新型社區(qū)管理體制下服務站建設的探索

新型社區(qū)管理體制下服務站建設的探索

北京市西城區(qū)轄七個街道，設社區(qū)居委會148個。從2001年起，西城區(qū)一直致力于社區(qū)管理體制的不斷完善，先后經歷了“議行分設”、“一心兩會一站”等階段，一步一個腳印，推動社區(qū)治理和社區(qū)服務逐步走向實體化、制度化和規(guī)范化，初步建立形成了多元參與、運行有序、保障健全、充滿活力的社區(qū)管理和服務體系。但隨著經濟、社會的快速發(fā)展，對社區(qū)服務、社區(qū)管理提出了更多新的要求。特別是按照全市統(tǒng)一部署，社區(qū)管理體制需要按照規(guī)范化的要求做比較大的調整，由此帶來的涉及社區(qū)各組織的職能、關系、機制等一系列變化，需要重新梳理和設計。如何發(fā)揮新體制的設計優(yōu)勢，回避新體制的伴生缺陷，推動建立政府行政功能同社會自治功能互補、政府管理力量同社會調節(jié)力量互動的管理網絡，成為擺在我們面前的課題。一社區(qū)管理體制調整前后的簡單對比西城區(qū)經過多年實踐探索建立的社區(qū)管理體制，稱為“一心兩會一站”體制，即以社區(qū)黨組織為領導核心，以社區(qū)居民會議和社區(qū)居委會為居民自治載體，以社區(qū)工作站為政務、居務服務平臺的管理體制。這種模式最大的突破點在于，為了解決社區(qū)居委會承擔過多行政事務，沒有足夠精力做好社區(qū)自治工作的問題，在居委會下設立了一個新機構——社區(qū)工作站，以分擔社區(qū)大量行政性事務性工作。這種模式被稱為工作站的“下設模式”。這種體制的優(yōu)勢主要在于：第一，社區(qū)工作站為政府行政事務在社區(qū)的落地，提供了有效支撐；第二，社區(qū)工作站在居委會領導下，有利于工作力量的整體調度和協(xié)調；第三，這種設置方式完全符合相關法律對居委會組織形式的規(guī)定。但從實踐來看，這種模式也存在一些缺陷，主要是居委會和工作站職責不清，容易在大量行政事務的壓力下，忽略自治工作，實際上沒能根本改變居委會工作行政化的傾向。按照北京市社區(qū)規(guī)范化建設的要求，在社區(qū)設立由街道直接領導的服務站。服務站的定位為：政府在社區(qū)設立的綜合服務平臺，側重于發(fā)揮專業(yè)化、職業(yè)化優(yōu)勢，推動促進就業(yè)服務、社會保障服務、勞動維權服務、文化教育體育服務等公共服務覆蓋社區(qū)，組織開展多種形式的公益服務和便民利民服務，不斷滿足社區(qū)居民的服務需求。這個改革對西城區(qū)而言，不僅僅是調整服務站的管理主體問題（即把現(xiàn)有的工作站從居委會的下設改為街道辦事處直接領導），更是對社區(qū)居委會和服務站的關系進行重新定位、社區(qū)的運行模式進行重新設計的問題。這要求我們，必須重新梳理和設計服務站的職責定位、運行模式、支撐體系以及與其他各組織的銜接機制等。二新的服務站建設的主要問題服務站由原來的居委會下設調整為并設，必然帶來一系列變化，需要解決好如下一些問題。1.如何界定社區(qū)層面黨組織、居委會、服務站的職責在原來的體制下，雖然也存在居委會和服務站職責分工不甚清晰的情況，但由于兩者是領導與被領導的關系，這個問題可以通過它們內部的調度得以解決。而在新體制下，服務站不再歸居委會領導，是并行的機構，如果兩者的職責分工不明確，容易出現(xiàn)在一些問題上的推諉扯皮，也容易給居民辦事帶來困惑。比如樹倒了砸了房子，居民是該找居委會還是找服務站等。因此，在新體制下，明確社區(qū)各組織的職責分工顯得十分必要。2.如何界定社區(qū)居委會和社區(qū)服務站的關系大家非常關注，服務站與居委會分設后，到底誰領導誰，誰配合誰；街道工作安排給哪個機構，居民辦事找誰才更有效；社區(qū)各機構之間的空白地帶，如何填補；社區(qū)出了問題找誰來承擔責任等問題?？梢娚鐓^(qū)工作有其特殊性：因為居民需求的多樣化，要求工作有更多的靈活性；因為工作性質的模糊性較高，不能簡單地把職責分開就了事；因為日常工作地相互關聯(lián)性特別強，不能簡單地以誰為主誰為輔來解釋兩者之間的定位。3.如何使社區(qū)服務站與街道的相關工作相對接新體制明確了服務站為政府在社區(qū)層面設立的代理代辦機構，對服務站工作的規(guī)范性、專業(yè)化和高效率提出了更高的要求，現(xiàn)行的在居委會調度下運轉的服務站工作模式，顯然已不能滿足要求。那么如何在政府的授權下做好代理代辦，如何形成服務站與街道公共服務大廳、相關部門工作的有效對接，如何設計具體的服務項目和服務流程，如何確定服務站內部的人員分工和崗位職責等，成為保證服務站開展工作需要解決的問題。4.如何防止居委會被邊緣化與新的服務站人員相比，居委會人員存在數量少、平均年齡老化、職業(yè)化水平低等特點；服務站受街道領導，直接接受工作布置，可能導致兩者之間信息不對稱；服務站獨立承擔大量為民辦事項目，可能會弱化居委會在居民中的威望，等等。這些客觀存在的問題，要求我們思考，如何搭建有效的支撐體系，為居委會帶領居民開展自治提供保障。確?；鶎用裰骱蜕鐓^(qū)自治，在新體制下，得到更好的發(fā)展。社區(qū)居委會與社區(qū)服務站分設，人員增加，必然帶來辦公用房、辦公環(huán)境、辦公資源等基礎設施方面新的問題；社區(qū)服務站要向專業(yè)化、社會化和網絡化轉變，對信息化建設提出新的要求。5.如何建設社區(qū)工作者隊伍社區(qū)服務站的專業(yè)化需要專業(yè)的社區(qū)工作者隊伍。社區(qū)服務站工作人員既需要掌握政策和技術方面的專業(yè)化技能，又需要有一定的居民工作經驗；既要保持一定程度的流動性，又要有整體隊伍的相對穩(wěn)定性。因此，需要探索如何加強社區(qū)工作者隊伍的職業(yè)化建設和規(guī)范化管理。三解決問題的思路和主要對策針對上述問題，我們首先確立了幾個指導思想。一是堅持以居民需求為導向，以滿足居民需求為第一標準；二是要把社區(qū)作為一個整體，統(tǒng)籌研究各組織的定位等問題；三是在進一步完善體制機制的同時，加強隊伍建設、基礎設施建設等，全面提高社區(qū)的管理水平和服務水平；四是要結合現(xiàn)實基礎和發(fā)展方向，探索符合西城區(qū)功能定位和社會建設水平要求的社區(qū)管理和運行模式。具體來說，通過“一個明確、兩個共同、三個強化”，清晰各組織的職責、理順社區(qū)的運行機制；通過加強基礎設施建設、隊伍建設和信息化建設，提升社區(qū)的管理水平和服務水平；通過加大社會動員力度和推動社區(qū)志愿服務，擴大多元參與，提升社區(qū)活力。1.明確社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、社區(qū)服務站的職責分工按照“職責明確、分工合理、優(yōu)勢互補、協(xié)調聯(lián)動”的原則，對社區(qū)目前承擔的各項工作進行全面梳理。合理劃分社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會和社區(qū)服務站的職責任務，進一步細化各自的具體工作或服務項目。（1）社區(qū)黨組織是黨在社區(qū)工作的領導核心，主要負責加強宣傳引導工作，領導社區(qū)各類組織，凝聚群眾力量，加強社區(qū)黨建協(xié)調工作，加強黨員教育、管理和服務，加強民主監(jiān)督工作，積極完成上級黨組織交辦的其他工作任務等7大類工作。側重于充分發(fā)揮推動發(fā)展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用，以服務群眾為重點，加強政治、思想和組織領導，統(tǒng)籌協(xié)調各方利益關系，組織動員社區(qū)內各方面力量共同推進社區(qū)建設，不斷提高黨組織在基層的執(zhí)政能力。（2）社區(qū)居委會是社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織。主要負責做好宣傳動員教育引導工作，開展精神文明建設活動；依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督；維護社區(qū)居民的合法權益，創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的良好環(huán)境；扶持和發(fā)展社區(qū)各方力量，積極推動社區(qū)的共駐共建；協(xié)助政府做好有關工作，提高社區(qū)服務水平等5大類工作。側重在公共環(huán)境、公共衛(wèi)生、公共安全、公共文化、公共服務、為老服務等方面協(xié)助政府，組織居民開展民主自治，以維護居民合法權益和社區(qū)共同利益為核心，增強社區(qū)自治功能，實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動，不斷提高社區(qū)居民依法直接行使民主權利、管理社區(qū)公共事務和公益事業(yè)的能力。社區(qū)居委會根據需要設立內設委員會，居委會主任和兩名副主任為坐班人員，主任負責全面工作，一名副主任負責民主自治工作，并牽頭做好社區(qū)治安和人民調解、社區(qū)衛(wèi)生和計劃生育、社區(qū)文化教育科普和體育、社區(qū)環(huán)境和物業(yè)管理、社區(qū)共建和協(xié)調發(fā)展五個委員會工作，另一名副主任負責社區(qū)服務社會保障和老齡委員會工作，其他委員，分別對接承擔上述5個委員會的工作。（3）社區(qū)服務站是政府在社區(qū)層面設立的公共服務平臺，在街道辦事處的領導和政府職能部門的業(yè)務指導下開展工作，同時接受社區(qū)黨組織的領導和社區(qū)居委會的監(jiān)督。定期向街道辦事處、社區(qū)黨組織匯報工作，向社區(qū)居委會通報工作，接受社區(qū)居委會和居民群眾的監(jiān)督和評議。主要負責開展社區(qū)勞動就業(yè)、社會保障工作；社會事務管理工作；參與社區(qū)治安維護工作；提供社區(qū)法律服務；協(xié)助開展社區(qū)健康管理與服務工作；做好社區(qū)計劃生育服務；配合開展社區(qū)教育和文體活動；組織開展社區(qū)公益服務；組織開展社區(qū)便民服務；做好為老服務；收集社情民意；協(xié)助開展社區(qū)基礎管理等12大類工作。社區(qū)服務站側重于發(fā)揮專業(yè)化、職業(yè)化優(yōu)勢，推動促進就業(yè)服務、社會保障服務、勞動維權服務、老齡工作、青少年教育、文化教育體育服務等公共服務覆蓋到社區(qū)，組織開展多種形式的公益服務和便民服務，不斷滿足社區(qū)居民的服務需求。2.建立社區(qū)居委會和社區(qū)服務站之間的合作共治和責任共擔機制建立在社區(qū)黨組織領導下，社區(qū)居委會和社區(qū)服務站的合作共治和責任共擔機制。從而填補由于機構并行所帶來的組織之間的空白地帶，確保社區(qū)居委會的自治功能和社區(qū)服務站的服務功能在社區(qū)有效實現(xiàn)。在面對居民的所有問題時，社區(qū)居委會和社區(qū)服務站要做到責任共擔；在面對社區(qū)事務問題時，社區(qū)居委會和社區(qū)服務站要做到合作共治。將政府行政管理功能與社區(qū)民主自治功能有機結合，強化政府基層基礎，保證其社會管理和公共服務職能在社區(qū)扎實著陸，不斷推進居民自治機制的建立和完善，強化自治組織的主體地位和作用。加強社區(qū)居委會和社區(qū)服務站之間的協(xié)調配合，解決社區(qū)居委會和社區(qū)服務站之間職責不清的矛盾。對于雙方職責中都有的工作，發(fā)揮各自所長，注重信息溝通和資源共享，共同做好；對于社區(qū)居委會在組織群眾自我管理自我服務等工作中了解到的居民需求、困難、問題等，社區(qū)服務站發(fā)揮專業(yè)力量優(yōu)勢協(xié)助辦理；對于社區(qū)服務站在處理相關事務中，需要組織居民、開展活動、進行宣傳的，社區(qū)居委會發(fā)揮聯(lián)系居民的優(yōu)勢提供支持；在大型調查、迎檢等中心工作中，雙方通力協(xié)作，共同完成好任務。3.通過搭建支撐體系和暢通運行渠道，強化社區(qū)黨的領導核心作用、民主自治能力和服務水平（1）創(chuàng)新領導方式，強化黨在社區(qū)的領導核心作用。堅持社區(qū)黨組織的領導核心作用，創(chuàng)新基層黨組織工作與經濟社會發(fā)展、與人民群眾利益需求的結合方式，堅持共同理想、整合共同利益、引領共同目標、組織共同治理、動員共同努力、實現(xiàn)共同發(fā)展，凝聚社區(qū)居民共同參與社區(qū)建設、共同分享發(fā)展成果。社區(qū)黨組織要把加強社區(qū)黨建與完善居民自治、提升社區(qū)服務有機融合起來，要通過發(fā)揮好政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢，切實增強對居民自治和社區(qū)服務的領導功能，定期主持召開有社區(qū)居委會和社區(qū)服務站參加的聯(lián)席會或例會，研究討論社區(qū)建設、管理、服務中的重要問題和重大事項，協(xié)調溝通有關工作。社區(qū)黨組織通過主持社區(qū)黨建協(xié)調委員會分會的工作，協(xié)調駐區(qū)單位黨組織參與社區(qū)黨建和精神文明共建活動，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，資源共享；通過領導社區(qū)居委會換屆選舉，完善居民代表會議制度、動員居民參與、推進基層民主等工作，加強對社區(qū)居委會的領導；通過落實社區(qū)重大事項民主決策制度，定期聽取工作匯報，參與對社區(qū)服務站工作和人員的考核等，加強對社區(qū)服務站的領導；通過政治方向引導，加強對社區(qū)社會組織和其他組織的領導。社區(qū)黨組織要充分發(fā)揮社區(qū)黨員和在職黨員的先鋒模范作用，動員、團結、帶領黨員和群眾積極參與社區(qū)建設。（2）創(chuàng)新運行機制，強化社區(qū)的民主自治能力。全面落實民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的要求，完善社區(qū)民主自治制度。強化社區(qū)居委會的自治職能，一要建好社區(qū)家園。結合文明城區(qū)與和諧社區(qū)建設，提煉共同的社區(qū)價值、意識、情感、理念等，打造社區(qū)文化。將居民普遍認同的價值觀和行為規(guī)范體現(xiàn)在“社區(qū)章程”和“居民公約”上，健全社區(qū)居民共同遵守的自我教育、自我管理、自我服務、自我監(jiān)督規(guī)范。加大正面宣傳和引導力度，提升良好的道德觀念和社會風尚，為社區(qū)自治提供精神動力。二要引導多元參與。大力探索社區(qū)、社會組織、社工聯(lián)動，社區(qū)工作者、志愿者、樓門院長互動的“三社聯(lián)動、兩工一長互動”機制，引導業(yè)主委員會、物業(yè)、駐區(qū)單位等積極參與社區(qū)建設，形成資源共享、多元參與、和諧互動的工作格局。其中特別要做好：健全居民小組和樓門（院）長隊伍，把居民家庭和社區(qū)自治密切聯(lián)系起來；大力培育發(fā)展和規(guī)范管理各類社區(qū)社會組織，并造就一批熱心于社區(qū)建設、在居民中有影響力的社區(qū)社會組織帶頭人，更好地實現(xiàn)居民的自我管理和自我服務；完善社區(qū)志愿者招募、管理、培訓和激勵等制度，按照“社區(qū)所需、志愿者所能”的原則，鼓勵居民積極參加社區(qū)志愿服務活動（確定為市級試點的社區(qū)，每個社區(qū)都要形成1個以上特色鮮明、效果明顯、影響廣泛的志愿服務品牌）。通過引導多元參與，為社區(qū)自治提供組織保證。三要加強制度建設。進一步規(guī)范社區(qū)居民代表會議制度和居民會議制度。涉及社區(qū)居民利益的重大事項、社區(qū)建設發(fā)展規(guī)劃、經費籌集、財務收支、公益事業(yè)專項補助資金的使用、重大活動方案等，需經過社區(qū)居民會議或居民代表會議討論決定；建立社情民意表達及反饋機制，通過完善社區(qū)公共事務聽證會、社區(qū)事務協(xié)商會等有效的形式，引導居民以合法、理性和便捷的方式表達意見、建議和利益訴求；完善樓門（院）長報告制度，重點對居住人員的基礎信息進行動態(tài)報告，及時了解和對接民需；健全述職評議制度，規(guī)范社區(qū)居委會成員及社區(qū)服務站站長在居民會議上的述職程序，完善評議標準和評議方法，組織居民有序開展監(jiān)督評議活動，逐步建立健全評議監(jiān)督體系，為社區(qū)自治提供制度保障。（3）創(chuàng)新服務模式，強化社區(qū)的服務能力。將街道各相關信息化辦公系統(tǒng)延伸到社區(qū)服務站，實現(xiàn)服務站與街道各科室、職能站所和公共服務大廳工作的有機銜接，為各類公共服務的落實提供支持；將96156社區(qū)便民服務平臺延伸到社區(qū)服務站，實現(xiàn)服務站與社區(qū)服務中心和各服務機構的有機銜接，為各類便民服務的落實提供支撐。將社區(qū)服務站打造成為便捷、高效、透明的居民事務辦理平臺。社區(qū)服務站設立綜合接待窗口，明確專人負責前臺接待和綜合辦理。服務站實行首問負責制度和分辦落實制度。同時，根據各社區(qū)工作需要，按照一人多崗，一崗多能的原則，設立福利和社會保障、治安和人民調解、衛(wèi)生和計劃生育、老齡服務、殘疾人服務、婦女及青少年服務、共建和協(xié)調發(fā)展以及科教文體等崗位。各崗位密切配合綜合接待窗口，圍繞居民需求，負責做好相關工作與街道對應科室的銜接，并負責落實入戶、現(xiàn)場調查、評議等事項，形成各環(huán)節(jié)密切配合、高效運轉的機制。制作規(guī)范的服務流程示意圖和工作臺賬，對受理事項、辦理過程、辦理時間、辦復結果進行動態(tài)跟蹤，全程監(jiān)控，保證受理事項及時辦理和反饋。除法律、法規(guī)明確規(guī)定需在社區(qū)獨立設置的工作平臺外，將社區(qū)其他各類工作站、活動站、服務站等逐步納入社區(qū)服務站，統(tǒng)籌承擔相關工作任務，實行綜合管理、一站多能服務。4.加大投入，加強整合，完善社區(qū)基礎設施建設采取新建、改擴建、購買以及落實配建指標、資源整合利用等多種方式，使社區(qū)的辦公和服務用房達到350平方米左右。其中，社區(qū)服務站工作和服務用房相對獨立使用，“一門式”服務用房面積不低于50平方米，其所在地應交通便利，居民居住相對集中，服務半徑合理，便于服務開展和居民辦事。目前，全區(qū)148個社區(qū)已有130個社區(qū)達到新建區(qū)350平方米、舊城（文保）區(qū)230平方米的標準，達標率87.8%。積極爭取市資金支持，力爭為13個社區(qū)新建、購買辦公用房，改善辦公條件。區(qū)級層面，加強統(tǒng)籌協(xié)調，積極挖掘房源，解決社區(qū)辦公及公益性用房達標問題。在社區(qū)辦公和服務用房外部環(huán)境整潔、形象良好，逐步實現(xiàn)統(tǒng)一標識的基礎上，使內部區(qū)域清晰、安全方便、舒適美觀，具備水、電、暖、衛(wèi)、通信、信息網絡等正常使用功能，配備能夠滿足工作需要的電腦、打印機、電話、傳真機、復印機等辦公設備。完善社區(qū)公共服務設施。建設和完善醫(yī)療保健、教育培訓、體育健身、為老服務、室內外文化活動場所等公共服務設施，更好地滿足社區(qū)居民多層次、多樣化的需求。5.加大優(yōu)化比例，加強培訓教育，打造一支專業(yè)化、職業(yè)化工作隊伍切實加強社區(qū)工作者隊伍建設。完善以培訓、選拔、使用、激勵為主要內容的政策措施，拓寬選人視野，優(yōu)化人員結構，提高隊伍素質、努力造就一支數量充足、結構合理、素質較高、樂于奉獻的社區(qū)工作者隊伍。建立健全社區(qū)工作者的錄用、考評、教育培訓、激勵等機制，不斷提升社區(qū)工作者素質。采取自學和分級培訓等方式，完善社區(qū)工作者的教育培訓制度。通過設置執(zhí)業(yè)補貼等方式，鼓勵和引導社區(qū)工作者參加國家社會工作者職業(yè)水平考試，促進隊伍的知識化、專業(yè)化發(fā)展。社區(qū)工作者招錄。社區(qū)服務站工作人員實行公開招錄，招錄對象年齡一般在40歲以下，學歷大專以上。社區(qū)工作者實行全員培訓，平均每年培訓時間不少于40學時。鼓勵和引導各類社區(qū)工作者參加國家社會工作者職業(yè)水平考試，取得社會工作師、助理社會工作師等職業(yè)水平證書。社區(qū)工作者培訓。制訂社區(qū)工作者培訓計劃，實施全員培訓和區(qū)街兩級培訓相結合，區(qū)級培訓進行職業(yè)規(guī)范教育，街道負責業(yè)務知識培訓，著重培養(yǎng)社區(qū)工作者的崗位知識和專業(yè)技能。通過政府購買服務的方式，為每個社區(qū)至少配備1名取得國家社會工作者職業(yè)水平資格證書的人員或具有本科以上學歷社會工作專業(yè)（或相關專業(yè)）的大學生，開展社會工作專業(yè)服務。社區(qū)工作者管理。明確按照市統(tǒng)一要求，由各街道與社區(qū)工作者簽訂服務協(xié)議，依照《勞動合同法》，約定雙方的權利和義務。規(guī)范社區(qū)工作者考勤休假制度、考核管理辦法、首問責任制、社區(qū)工作者守則等制度建設，進一步加強對社區(qū)工作者的管理。6.整合現(xiàn)有資源，推進社區(qū)信息化建設整合各類服務熱線、呼叫熱線、信息系統(tǒng)和資源，規(guī)范新建系統(tǒng)、調整在建系統(tǒng)、改進已建系統(tǒng)，加快互聯(lián)互通，逐步實現(xiàn)“一網式”、“一號式”服務。構建區(qū)、街、居三級社區(qū)工作信息化平臺，實現(xiàn)協(xié)同服務；通過推行居委會辦公軟件、社區(qū)服務站工作系統(tǒng)和社區(qū)信息管理應用系統(tǒng)，提高辦事效率；通過與街道公共服務大廳和相關行政審批部門的聯(lián)網對接，實現(xiàn)政府公共服務在社區(qū)的代理代辦；通過做好志愿者網上登記和臺賬管理，為公益服務的開展提供支持；通過與96156系統(tǒng)的對接，實現(xiàn)便民服務的有效開展。7.激發(fā)社區(qū)工作活力，推動社區(qū)志愿服務整合社區(qū)志愿服務資源。鼓勵和動員社區(qū)黨員、身體健康的離退休人員、有一技之長的居民，積極參加社區(qū)志愿服務活動；根據在職黨員、國家公務員的職業(yè)特點和個人專長，適宜、適時、適