農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)初始登記的特殊性探究

農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)初始登記的特殊性探究農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)初始登記的特殊性探究

農(nóng)村住房范圍較廣，本文中的“農(nóng)村住房〞特指農(nóng)民依法在宅基地上建設(shè)的自住房。“產(chǎn)權(quán)不是指人與物之間的關(guān)系，而是指由物的存在及關(guān)于它們的使用所引起的人們之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系……因此，對(duì)共同體中通行的產(chǎn)權(quán)制度可以描述的，它是一系列用來(lái)確定每個(gè)人相對(duì)于稀缺資源使用時(shí)的地位的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系。〞[1]2022年，我國(guó)初步形成了以?物權(quán)法》和?房屋登記方法》為主波及農(nóng)村住房〔本文特指農(nóng)民依法在宅基地上建設(shè)的自住房〕產(chǎn)權(quán)登記內(nèi)容的法律制度。?物權(quán)法》確立了以登記為核心的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)公示制度，?房屋登記方法》第82條那么明確了對(duì)于宅基地上的農(nóng)村住房的登記。我國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)登記制度根本上是采取的當(dāng)事人自愿原那么，對(duì)于權(quán)利人所擁有的房產(chǎn)、土地，國(guó)家行政部門(mén)并未采取強(qiáng)制性措施去強(qiáng)制權(quán)利人進(jìn)行登記，是否登記完全由權(quán)利人自行決定，依法對(duì)農(nóng)村住房進(jìn)行登記具有許多積極意義，包括愛(ài)護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益；解決因產(chǎn)權(quán)引起的糾紛；面對(duì)政府征收、補(bǔ)償時(shí)有更多話語(yǔ)權(quán)；便于房屋產(chǎn)權(quán)管理等等。當(dāng)然，農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)初始登記又有其特殊性。

一、登記過(guò)程中必須明確農(nóng)村住房與小產(chǎn)權(quán)房的區(qū)別

在對(duì)農(nóng)村住房進(jìn)行初始登記時(shí)，必須明確辨別農(nóng)村住房與小產(chǎn)權(quán)房，雖有不少學(xué)者在不斷試圖使小產(chǎn)權(quán)房合法化，但及至今日，國(guó)家政策仍對(duì)小產(chǎn)權(quán)房持否認(rèn)態(tài)度。具體而言，筆者認(rèn)為，農(nóng)村住房與小產(chǎn)權(quán)房至少有下列幾點(diǎn)區(qū)別：

〔一〕兩者含義的界定

小產(chǎn)權(quán)房，是指在農(nóng)民集體土地上建設(shè)的房屋并發(fā)售給集體經(jīng)濟(jì)組織外的居民，因其無(wú)法獲得城市房地產(chǎn)登記管理部門(mén)核發(fā)的產(chǎn)權(quán)證書(shū)，而是由村委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)府頒發(fā)權(quán)屬證書(shū)。①而本文中的“農(nóng)村住房〞那么特指農(nóng)民依法在宅基地上建設(shè)的自住房。由此可推之：兩者的用途不同，小產(chǎn)權(quán)房是建造者用于銷售給主要是集體組織以外的人，并進(jìn)而獲取經(jīng)濟(jì)利益的，這是小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)；而農(nóng)村住房那么是農(nóng)村村民修建用于自住的，體現(xiàn)了宅基地的制度價(jià)值。

〔二〕兩者特征的界定

根據(jù)小產(chǎn)權(quán)房的定義和產(chǎn)生原因，小產(chǎn)權(quán)房的特征可概括為：其一，購(gòu)房者沒(méi)有合法的產(chǎn)權(quán)證書(shū)，使得小產(chǎn)權(quán)房在今后拆遷征收時(shí)購(gòu)房者的利益難以補(bǔ)償，以及今后對(duì)其流轉(zhuǎn)如再轉(zhuǎn)讓、抵押等障礙較多；其二，房屋價(jià)格低廉，這是小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)得以存在并不斷壯大的原因之一；其三，在主觀上銷售者和購(gòu)置者都存在僥幸心理，認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房可能在將來(lái)被合法化；其四，社會(huì)對(duì)它的存在一直有著不同的聲音，公權(quán)力雖對(duì)其不成認(rèn)不愛(ài)護(hù)但也未采取有效的果決的措施進(jìn)行遏制；其五，由于小產(chǎn)權(quán)房位于農(nóng)村，立于集體土地上，其質(zhì)量、配套設(shè)施幾乎達(dá)不到城市商品房的規(guī)范。農(nóng)村住房那么是建立于具有福利性色彩的宅基地之上，并可以根據(jù)?房屋登記方法》獲得產(chǎn)權(quán)證書(shū)，其存在是受法律愛(ài)護(hù)的。

〔三〕兩者產(chǎn)生原因的界定

關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的原因，可以從多個(gè)角度來(lái)理解。第一，制度方面的原因，其主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：1.農(nóng)地與城市土地在權(quán)利結(jié)構(gòu)、管理模式上的二元分割，即城鄉(xiāng)二元土地制度；2.農(nóng)地所有權(quán)與最終處置權(quán)的“二元〞主體，即雖然法律規(guī)定農(nóng)地屬于農(nóng)民集體所有，但又規(guī)定國(guó)家享有最終處罰權(quán)；3.農(nóng)地法律所有權(quán)與事實(shí)所有權(quán)的二元?jiǎng)e離，即在法律上農(nóng)地屬于農(nóng)民集體所有，而實(shí)際上卻變成了集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)所有。②第二，城市房?jī)r(jià)飛漲促使農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房成為購(gòu)房者的后備選擇。第三，城市化進(jìn)程中解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的一種方式。第四，小產(chǎn)權(quán)房是各方利益博弈的結(jié)果。③至于農(nóng)村住房的產(chǎn)生，它可以說(shuō)是保障人權(quán)的一局部，它是歷史的必然，任何政府或公權(quán)力都不能對(duì)其進(jìn)行遏制，只能對(duì)其進(jìn)行正確引導(dǎo)，促使其更好的開(kāi)展。

〔四〕兩者的法律效力的界定

從上文我們得知，小產(chǎn)權(quán)房在法律上是不予認(rèn)可的，同時(shí)根據(jù)?房屋登記方法》等的規(guī)定，此類房屋是不能進(jìn)行合法登記的，因而小產(chǎn)權(quán)房也就不可能有合法的產(chǎn)權(quán)證，購(gòu)房者擁有的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)不能被法律所成認(rèn)，也就是說(shuō)不能得到有效的愛(ài)護(hù)。小產(chǎn)權(quán)房的交易只能依靠雙方尤其是銷售者的道德信義來(lái)維持，但“道德是‘高’要求，法律是‘低’要求，高要求的事情可以朦朧審美，而低要求的事情必須涇渭清楚。〞[2]波及財(cái)產(chǎn)的交易應(yīng)當(dāng)是明確而非含糊的。

二、登記工作面臨諸多特殊困難

與城鎮(zhèn)房屋產(chǎn)權(quán)登記相比，農(nóng)村住房登記面臨諸多困難，主要表現(xiàn)在：對(duì)超越“一戶一宅〞而出現(xiàn)的“一戶多宅〞的處理，對(duì)“超面積〞房屋處理，“房地一體〞原那么在農(nóng)村執(zhí)行較困難，中國(guó)特殊的民工現(xiàn)象導(dǎo)致登記工作難以有效發(fā)展以及農(nóng)村住房登記歷史遺留問(wèn)題等等方面。

〔一〕對(duì)超越“一戶一宅〞而出現(xiàn)的“一戶多宅〞的處理

根據(jù)?土地管理法》第62條“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地〞的規(guī)定，“一戶一宅〞應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)村住房登記的原那么。但實(shí)際上，許多地區(qū)不乏“一戶多宅〞，其“多宅〞的取得途徑有合法亦有非法，如集體成員通過(guò)從軍、求學(xué)、結(jié)婚等多種方式轉(zhuǎn)變戶口但同時(shí)保有宅基地及其上的房屋；掌握公權(quán)者通過(guò)對(duì)公權(quán)的濫用，使得自己擁有“多宅〞，以謀取私利。對(duì)于非法獲取局部，不予登記是合情合理合法的，但對(duì)合法獲得的局部，如果盡數(shù)按照“一戶一宅〞的登記原那么來(lái)處理，那么會(huì)損害權(quán)利人的合法權(quán)益。

〔二〕對(duì)“超面積〞房屋的處理雖?土地管理法》第62條規(guī)定了宅基地面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的規(guī)范，但違背此規(guī)定的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮、屢禁不止。對(duì)于超建的房屋如何處理？這是在產(chǎn)權(quán)登記中應(yīng)當(dāng)解決的。對(duì)此問(wèn)題，有觀點(diǎn)認(rèn)為“應(yīng)該由各地政府結(jié)合當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)情況制定，在初始登記的勘測(cè)過(guò)程中嚴(yán)格把關(guān)，區(qū)別對(duì)待。對(duì)嚴(yán)重超標(biāo)的房屋，應(yīng)該不予登記，并通報(bào)有關(guān)機(jī)構(gòu)監(jiān)督撤除；對(duì)超標(biāo)很小的房屋，在房產(chǎn)證上注明實(shí)測(cè)面積，補(bǔ)繳罰金后予以合法化；對(duì)其余超標(biāo)房屋頒發(fā)房產(chǎn)證，在房產(chǎn)證上分別注明實(shí)測(cè)面積和批準(zhǔn)面積，維持房屋現(xiàn)狀，在房屋翻建、拆遷后，將超出局部收回，并對(duì)新房屋變更登記。〞[3]筆者認(rèn)為，此問(wèn)題的解決方法可以參考廈門(mén)市農(nóng)村住房及宅基地登記的做法，即應(yīng)當(dāng)結(jié)合歷史及各地具體情況來(lái)分別進(jìn)行處理。

〔三〕“房地一體〞原那么的約束使農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)初始登記在一定程度上受阻

在農(nóng)村，“房地一體〞那么表現(xiàn)為“房隨地走〞，然房地一致原那么適用于農(nóng)村房屋初始登記時(shí)存在例外情形，如農(nóng)民建房后轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口，能否取得房屋所有權(quán)；因繼承或婚姻關(guān)系，城鎮(zhèn)居民能否取得農(nóng)村房屋所有權(quán)等。根據(jù)四川大學(xué)洪運(yùn)的觀點(diǎn)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)采取“房地適度別離〞的立法例，同時(shí)倡議對(duì)?房屋登記方法》第8條修改為：辦理房屋登記，應(yīng)當(dāng)遵循房屋所有權(quán)和房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)權(quán)利主體一致的原那么，但有相反證據(jù)證明的除外。[4]

〔四〕中國(guó)特殊的民工現(xiàn)象導(dǎo)致登記工作難以有效發(fā)展

為了追求更高的經(jīng)濟(jì)收入，我國(guó)農(nóng)民大量向沿海及城市集聚，形成了中國(guó)特殊的民工現(xiàn)象，這一現(xiàn)象一方面帶來(lái)諸多好處，但另一方面，由于許多農(nóng)民不在農(nóng)村，又使得許多針對(duì)農(nóng)村的政策難以得到宣傳及有效落實(shí)，農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)初始登記方面的政策措施亦包含其中。

〔五〕農(nóng)村住房登記歷史遺留問(wèn)題使得農(nóng)村住房初始登記難度增加

?房屋登記方法》明確規(guī)定了農(nóng)村住房初始登記應(yīng)當(dāng)提交的相關(guān)法律文件，包括宅基地使用權(quán)證明、申請(qǐng)登記房屋合乎規(guī)劃的證明以及房屋測(cè)繪報(bào)告或者村民住房平面圖等。同時(shí)，登記又要遵循房屋所有權(quán)和房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)權(quán)利主體一致的原那么，即“先地后房〞的原那么。但長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)沒(méi)有建立完整、標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理制度，給目前大規(guī)模發(fā)展農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)登記帶來(lái)很大困難。

三、農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)初始登記的需求受諸多因素的影響

農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)初始登記的需求主要說(shuō)的是公眾〔主要是農(nóng)民〕對(duì)尚未進(jìn)行登記的農(nóng)村住房有對(duì)農(nóng)村住房進(jìn)行登記的意愿及要求。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部廢止?城市房屋權(quán)屬登記管理方法》后，公布了?房屋登記方法》，使得農(nóng)村房屋登記工作有法可依，對(duì)加快全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一的房屋權(quán)屬登記工作進(jìn)程有重大意義。然而，與城鎮(zhèn)房屋產(chǎn)權(quán)登記時(shí)公眾需求較單一的影響因素相比，公眾對(duì)農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)初始登記的需求受諸多因素的影響。

〔一〕登記需求受經(jīng)濟(jì)開(kāi)展水平影響

“土地之所以有價(jià)格，在于土地的稀缺性和壟斷性，并且其價(jià)格受到供求關(guān)系和地理區(qū)位的影響〞，[5]與土地相連的房屋亦為因變量，一般而言，農(nóng)民辦理房屋產(chǎn)權(quán)證的需求與經(jīng)濟(jì)興旺程度成正比：在經(jīng)濟(jì)興旺地區(qū)，農(nóng)民辦理房屋產(chǎn)權(quán)證意愿比擬強(qiáng)，反之那么相反。經(jīng)濟(jì)的興旺往往會(huì)帶來(lái)當(dāng)?shù)卦S多條件及觀念的轉(zhuǎn)變，同時(shí)，經(jīng)濟(jì)興旺地區(qū)，農(nóng)民對(duì)其財(cái)產(chǎn)進(jìn)行“物盡其用〞的時(shí)機(jī)相對(duì)來(lái)說(shuō)要多，農(nóng)村住房是其財(cái)產(chǎn)，他們?cè)诒ＷC其財(cái)產(chǎn)平安的最低限度的同時(shí)，會(huì)不斷謀求通過(guò)其財(cái)產(chǎn)帶來(lái)的利益最大化。

〔二〕登記需求受地域因素的影響

這里的地域因素主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)與農(nóng)村方面，筆者通過(guò)對(duì)武漢江夏區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)：農(nóng)民對(duì)農(nóng)村住房登記的需求以城鎮(zhèn)為中心向外遞減，越靠近城鎮(zhèn)越強(qiáng)烈，越向外那么越減弱，至遙遠(yuǎn)農(nóng)村，農(nóng)民幾乎沒(méi)有要對(duì)其房屋進(jìn)行登記的意識(shí)。至于這一現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，筆者認(rèn)為與經(jīng)濟(jì)開(kāi)展水平和開(kāi)放程度以及下文將提及的當(dāng)事人的認(rèn)知水平有密切關(guān)系。

〔三〕登記需求受農(nóng)民的認(rèn)知水平影響

在前文中筆者已經(jīng)提到產(chǎn)權(quán)登記的重要意義，但這些意義能否為農(nóng)民所認(rèn)可那么事關(guān)農(nóng)村住房登記工作的順利發(fā)展。實(shí)際上，由于農(nóng)民對(duì)農(nóng)村住房登記的認(rèn)識(shí)較少或不全面，使得農(nóng)民對(duì)該問(wèn)題的認(rèn)識(shí)也極易被其他因素如政策宣傳、信息流動(dòng)、他人行為等等影響。

〔四〕登記需求受其他因素影響

其他因素如“集體土地范圍內(nèi)的房屋無(wú)論轉(zhuǎn)讓還是抵押都受嚴(yán)格限制，故此，所有人辦理初始登記的動(dòng)力缺乏，這使得一直以來(lái)，我國(guó)集體土地房屋所有權(quán)的初始登記率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)有土地范圍內(nèi)房屋所有權(quán)的初始登記率〞；[6]受錯(cuò)誤信息如認(rèn)為農(nóng)村住房登記后可以自由抵押、買賣、出租等的影響；出現(xiàn)意外事故、不可抗力而急需用錢但又無(wú)其他途徑可選時(shí)，農(nóng)民不得不考慮利用其房產(chǎn)來(lái)救急；政策宣傳；鄰里行為及集體行為等等。

四、登記并不必然剔除農(nóng)民對(duì)其住房享有的自有權(quán)的限制

產(chǎn)權(quán)登記的目標(biāo)包括減少不確定性，明確產(chǎn)權(quán)及歸宿，產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)的鼓勵(lì)功能、約束功能、收入分配功能及外部性內(nèi)部化功能。④當(dāng)全國(guó)多地試點(diǎn)農(nóng)村住房登記時(shí)，有不少學(xué)者及農(nóng)民感到興奮，畢竟，如果按照城市房屋產(chǎn)權(quán)登記的思維，農(nóng)村住房登記說(shuō)明農(nóng)村住房利用流轉(zhuǎn)走出了第一步。但實(shí)際上，在產(chǎn)權(quán)登記后，并不意味著農(nóng)民可以像城市居民一樣能夠自由地對(duì)其住房享有的自有權(quán)。農(nóng)民利用自己的房屋要受到更多來(lái)自公法的制約，之所以如此，是因?yàn)椤肮▽?duì)于所有權(quán)的限制，大多系以保障國(guó)家公共利益或社會(huì)共同生活利益為目的〞，[7]這種制約的本源體現(xiàn)在農(nóng)村宅基地的歸宿及性質(zhì)上。

我國(guó)?土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地……農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)〞；國(guó)務(wù)院辦公廳公布的?關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》中規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民發(fā)售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門(mén)不得為違法建造和購(gòu)置的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證〞；?物權(quán)法》第184條規(guī)定：“以下財(cái)產(chǎn)不得抵押：……〔二〕耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，但法律規(guī)定可以抵押的除外……〞；?擔(dān)保法》第37條規(guī)定：“以下財(cái)產(chǎn)不得抵押：……〔二〕耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)……〞從以上可以看出，農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)受到較大限制，買賣、出租方面的限制性條件為：一是房屋流轉(zhuǎn)一般只能在農(nóng)村集體組織成員間進(jìn)行；二是房屋流轉(zhuǎn)同時(shí)宅基地隨之流轉(zhuǎn)；三是房屋及其宅基地流轉(zhuǎn)必須變更登記；四是出租、出賣后農(nóng)民不能再申請(qǐng)宅基地。[8]而至于農(nóng)村住房抵押，法律實(shí)際上對(duì)其持否認(rèn)態(tài)度。對(duì)農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)的限制的本源體現(xiàn)在農(nóng)村宅基地的歸宿及性質(zhì)上。宅基地屬于集體所有，農(nóng)民只享有使用權(quán)，宅基地使用權(quán)只是集體組織的成員申請(qǐng)并無(wú)償取得。它對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)具有身份福利性質(zhì)。宅基地以戶為單元，實(shí)行“一戶一宅〞，不能一戶有多處宅基地，此外，“房隨地走〞成為農(nóng)村的一般性原那么。國(guó)家對(duì)農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)有種種限制是因?yàn)椤罢厥褂脵?quán)盡管是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但是具有一定的身份性質(zhì)，并不適合自由轉(zhuǎn)讓，而只能在一定的范圍進(jìn)行。一旦允許宅基地可以向所有人轉(zhuǎn)讓，那么宅基地就不再與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員聯(lián)系一起，這不合乎宅基地使用權(quán)的固有屬性〞，[9]“我國(guó)現(xiàn)階段和今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，禁止宅基地轉(zhuǎn)讓都是合乎我國(guó)社會(huì)的共同利益和農(nóng)民利益的〞。[10]當(dāng)然，為了使宅基地的限制性影響降低，愛(ài)護(hù)特殊情況下農(nóng)民的利益以及使農(nóng)村住房的價(jià)值能夠最大化的體現(xiàn)，有學(xué)者倡議采取房地適度別離的立法例；⑤也有學(xué)者提出給“房地一體〞松綁，倡議對(duì)房屋和土地關(guān)系采用二元主義立法模式，并希望借鑒法定租賃權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)其房屋享有的完全所有權(quán)及支配權(quán)。⑥

雖然農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)登記并不必然剔除農(nóng)民對(duì)其住房享有的自有權(quán)的限制，但這為明確產(chǎn)權(quán)歸屬，破除城鄉(xiāng)二元體制，以及將來(lái)關(guān)于宅基地及農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)的制度改革邁出了重要的一步。

[注釋]

①小產(chǎn)權(quán)房的概念一直存在著爭(zhēng)議，不同學(xué)者對(duì)其有不同認(rèn)識(shí)。如任輝在?利益衡量視角下“小產(chǎn)權(quán)房〞的出路探究》〔載于?西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2022年第一期，第51-57頁(yè)〕中提到“小產(chǎn)權(quán)房〞的具體含義有三種解釋。李晉榮在?在和諧開(kāi)展中解決“小產(chǎn)權(quán)房〞問(wèn)題》〔載于?成都行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2022年第三期，第41-42，56頁(yè)〕中指出，“小產(chǎn)權(quán)房〞是指在農(nóng)民集體土地上建設(shè)的房屋，未繳納土地出讓金和其他稅費(fèi)用，其產(chǎn)權(quán)證不是由國(guó)家房管部門(mén)頒發(fā)，而是由鄉(xiāng)政府或村委會(huì)頒發(fā)等等。

②參見(jiàn)：韓清懷?市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景