理，精打細(xì)算，嚴(yán)格控制開(kāi)支范圍，搞好項(xiàng)目建設(shè)的成本核算，切實(shí)管好用好國(guó)債資金，提高資金使用效益。要高度重視旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的工程質(zhì)量問(wèn)題，絕對(duì)不能出現(xiàn)“豆腐渣”工程。要加強(qiáng)對(duì)國(guó)債資金使用和建設(shè)項(xiàng)目工程質(zhì)量的監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)處理。如遇有資金被挪用、損失浪費(fèi)和工程質(zhì)量低劣的情況，要追究責(zé)任，嚴(yán)肅處理。確保國(guó)債項(xiàng)目工程進(jìn)度。已經(jīng)開(kāi)工的項(xiàng)目，要抓緊進(jìn)行后續(xù)工程的建設(shè)，爭(zhēng)取早日竣工，使國(guó)債資金早日發(fā)揮效益。新開(kāi)工的項(xiàng)目，要抓緊進(jìn)行工程設(shè)計(jì)、招標(biāo)等前期工作，爭(zhēng)取早日動(dòng)工，確保按期完成工程建設(shè)任務(wù)。在抓緊國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)的同時(shí)，要充分發(fā)揮國(guó)債資金效應(yīng)，想方設(shè)法吸引更多的社會(huì)投資。國(guó)債資金發(fā)揮作用的大小，關(guān)鍵要看通過(guò)國(guó)債項(xiàng)目的實(shí)施，直接和間接拉動(dòng)的社會(huì)投資和消費(fèi)的多少。政府對(duì)旅游業(yè)的投資只能限于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為旅游發(fā)展提供必要的基礎(chǔ)條件和招商引資環(huán)境，更多的直接經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目都需要商業(yè)性投入。在抓緊國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)的同時(shí)，加大招商引資的力度，把國(guó)債資金的效應(yīng)做大，工作目標(biāo)是力爭(zhēng)將旅游國(guó)債資金與拉動(dòng)的相關(guān)投資的比例做到1∶10。加強(qiáng)相關(guān)部門(mén)的協(xié)同配合，形成合力，共同抓好旅游國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)。旅游國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)，在工作的各個(gè)環(huán)節(jié)上都涉及多個(gè)部門(mén)，不僅與旅游行業(yè)管理部門(mén)直接相關(guān)，也與風(fēng)景園林、環(huán)境保護(hù)、文物管理、財(cái)政等部門(mén)相關(guān)。必須充分發(fā)揮相關(guān)部門(mén)的作用，取得共識(shí)，形成合力，共同推進(jìn)工作?？偟恼f(shuō)，加強(qiáng)旅游國(guó)債管理工作就是要做到“六個(gè)確?！保阂皇潜仨毚_保有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)、人員的責(zé)任到位；二是必須確保國(guó)債資金專(zhuān)款專(zhuān)用、不被擠占挪用；三是必須確保國(guó)債資金投資計(jì)劃所確定的項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容不被擅自更換、得到完整實(shí)施；四是必須確保地方、業(yè)主和銀行所承諾的配套資金按時(shí)足額到位；五是必須確保旅游國(guó)債項(xiàng)目的工程質(zhì)量；六是必須確保旅游國(guó)債項(xiàng)目的合理工期、按期全部竣工。二旅游國(guó)債投資的效果極其顯著由于旅游業(yè)的關(guān)聯(lián)拉動(dòng)作用很強(qiáng)，目前全國(guó)絕大部分省份都將旅游業(yè)列為經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)，各地都很重視旅游業(yè)的發(fā)展。旅游國(guó)債投資對(duì)推進(jìn)各地旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)揮了重要作用，對(duì)地方的旅游業(yè)發(fā)展促進(jìn)很大，辦了一些多年來(lái)想辦但又沒(méi)有能力辦的事。從近年來(lái)利用國(guó)債投資加強(qiáng)旅游基礎(chǔ)設(shè)施的情況看，無(wú)論是直接效益還是間接效益都十分顯著。不僅改善了一批重要旅游景區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件和旅游環(huán)境，促進(jìn)了這些地區(qū)旅游業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，而且拉動(dòng)了社會(huì)投資，擴(kuò)大了市場(chǎng)消費(fèi)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加了就業(yè)崗位，扶助了貧困人口，真正發(fā)揮出了國(guó)債投資的放大效應(yīng)。（一）旅游國(guó)債投資的直接效益1.旅游國(guó)債項(xiàng)目的實(shí)施，改善了旅游環(huán)境，提升了我國(guó)對(duì)外開(kāi)放的形象3年來(lái)安排國(guó)債投資的364個(gè)旅游基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可建成旅游專(zhuān)用公路7000多公里，游覽步道2500多公里，以及一批供電供水設(shè)施、垃圾污水處理設(shè)施、安全保障設(shè)施和景區(qū)環(huán)境整治工程。這些項(xiàng)目共涉及近200個(gè)旅游景區(qū)，其中有150多個(gè)屬各類(lèi)國(guó)家級(jí)旅游景區(qū)，還有10個(gè)景區(qū)被列入聯(lián)合國(guó)教科文組織的世界遺產(chǎn)名錄。旅游國(guó)債項(xiàng)目的實(shí)施，完善、鞏固了老景區(qū)，開(kāi)發(fā)、建設(shè)了新景區(qū)，在一定程度上改變了旅游景區(qū)“一流資源，二流開(kāi)發(fā)”和環(huán)境臟亂的狀況，大大增強(qiáng)了這些景區(qū)的吸引力，進(jìn)一步形成了一批資源品位高、特色鮮明的旅游景區(qū)和旅游線路，對(duì)于進(jìn)一步提升我國(guó)改革開(kāi)放的新形象起到了積極作用。許多景區(qū)的旅游國(guó)債項(xiàng)目實(shí)施完成后，增加了旅游產(chǎn)品供給，擴(kuò)大了景區(qū)環(huán)境容量，旅游環(huán)境大為改善，就是在以往投訴高峰期的“黃金周”，游客的投訴也明顯減少，滿(mǎn)意度大大提高。2.通過(guò)實(shí)施旅游國(guó)債項(xiàng)目，積極推動(dòng)中西部地區(qū)的旅游開(kāi)發(fā)，促進(jìn)了中西部地區(qū)旅游資源優(yōu)勢(shì)向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的轉(zhuǎn)化我國(guó)的貧困地區(qū)大都分布在中西部，許多貧困地區(qū)旅游資源十分豐富，旅游資源的富集度與貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)有很高的重合性。許多國(guó)債項(xiàng)目都分布在中西部的貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，通過(guò)加強(qiáng)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，開(kāi)發(fā)旅游資源，對(duì)促進(jìn)這些地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，引導(dǎo)廣大群眾脫貧致富起到突出作用。特別是國(guó)家開(kāi)始實(shí)施“天然林禁伐”和“退耕還林”措施后，一些原來(lái)依托森林砍伐和種植業(yè)的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要找到新的出路。這些地方利用國(guó)債投資加強(qiáng)旅游基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，開(kāi)發(fā)了旅游資源，由過(guò)去的“砍林毀山求生存”轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱礃?shù)賞景求發(fā)展”，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和群眾生活找到了出路。四川省碧峰峽景區(qū)是一個(gè)省級(jí)風(fēng)景區(qū)，周邊地區(qū)原系貧窮山區(qū)，農(nóng)民群眾靠簡(jiǎn)單農(nóng)事勞動(dòng)維持生計(jì)，生活較為貧困，1998年前，當(dāng)?shù)厝司晔杖氩蛔?000元。碧峰峽景區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)，有力地帶動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。國(guó)家安排國(guó)債支持景區(qū)的旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使碧峰峽景區(qū)的資源得以更好地開(kāi)發(fā)。目前景區(qū)周邊2村10社150余農(nóng)戶(hù)近700人中，除50余人在景區(qū)就業(yè)外，已開(kāi)辦“農(nóng)家樂(lè)”46家、小餐館22個(gè)、商業(yè)攤點(diǎn)18個(gè)和短途運(yùn)輸（現(xiàn)有車(chē)4輛）等。圍繞景區(qū)發(fā)展起來(lái)的服務(wù)業(yè)，使當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾的收入顯著增加，年人均收入已達(dá)到8000余元，農(nóng)民生活得到明顯改善，促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐摹巴烁€林”和森林保護(hù)工作。3.通過(guò)國(guó)債項(xiàng)目的實(shí)施有效拉動(dòng)了相關(guān)社會(huì)投資，充分發(fā)揮了國(guó)債投資促進(jìn)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)的效應(yīng)已安排的國(guó)債項(xiàng)目，帶動(dòng)了地方財(cái)政、業(yè)主自籌和銀行資金的投入。在項(xiàng)目單位切實(shí)將承諾的各項(xiàng)配套資金落實(shí)到位、搞好旅游公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，依托基礎(chǔ)設(shè)施的配套完善，有關(guān)部門(mén)還采取發(fā)布“中國(guó)旅游發(fā)展優(yōu)先項(xiàng)目”、參加廈門(mén)經(jīng)貿(mào)洽談會(huì)等方式，組織景區(qū)的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目開(kāi)展招商引資活動(dòng)，增大國(guó)債資金效應(yīng)。初步測(cè)算，29.2億元國(guó)債資金至少可拉動(dòng)相關(guān)社會(huì)投資300億元。（二）旅游國(guó)債的實(shí)施奠定了我國(guó)旅游業(yè)大發(fā)展的基礎(chǔ)旅游國(guó)債投資加強(qiáng)了各地旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為我國(guó)旅游業(yè)的高速發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，推進(jìn)了旅游業(yè)快速發(fā)展。1.“大旅游”發(fā)展格局初步形成2001年1月，國(guó)務(wù)院召開(kāi)全國(guó)旅游發(fā)展工作會(huì)議，并下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加快旅游業(yè)發(fā)展的通知》，對(duì)全國(guó)上下進(jìn)一步統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、轉(zhuǎn)變觀念、推進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展起到了很大的促進(jìn)作用。各地認(rèn)真貫徹落實(shí)會(huì)議和文件精神，對(duì)推動(dòng)本地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展做出了具體的安排部署，很多省區(qū)市還制訂了加快旅游業(yè)發(fā)展的政策文件。各行各業(yè)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，發(fā)展各具特色的旅游經(jīng)濟(jì)，基本形成了全社會(huì)支持旅游業(yè)發(fā)展的良好局面。各級(jí)政府對(duì)旅游業(yè)的重視充分反映在旅游國(guó)債基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，成立了各方面組成的領(lǐng)導(dǎo)班子，積極解決項(xiàng)目建設(shè)中的問(wèn)題，保證國(guó)債項(xiàng)目的順利實(shí)施。2.旅游業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)的作用進(jìn)一步顯現(xiàn)2001年，我國(guó)旅游業(yè)繼續(xù)保持較快發(fā)展，全年實(shí)現(xiàn)旅游總收入4995億元，比上年增長(zhǎng)10.5%，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。特別是國(guó)內(nèi)旅游近年來(lái)一直保持著高速發(fā)展勢(shì)頭，成為當(dāng)前居民消費(fèi)熱點(diǎn)之一。2001年國(guó)內(nèi)旅游收入達(dá)3522億元，比上年增長(zhǎng)10.9%。其中春節(jié)、“五一”、“十一”三個(gè)黃金周出游人數(shù)累計(jì)達(dá)1.8億人次，旅游收入736億元，有力地帶動(dòng)了鐵路、民航、交通、商業(yè)、餐飲等行業(yè)的發(fā)展。今年“五一”期間，旅游收入331億元，同比增長(zhǎng)14.9%。旺盛的市場(chǎng)需求，帶動(dòng)了社會(huì)有關(guān)方面發(fā)展旅游業(yè)的熱情，也為廣大中西部山區(qū)農(nóng)民和森林工人提供了新的就業(yè)和致富途徑。旅游業(yè)發(fā)展對(duì)擴(kuò)大就業(yè)發(fā)揮了積極作用。2000年、2001年我國(guó)旅游業(yè)總收入分別以12.9%、10.5%的速度增長(zhǎng)，大大高于同期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。由于旅游業(yè)是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，近年來(lái)旅游業(yè)保持快速增長(zhǎng)，在擴(kuò)大城鄉(xiāng)居民就業(yè)方面成效突出。1999年我國(guó)旅游業(yè)直接從業(yè)人員約500萬(wàn)人，2000年增長(zhǎng)到564萬(wàn)人，新增就業(yè)崗位達(dá)60多萬(wàn)人。估算，“九五”期間旅游業(yè)直接從業(yè)人員平均每年至少新增50萬(wàn)人。由于旅游業(yè)涉及“行、游、住、食、購(gòu)、娛”等多個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)帶動(dòng)相關(guān)行業(yè)發(fā)展的關(guān)聯(lián)度大。根據(jù)經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)旅游業(yè)每增加1個(gè)就業(yè)人數(shù)，將間接帶動(dòng)相關(guān)行業(yè)增加5個(gè)人就業(yè)。近年來(lái)，隨著我國(guó)旅游資源開(kāi)發(fā)力度加大，除吸納城鎮(zhèn)新增就業(yè)人員就業(yè)外，還為一大批中西部地區(qū)的農(nóng)民以及過(guò)去的森林工人提供了新的就業(yè)門(mén)路。旅游業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)作用的進(jìn)一步顯現(xiàn)，離不開(kāi)旅游基礎(chǔ)設(shè)施的進(jìn)一步完善。隨著各地國(guó)債項(xiàng)目的完成，景區(qū)接待能力明顯提高，旅游黃金周作用進(jìn)一步顯現(xiàn)，帶動(dòng)了景區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)增加。3.國(guó)際旅游在國(guó)際上的地位進(jìn)一步提高國(guó)債項(xiàng)目的實(shí)施，也促進(jìn)了國(guó)際旅游的發(fā)展。2001年，我國(guó)入境旅游在世界國(guó)際旅游業(yè)普遍不景氣的情況下，保持了較高的增長(zhǎng)水平。全年入境游客達(dá)8901萬(wàn)人次，比上年增長(zhǎng)6.7%。其中：外國(guó)游客1123萬(wàn)人次，增長(zhǎng)10.5%；入境過(guò)夜游客3317萬(wàn)人次，增長(zhǎng)6.2%。全年旅游外匯收入178億美元，比上年增長(zhǎng)9.7%。入境游客人數(shù)繼續(xù)穩(wěn)居世界第五的位置，旅游外匯收入則越過(guò)英國(guó)、德國(guó)，由2000年的世界第七提升到第五，排在美國(guó)、西班牙、法國(guó)、意大利之后。今年上半年，我國(guó)入境旅游者人數(shù)和旅游外匯收入同比分別增長(zhǎng)9.34%和11.78%，增長(zhǎng)率比去年同期分別高出2.47和1.1個(gè)百分點(diǎn)。三進(jìn)一步發(fā)揮旅游國(guó)債的促進(jìn)作用我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展也面臨著一系列不容忽視的問(wèn)題，應(yīng)采取切實(shí)措施盡早解決。當(dāng)前我國(guó)旅游基礎(chǔ)設(shè)施仍然比較薄弱。景區(qū)、景點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的供給能力設(shè)計(jì)起點(diǎn)普遍較低，甚至有的設(shè)施布局極不合理，加上過(guò)去對(duì)景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入很少，不少景區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施年久失修，大大削弱了景區(qū)接待、容納游客的能力。近年來(lái)，隨著國(guó)內(nèi)旅游的興起，旅游基礎(chǔ)設(shè)施供給不足的矛盾日益突出，不僅難以讓廣大游客滿(mǎn)意，對(duì)景區(qū)的資源保護(hù)也構(gòu)成極大威脅。另外，旅游資源保護(hù)面臨很大壓力。各地在發(fā)展旅游時(shí)，都強(qiáng)調(diào)要重視資源保護(hù)、實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，但真正將措施落到實(shí)處的不多。在景區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)中，亂開(kāi)亂挖，畫(huà)蛇添足，不注意景區(qū)、景點(diǎn)整體環(huán)境與自然協(xié)調(diào)的現(xiàn)象還比較普遍，景區(qū)面臨的人工化、城鎮(zhèn)化的問(wèn)題還沒(méi)有得到根本解決。如果能進(jìn)一步發(fā)揮旅游國(guó)債的支持與引導(dǎo)作用，對(duì)于上述問(wèn)題的解決是十分有利的。（一）當(dāng)前存在的突出問(wèn)題1.由于投入所限，資源開(kāi)發(fā)利用程度低我國(guó)國(guó)土廣袤，山川秀美，歷史悠久，民族眾多，旅游業(yè)發(fā)展具有得天獨(dú)厚的資源優(yōu)勢(shì)。但從資源利用程度看，目前已經(jīng)形成一定接待能力、在國(guó)內(nèi)外具有一定知名度的景區(qū)并不多。這就難免在春節(jié)、“五一”、“十一”等節(jié)假日期間，造成游客流向集中、知名度大的景區(qū)人滿(mǎn)為患，游客進(jìn)不來(lái)、出不去，對(duì)景區(qū)的環(huán)境和資源保護(hù)以及游客安全都帶來(lái)很大的壓力。同時(shí)，在中西部地區(qū)還有一大批資源品位非常好的景區(qū)因沒(méi)有得到較好的開(kāi)發(fā)建設(shè)，而不能發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值。2.現(xiàn)有絕大部分景區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)環(huán)境都比較差由于我國(guó)旅游業(yè)起步較晚，投入不足，很多旅游景區(qū)道路不暢，水電、衛(wèi)生、安全保護(hù)等設(shè)施缺乏，形成制約我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展的瓶頸。其中，由于景區(qū)交通不暢，不少景區(qū)不得不將游客接待設(shè)施建在景區(qū)內(nèi)，造成景區(qū)城鎮(zhèn)化現(xiàn)象嚴(yán)重。近年來(lái)，國(guó)家雖然在國(guó)債資金中安排了一定量的投資用于旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有效地帶動(dòng)了各方面增加對(duì)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的投入，緩解了部分景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施緊張的局面，但限于國(guó)債資金規(guī)模，能夠安排解決的也只是部分景區(qū)中急需解決的問(wèn)題中的一部分。3.各地區(qū)特別是中西部地區(qū)旅游資源十分豐富，各地也有發(fā)展理由的強(qiáng)烈愿望，但因受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，缺乏發(fā)展資金旅游業(yè)發(fā)展中一些最基本的基礎(chǔ)設(shè)施難以通過(guò)市場(chǎng)如銀行貸款、民間投資等方式籌措建設(shè)資金，確需各級(jí)政府的支持。（二）政策建議利用國(guó)債投資，加速旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可圍繞以下方面進(jìn)行：1.將旅游業(yè)作為服務(wù)業(yè)的核心產(chǎn)業(yè)和龍頭產(chǎn)業(yè)，加快旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步形成大旅游、大市場(chǎng)的發(fā)展格局服務(wù)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，其發(fā)展水平是衡量經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化和綜合國(guó)力的基本指標(biāo)。由于服務(wù)業(yè)對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、增加居民收入、擴(kuò)大社會(huì)就業(yè)的作用日益重要，無(wú)論在發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，服務(wù)業(yè)差不多都是核心的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其發(fā)展?fàn)顩r預(yù)示了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變的方向。今年上半年，以服務(wù)業(yè)為主要特征的第三產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率已達(dá)到40%，顯示出服務(wù)業(yè)對(duì)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要性日益突出。但我國(guó)服務(wù)業(yè)占國(guó)民經(jīng)濟(jì)的比重不僅大大低于發(fā)達(dá)國(guó)家，甚至還低于許多發(fā)展中國(guó)家，服務(wù)業(yè)發(fā)展的規(guī)模與速度與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)還不適應(yīng)。按照“十五”計(jì)劃的要求，服務(wù)業(yè)增加值年均增長(zhǎng)速度要適當(dāng)快于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重要由2000年的33.2%提高到36%。由于旅游業(yè)核心要素包括行、游、住、食、購(gòu)、娛等六大方面，而且與信息、金融、保險(xiǎn)等行業(yè)關(guān)系十分密切，旅游業(yè)在整個(gè)服務(wù)業(yè)中的比重很大。改革開(kāi)放以來(lái)，除個(gè)別年份外，旅游業(yè)都保持了兩位數(shù)的增長(zhǎng)速度。因此進(jìn)一步加快發(fā)展旅游業(yè)對(duì)于保持整個(gè)服務(wù)業(yè)的增長(zhǎng)速度，提高其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重，至關(guān)重要。因此，應(yīng)當(dāng)將旅游業(yè)作為整個(gè)服務(wù)業(yè)中的核心產(chǎn)業(yè)和牽動(dòng)產(chǎn)業(yè)，破除各種思想障礙，進(jìn)一步擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)面、拉長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈、形成產(chǎn)業(yè)群，處理好旅游與地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，整合各方面資源優(yōu)勢(shì)，形成旅游發(fā)展合力，真正構(gòu)筑起大旅游、大市場(chǎng)的發(fā)展格局，實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)的全面大發(fā)展。進(jìn)一步發(fā)揮旅游業(yè)吸納社會(huì)就業(yè)能力強(qiáng)的特點(diǎn)，更好地將促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展與擴(kuò)大就業(yè)和提高農(nóng)民收入有機(jī)結(jié)合。旅游業(yè)是以勞動(dòng)密集型為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)，對(duì)各種層次的勞動(dòng)力都有很大需求。據(jù)測(cè)算，在20世紀(jì)最后十年第三產(chǎn)業(yè)新增就業(yè)的7740萬(wàn)人中，旅游業(yè)的直接和間接新增就業(yè)人數(shù)占到了38%以上。隨著旅游業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，旅游業(yè)潛在的就業(yè)空間還很大。據(jù)國(guó)家旅游局測(cè)算，地方每增加一個(gè)旅游直接就業(yè)崗位，可帶動(dòng)當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)行業(yè)增加5個(gè)就業(yè)崗位，未來(lái)10年，旅游業(yè)直接和間接就業(yè)人數(shù)可達(dá)到4500萬(wàn)人到5000萬(wàn)人，新增就業(yè)機(jī)會(huì)在3000萬(wàn)人以上。我國(guó)的許多農(nóng)村地區(qū)都有豐富的旅游資源，通過(guò)旅游開(kāi)發(fā)帶動(dòng)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品的銷(xiāo)售，從而增加農(nóng)民收入，已有不少地方取得了成功經(jīng)驗(yàn)。今后，在制訂旅游發(fā)展政策、編制旅游規(guī)劃、實(shí)施旅游開(kāi)發(fā)項(xiàng)目時(shí)，都應(yīng)當(dāng)更加重視通過(guò)旅游業(yè)的發(fā)展擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會(huì)、增加農(nóng)民收入，應(yīng)當(dāng)將增加就業(yè)崗位作為國(guó)家和各地旅游發(fā)展的主要目標(biāo)之一。2.立足資源優(yōu)勢(shì)，增加各方投入，面向市場(chǎng)需求，優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)依托名山大川和重要文物古跡發(fā)展起來(lái)的傳統(tǒng)觀光旅游產(chǎn)品，是我們建設(shè)世界旅游強(qiáng)國(guó)的基礎(chǔ)，必須在保護(hù)的前提下重點(diǎn)發(fā)展。要整治環(huán)境、完善設(shè)施，進(jìn)一步挖掘文化內(nèi)涵，提高文化品位，增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。對(duì)那些資源品位高、尚未開(kāi)發(fā)的旅游資源，要根據(jù)外部交通條件和市場(chǎng)前景，有選擇地逐步加以開(kāi)發(fā)，以分散現(xiàn)有景區(qū)景點(diǎn)旅游旺季時(shí)游客流量過(guò)大的壓力。針對(duì)國(guó)內(nèi)日益增長(zhǎng)的市場(chǎng)需求，要積極開(kāi)發(fā)適合不同消費(fèi)層次需求的休閑度假旅游產(chǎn)品。人造主題公園建設(shè)必須嚴(yán)格控制數(shù)量，提高質(zhì)量，增加科技含量?！笆濉逼陂g，要在充分論證的基礎(chǔ)上，在國(guó)內(nèi)選擇一兩個(gè)中心城市，開(kāi)工建設(shè)一到兩個(gè)投資大、科技含量高、內(nèi)容健康的大型娛樂(lè)性主題公園。3.在保護(hù)中開(kāi)發(fā)，在開(kāi)發(fā)中保護(hù)，實(shí)現(xiàn)旅游資源的可持續(xù)利用當(dāng)前，我國(guó)旅游景區(qū)名目多，分屬不同部門(mén)管理，加上地方政府，向旅游景區(qū)，特別是資源型旅游景區(qū)，索取利益的多，而真正承擔(dān)資源保護(hù)責(zé)任的沒(méi)有。因此，必須對(duì)目前這種管理體制進(jìn)行改革。要明確保護(hù)的重點(diǎn)。當(dāng)前各部門(mén)對(duì)其管理的國(guó)家級(jí)景區(qū)貪大求多，使得國(guó)家保護(hù)和管理的資源重點(diǎn)越來(lái)越不明確。因此，應(yīng)科學(xué)制定國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，按標(biāo)