政策實施中企業(yè)的策略行為

政策實施中企業(yè)的策略行為

社會養(yǎng)老保險政策作為正式的制度規(guī)則，只有在該政策的執(zhí)行機構(gòu)與目標(biāo)群體的互動過程中才能體現(xiàn)其規(guī)范性的約束力。該政策要達(dá)到既定的政策目標(biāo)，貫徹政策條文的具體要求，一方面要求執(zhí)行機構(gòu)具備相應(yīng)的執(zhí)行政策的能力，并切實按照規(guī)則的要求完成既定的任務(wù)；另一方面，要求目標(biāo)群體，即政策的實施對象能遵循政策的具體規(guī)劃，配合執(zhí)行機構(gòu)的行動。社會養(yǎng)老保險政策的目標(biāo)群體為兩部分，一是城鎮(zhèn)企業(yè)、企業(yè)制事業(yè)單位的職工個體；二是各類企業(yè)及企業(yè)制單位。社會養(yǎng)老保險政策正是通過執(zhí)行機構(gòu)的主動執(zhí)行與企業(yè)、職工的被動執(zhí)行，最終保障職工個人享有政策規(guī)定的養(yǎng)老保險權(quán)益。這里，執(zhí)行機構(gòu)，即各級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)，是代表國家行使政策的主體，企業(yè)和個人是接受政策指令調(diào)整自身行動的實施主體。社會養(yǎng)老保險政策實施的效果，直接取決于執(zhí)行機構(gòu)與目標(biāo)群體的互動關(guān)系。若兩者均能按照國家制定的政策調(diào)整自己的行動，互動的結(jié)果就能逐步達(dá)到政策的目標(biāo)；否則，就會引致實施結(jié)果與政策目標(biāo)的偏離。表面上看，社會養(yǎng)老保險執(zhí)行機構(gòu)是行動的主動一方，因為它是下達(dá)政策指令和監(jiān)督目標(biāo)群體實施政策的主體，而目標(biāo)群體似乎只是被動地接受政策指令，做出相應(yīng)的行動。然而，深入探究兩者互動的過程，就會發(fā)現(xiàn)實際情形并非如此簡單。事實上，執(zhí)行機構(gòu)要想順利完成職能任務(wù)，必須得到企業(yè)的配合；而企業(yè)的行動選擇空間，取決于正式規(guī)則約束力的大小。由前述社會養(yǎng)老保險政策實施過程中出現(xiàn)的種種問題、相關(guān)文獻(xiàn)資料及筆者的調(diào)查所得，企業(yè)的實施行為與政策的正式規(guī)則存在不同程度地偏離。也可以說，企業(yè)是策略性地執(zhí)行政策，企業(yè)的策略行為既是前述一些問題的結(jié)果，如繳費率過高、企業(yè)負(fù)擔(dān)重等；又是導(dǎo)致一些問題的原因，如部分企業(yè)瞞報、少報繳費工資基數(shù)及職工人數(shù)，導(dǎo)致養(yǎng)老保險基金不能按時足額地征繳，從而減少基金總量等。由于社會養(yǎng)老保險的政策實施最終要通過企業(yè)的執(zhí)行行為才能達(dá)到既定目標(biāo)，職工個人的繳費一般也要通過企業(yè)進(jìn)行，因此企業(yè)的行為表現(xiàn)是決定政策實施效果的關(guān)鍵因素。而既然現(xiàn)在企業(yè)的行為表現(xiàn)出一定的策略性，那么究竟怎樣理解企業(yè)策略行為的涵義？本章及后三章就試圖結(jié)合筆者調(diào)查的資料及相關(guān)文獻(xiàn)資料，探析以上問題。在此之前，先對策略行為的概念做出闡釋。策略行為這個概念的提出，表明了對行為分析的一種理論視角。吉登斯的結(jié)構(gòu)化理論中，談到制度分析與策略行為分析的聯(lián)系與區(qū)別。可以這樣理解策略行為：行為者行動時并不一定有明確的目標(biāo)和嚴(yán)密的計劃，但也并非因此而不合理，它的合理性存在于對一定背景下機遇的把握和對其他行為者行動以及他們之間建立的利害關(guān)系的掌握上（拉法耶，1996）。本書將策略行為界定為，行為者基于對特定情境的認(rèn)知而進(jìn)行的有目的、有意識的行為，行為者并沒有一套嚴(yán)密的計劃方案，而是針對情境的變化調(diào)整行為方式，以實現(xiàn)有利于自身的結(jié)果。策略行為集中反映了行為者的適應(yīng)性理性，這是一種行為者基于對不完全信息的了解而具有的理性，是一種有限理性（西蒙，1988）。本書將企業(yè)區(qū)分為單位制企業(yè)與非單位制企業(yè)兩大類，是基于其是否具有計劃體制時期形成的單位的特殊屬性，單位制企業(yè)包括國有企業(yè)與集體企業(yè)，非單位制主要企業(yè)包括三資企業(yè)與民營企業(yè)。本章主要就筆者于2000年8月至9月在W市的調(diào)研資料，描述企業(yè)的策略行為。第一節(jié)單位制企業(yè)的幾種策略行為一拖欠社會養(yǎng)老保險費的繳納在社會養(yǎng)老保險政策的實施過程中，部分企業(yè)拖欠繳納養(yǎng)老費，造成社會養(yǎng)老保險基金的當(dāng)期拖欠以及收支缺口加大。W市《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險暫行辦法》規(guī)定：“企業(yè)不按時、足額繳納基本養(yǎng)老保險費，由收費機構(gòu)發(fā)出催繳通知書限期繳納。逾期仍不繳費的，可由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)依法申請人民法院強制執(zhí)行，并自逾期之日起，每日按所欠基本養(yǎng)老保險費的2‰加收滯納金?！北M管政策有明文規(guī)定，一些企業(yè)仍然欠繳社會養(yǎng)老保險費。以下簡要介紹調(diào)查中一些城區(qū)與典型企業(yè)的有關(guān)情況。S區(qū)是W市具有城鄉(xiāng)結(jié)合特色的城區(qū)，區(qū)內(nèi)既有W市幾所著名的高校，也有文化層次較低的原周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民。區(qū)內(nèi)共有企業(yè)523戶，區(qū)屬事業(yè)單位89戶。其中有12家企業(yè)都基本停產(chǎn)，有的企業(yè)已停產(chǎn)七八年，共涉及在職職工2588人，退休職工1284人，這12家企業(yè)屬于常年繳不起養(yǎng)老費的，共欠繳900萬元。另外有10家企業(yè)也屬常年拖欠戶，據(jù)該區(qū)經(jīng)辦養(yǎng)老保險的一位科長介紹，這些企業(yè)一般在觀念上有障礙，工作人員到企業(yè)收費時，企業(yè)認(rèn)為能拖就拖。雖然政策規(guī)定可以罰款，但實際上并沒有實行。H區(qū)是W市工業(yè)企業(yè)最集中的城區(qū)，其中又以國有企業(yè)與集體企業(yè)為主要類型。該區(qū)共有在職職工10萬人，退休職工6萬人。區(qū)社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的副處長認(rèn)為，從繳納社會養(yǎng)老保險費的情況看，國有企業(yè)與集體企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益普遍較差，總體來看收費較困難。有幾家企業(yè)是W市著名的欠費大戶，如H鋼廠下屬集體單位共1000名職工，均是H鋼廠的職工子女?，F(xiàn)在H鋼廠斷絕了加工原料來源，該單位全部停產(chǎn)，歷年欠費無法還清；W水泵廠現(xiàn)在每月都在繳納社會養(yǎng)老保險費，但是1995年以前的大量養(yǎng)老保險費至今拖欠未繳，廠里現(xiàn)在力爭交清當(dāng)年當(dāng)月的費用，而沒有能力繳納歷年欠款。W市鍋爐集團(tuán)是1956年建廠的國營企業(yè)，是W市的四大家國有企業(yè)之一，是“一五”計劃期間為填補國內(nèi)鍋爐生產(chǎn)空白建造的。現(xiàn)在企業(yè)雖然在生產(chǎn)運營，但也面臨許多經(jīng)濟(jì)困難，是W市社會養(yǎng)老保險的欠費大戶之一，歷年欠費多達(dá)1000多萬。當(dāng)問及企業(yè)有關(guān)養(yǎng)老保險費的繳納情況時，該廠分管勞資工作的科長認(rèn)為25%的繳費率太高了，企業(yè)承受不起。W市燈泡廠于1958年建廠，原由一些合作社性質(zhì)的集體企業(yè)組建而成，現(xiàn)在企業(yè)主體是全民所有制，有職工1220人，下屬集體所有制職工360人，共有退休職工460人。下屬集體企業(yè)是為解決職工子女就業(yè)問題創(chuàng)立的，在財務(wù)關(guān)系方面基本上是獨立核算，在退休待遇上原來比全民所有制稍低，現(xiàn)在基本上差不多。該廠已停產(chǎn)，只有60多人仍在辦公室、門房、小學(xué)等幾處留守，就希望有人買廠房、土地置換后再另謀出路。該廠歷年有兩三百萬元欠款，其負(fù)責(zé)人認(rèn)為：欠繳養(yǎng)老保險費的企業(yè)是普遍的。二借款繳納養(yǎng)老保險費國有企業(yè)與集體企業(yè)經(jīng)營狀況不佳，而養(yǎng)老負(fù)擔(dān)又較重，因此，一些困難企業(yè)便采取向地方財政借款繳納養(yǎng)老保險費的策略。據(jù)W市社會養(yǎng)老保險基金管理中心的一位副主任介紹，自2000年5月份W市開始實行社會化發(fā)放以來，2000年6月至8月，市財政撥付2.4億元，借款資助企業(yè)進(jìn)行社會化發(fā)放。W市自行車一廠是1998年7月份W市政府正式確認(rèn)的24家特困企業(yè)之一，該廠前身于1970年籌建，原屬W市二輕局，后隨著管理體系的調(diào)整，劃歸市一輕局，1980年由外地搬到W市，原廠也隨之解體，分解為自行車電鍍廠、自行車一廠、自行車二廠、自行車零件一廠、二廠、三廠等七家工廠，其中自行車一廠、二廠生產(chǎn)自行車整車?，F(xiàn)在該廠在職職工包括下崗工人共1264人，有900名退休職工，自1995年最后一批招收合同工后，該廠再沒有正式招工。據(jù)該廠勞資科顧科長介紹：“我們廠最景氣的時期是1965～1989年，企業(yè)效益較好，職工每月能拿30～40元獎金、補貼。后來受到市場競爭沖擊，在內(nèi)部管理、開拓市場方面都跟不上形勢，1992年以后就不行了。現(xiàn)在我們廠基本上沒做自行車了，因為我們比不過河北、天津的自行車私人作坊，他們在工藝方面都不到位，所以價格便宜，才100多元錢一輛，我們廠生產(chǎn)一輛自行車僅成本就有200元，怎么跟他們競爭？”該廠被確定為W市的特困企業(yè)后，享受到一些傾斜政策：1998年7月、8月、9月都沒有繳納養(yǎng)老保險費，1998年7月份以前欠費90多萬元，此后采取借錢補繳的方式，到現(xiàn)在邊借邊補，沖了一大部分，還剩下30多萬；1998年7月份到2000年6月份，共向財政借貸254.8萬元。由于向財政借款繳納養(yǎng)老保險費的企業(yè)不記職工個人賬戶，因此現(xiàn)在企業(yè)在職職工平均有18個月未計個人賬戶。按政策規(guī)定，退休的職工個人賬戶必須補齊繳費，才能享受到社會養(yǎng)老保險的相應(yīng)待遇，據(jù)估計，平均一個職工至少得補交2400元。自行車一廠繳款壓力大，直接原因當(dāng)然是企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益差。與之相關(guān)聯(lián)的是下崗職工多，該廠下崗職工一般每月只能拿100多元的收入，都要按社會平均工資60%的最低繳費基數(shù)計算繳納社會養(yǎng)老保險費，所欠費用主要是下崗職工實際收入與最低繳費基數(shù)兩者的資金差額；盡管繳費壓力沉重，該廠仍愿意參加社會養(yǎng)老保險。用顧科長的話說：“1990年以前，我們廠是貢獻(xiàn)戶，繳的多得的少；現(xiàn)在上繳10萬元保險費，他們返給我們31萬～32萬元，我們當(dāng)然愿意交養(yǎng)老保險。我們廠雙職工多、家屬多，職工整個就依賴企業(yè)，我們不交，他們怎么辦？”W市燈泡廠也是依靠財政借款繳納養(yǎng)老保險費的典型企業(yè)，該廠除歷年欠繳2300萬元社會養(yǎng)老保險費外，現(xiàn)在則靠向財政借款繳納當(dāng)期保險費。1200名職工中已有800人進(jìn)入W市再就業(yè)中心。這一年來企業(yè)向財政借錢，只是給未進(jìn)再就業(yè)中心的400多人交養(yǎng)老保險費。三買斷部分職工工齡，一次性補償養(yǎng)老權(quán)益部分國有企業(yè)與集體企業(yè)經(jīng)營困難，試圖減員增效，采取買斷職工工齡、一次性補償職工養(yǎng)老權(quán)益的辦法，這種辦法對于社會養(yǎng)老保險政策的實施而言，使企業(yè)能一次性甩掉繳納社會養(yǎng)老保險費的部分負(fù)擔(dān)，因此也是企業(yè)有意識地“甩包袱”的策略。在企業(yè)退休職工人數(shù)變化平穩(wěn)的情況下，社會保險執(zhí)行機構(gòu)返還給企業(yè)的養(yǎng)老金基本上變化不大，顯然，在職職工越多，企業(yè)必須向執(zhí)行機構(gòu)繳納的社會養(yǎng)老保險費也就越多，而按照職工工資總額25%的繳費率上繳養(yǎng)老保險費，無疑造成企業(yè)巨大的壓力，是企業(yè)“包袱”的主要方面之一。在改制之際，一些企業(yè)一次性償付部分職工的勞動貢獻(xiàn)，企業(yè)也就從此免除了為這部分職工繳納保險費的壓力。W市對職工養(yǎng)老權(quán)益的補償標(biāo)準(zhǔn)為590元/年，這顯然難以滿足這部分職工未來養(yǎng)老的基本需求。W市重型機械廠是實施這一策略的典型企業(yè)，該廠是W市的重點國有企業(yè)之一，于“一五”期間為填補重型機械制造領(lǐng)域的空白而投資建設(shè)，曾一度號稱“亞洲明珠”工程。該廠主要生產(chǎn)特大機床，計劃經(jīng)濟(jì)時期由國家統(tǒng)一調(diào)配原材料、統(tǒng)一包銷。90年代以后，該廠生產(chǎn)經(jīng)營狀況逐漸不景氣。據(jù)勞資科工作人員介紹，該廠現(xiàn)有在職職工3150人，退休職工5439人，為1200名距退休年齡不到5年的職工辦理了內(nèi)退手續(xù)，每月給200～300元生活費；為196名距退休年齡有5～10年的職工簽訂保留勞動關(guān)系的協(xié)議，每月每人發(fā)放180元生活費，這后兩種職工到退休時再辦理退休手續(xù)。此外，企業(yè)于2000年7月21日至8月19日為3990名職工做了一次性買斷工齡的手續(xù)，現(xiàn)在他們已與企業(yè)脫離關(guān)系，自謀出路?！百I斷工齡”的3990名職工中，有近1000名是剛剛下崗的人員；有1000多名職工是集體所有制分廠的職工，多是企業(yè)老職工的子女；有1700多名職工原就掛靠于企業(yè)內(nèi)部自設(shè)的勞動力市場。企業(yè)按照每位職工的工齡，以每年890元的標(biāo)準(zhǔn)一次性買斷工齡。據(jù)勞資科工作人員聲稱，職工買斷工齡是自愿的，為鼓勵職工買斷工齡，企業(yè)制定了獎勵辦法，即提前100天獎3000元，提前30天獎2000元，提前10天獎1000元。然而，筆者在對職工進(jìn)行戶訪中了解到，職工此舉也是不得已而為之。因為這些職工沒有接到企業(yè)的勞動用工聘書，也就表明他們已被列入企業(yè)買斷工齡的名單中，而且很多職工已經(jīng)處于下崗境地，能得現(xiàn)金總比沒有強。該廠買斷工人工齡的補償金來源于近幾年廠里變賣地皮所得。W市電鍍表廠是H區(qū)一家街辦集體企業(yè)，也采取了買斷部分職工工齡，一次性發(fā)放養(yǎng)老補償金的做法。該廠賣掉了老廠地皮，將所獲資金的一部分拿出來作為買斷部分職工工齡的補償金。據(jù)企業(yè)負(fù)責(zé)人介紹：“我們于1966年建廠，當(dāng)時W市還沒有做壓力表的企業(yè)，打的建廠宗旨是做爭氣儀表，即填補W市該產(chǎn)品的空白。建廠時條件很艱苦，廠里的職工基本上是由街道的老太婆、老太爹組織起來的；隨著生產(chǎn)規(guī)模的擴大，企業(yè)歸口H區(qū)工業(yè)局管轄，后又歸口市儀表公司，1987年轉(zhuǎn)交市機械工業(yè)局管轄；后來企業(yè)經(jīng)濟(jì)形勢不好了，1997年又下到H區(qū)工業(yè)局管轄，1998年下到街道，當(dāng)時有360人，企業(yè)發(fā)展已經(jīng)很困難，恰好工廠后面的一家省屬企業(yè)要擴大規(guī)模，想買我們的地皮，就把老廠地皮賣掉了，暫時在這兒過渡?！?999年10月該廠按照W市政府有關(guān)文件精神，與278名職工簽訂了解除勞動合同的協(xié)議，現(xiàn)有在職人員80人、退休職工99人，該廠負(fù)責(zé)人說：“270多人離廠時，都相應(yīng)地得到了補償，絕大部分人都滿意，對改革思想還是理解的，對企業(yè)來說能減輕包袱，對下崗職工的勞動力也是一種解放。裁員前，他們一個月才能拿60元錢?？磕屈c錢根本活不了，有一段時間工廠三個月發(fā)不出工資，肯定有人在外面做事，這次賣地是一個機遇，買家是一家利稅大戶，我們廠也瀕臨倒閉，當(dāng)然愿意土地置換。我們現(xiàn)在在開發(fā)區(qū)買了新廠地。其實退休工人是最受惠的，他們的退休費是有保證的?！钡诙?jié)非單位制企業(yè)的幾種策略行為一瞞報少報職工人數(shù)，減輕養(yǎng)老保險費的繳費壓力按W市政策規(guī)定，社會養(yǎng)老保險費按企業(yè)職工工資總額的25%（國有、集體企業(yè)）或20%（民營企業(yè)、三資企業(yè)）比例征繳，而執(zhí)行機構(gòu)是按統(tǒng)一發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，依企業(yè)退休職工的人數(shù)返還養(yǎng)老金，并為該企業(yè)在職職工按本人繳費工資11%的數(shù)額建立個人賬戶，職工個人繳費全部記入個人賬戶，其余部分從企業(yè)繳費中劃入。這樣，除職工個人賬戶與本人繳費工資相關(guān)以外，執(zhí)行機構(gòu)對企業(yè)已退休職工基本養(yǎng)老金的返還額與所繳納的金額無關(guān)，只與該企業(yè)退休職工的人數(shù)相關(guān)。民營、三資企業(yè)員工普遍年輕，沒有或很少有退休職工，瞞報、少報在職職工人數(shù)是這些企業(yè)減輕向執(zhí)行機構(gòu)繳費壓力的常用策略。J區(qū)是W市的典型商業(yè)區(qū)，區(qū)內(nèi)商業(yè)網(wǎng)點多，民營企業(yè)戶頭多，這些企業(yè)瞞報少報職工人數(shù)的現(xiàn)象較普遍。據(jù)J區(qū)社會保險事業(yè)局副局長介紹：“區(qū)內(nèi)國有企業(yè)、集體企業(yè)都已100%納入社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌范圍，規(guī)模大的、正規(guī)的三資企業(yè)也基本上參加了，最難辦的就是民營企業(yè)。民營企業(yè)認(rèn)識跟不上，他們雇傭工人，都恨不得一個人當(dāng)兩個人用，參加社會保險的意識很淡薄，他們覺得是從自己口袋里往外拿錢；職工能找個工作就不容易了，哪還有心思要求別的?，F(xiàn)在我們最頭痛的是兩個問題：第一，企業(yè)沒有按規(guī)定上報繳費工資基數(shù)；第二，企業(yè)參保人數(shù)少于實際職工數(shù)；新科電器W銷售部人員比較多，只投保1/10，區(qū)內(nèi)很多搞服裝餐飲的民營企業(yè)，投保的人數(shù)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于職工總數(shù)。”雅琪是W市一家中外合資的集團(tuán)公司，集農(nóng)、工、貿(mào)、娛樂于一體，以服裝、制造、經(jīng)銷為龍頭產(chǎn)業(yè)，有六大子公司，分別經(jīng)營房地產(chǎn)、酒店、服飾、貿(mào)易等；雅琪服飾公司是W市著名的服裝公司，雅琪商標(biāo)是當(dāng)?shù)胤b著名品牌。該公司人事部經(jīng)理介紹職工參保情況：“服裝行業(yè)在用工方面較特殊，平常公司有300多人，到10月份服裝銷售旺季，生產(chǎn)規(guī)模就要大大擴大，要臨時招幾百人，用工方面很靈活。公司現(xiàn)在為管理人員都辦了養(yǎng)老保險，有的職工是下崗的，本身在原廠就辦了養(yǎng)老保險，下崗職工也不愿兩邊扣錢，一些臨時招來的外來工試用期不滿的，他們也不愿買保險?！痹摻?jīng)理又談到招聘工人中基本上是外來勞動力，下崗工人很少。公司也樂意招外來勞動力，這些外來勞動力并不樂意交錢辦保險，因為他們流動性太強，即使一時辦理了社會養(yǎng)老保險，也很難持續(xù)下去。對于技術(shù)很熟練的少數(shù)骨干職工，公司為他們辦理了社會養(yǎng)老保險?！靶∷{(lán)鯨”是B省一家著名的酒店，在全省有12家分店。所調(diào)研的是J區(qū)內(nèi)的一家分店，有100多名員工，其中從W市周邊郊縣農(nóng)村“慕名而來”的約占80%，平均年齡18歲左右，下崗職工約占5%。該酒店人事部經(jīng)理對參保情況進(jìn)行了介紹：他們于2000年上半年參加社會統(tǒng)籌，繳費則自1999年補起，分店只為領(lǐng)班以上管理員工辦理社會養(yǎng)老保險，他們約占員工人數(shù)的10%。對于該酒店只為部分職工辦理養(yǎng)老保險的情況，該經(jīng)理認(rèn)為：“小孩們（公司員工）都沒有辦養(yǎng)老保險的意識，也沒有這要求。他們可能干幾年就會離開，誰知道以后的事情，我們即使為他們交了錢，他們回到家鄉(xiāng)照樣領(lǐng)不到養(yǎng)老金，還不如發(fā)現(xiàn)錢，他們更高興些。我們經(jīng)理在W市知名度很高，一直很配合市政府的工作。要是以后國家加大力度，‘小藍(lán)鯨’怕也難以承受。老總、執(zhí)總都考慮到了后顧之憂，他們都買了商業(yè)保險，蠻方便的，別人服務(wù)也周到?，F(xiàn)在辦社保好像是為別人做事?！倍粎⒓由鐣B(yǎng)老保險統(tǒng)籌，逃避繳費盡管中央、省、市有關(guān)文件都規(guī)定，三資、民營企業(yè)應(yīng)該納入社會養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌范圍，但事實上相當(dāng)數(shù)量的三資、民營企業(yè)完全不參加社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌，逃避繳納養(yǎng)老保險費。1997年10月27日出臺的《B省貫徹國務(wù)院〈關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定〉的實施意見》提出：“進(jìn)一步擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋范圍，盡快適應(yīng)多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的需要，重點加快三資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和個體經(jīng)濟(jì)從業(yè)人員基本養(yǎng)老保險步伐。”1998年9月制定的《B省三資企業(yè)、私營企業(yè)、個體經(jīng)濟(jì)從業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險的規(guī)定》第四條指出：“三資企業(yè)中的職工、私營企業(yè)、個體經(jīng)濟(jì)組織從業(yè)人員基本養(yǎng)老保險費用由用人單位和勞動者共同負(fù)擔(dān)，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合。所籌集的基本養(yǎng)老保險資金與從國有、集體企業(yè)籌集的基本養(yǎng)老保險資金實行統(tǒng)一管理?！钡诎藯l規(guī)定：“所有三資企業(yè)、私營企業(yè)均應(yīng)比照國有企業(yè)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌費率繳納基本養(yǎng)老保險費。”W市規(guī)定私營企業(yè)、三資企業(yè)的繳費率為20%，低于國有企業(yè)25%的繳費率，也是考慮到政策實施過程中可能遇到的實際問題。盡管W市對三資企業(yè)、民營企業(yè)在繳費率上有優(yōu)待，一些民營、三資企業(yè)仍設(shè)法逃避，不愿加入社會養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌管理。調(diào)查中社會保險經(jīng)辦機構(gòu)認(rèn)為這一點是他們執(zhí)行政策過程中遇到的較大障礙。S區(qū)社會保險經(jīng)辦機構(gòu)分管養(yǎng)老保險的科長發(fā)出感慨：“真正的‘洋鬼子’該辦的都會辦，就是有的‘假洋鬼子’最可恨。其實負(fù)責(zé)的都是中國人，也不曉得怎么借了個三資的名義，跟他們打交道最不容易。”H區(qū)社會保險事業(yè)局的一位副局長也有類似看法：“名副其實的三資企業(yè)都還可以，已經(jīng)納入社保范圍的三資企業(yè)都可以，沒有參保的大部分都是‘假三資’，有的企業(yè)有其名無其實，有時連人都找不到?！盝區(qū)是民營企業(yè)較集中的地區(qū)，這些企業(yè)多從事服飾、酒店行業(yè)，經(jīng)營季節(jié)性強，職工流動性強。該區(qū)社會保險事業(yè)局副局長提到的政策執(zhí)行中遇到的兩個問題，即企業(yè)瞞報工資基數(shù)與少報職工人數(shù)，這是就已參加社會保險統(tǒng)籌的企業(yè)而言的，而事實上，該區(qū)由于商業(yè)網(wǎng)點多，小型民營企業(yè)多，執(zhí)行政策中還有一個主要問題就是擴大統(tǒng)籌面的工作難以開展，企業(yè)不愿參加社會養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌。如“龍生服飾”號稱W市十大服裝名牌之一，該公司就完全不參保。J區(qū)目前試圖加大擴面力度，給區(qū)內(nèi)14條街道分別下達(dá)完成1000個擴面指標(biāo)的任務(wù)。2000年9月20日，筆者隨同該區(qū)社會保險事業(yè)局負(fù)責(zé)人及有關(guān)工作人員一同到該區(qū)勝利街，參加勝利街關(guān)于動員民營企業(yè)加入社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌的會議。街道通知了31家民營企業(yè)，最后只來了八家，參會人員都是企業(yè)從事財會的人員，其中有些企業(yè)只是想來探個底細(xì)。街道負(fù)責(zé)擴面工作的工作人員認(rèn)為工作難以開展。Q區(qū)也是W市民營、個體經(jīng)營戶較集中的地區(qū)，2000年，W市社會保險事業(yè)局給該區(qū)下達(dá)了10000人的擴面任務(wù)，到9月底完成了5000人的指標(biāo)。該區(qū)工作人員認(rèn)為民營企業(yè)大都不愿意主動參加社會保險，擴大統(tǒng)籌面很困難，要完成“上面”的任務(wù)不容易。西湖賓館是較典型的一家不愿意參加社會養(yǎng)老保險的企業(yè)，賓館負(fù)責(zé)人認(rèn)為：“社會養(yǎng)老保險政策的出發(fā)點是好的，只是企業(yè)沒有能力承受，現(xiàn)在賓館經(jīng)營狀況不佳，國家控制公款開銷，生意不好做。賓館一年房租要交50萬，現(xiàn)在還欠著別人的錢。另外，我們感覺社會養(yǎng)老保險的制度不是很規(guī)范，運行機制模模糊糊的。有的企業(yè)根本不知道有這回事，讓我們更覺得不正規(guī)。他們社保想起來就來個電話催一催，不像稅務(wù)部門，每個企業(yè)都有辦事員。如果大家都辦的話，還公平些；不過我們也不希望政策到位，繳費壓力太大了，我們承受不起；再說15年繳費時間太長了，我們服務(wù)行業(yè)，職工流動性強，要是交了兩三個月錢就走了，錢不就白交了。雖然辦社保是好事，但很多職工并不愿參加，他們寧愿得現(xiàn)錢?！钡谌?jié)兩類企業(yè)共有的策略行為一瞞報少報企業(yè)繳費工資基數(shù)，減輕繳納養(yǎng)老保險費的壓力中央、省、市有關(guān)文件規(guī)定了各類企業(yè)繳納社會養(yǎng)老保險費的繳費標(biāo)準(zhǔn)，并強調(diào)企業(yè)要如實上報繳費工資基數(shù)。由于繳費標(biāo)準(zhǔn)是政策明確規(guī)定的，企業(yè)無法公開違背，而執(zhí)行機構(gòu)并不完全了解企業(yè)的繳費工資基數(shù)，因此，瞞報少報繳費工資基數(shù)是各類企業(yè)減輕繳費壓力的普遍策略。1997年7月出臺的《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》統(tǒng)一了企業(yè)職工的繳費比例和養(yǎng)老金的支付標(biāo)準(zhǔn)。《決定》規(guī)定：“企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險費的比例，一般不得超過企業(yè)工資總額的20%（包括劃入個人賬戶的部分），具體比例由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。少數(shù)省、自治區(qū)、直轄市因離退休人數(shù)較多，養(yǎng)老保險負(fù)擔(dān)過重，確需超過企業(yè)工資總額20%的，應(yīng)報勞動部、財政部審批?！彪S后，B省政府也做了類似的相關(guān)政策規(guī)定。簡而言之，國務(wù)院、B省對企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險費比例的規(guī)定是一般不超過企業(yè)工資總額的20%，但對“退休人數(shù)較多，養(yǎng)老保險負(fù)擔(dān)過重”的少數(shù)地區(qū)留有余地。W市是中部地區(qū)的老工業(yè)城市，屬于“退休職工多，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)重”的地區(qū)。《W市城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險暫行辦法》規(guī)定：“國有企業(yè)、集體所有制企業(yè)、股份制企業(yè)、股份合作制企業(yè)每月按繳費工資基數(shù)的25%繳納基本養(yǎng)老保險費，職工個人每月按繳費工資基數(shù)的4%繳納基本養(yǎng)老保險費。外商投資企業(yè)、私營企業(yè)每月按參保人員繳費工資基數(shù)的20%繳納基本養(yǎng)老保險費，外商投資企業(yè)中方職工、民營企業(yè)業(yè)主和職工個人，每月按繳費工資基數(shù)的4%繳納基本養(yǎng)老保險費?！彪S后，W市社會保險事業(yè)局又對《暫行辦法》中繳費基數(shù)與比例做了限制性規(guī)定：“在制度年度內(nèi)企業(yè)以本企業(yè)上年自然年度職工工資總額按國家統(tǒng)計局規(guī)定的口徑為繳費基數(shù)，職工個人以本人上年度月平均工資為繳費基數(shù)。繳費基數(shù)低于上年度全市職工月平均工資60%的，以上年度全市職工月平均工資的60%作為繳費基數(shù)；超過上年度全市職工月平均工資300%的，超過部分不計入繳費基數(shù)。”國務(wù)院、B省、W市有關(guān)文件對企業(yè)與個人的繳費基數(shù)與比例做了詳盡的規(guī)定，目的是為了保障基本養(yǎng)老保險費的足額收繳。W市制定的25%的繳費比例高于國務(wù)院、B省的一般標(biāo)準(zhǔn)，但又沒有違背文件中對少數(shù)地區(qū)做出的特殊規(guī)定。國務(wù)院、B省之所以對少數(shù)地區(qū)作另類處理，是因為其退休職工多、養(yǎng)老負(fù)擔(dān)重，也就是說需要支付基本養(yǎng)老金的負(fù)擔(dān)較重、數(shù)額較多。但是，這些退休職工多、養(yǎng)老負(fù)擔(dān)重的地區(qū)，往往也就是企業(yè)發(fā)展普遍不景氣，企業(yè)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨種種困難的地區(qū)。從所有制結(jié)構(gòu)看，這些地區(qū)一般是一些老工業(yè)城市，國有企業(yè)、集體企業(yè)所占比例較其他地區(qū)大，在經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生轉(zhuǎn)型的時期，這些企業(yè)自身面臨著轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制的內(nèi)部壓力與外部競爭壓力，企業(yè)經(jīng)營發(fā)展普遍較困難，難以承受較高的繳費負(fù)擔(dān)。在繳費比例做了明確規(guī)定的前提下，部分企業(yè)實行瞞報、少報工資基數(shù)的辦法，以減輕繳費壓力。關(guān)于此方面的情況，被調(diào)研的企業(yè)有的予以否認(rèn)，有的不置可否，不愿過多談及。而據(jù)執(zhí)行機構(gòu)有關(guān)工作人員介紹，瞞報、少報工資基數(shù)的現(xiàn)象是普遍的，有些企業(yè)只想按社會平均工資的60%繳費，一些經(jīng)營效益好的企業(yè)也不愿多繳，認(rèn)為完成利稅比社會保險工作重要。W市Q區(qū)1999年的一項審計檢查能提供一定的信息。當(dāng)年Q區(qū)對82家企業(yè)進(jìn)行審計檢查并做出審計結(jié)論，確定有46家少報工資總額586萬元，如A公司查前繳費基數(shù)為430元/月，查后證實為502元/月；B公司查前繳費基數(shù)為448元/月，查后為508元/月；C公司參保的276人全部按社會平均工資的60%即人平均每月338元繳費，而企業(yè)實際人平均每月工資為500元。此外，全市繳費工資與職工平均工資的統(tǒng)計差距在一定程度上也說明了企業(yè)瞞報少報繳費工資基數(shù)的普遍性。1999年W市職工年平均工資為7091元，而企業(yè)職工繳費工資只有年人均5665元。另據(jù)統(tǒng)計顯示，有1/3的企業(yè)職工按社會平均工資的60%繳費。當(dāng)然，全市繳費工資與職工平均工資的差距不能全歸之于企業(yè)瞞報、少報工資基數(shù)，統(tǒng)計口徑、統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)的不一致也是導(dǎo)致兩者差距的原因之一。但無論如何，正如一些工作人員所說，瞞報、少報工資基數(shù)是社會養(yǎng)老保險政策實施中企業(yè)的一種普遍性的行為。由于瞞報、少報繳費工資基數(shù)，造成執(zhí)行機構(gòu)收繳的養(yǎng)老金減少，收支缺口加大，這種結(jié)果又致使W市29%的高繳費率居高不下，最終如實上報繳費基數(shù)、如實繳納養(yǎng)老保險費的企業(yè)也就無形中部分承擔(dān)了瞞報、少報繳費基數(shù)企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，形成一種逆向的激勵——懲罰機制。二采取合作的行為，按時足額繳納社會養(yǎng)老保險費在實施社會養(yǎng)老保險政策的過程中，也有一些企業(yè)采取合作的態(tài)度，比較配合執(zhí)行機構(gòu)的工作。這些企業(yè)中既有一些大型國有企業(yè)，也有一些正規(guī)的三資企業(yè)。W市社會養(yǎng)老保險基金管理中心的副主任認(rèn)為，一些正規(guī)的、大型的三資企業(yè)執(zhí)行社會養(yǎng)老保險政策情況較好，這些企業(yè)的老板一般來自歐美國家，投保意識較強。另據(jù)H社會保險事業(yè)局副局長介紹，該區(qū)一些大型三資企業(yè)，如百威啤酒、可口可樂公司繳費情況都不錯。以下分別概述不同企業(yè)的有關(guān)情況。（一）三資企業(yè)案例百威啤酒公司是W市一家著名的三資企業(yè)，前身是中德公司，1995年3月，美國百威啤酒公司購買了原中德啤酒公司80%的股權(quán)，也接管了原公司職工?，F(xiàn)公司有正式職工400人，退休職工30人，此外有40多位45歲以上的男女職工辦理了內(nèi)部退養(yǎng)手續(xù)。公司1995年參加社會養(yǎng)老保險，為所有員工辦理了社會養(yǎng)老保險，平均繳費工資基數(shù)1000多元，現(xiàn)每月企業(yè)繳費總額10萬元，執(zhí)行機構(gòu)返回一萬元左右。據(jù)公司中方管理人員介紹，公司老板很重視國家政策，對社會養(yǎng)老保險工作很支持，并沒有因為公司繳費遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于得到的養(yǎng)老金而覺得不平衡，而是一切都嚴(yán)格按照政策條文來執(zhí)行。荒井密封件廠于1995年成立，是家中日合資公司，1998年4月成為日方獨資公司。日方在日本是有百年歷史的老公司，在印尼、美國、泰國、中國遍布有分公司。該公司現(xiàn)有70人，平均年齡26歲，從1998年4月開始，該公司開始參加社會養(yǎng)老保險，現(xiàn)有月工資基數(shù)核算為800元左右，由于公司沒有一名退休職工，因此是社會養(yǎng)老保險的純貢獻(xiàn)戶。公司人事部經(jīng)理認(rèn)為，日本的福利體系很健全，老板覺得繳費是應(yīng)該的。（二）大型民營企業(yè)案例在實施社會養(yǎng)老保險政策時采取合作策略的企業(yè)除一些正規(guī)三資企業(yè)外，還有其他類型的企業(yè)。其中既有大型國有企業(yè)，如W市鋼廠，也有一些與老國有企業(yè)合并后的現(xiàn)代股份制企業(yè)，如與H造紙廠合資的新紙業(yè)股份有限公司。H造紙廠是1950年籌備動工，1953年正式投產(chǎn)的大型國營造紙廠，是W市“一五”期間的重點建設(shè)工程之一，在計劃體制時期曾有過較好的業(yè)績，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，國家行業(yè)政策的調(diào)整，企業(yè)經(jīng)濟(jì)形勢愈來愈不景氣，以至幾乎難以維系生產(chǎn)運營。合資前H造紙廠有7億元的貸款債務(wù)，實際上已陷入資不抵債的困境。W市政府為該廠尋找出路，支持其與山東新紙業(yè)公司合資，進(jìn)行資產(chǎn)重組，于1997年12月雙方簽訂合資合同，H造紙廠的主要廠房、機器設(shè)備折算了2億元的資產(chǎn)價值，入股新公司，新紙業(yè)總公司出資2.08億元，雙方分別占49%與51%的股份，協(xié)議利潤按股份分成。H造紙廠在未合資前，共有在職職工4600人，退休職工2000多人，H造紙廠與新紙業(yè)集團(tuán)合資后，有2300名職工到新紙業(yè)公司就業(yè)，其中女職工都在40歲以下，男職工都在50歲以下；余下的2300人中，有700多人留在H造紙廠的機關(guān)、辦公室、醫(yī)院、學(xué)校等后勤部門，另有600名職工（男職工48歲以上，女職工40歲以上的）辦理了內(nèi)退手續(xù)，一個月領(lǐng)200多元錢；其他就是下崗人員。內(nèi)退人員和下崗人員稍后就進(jìn)入W市再就業(yè)中心，當(dāng)時進(jìn)中心的有1300人，到2000年有的職工辦了退休手續(xù)，有的與企業(yè)中止了勞動合同關(guān)系，至筆者調(diào)研時留在再就業(yè)中心的仍有1000人。H造紙廠現(xiàn)在已沒有生產(chǎn)業(yè)務(wù)，其在職職工工資、下崗職工生活費，乃至繳納社會養(yǎng)老保險費與企業(yè)補充的政策性養(yǎng)老補貼的資金都來自新紙業(yè)的利潤分紅。由于H造紙廠欠銀行貸款太多，因此他們不愿將分內(nèi)的利潤劃到本單位賬目上，只是需要用錢時，就去新紙業(yè)借款。由于有新紙業(yè)提供資金來源，H造紙廠一直按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行社會養(yǎng)老保險政策，也按時繳費。正因為如此，H區(qū)社會保險事業(yè)局負(fù)責(zé)人連聲稱道新紙業(yè)對他們的工作很合作，而且，尤其難得的是實際上也解決了H造紙廠在職職工與退休職工的后顧之憂。據(jù)H造紙廠勞資科科長介紹：“新紙業(yè)老總非常注意不違背國家政策，無論是社會養(yǎng)老保險費，還是別的什么項目，要交給政府的，一分錢都不少交。該廠沒有一個退休職工，還是每個月照交不誤。這樣就取得了地方政府的支持。W市就號召‘外學(xué)邯鋼，內(nèi)學(xué)新紙業(yè)’；其實他們對內(nèi)部職工管理得相當(dāng)嚴(yán)厲，遇到什么糾紛，政府就支持他們。”（三）大型國有企業(yè)案例W市鋼鐵廠是W市最大規(guī)模的國有企業(yè)，是全國幾大家鋼鐵制造公司之一。W市鋼鐵廠于“一五”期間建成投產(chǎn)，現(xiàn)有在職職工10萬人，離退休職工6萬人。盡管公司退休職工數(shù)目較大，但由于公司繳費工資基數(shù)高，執(zhí)行機構(gòu)返回的基本養(yǎng)老金又偏低，所以執(zhí)行機構(gòu)仍將其視為貢獻(xiàn)戶。該公司自從加入社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌后，一直是按時、足額繳納社會養(yǎng)老保險費，退休工人也一直能按時、足額領(lǐng)取養(yǎng)老金。按1999年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，W市鋼鐵廠繳費工資總額為15億，僅企業(yè)拿出的養(yǎng)老保險費就有約4.2億元，加上職工個人繳費，一起約有4.8億元上繳給執(zhí)行機構(gòu)，而執(zhí)行機構(gòu)返還給企業(yè)的養(yǎng)老金為3.5億多元，1999年除上繳給執(zhí)行機構(gòu)基本社會養(yǎng)老保險費外，企業(yè)還給退休職工發(fā)放企業(yè)補充養(yǎng)老保險，平均每名退休職工能補貼320元，這在其他企業(yè)中是罕見的。W市鋼鐵廠負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險工作的一位主任提到，公司領(lǐng)導(dǎo)很重視職工的養(yǎng)老保險問題，認(rèn)識上很到位，即使前幾年W市鋼鐵廠經(jīng)濟(jì)形勢不太景氣，領(lǐng)導(dǎo)也要求首先確保退休職工的生活保障。第四節(jié)企業(yè)策略行為的基本特征不同企業(yè)在實施社會養(yǎng)老保險政策時，都會聯(lián)系企業(yè)特定的具體情境采取相應(yīng)的行為。本書將企業(yè)的實施行為視為策略行為，并不只是著眼于企業(yè)對政策條文的違背傾向，而是強調(diào)企業(yè)的實施行為是對政策規(guī)定的能動反應(yīng)。盡管企業(yè)的行為并不是建立在“理性預(yù)期”基礎(chǔ)上的理性行為，但卻體現(xiàn)了在特定制度規(guī)則約束下的適應(yīng)性理性。前文描述了各類企業(yè)的主要策略行為，下面對這些策略行為的特征作概括性的說明。一各種策略行為具有內(nèi)在聯(lián)系如前所述，有的企業(yè)采取兩種或兩種以上的行為方式：一些向財政借款繳納養(yǎng)老保險費的企業(yè)，往往有拖欠養(yǎng)老保險費的行為，也會傾向于采用買斷職工工齡、一次性發(fā)放補償金的“甩包袱”策略。如自行車一廠、燈泡廠等。即使是一些被執(zhí)行機構(gòu)視為合作的企業(yè)，也會采取一些不違背社會養(yǎng)老保險政策的方法減輕繳費壓力。如荒井公司與員工簽訂一年期短期合同，目的之一也是避免為部分工作期較短的職工辦理社會養(yǎng)老保險。至于瞞報繳費工資基數(shù)，作為一種普遍性的策略，更有可能與其他策略同時使用。二策略行為取向上的差異盡管不同策略行為之間具有內(nèi)在聯(lián)系，一個企業(yè)往往會采取兩種或以