我國農(nóng)村住房保障制度發(fā)展

我國農(nóng)村住房保障制度發(fā)展

通過近20年的努力，我國已初步建立了以經(jīng)濟適用房和廉租房為主、以公共租賃房和限價房為補充的城鎮(zhèn)住房保障體系。城鎮(zhèn)住房保障體系的初步建立和日益完善，在解決我國城鎮(zhèn)中低收入階層居住問題、維護社會和諧與穩(wěn)定、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展等方面都發(fā)揮了巨大作用。然而，毋庸諱言，在城鎮(zhèn)住房保障制度獲得較大發(fā)展的同時，我國農(nóng)村住房保障制度尚未真正建立，農(nóng)村地區(qū)的住房困難家庭仍然被排除在住房保障制度之外。在當前我國全面建設(shè)小康社會背景下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村是短板，而農(nóng)村住房問題又是短板中的短板。在城鎮(zhèn)住房問題得以較大程度緩解的當前，農(nóng)村住房問題理應得到重視，統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)住房問題是實現(xiàn)全面建成小康社會目標的內(nèi)在要求。從供給側(cè)結(jié)構(gòu)視角來看，我國廣大農(nóng)村地區(qū)住房保障制度處于嚴重缺失狀態(tài)，而在部分城鎮(zhèn)保障性住房已呈現(xiàn)出供給過剩狀態(tài)，因此，優(yōu)化住房保障供給城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)也是我國“十三五”時期供給側(cè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性改革的重要突破口和重要戰(zhàn)場。本部分將首先分析當前我國農(nóng)村地區(qū)住房現(xiàn)狀及存在的問題，以及農(nóng)村住房保障制度發(fā)展現(xiàn)狀，然后探討發(fā)展農(nóng)村住房保障制度的理論依據(jù)和政策依據(jù)，在此基礎(chǔ)上研究完善我國當前農(nóng)村住房保障制度的障礙及其路徑。第一節(jié)我國農(nóng)村居民住房現(xiàn)狀、存在的問題及住房保障制度現(xiàn)狀分析一當前我國農(nóng)村居民居住現(xiàn)狀及存在的問題（一）當前我國農(nóng)村居民居住現(xiàn)狀1.農(nóng)村住房數(shù)量迅速增長，居住空間不斷擴大改革開放以后，我國廣大農(nóng)村居民建房熱情日益高漲，農(nóng)村住房數(shù)量迅速增加。統(tǒng)計資料顯示，1978年我國農(nóng)村新建住宅面積僅有1.0億平方米，而至2011年末已達到10.26億平方米，增長了9倍多；1978年我國農(nóng)村居民人均居住面積僅為8.1平方米，而至2012年末，我國農(nóng)村居民人均居住面積已達37.1平方米，增長了近4倍（見圖8-1、圖8-2）。圖8-1中國農(nóng)村新建住宅面積圖8-2我國農(nóng)村居民人均居住面積2.宅內(nèi)生活設(shè)施逐漸完善，居住品質(zhì)越來越好全國第二次農(nóng)業(yè)普查資料顯示，許多農(nóng)村居民家庭都相繼用上了自來水、天然氣，家里還安裝了空調(diào)和衛(wèi)生廁所。其中，自來水普及率達到了48.6%，89.7%的家庭解決了飲水困難，64.9%的家庭主要飲用安全凈化水和深井水，12.8%的家庭擁有沖水式廁所。隨著農(nóng)民收入的不斷增長，農(nóng)村新建住房逐年增加，住宅品質(zhì)越來越好，樓房代替了平房，磚混和鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)代替了竹草土坯和磚木結(jié)構(gòu)。截至2006年，全國農(nóng)村住房中樓房的比重為30.5%，磚混和鋼混結(jié)構(gòu)住房比重為45.4%，房屋的抗災性能逐步提高。[1]3.公共設(shè)施日趨配套，村居環(huán)境改善明顯全國第二次農(nóng)業(yè)普查資料顯示，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施日趨配套，村居環(huán)境也得到了明顯改善。截至2006年末，全國72.3%的鎮(zhèn)實施集中供水，19.4%的鎮(zhèn)生活污水經(jīng)過集中處理，36.7%的鎮(zhèn)有垃圾處理站；81.1%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有郵電所，88.4%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有儲蓄所，68.4%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有綜合市場。全國95.5%的村通公路，98.7%的村通電，97.6%的村通電話；34.4%的村地域內(nèi)有50平方米以上的綜合商店或超市；50.2%的村距離醫(yī)院、衛(wèi)生院在3千米以內(nèi)，74.3%的村有衛(wèi)生室；87.6%的村在3千米范圍內(nèi)有小學，69.4%的村在5千米范圍內(nèi)有中學，30.2%的村有幼兒園或托兒所。（二）當前我國農(nóng)村居民居住方面存在的主要問題1.人均宅基地面積過大，住房消費浪費現(xiàn)象嚴重國家住房與建設(shè)部指出，2020年農(nóng)村居民的居住面積以不超過40平方米。戶均不超過140平方米為宜。[2]然而，由于我國農(nóng)村宅基地管理制度不完善和缺乏流動與退出機制，農(nóng)民住房盲目擴張和土地浪費現(xiàn)象日益嚴重。近年來，農(nóng)村地區(qū)興起一股建房熱潮，農(nóng)民在住房消費上相互攀比，追求寬敞、氣派、奢華，這種現(xiàn)象在發(fā)達地區(qū)農(nóng)村表現(xiàn)更為突出。[3]截至2011年底，農(nóng)村居民家庭人均住房面積為36.24平方米，是1985年的246.5%。[4]另外，一些農(nóng)民修建了新房，卻不愿拆除舊房，一戶多宅現(xiàn)象大量存在，住房空置率也較高。2009年農(nóng)業(yè)普查資料顯示，全國有6.8%的農(nóng)村家庭擁有兩處及以上的住房，其中比重最高的是河北農(nóng)村住戶，占13.78%，其次為廣東、海南、浙江、天津、山東等地，分別為12.95%、11.93%、11.20%、10.76%、9.76%。據(jù)國家統(tǒng)計局資料，2013年，我國農(nóng)民工數(shù)量為26894萬人，占農(nóng)村人口的42.7%。大部分農(nóng)民工外出務(wù)工，其農(nóng)村住房長期閑置，造成了住房資源的嚴重浪費。安徽農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院2011年初對潛山縣余井鎮(zhèn)文治村114戶農(nóng)戶住房情況調(diào)查顯示，文治村總體住房空置率為42%，打工戶住房空置率約45%。[5]2.住房安全隱患多，部分地方公共設(shè)施和環(huán)境配套水平差目前，我國農(nóng)村貧困人口居住質(zhì)量問題突出，住房安全隱患較多，公共設(shè)施不健全，居住環(huán)境臟亂差。全國第二次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，我國住房結(jié)構(gòu)以磚（石）木結(jié)構(gòu)（44.32%）和磚混結(jié)構(gòu)（39.38%）為主，鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)住房僅為6.04%，仍然有2124.51萬戶（9.61%）的農(nóng)戶居住在竹草土坯結(jié)構(gòu)住房中。竹草土坯結(jié)構(gòu)住房在西部和東北地區(qū)部分省份占很大比重，新疆（54.31%）、西藏（44.15%）、云南（38.87%）、甘肅（36.23%）、青海（36.07%）、黑龍江（33.84%）等地占很大比重。[6]2012年末，農(nóng)村居民住房磚木結(jié)構(gòu)為16.35平方米/人，稍低于鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)（17.12平方米/人），雖然鋼筋混凝土住房建設(shè)力度不斷加大，但比例有待提高。而且，住房結(jié)構(gòu)地區(qū)間差異明顯，華東、中南地區(qū)主要以鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)為主，東北地區(qū)主要以磚木結(jié)構(gòu)為主[7]（見表8-1）。表8-1我國農(nóng)村居民住房條件分地區(qū)統(tǒng)計表單位：%全國東部中部西部東北居住竹草土坯結(jié)構(gòu)住房的農(nóng)戶9.63.14.421.815.3獲取飲用水困難的農(nóng)戶10.32.89.622.21.3柴草作為炊事能源的農(nóng)戶60.253.156.966.288.2使用簡單廁所或無廁所的農(nóng)戶42.935.739.953.249.5資料來源：《第二次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報》。表8-1我國農(nóng)村居民住房條件分地區(qū)統(tǒng)計同時，由于農(nóng)村建筑施工隊伍缺少專業(yè)訓練，既沒有營業(yè)執(zhí)照和施工資質(zhì)，又沒有施工許可證和建筑施工圖紙，缺乏必要的工程監(jiān)理，房屋建設(shè)質(zhì)量難以保障。2013年我國第三次經(jīng)濟普查數(shù)據(jù)顯示，當前我國農(nóng)村住房配置簡易廁所或無廁所的達9467萬戶，占全部農(nóng)戶的24.9%；飲用水存在困難的農(nóng)戶達2265萬戶，占10.3%；村飲用水經(jīng)過集中凈化處理的僅有24.5%，實施垃圾集中處理的農(nóng)村僅占15.8%，村里有幼兒園、托兒所的僅占30.2%，只有10.7%的農(nóng)村建有健身場所。[8]3.農(nóng)村階層間住房水平分化嚴重，住房困難戶大量存在受農(nóng)村居民的經(jīng)濟收入、農(nóng)村城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化政策、房屋商品化政策以及農(nóng)村宅基地和建房政策等因素的影響，不同層次的農(nóng)村居民獲取住房資源的機會和能力存在明顯差異，住房消費的實際水平出現(xiàn)了較大差別。[9]一方面，部分高收入家庭大量占有住房，造成有房無人住的住房資源閑置與浪費現(xiàn)象；而另一方面，少數(shù)底層農(nóng)村居民卻無房可住。據(jù)2009年農(nóng)業(yè)普查資料，盡管全國99.3%的住戶擁有自己的住宅，其中6.8%的農(nóng)戶擁有多處住宅，但仍有0.7%的農(nóng)戶沒有住宅。在北京市，8.77%的農(nóng)村家庭擁有2套以上住房，而仍有3.15%的農(nóng)村家庭沒有住房。再就農(nóng)村住房水平分化嚴重的西藏而言，1.32%的農(nóng)村家庭擁有3套以上住房，6.35%的農(nóng)村家庭擁有2套住房，但仍有1.35%的農(nóng)村家庭沒有住房。2010年《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》表明，當年有5228.4萬農(nóng)村居民需要得到政府的最低生活保障，554.9萬農(nóng)村居民需要得到政府的五保救濟。毫無疑問，這一數(shù)量龐大的低收入群體也面臨著嚴峻的居住困難問題。二當前我國農(nóng)村住房保障制度現(xiàn)狀及存在的問題分析住房保障是社會保障的重要組成部分，它指的是一個國家或地區(qū)政府和社會為滿足中低收入家庭的基本居住需要而采取的特殊政策，包括供應、分配、補貼、協(xié)調(diào)機制等的總稱。建立和發(fā)展農(nóng)村住房保障制度，其意義主要在于以下幾個方面。第一，有利于推進我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)。社會主義新農(nóng)村建設(shè)要求立足城鄉(xiāng)平等，建立和完善農(nóng)村社會保障制度，使城鄉(xiāng)居民共享發(fā)展成果。農(nóng)村住房保障制度是推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的有力措施。第二，建立和發(fā)展農(nóng)村住房保障制度，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的目標在于消除長期以來形成的城鄉(xiāng)二元體制，使城鄉(xiāng)居民享有均等的基本公共服務(wù)和社會福利，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)住房保障制度是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要內(nèi)容。第三，有利于維護農(nóng)村地區(qū)的社會穩(wěn)定。農(nóng)村地區(qū)的社會穩(wěn)定之于我國整個社會的穩(wěn)定意義重大，農(nóng)村和農(nóng)民不穩(wěn)定，就沒有全國的穩(wěn)定。因此，旨在解決農(nóng)村住房困難問題的農(nóng)村住房保障制度有助于保障農(nóng)村地區(qū)的社會穩(wěn)定，進而促進農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。通過多年的艱苦努力，我國初步建立起了以廉租房、公共租賃房等為主要內(nèi)容的城鎮(zhèn)住房保障體系，此體系基本覆蓋了城鎮(zhèn)所有中低收入階層，解決了大部分城鎮(zhèn)中低收入群體的住房問題。然而，對于廣大的農(nóng)村地區(qū)而言，住房保障制度近乎空白，尚未正式建立，大量農(nóng)村住房困難人口長期被排斥在住房保障體系之外。概而言之，當前我國農(nóng)村住房保障制度發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面。（一）現(xiàn)行農(nóng)村住房制度的住房保障功能嚴重缺失我國現(xiàn)行農(nóng)村住房制度主要由住房用地供應制度、住房建設(shè)制度和住房產(chǎn)權(quán)制度三部分組成。住房用地供應制度即宅基地供應制度。當前我國的宅基地供應制度以“一戶一宅”為基礎(chǔ)，每一戶農(nóng)村家庭可以無償無期限地獲得一處宅基地使用權(quán)。此種宅基地供應制度具有所有權(quán)和使用權(quán)兩權(quán)分離的特征，宅基地的所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有，而宅基地的使用權(quán)歸農(nóng)村居民所有。住房建設(shè)制度的主要特征為“自主、自行、自力”，即房屋建設(shè)由農(nóng)戶自主確定、建設(shè)資金由農(nóng)戶自主籌集。住房產(chǎn)權(quán)制度的核心是“一宅兩制，權(quán)能殘缺”，即農(nóng)戶擁有宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，但兩項權(quán)利的權(quán)能都殘缺不全。[10]如果說現(xiàn)行農(nóng)村住房制度具備一定的住房保障功能，那么，這種功能也主要體現(xiàn)在宅基地供應制度上。特別是在農(nóng)戶自身抗風險能力差的情況下，宅基地制度確保了其基本居住權(quán)。然而，對于農(nóng)村貧困家庭而言，由于建設(shè)資金的極度匱乏，即便是他們無償獲得了宅基地使用權(quán)，仍然不能解決好居住問題，也只能“望地興嘆”。近年來，盡管我國農(nóng)村貧困人口急劇減少，但仍然大量存在，特別是對于那些深度貧困的農(nóng)戶家庭，其微薄的年收入連衣食問題尚不能完全解決，更遑論住房問題了。因此，對于農(nóng)村貧困家庭而言，宅基地制度的住房保障功能也就大打折扣，保障功能嚴重缺失。（二）宅基地住房保障功能的可持續(xù)性面臨著嚴峻挑戰(zhàn)我國法律規(guī)定，農(nóng)村集體居民在建設(shè)住房時可無償無期限地獲得一塊土地用作宅基地，宅基地面積不得超過?。▍^(qū)、市）制定的標準。宅基地制度的本意是鼓勵和幫助農(nóng)村居民自建住房，然而，一方面，在其運行過程中，由于缺乏配套的退出機制和監(jiān)督機制，農(nóng)村住房建設(shè)超標占用宅基地、建新不拆舊以及宅基地大量閑置的浪費現(xiàn)象日盛，農(nóng)村人口不斷減少但宅基地占用總量不減反增，從而嚴重影響到了宅基地住房保障功能的可持續(xù)性。在國家嚴格的耕地保護政策下，農(nóng)村新增農(nóng)戶將面臨無處可建住房的困境。1995年我國農(nóng)村人口為85947萬人，農(nóng)村住房建設(shè)占地1640萬公頃；2010年農(nóng)村人口減至67113萬人，比1995年減少了18834萬人，但農(nóng)村住房建設(shè)占地增至1653萬公頃，比1995年增加了13萬公頃。[11]同時，現(xiàn)行法律嚴格限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，嚴厲禁止將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民。因此，那些在城鎮(zhèn)已有穩(wěn)定工作并長期居住的村民的宅基地就只能長期處于閑置狀態(tài)。另一方面，嚴格說來，我國當前的宅基地保障制度具有明顯的普惠功能，凡是農(nóng)村居民都有權(quán)從農(nóng)村集體組織獲得一塊住宅建設(shè)用地，無法有針對性地解決農(nóng)村低收入群體的住房問題。其原因在于，農(nóng)村居民建房除了要有宅基地之外，還要求有一大筆房屋建設(shè)費用。事實上，農(nóng)村貧困家庭（特別是低保和五保戶）年收入中除去必要的日常生活開支外，完全沒有能力自建住房。如此一來，農(nóng)村的宅基地住房保障制度對于這部分農(nóng)村居民而言形同虛設(shè)，宅基地制度的住房保障功能也就大打折扣。（三）現(xiàn)行農(nóng)村住房保障制度具有明顯的臨時性和碎片化特征我國現(xiàn)行農(nóng)村住房保障制度除了宅基地制度外，還有農(nóng)村危房改造工程、抗震安居、游牧民定居以及自然災害倒損農(nóng)房恢復重建等住房扶助政策。2008年11月國務(wù)院決定安排2億元專項用于貴州省農(nóng)村4萬戶危房改造；2009年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)改委、財政部聯(lián)合開展了擴大農(nóng)村危房改造試點工作，正式拉開了對農(nóng)村貧困化危房大規(guī)模改造的序幕。截至2014年底，全國共改造農(nóng)村危房1500余萬戶，中央安排補助資金1200億元。[12]農(nóng)村危房改造主要是針對農(nóng)村建造時間較長、年久失修的危房進行改建或者改造，危房改造補助對象的重點是農(nóng)村分散供養(yǎng)的五保戶、低保戶、貧困殘疾人家庭和其他貧困戶，為解決農(nóng)村住房困難群體的居住問題發(fā)揮了重要作用。[13]近年來，我國局部地區(qū)地質(zhì)災害頻發(fā)，給城鄉(xiāng)居民特別是農(nóng)村居民居住安全帶來了巨大隱患。為解決災民居住問題，中央和部分地方政府高度重視，陸續(xù)推出抗震安居工程。例如，2010年以來，新疆持續(xù)將安居工程列為“民生建設(shè)年”的重要民生工程，截至2013年底，累計開工建設(shè)安居富民工程94.84萬戶，竣工92.49萬戶。安居工程極大地改善了農(nóng)牧民的居住條件，同時也改變了貧困鄉(xiāng)村的落后面貌。進入21世紀以后，我國游牧民定居工程進展迅速。2008年11月5日國務(wù)院召開的常務(wù)會議將實施游牧民定居工程列為加快建設(shè)保障性安居工程的重要內(nèi)容；2010年3月5日溫家寶總理在政府工作報告中指出，2009年我國成功使9.2萬戶游牧民實現(xiàn)了定居，并進一步提出要加快完成邊境一線地區(qū)危舊房改造、實施游牧民定居工程。[14]盡管我國農(nóng)村地區(qū)住房保障制度包括宅基地制度、農(nóng)村危房改造工程、抗震安居工程以及游牧民安居工程，然而，客觀地講，宅基地安居工程存續(xù)歷史較長，其余三項制度均帶有較為明顯的臨時性色彩，農(nóng)村住房保障制度缺乏長效機制。無論是農(nóng)村危房改造工程，還是抗震工程和游牧民安居工程，都是在特定時期、特定經(jīng)濟社會環(huán)境下出臺的帶有臨時救濟性和階段性的政策，政策穩(wěn)定性較差。而且，城鎮(zhèn)住房保障制度業(yè)已形成制度體系，覆蓋了幾乎所有的中低收入群體，而農(nóng)村住房保障制度覆蓋面極為有限，特別是危房改造工程、抗震安居工程和游牧民安居工程僅針對部分特定群體。比如，截至2013年底，全國各地共改造危房1122萬戶，住房救助人群約3600萬人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?.7%，占農(nóng)村貧困人口的43.6%，覆蓋面非常有限。[15]再者，這幾項農(nóng)村住房保障制度相互割裂，碎片化明顯。當前，在農(nóng)村住房及住房保障制度方面涉及民政部、建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、國土資源部等國家有關(guān)部門，各部門制定的相關(guān)政策相互割裂，甚至相互抵觸，從而致使政策合力較小，不能有效地解決農(nóng)村貧困居民的居住問題。（四）現(xiàn)行農(nóng)村住房保障制度難以滿足多樣化的住房保障需求崔永亮（2013）認為，農(nóng)村常住人口可以大致分為本地農(nóng)村戶籍人口和人戶分離人口兩大類，其中，本地農(nóng)村戶籍人口主要包括無勞動力農(nóng)戶、僅有半勞動力農(nóng)戶以及有整勞動力農(nóng)戶，人戶分離人口包括城鎮(zhèn)戶籍人口和外地農(nóng)村戶籍人口。本地農(nóng)村戶籍人口包括的三類人口的住房保障需求又有所不同：無勞動力戶需要免費的住房實物保障以及基本的生活與公共服務(wù)設(shè)施；半勞動力戶需要免費或租賃型住房實物保障及租賃補貼和基本的生活與公共服務(wù)設(shè)施；整勞動力農(nóng)戶需要租賃型住房實物保障、宅基地實物保障、規(guī)劃設(shè)計及施工的技術(shù)保障以及建房與修房的貨幣保障、基本的生活與公共服務(wù)設(shè)施。按理說，針對不同類別的農(nóng)村常住人口的不同住房保障需求，政府或社會應該提供與其需求基本相匹配的住房保障，應該針對性地提供住房實物保障、租賃補貼、宅基地保障、規(guī)劃設(shè)計和施工技術(shù)保障以及建購房資金借貸。事實上，農(nóng)村現(xiàn)行住房保障中，帶有普惠性質(zhì)的宅基地住房保障的主要受益群體為有整勞動力農(nóng)戶和極少數(shù)半勞動力戶，對于無勞動力戶（即老弱病殘家庭）和大部分半勞動力戶沒有任何實際意義。同樣的，農(nóng)村危房改造工程、抗震安居、游牧民定居以及自然災害倒損農(nóng)房恢復重建等住房扶助政策的受益者也主要是有相對較高的經(jīng)濟收入、建房資金主要靠自籌的農(nóng)村家庭。比如，在游牧民定居工程中，建房資金由國家、地方和個人三方共擔，個人實際承擔比例為20%～40%。[16]20%～40%的承擔比例對于低收入家庭而言仍然是一筆天文數(shù)字?？傊?，當前農(nóng)村地區(qū)住房保障模式單一，難以滿足住房困難家庭多樣化的住房保障需求。（五）現(xiàn)行農(nóng)村住房保障對象存在著一定程度的錯位現(xiàn)象正如城鎮(zhèn)住房保障制度保障城鎮(zhèn)中低收入群體的基本住房需求一樣，農(nóng)村住房保障制度目標應該是解決農(nóng)村住房困難群體的基本住房需求。然而，毋庸諱言，由于農(nóng)村住房保障制度本身不健全、不完整、漏洞較多以及相關(guān)監(jiān)管制度的缺失，當前我國現(xiàn)行農(nóng)村住房保障對象存在著一定程度的錯位現(xiàn)象，即應保的沒有得到保障，而不應成為保障對象的家庭卻得到了住房保障資源。按照《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部仇保興副部長在2009年農(nóng)村危房改造試點工作會上的講話》要求，農(nóng)村危房改造的對象必須同時符合兩個條件：一是經(jīng)濟上最困難的農(nóng)戶，二是居住在最危險的農(nóng)房中的農(nóng)戶。但曹小琳（2015）的調(diào)查結(jié)果表明，農(nóng)村危房改造中存在著系列亂象：受補助對象的瞄準度不夠，拿補助指標送人情，一房多戶接受多份補助占用資金，補助對象評選的公平性不夠，村干部操作中以權(quán)謀私（如索取回扣、截留資金、出賣指標），補助對象大多是有較強自籌能力的農(nóng)戶，部分確需幫助但缺乏勞動力和籌資能力的貧困村民沒能得到補助。章衛(wèi)良（2012）也認為，由于政府補助資金沒有根據(jù)困難程度進行細分或細分程度不夠，因此相對困難的農(nóng)戶最終成為危房改造政策的最大受益者，而最困難最需要住房救助的農(nóng)戶因自身拿不出資金實施危房改造而喪失政府補助資金。毫無疑問，農(nóng)村危房改造中的種種亂象特別是保障對象的錯位嚴重影響到了制度效率，有損社會公平。第二節(jié)農(nóng)村住房保障制度發(fā)展的國內(nèi)外實踐一發(fā)達國家或地區(qū)的農(nóng)村住房保障制度實踐作為一項重要的社會制度安排，住房保障制度歷來就備受西方發(fā)達國家或地區(qū)政府的高度重視，不僅是城鎮(zhèn)住房問題，農(nóng)村住房問題也同樣得到了西方發(fā)達國家或地區(qū)政府的高度關(guān)注。西方發(fā)達國家或地區(qū)的住房保障制度由來已久，在得到了一些值得借鑒的教訓的同時也形成了一套完整的符合自己國情的住房保障制度建設(shè)經(jīng)驗。（一）美國農(nóng)村住房保障制度實踐1937年美國通過了一項《農(nóng)場租戶法案》，旨在幫助租戶和佃農(nóng)解決基本居住問題。1949年夏季通過的《住房法案》正式確定使所有家庭得到質(zhì)量優(yōu)良的住房和舒適的生活環(huán)境是國家的目標，該法案建立了一個新的貸款計劃幫助農(nóng)民獲得“合適的住房”和農(nóng)場建筑物，同時包括一項小額補助金計劃，此計劃主要針對低收入無力還貸的農(nóng)戶維修住房。1954年的《住宅法》則要求地方政府在有資格取得聯(lián)邦政府對興建公共住房的幫助之前，必須先制定處理貧民窟和社區(qū)發(fā)展的可行性計劃。20世紀60年代初，美國聯(lián)邦政府開始大量投資農(nóng)村中低收入者的住房建設(shè)。1962年聯(lián)邦議會專門針對鄉(xiāng)村出租房的開發(fā)建設(shè)設(shè)立了“515條款項目”，項目的主要內(nèi)容是為開發(fā)商提供為期50年、利率1%的貸款。只有收入不超過當?shù)仄骄杖?0%的低收入戶才可以租用515條款住房項目，其中一般收入低于平均收入的住戶可以得到額外的租金補貼。[17]美國早期的農(nóng)村住房貸款計劃有美國農(nóng)業(yè)部所屬的農(nóng)民住家委員會管理。該計劃為農(nóng)民提供低息貸款以購買、建造或修繕“合適住房”。該貸款計劃有兩個特色：一是與其他貸款形式形成互為補充的關(guān)系，它們的政策目的均為幫助貧困農(nóng)民解決住居問題；二是除了提供貸款和補助金以外，該機構(gòu)還為農(nóng)戶直接提供諸如房屋規(guī)劃、設(shè)計、造價、合同、建筑監(jiān)理等方面的建議與幫助。美國農(nóng)業(yè)部還鼓勵低收入農(nóng)戶以互助組形式解決住房問題。6～12戶農(nóng)戶聯(lián)合起來，互相提供勞動和幫助，農(nóng)民住家委員會提供免費的專家服務(wù)，專家全程為住房互助組提供組織、規(guī)劃以及技術(shù)指導。除了這些專門針對農(nóng)村的福利政策，農(nóng)村居民還可以享受到城市住房福利政策，如美國住房和城市發(fā)展部的低租金公共住房項目、聯(lián)邦住房委員會的租金補貼項目等。隨著社會經(jīng)濟條件的進步，美國農(nóng)村住房問題得到了更多關(guān)注。目前資助和服務(wù)農(nóng)村住房改善的機構(gòu)很多，主要有美國農(nóng)業(yè)部所屬的“農(nóng)村住房服務(wù)中心”（RHS）（取代了其前身“農(nóng)民住家委員會”）、“全國農(nóng)村住房聯(lián)合會”、“美國住房與城市發(fā)展部”（HUD）、“聯(lián)邦住房金融委員會”、“全國低收入家庭住房聯(lián)合會”以及“住房輔助委員會”等。農(nóng)村住房委員會致力于農(nóng)村社區(qū)發(fā)展，目標是幫助農(nóng)民獲得體面、安全、衛(wèi)生和支付得起的住房和必要的社區(qū)設(shè)施。該結(jié)構(gòu)提供的扶助措施主要包括直接貸款、貸款保證和補助金三種，但形式較多（見表8-2）。表8-2美國農(nóng)業(yè)部住房服務(wù)中心提供的扶助項目70266192表8-2美國農(nóng)業(yè)部住房服務(wù)中心提供的扶助項目①項目說明住房自有項目直接貸款RHS直接為農(nóng)村地區(qū)的特低和低收入戶提供貸款，幫助他們購買、建造自己的房屋貸款擔保為中低收入家庭提供貸款擔保，保證90%的價值自助互助住房服務(wù)非營利組織或地方政府為6～12戶的一組家庭提供無償?shù)慕ǚ考夹g(shù)服務(wù)，RHS為這些組織提供補助金租房扶助項目農(nóng)村廉租房貸款發(fā)展商為特低和低收入戶建造廉租房，RHS為發(fā)展商提供低至1%的貸款農(nóng)場工人住房建設(shè)貸款RHS為建造農(nóng)場工人住房的公共機構(gòu)、非營利機構(gòu)或農(nóng)場主提供貸款或補助金租房補貼使低收入戶的租金負擔不超過其收入的30%農(nóng)村廉租房貸款擔保發(fā)展商為中低收入戶建造廉租房，RHS為發(fā)展商提供貸款擔保房屋修繕項目房屋修繕貸款和補助金主要為老年人和低收入戶維修改善住房房屋維修補助金面向非營利組織、公共機構(gòu)和土著社區(qū)，使其能為特低和低收入戶維護住房社區(qū)設(shè)施項目直接貸款以低于市場利率的利率為社區(qū)貸款提供其建設(shè)必要的公共基礎(chǔ)設(shè)施，如幼托中心、消防設(shè)施等貸款擔保為公共設(shè)施建設(shè)提供貸款擔保補助金主要面向欠發(fā)達地區(qū)和土著社區(qū)①盛榮：《借鑒美國經(jīng)驗，構(gòu)筑中國農(nóng)村住房扶助體系》，《中國農(nóng)村建筑與環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新學術(shù)研討會論文集》，2006。表8-2美國農(nóng)業(yè)部住房服務(wù)中心提供的扶助項目[18]美國是住房保障政策起步較早的國家之一，其政策發(fā)展道路曲折。根據(jù)美國聯(lián)邦法律的規(guī)定，住房政策的著力點和住房管理部門的主要任務(wù)是幫助中低收入家庭解決住房問題，而對中高收入者采取靈活的政策。美國農(nóng)村住房保障制度主要有四個特點：由政府提供福利貸款，根據(jù)不同情況對保障人群給予低息長期貸款；政府為建房者提供各種形式的住房補貼；鼓勵住房自助和合作；結(jié)合住房貸款提供全面的住房建設(shè)服務(wù)。美國農(nóng)村住房保障政策發(fā)展給予我國的啟示意義如下。第一，中央政府出面建立農(nóng)村住房信貸制度。住房信貸制度包括直接貸款和貸款擔保兩部分，直接貸款利息較低，貸款擔保則意在鼓勵商業(yè)貸款進入農(nóng)村地區(qū)。第二，鼓勵農(nóng)戶合作建房，鼓勵農(nóng)村住房開發(fā)市場化。農(nóng)村住房開發(fā)的主體只能是農(nóng)戶，要實現(xiàn)市場化開發(fā)就必須提高合作化水平。第三，組建農(nóng)村住房專家服務(wù)體系。組織專家和其他資源無償?shù)靥峁┙o農(nóng)戶幫助，專家的工資由政府支付。（二）英國農(nóng)村住房保障制度實踐[19]英國是最早開始工業(yè)化的西方國家，也是住房問題產(chǎn)生最早和政府干預最早的國家之一，自20世紀中期開始形成了一套以規(guī)劃手段為基礎(chǔ)的住房保障措施。早在1851年，英國政府就頒布了《勞動階級公寓法》，授權(quán)地方機構(gòu)為低收入階層建設(shè)住房。英國政府對于住房領(lǐng)域的影響體現(xiàn)在許多方面，包括住房數(shù)量、質(zhì)量、區(qū)位、成本和住房所有權(quán)等。英國政府對于農(nóng)村住房領(lǐng)域的干預主要體現(xiàn)在以下幾個方面。第一，不斷完善住房相關(guān)的法律和政策制度。1929年英國政府頒布了《地方政府法》，規(guī)定所有的農(nóng)業(yè)土地和建筑都予以免稅，以扶持農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展；1947年英國政府出臺了《城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村規(guī)劃法案》及《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等一系列相關(guān)法律法規(guī)，從而開創(chuàng)了世界上第一個完整的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系；1957年出臺了《租金法》，對私人住宅出租租金進行管制；2000年英國政府出臺了農(nóng)村白皮書，要求各部門在制定任何政策時必須考慮這些政策對于農(nóng)村的影響，以免侵害農(nóng)民權(quán)益；2001年英國出臺《農(nóng)村政策宣言》，賦予農(nóng)村社區(qū)更大權(quán)力，在建設(shè)公租房、發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施等方面享有更大的自主決策權(quán)；2004年英國又針對農(nóng)村提出了重要的戰(zhàn)略，從農(nóng)村的經(jīng)濟社會發(fā)展、社會公共服務(wù)落后、機會不均等以及提升農(nóng)村價值幾個方面對農(nóng)村進行改革。[20]第二，采取措施降低農(nóng)村居民的住房成本。英國政府采取措施加大農(nóng)村的住房供應量，包括增加農(nóng)村商品房和公租房的新建，住宅戶型包括獨棟和單元房等。同時，通過空置房產(chǎn)政府化收購閑置住房，再提供給困難居民居住，加大鼓勵農(nóng)村集資建房的力度，包括在土地的使用和房屋建設(shè)審批以及住房貸款等方面都提出了很大幅度的優(yōu)惠政策。自20世紀初開始，英國政府利用住房協(xié)會提供經(jīng)濟適用房等渠道鼓勵住房發(fā)展。第三，注重改善農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施，提高農(nóng)村居民生活質(zhì)量。英國政府按照農(nóng)村社區(qū)人口數(shù)量的多少建立醫(yī)療機構(gòu)、商店、學校以及圖書館等公共設(shè)施，同時利用稅收優(yōu)惠的方法，不斷擴大農(nóng)村管道燃氣網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，對農(nóng)村老年人和低收入者提供住宅節(jié)能改造補貼。經(jīng)過多年的實踐與改革，英國的住房保障制度已日趨成熟。住房供應逐漸轉(zhuǎn)向市場機制，國家干預逐漸減少；通過社會部門保證了弱勢群體的住房問題，實現(xiàn)了市場機制與政府干預的較好結(jié)合，既發(fā)揮了市場機制的效率，又彌補了市場解決居民住房特別是低收入者住房困難的缺憾。英國農(nóng)村住房保障可資借鑒的主要經(jīng)驗如下。第一，不斷完善住房方面的立法。1890年開始創(chuàng)建的《住宅法》以及1929年頒布的《地方政府法》等都對農(nóng)村住房建設(shè)給予了極大的支持。第二，明確政府在農(nóng)村住房建設(shè)中的主導作用。英國政府高度重視農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，制定了很多政策以降低農(nóng)村居住成本，提高農(nóng)村居住質(zhì)量。第三，建立農(nóng)村住房信用貸款制度。英國通過住房協(xié)會向農(nóng)民發(fā)放抵押貸款，政府對該項抵押貸款實行減免稅政策。第四，加大對農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，改善農(nóng)村居住環(huán)境。英國在農(nóng)村人口密集的地區(qū)設(shè)立醫(yī)院、商店、學校等公共設(shè)施，以及有針對性地解決了農(nóng)村能源和通信等問題。（三）中國臺灣地區(qū)農(nóng)村住房保障制度實踐以時間為序，中國臺灣住房保障政策可分為三個階段：“國宅政策時期”（1957～2000年）、貸款補貼政策時期（2000～2008年）、政策調(diào)整和《住宅法》時期（2008年至今）。[21]“國民住宅政策”是臺灣住房保障政策中持續(xù)時間最長、影響最為深遠的政策。狹義上的“國宅”指臺灣當局直接興建、以融資或補貼的方式提供給低收入家庭居住的住宅，而廣義上的“國宅”指受“國宅政策”資助的住宅?！皣摺钡哪繕耸沁_到“一家戶一住宅，一人一居室”的理想狀態(tài)，是迅速提高住房供給、緩解社會壓力的公共政策，在20世紀60年代的臺灣是具有積極意義的。2000年，臺灣地區(qū)“行政院”通過了“健全房地產(chǎn)市場措施”，臺灣當局開始暫緩直接興建或獎勵民間投資興建“國宅”，轉(zhuǎn)向以優(yōu)惠貸款為主要方式的經(jīng)濟補貼行為，即實施貸款補貼政策。在此政策下，居民有更多的自由度去選擇適合的社區(qū)區(qū)位和住房品質(zhì)。2011年12月，臺灣地區(qū)第一部《住宅法》獲得通過，臺灣住房保障政策進入了一個新的發(fā)展時期。臺灣地區(qū)對農(nóng)村住宅的援助主要有對農(nóng)村住宅給予補助、對農(nóng)漁住宅的整合建設(shè)提供補貼、為修建農(nóng)漁住宅提供優(yōu)惠貸款以及提供“農(nóng)宅標準圖”減輕農(nóng)民負擔。[22]臺灣地區(qū)住宅相關(guān)規(guī)定指出，農(nóng)村地區(qū)、“原住民”聚居村落或?qū)嵤┺r(nóng)村地區(qū)更新重劃地區(qū)，興建具有農(nóng)村特色、“原住民”聚居村落特色或當?shù)仫L格之住宅，由臺灣當局另予補助。臺灣地區(qū)農(nóng)漁住宅整合建設(shè)獲得補貼的前提條件是擁有整建房屋之所有權(quán)、具有漁民身份，且5年內(nèi)未獲得補助，在當?shù)鼐幼?個月以上，收入較低。1957年臺灣當局制定了“興建國民住宅貸款條例”，以提供低利貸款支持勞工、農(nóng)民、漁民、公教人員或一般民眾興建房屋。[23]有資格接受優(yōu)惠住宅貸款的是直接從事農(nóng)、林、漁、牧生產(chǎn)的農(nóng)漁民，年齡在20歲以上，且在當?shù)鼐幼?個月以上。另外，為了減少農(nóng)民興建住宅時在設(shè)計費方面的負擔及減輕地方工程主管機關(guān)審批的工作，臺灣當局陸續(xù)制作了多種“住宅標準圖”供農(nóng)民使用。臺灣住房保障政策發(fā)展的六十年，也是市場經(jīng)濟發(fā)展、社會民主進程的六十年，住房保障政策在較大程度上解決了臺灣居民的居住問題?？v觀臺灣住房保障政策發(fā)展史，各個時期都呈現(xiàn)出各自的時代特征：“國宅貸款”時期的住房保障政策具有行政干預度低、主要由私人自行解決、屬于社會救助層次的住房保障水平等特點；2000年后的住房保障政策具有住宅理念從住宅商品化向住宅社會化轉(zhuǎn)變、住房保障層次屬于改善型的社會福利等特點。臺灣地區(qū)住房保障政策之于大陸地區(qū)住房保障政策的啟示在于：合理定位政府角色，強調(diào)保障職能；引入社會力量，推進多元治理?？v觀發(fā)達國家和發(fā)達地區(qū)的住房保障制度發(fā)展歷程，我們認為有以下幾個方面的經(jīng)驗值得借鑒。首先，完善的住房立法是農(nóng)村住房保障發(fā)展的重要保障。無論是美國的《國民住房法》《農(nóng)場租戶法案》和英國的《地方政府法》《農(nóng)場住宅宣言》，還是中國臺灣地區(qū)的《住宅法》，都有力地保障了這些國家或地區(qū)農(nóng)村住房保障制度的順利發(fā)展。其次，政府在農(nóng)村住房保障制度發(fā)展中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。這些國家或地區(qū)的政府當局為農(nóng)村地區(qū)住房保障制度發(fā)展提供了大量的財政資金支持和房屋建設(shè)技術(shù)支撐。再次，建設(shè)資金籌集渠道多元化和不斷完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。這些國家或地區(qū)政府當局想方設(shè)法破解農(nóng)村地區(qū)保障房建設(shè)的資金問題，助推農(nóng)村保障房建設(shè)；其資金來源主要有財政預算撥款、出售土地、公有房屋、出租保障房及附屬商業(yè)樓所獲得的收入以及政府住房基金收入、社會保障和社會捐贈。同時，政府當局不斷完善農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，提高農(nóng)村居民的居住環(huán)境。二國內(nèi)農(nóng)村住房保障制度實踐與探索住房保障制度目標旨在解決低收入群體的基本居住問題，保障其基本人權(quán)居住權(quán)。盡管我國農(nóng)村住房保障制度尚未正式建立，但近年來國內(nèi)個別省份已經(jīng)開始積極探索如何解決農(nóng)村貧困居民的居住問題，在農(nóng)村住房保障制度建設(shè)方面邁出了重要的一步。（一）浙江省農(nóng)村住房保障制度的實踐與探索為了解決農(nóng)村居住困難群眾的住房問題，2006年浙江省建設(shè)廳、民政廳以及財政廳三個部門聯(lián)合出臺了《關(guān)于實施農(nóng)村困難群眾住房救助工作的意見》。[24]該意見從救助對象、救助方式、救助標準、工作程序、資金保障以及管理等方面對農(nóng)村困難群眾的住房問題進行了詳細規(guī)劃。該意見將不宜實行集中供養(yǎng)的五保戶、接受農(nóng)村最低生活保障且住房困難家庭、房屋因災受損導致不能繼續(xù)居住且沒有自救能力的家庭以及縣級以上政府規(guī)定的其他困難家庭納入保障對象。在救助方式方面，該意見明確規(guī)定，政府可以采取新建、改建、擴建、修繕、置換以及租用等方式。同時，《住房救助意見》還規(guī)定了救助住房的建筑面積和質(zhì)量標準，新建、改建和擴建房屋面積原則上每戶不得超過100平方米。救助住房的資金主要來源于政府，各級政府需將住房救助資金納入財政預算。在申請程序方面，該意見規(guī)定農(nóng)村居民獲得保障性住房須經(jīng)過申請、評議、審查和核準四個程序。農(nóng)村居住困難家庭向村委會提出住房保障申請時同時提交戶籍、住房和最低生活保障等證明材料；村委會接到申請后召開村民代表會議對申請進行評議，經(jīng)會議評議符合條件的進行公示，并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府審查；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府組織人員對申請人員家庭經(jīng)濟收入和住房情況通過入戶調(diào)查、走訪鄰里等方式進行核實，對于符合條件的上報縣級建設(shè)部門和民政部門審批；縣級建設(shè)部門和民政部門再上報縣級政府批準并組織實施。對于農(nóng)村居住貧困家庭而言，出于提高制度效率和節(jié)約經(jīng)濟資源的角度考慮，政府不可能為每戶單獨新建或者擴建住房，而是集中大規(guī)模地為其提供住房。因此，在農(nóng)村住房制度發(fā)展中，在新建、擴建、置換等救助模式的運行中，首先需要解決的是保障性住房建設(shè)用地問題。在實際的農(nóng)村住房制度改造中，浙江省摸索出了一系列住房制度改革模式，主要包括嘉興“兩分兩換”模式、義烏模式、慈溪三集中三置換模式以及杭州二選一置換模式。浙江省各個宅基地置換試點工作進展順利，取得了不小成績，其經(jīng)濟和社會效益日益凸顯。首先，集約節(jié)約使用了建設(shè)用地，為農(nóng)村住房保障制度發(fā)展提供了可靠的建設(shè)用地保障。2009年浙江省實施農(nóng)村住房改造建設(shè)項目1530個，改造建設(shè)農(nóng)村住房31.8萬戶，其中完成農(nóng)村困難家庭危房改造3萬多戶；新增開展村莊宅基地整理的行政村1470個，盤活存量建設(shè)用地2萬畝。其次，浙江省宅基地置換的各個試點地區(qū)在開展宅基地置換工作的同時，把現(xiàn)代城鎮(zhèn)建設(shè)與宅基地置換工作有機結(jié)合，進行村鎮(zhèn)布局規(guī)劃。村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃按照現(xiàn)代城市、現(xiàn)代家園、現(xiàn)代市民的標準要求，著力于打造現(xiàn)代城鎮(zhèn)和建設(shè)城鄉(xiāng)一體的社會主義新農(nóng)村。[25]因此，浙江省農(nóng)村居民居住環(huán)境得到了極大的改善。（二）成都市農(nóng)村住房保障制度的實踐與探索[26]作為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，成都市政府于2011年發(fā)布了《關(guān)于建立農(nóng)村住房保障體系的實施意見（試行）》（以下簡稱《實施意見》），要求在2012年底前住房保障體系覆蓋廣大農(nóng)村地區(qū)，基本實現(xiàn)全市符合保障條件家庭的“應保盡保”。《實施意見》明確規(guī)定，建立成都市農(nóng)村住房保障制度遵循全域覆蓋、基本保障以及統(tǒng)一管理三大原則。具體而言，在各區(qū)（市）縣轄區(qū)內(nèi)，符合當?shù)刈》勘Ｕ蠗l件的農(nóng)村住房困難居民均納入當?shù)刈》勘Ｕ细采w范圍；提供基本居住條件，滿足符合保障準入條件居民的基本住房需求；農(nóng)村居民住房保障統(tǒng)一納入全市住房保障體系，實施動態(tài)管理，實行統(tǒng)一的申請、審核、公示、租售和監(jiān)督管理制度。在保障范圍和方式方面，《實施意見》規(guī)定，家庭年收入和家庭財產(chǎn)符合當?shù)匾?guī)定的廉租住房保障標準、家庭人口在兩人（含兩人）以上的家庭或年滿35周歲的低收入單身居民，人均自有產(chǎn)權(quán)住房（含城鎮(zhèn)和農(nóng)村）面積在16平方米以下的家庭納入農(nóng)村住房保障制度覆蓋對象。廉租住房實行租賃補貼和實物配租兩種模式，租賃補貼以貨幣形式直接補貼保障對象，由其自主租賃住房，實物配租以保障對象租賃政府提供的廉租住房并繳納租金的方式提供保障。在保障標準方面，《實施意見》規(guī)定，廉租住房租賃補貼面積計算標準由各郊區(qū)（市）縣政府按照當?shù)厝司》棵娣e的一定比例確定，租賃補貼標準應與當?shù)爻青l(xiāng)住房市場租賃水平相適應，按年度進行動態(tài)調(diào)整，并向社會公布。另外，申請實物配租的保障對象在輪候期間可領(lǐng)取租賃補貼。在房源和保障資金籌集方面，《實施意見》規(guī)定農(nóng)村保障性住房房源由郊區(qū)（市）縣政府和市房產(chǎn)管理部門負責，郊區(qū)（市）縣政府負責當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)民集中居住區(qū)新建、采購和配建保障性住房。資金來源包括三個方面：不低于當年土地出讓凈收益10%的保障資金、住房公積金增值收益中計提的廉租住房保障資金以及上級財政安排用于城鄉(xiāng)廉租住房保障的專項補助資金。在準入審查和監(jiān)管方面，《實施意見》明確了農(nóng)村住房保障的審批程序，即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村（社區(qū)）受理村民申請，并對申請人家庭人口、住房、收入進行核實，民政部門負責審查申請人的家庭收入和財產(chǎn)情況，房管部門負責審查申請人的住房情況并將所有審查意見匯總，最終確認申請人保障資格，然后向社會公布。在監(jiān)管方面，成都市房產(chǎn)管理部門會同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、民政部門，通過定期走訪、實時監(jiān)控、年度復查等方式加強監(jiān)管。在組織保障方面，《實施意見》規(guī)定，農(nóng)村住房保障體系建設(shè)實行市和區(qū)（市）縣政府負責制，市房管局負責全市行政區(qū)域內(nèi)住房保障體系的建設(shè)、政策制定和工作指導；市財政局負責市級保障資金籌集、監(jiān)管并督促區(qū)（市）縣財政部門落實相應保障資金；市民政局負責指導區(qū)（市）縣民政部門審查保障對象的家庭收入和家庭財產(chǎn)；區(qū)（市）縣政府負責管理當?shù)刈》勘Ｕ瞎ぷ鳎粎^(qū)（市）縣房產(chǎn)管理部門負責具體落實當?shù)刈》勘Ｕ瞎ぷ?。綜上所述，無論是浙江省還是成都市的農(nóng)村住房保障制度都較為完善，可操作性強。首先，都明確指定了農(nóng)村住房保障的基本原則。既要做到應保盡保，又要做到“因地制宜”和“量力而行”；既鼓勵農(nóng)民自力更生，又廣泛動員社會力量的參與。其次，都有明確的保障對象遴選標準和形式多樣的保障形式。明確的保障對象遴選標準可以杜絕住房保障資源分配中的腐敗現(xiàn)象，使真正需要社會和政府保障的困難家庭得到及時的幫助；形式多樣的保障形式可以滿足不同保障對象的不同住房需求，提高其居住滿意度。再次，都明文規(guī)定了農(nóng)村住房保障建設(shè)的資金來源和房源。穩(wěn)定的資金來源是住房保障供給的基礎(chǔ)，房源籌集也是政府提供住房保障的前提，浙江省和成都市在這兩方面的制度規(guī)定確保了住房保障制度的順利推進。最后，都有嚴格的審批和監(jiān)督程序。浙江省和成都市住房保障制度中都有嚴格的審批和監(jiān)督程序，有力地確保了住房保障制度在陽光下順利運行?？傊?，盡管目前浙江省和成都市兩地的住房保障制度都有瑕疵，但它們更多的是為其他各地發(fā)展住房保障制度提供了有益的經(jīng)驗借鑒，提供了住房保障制度發(fā)展的模板。第三節(jié)我國農(nóng)村住房保障制度的建構(gòu)一我國農(nóng)村住房保障制度建構(gòu)的原則當前，盡管我國部分地區(qū)正在建立和逐步完善農(nóng)村住房保障制度，但總體上看來仍處于摸索階段，即便是發(fā)達國家或地區(qū)的住房保障制度也遠遠沒有達到完善的程度，因此，我們在探索建立我國農(nóng)村住房保障制度的時候，必須吸取和借鑒國內(nèi)外農(nóng)村住房保障制度發(fā)展中的經(jīng)驗和教訓，結(jié)合我國當前經(jīng)濟社會實際情況，按照一定的原則來推進。具體說來，本書認為當前建立我國農(nóng)村住房保障制度建設(shè)需遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、政府與市場相結(jié)合、適度保障和保障形式多樣化四大基本原則。（一）堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展原則當前我國正在奮力推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，其目的在于消除長期以來形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制，逐漸縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，使城鄉(xiāng)居民享有均等的基本公共服務(wù)和社會福利，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民共同富裕的目標。正如本書前文所論及的，城鄉(xiāng)住房問題之間既對立又統(tǒng)一；在城鎮(zhèn)住房問題得以緩解的當前，農(nóng)村住房問題更應該得到重視；統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)住房問題是全面實現(xiàn)小康社會目標的內(nèi)在要求。堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展原則是節(jié)約高效使用住房保障資源的需要。當前我國住房保障資源十分有限，因此有必要統(tǒng)籌使用以達到高效使用的目的。因此，在今后我國住房保障制度發(fā)展中務(wù)必遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展原則，統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)居住困難群體的居住問題。具體說來，在住房保障制度頂層設(shè)計中，須統(tǒng)籌考慮保障性住房城鄉(xiāng)兩個市場、城鄉(xiāng)居民兩個群體，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)保障性住房建設(shè)用地，統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)保障性住房建設(shè)資金等問題。（二）堅持政府與市場相結(jié)合原則在農(nóng)村住房保障供給主體選擇和住房保障資金籌集問題上，堅持政府與市場相結(jié)合的原則。作為社會公益人，政府提供住房保障等公共產(chǎn)品具有不可推卸的責任?？v觀世界各國，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，無論是資本主義社會還是社會主義社會，其政府都不同程度地肩負著為居民提供必要的居住條件的責任。因此，政府應該是農(nóng)村住房保障供給主體，而且還應發(fā)揮其主導作用。然而，在市場經(jīng)濟條件下，在社會資源配置方面，現(xiàn)代社會的政府不可能取代市場的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用。因此，在農(nóng)村住房保障發(fā)展中需要市場力量的積極參與，不是排斥市場機制而單獨依靠政府運用政策手段，而是在發(fā)揮政府主導作用的同時動員社會資源等非政府力量共同促進農(nóng)村住房保障制度的發(fā)展。（三）堅持適度保障水平原則社會保障是政府通過法律手段強制實行的一種國家制度，又是給受保人提供基本生活保障的一種社會福利制度，還是通過保障社會成員的經(jīng)濟安全來達到保證社會穩(wěn)定與安全目的的一種安全制度。社會保障水平應該與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應，不能過高也不能過低。類似的，住房保障水平也應該與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應。適度的住房保障既能保障社會公平，又能提高經(jīng)濟社會發(fā)展效率；不適度的住房保障水平將阻礙經(jīng)濟社會的正常發(fā)展從而影響居民生活水平的提高。因此，在發(fā)展農(nóng)村住房保障制度時，應堅持適度保障原則，以滿足農(nóng)村住房困難家庭基本居住需求為目標，在堅持保障基本居住水平的條件下做到應保盡保。具體而言，與城鎮(zhèn)住房保障制度一樣，農(nóng)村住房保障制度保障對象也應該是經(jīng)濟收入水平低且居住條件差的農(nóng)村家庭，在經(jīng)濟發(fā)展水平和財政承受能力允許的前提下，盡量滿足農(nóng)村住房困難群體的基本居住需求。當然，堅持適度保障水平原則還有另外一層含義，即堅持循序漸進地解決農(nóng)村住房困難家庭住房問題的原則，首先解決好農(nóng)村最困難的無房家庭的居住問題，然后逐步擴大至較為困難家庭以及一般困難家庭。（四）堅持保障形式多樣化原則實際上，按照困難層次劃分，農(nóng)村住房困難群體大致可以分為最困難家庭（家庭主要勞動力為癡呆傻，無勞動能力且子女未成年的生活特別困難的五保戶和低保戶）、較困難家庭（因災、因病及其他原因?qū)е录彝ド罾щy家庭）以及一般困難家庭（有較為穩(wěn)定的經(jīng)濟收入但尚不能自住其力）。不同層次農(nóng)村住房困難家庭的住房保障需求各不相同，因此，在進行農(nóng)村住房保障制度頂層設(shè)計時需要分類施保，盡量滿足其住房保障需求。相應的，在農(nóng)村住房保障形式上應該實現(xiàn)多樣化，根據(jù)住房困難家庭的實際情況采取諸如新建、改建、擴建、重建、修繕和置換等多種形式；在保障方式上，實行宅基地保障、實物保障、貨幣保障以及建房技術(shù)保障相結(jié)合。二我國農(nóng)村住房保障制度建構(gòu)的路徑分析鑒于我國當前正處于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會建設(shè)、建設(shè)社會主義新農(nóng)村等經(jīng)濟社會建設(shè)新時期，以及當前我國農(nóng)村面臨的住房問題現(xiàn)狀，農(nóng)村住房保障制度的構(gòu)建已刻不容緩。本書認為，我國農(nóng)村住房保障制度構(gòu)建須從以下幾個方面著手。（一）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房保障及其相關(guān)法律法規(guī)體系當前我國城鄉(xiāng)住房保障發(fā)展水平差距較為明顯，其主要表現(xiàn)之一即與城鎮(zhèn)較為完善的住房保障法律法規(guī)體系相比，涉及農(nóng)村住房保障的法律法規(guī)嚴重缺失。在當前我國正處于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會建設(shè)以及建設(shè)社會主義新農(nóng)村的時代大背景下，為了有效破解我國城鄉(xiāng)住房問題，須盡快建立一套城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房保障法律法規(guī)體系。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房保障法律法規(guī)體系，具體說來，包括以下幾個方面。第一，盡快制定《住房保障法》?，F(xiàn)行的城鄉(xiāng)住房保障制度法律法規(guī)依據(jù)散見于各級政府的政策文件，缺乏一部由全國人大以法律形式出臺的法律規(guī)范。由于缺乏層次較高的立法依據(jù)，僅僅依靠地方政府或部門法規(guī)來推動住房保障制度發(fā)展，其效果必然很差。《基本住房保障法》的起草已列入十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃和國務(wù)院2010年立法計劃，并已形成基本住房保障法征求意見稿。該法規(guī)定了城鎮(zhèn)基本住房保障的標準、范圍、方式，保障性住房的規(guī)劃、建設(shè)與管理，基本住房保障的組織落實以及農(nóng)村住房保障制度等?！痘咀》勘Ｕ戏ā繁M管涉及農(nóng)村住房保障制度，但僅限于《土地管理法》關(guān)于宅基地管理的有關(guān)條文，保障形式主要是發(fā)放建設(shè)補貼與危房改造補貼，與城市住房保障制度相比，不僅條文單薄而且內(nèi)容也無新意。[27]因此，在當前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的時代背景下，須盡快制定一部全國統(tǒng)一適用的《住房保障法》，并明確規(guī)定該法的定位為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房保障制度和信息平臺，實現(xiàn)城鄉(xiāng)住房保障資源隨人口自由流動而靈活調(diào)配，而且在此部法律中對住房保障的標準、范圍、方式、建設(shè)規(guī)劃與管理、組織落實等事宜做出統(tǒng)一的規(guī)定。第二，修改和完善我國現(xiàn)行的土地管理制度。當前要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房保障制度，當務(wù)之急必須建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地使用制度。統(tǒng)一的、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地使用制度有利于掃除農(nóng)村宅基地在農(nóng)村內(nèi)部、農(nóng)村集體之間和城鄉(xiāng)之間流動的巨大障礙。實現(xiàn)農(nóng)村內(nèi)部和農(nóng)村之間宅基地的合理流動，農(nóng)民可以利用自家宅基地或其他家庭宅基地（經(jīng)過必要程序、付出相應代價后）進行就地原有基礎(chǔ)上的擴建和改建，從而實現(xiàn)節(jié)約建設(shè)用地的目的。實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間宅基地合理流動，有助于城鄉(xiāng)居民對土地資源的合理利用，促進解決進城務(wù)工人員對農(nóng)村宅基地浪費而在城市居所沒有著落等問題。[28]既然城市土地所有權(quán)屬于國家，城市居民可通過取得土地使用權(quán)的方式，讓自己的房屋所有權(quán)擁有完整的法律地位和經(jīng)濟內(nèi)涵；農(nóng)村土地屬于集體所有，同是公有制，也應該獲得與城市土地同等的權(quán)益。農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)制度改革可參照城市房改的做法，應該允許宅基地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村住房交易收取土地出讓金，并規(guī)定收取的土地出讓金一定比例用于農(nóng)村人居環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一部分用于農(nóng)民社會保障。[29]再者，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的住房保障制度，還要突破當前保障性住房只能建設(shè)在國有土地上的制度規(guī)定，應該允許在集體建設(shè)用地上建設(shè)保障性住房，而且要優(yōu)先滿足應保盡保。第三，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度。當前，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的住房保障制度的另一障礙為城鄉(xiāng)二元戶籍制度。城鄉(xiāng)二元戶籍制度造成了城鄉(xiāng)居民在公共資源和服務(wù)上獲取的不平等，是整個社會不平等的制度性根源之一。在城鄉(xiāng)住房保障制度發(fā)展方面，城鄉(xiāng)二元戶籍制度阻止了城鄉(xiāng)住房保障資源的高效配置與合理利用，城鎮(zhèn)居民被禁止到農(nóng)村購房置業(yè)，相反，農(nóng)村居民也被城鎮(zhèn)住房保障制度排除在外。因此，政府應轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)二元管理的思維模式，讓戶籍制度恢復其本來面目是改革的首要任務(wù)；應充分發(fā)揮市場在調(diào)控人口流動中的作用，弱化戶籍上附著的資源配置、利益再分配功能以及社會控制功能。[30]當然，為了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌住房保障制度打破城鄉(xiāng)二元戶籍制度，并不意味著城市和農(nóng)村居民可以隨意到農(nóng)村或城市購置房產(chǎn)。城市和農(nóng)村居民到農(nóng)村或城市購置房產(chǎn)的前提條件之一為按照嚴格的準入和退出制度執(zhí)行，而且必須放棄自己在城市或農(nóng)村的房產(chǎn)。第四，構(gòu)建完善的農(nóng)村住房保障產(chǎn)品體系。正如前文所論及的，鑒于當前我國農(nóng)村住房保障制度碎片化現(xiàn)象嚴重，農(nóng)村危房改造工程、抗震安居工程、游牧民定居以及自然災害致?lián)p農(nóng)房恢復重建等住房扶助政策都帶有明顯的臨時性，因此建立統(tǒng)一完善的農(nóng)村住房保障產(chǎn)品體系勢在必行。根據(jù)崔永亮（2013）的研究結(jié)論，我國農(nóng)村住房保障產(chǎn)品體系應該包括分別針對常住人口和進城農(nóng)民的保障房產(chǎn)品。對于常住人口而言，住房保障形式分為直接保障和間接保障，直接保障主要為福利房、廉租房等住房實物保障以及購房補貼、租房補貼以及購房信貸優(yōu)惠等貨幣保障。福利房無償提供給沒有住房支付能力的住房困難人口，主要為無勞動力農(nóng)戶；廉租房主要提供給不具備建房或購房能力的住房困難人口；購房補貼、購房信貸優(yōu)惠及住房補貼主要提供給擬在本地農(nóng)村住房市場上購買、租賃住房的住房困難家庭。間接保障主要包括宅基地、基礎(chǔ)設(shè)施以及公共設(shè)施等實物保障和建（修改改造）房補貼、建（修繕改造）房信貸優(yōu)惠等貨幣保障及規(guī)劃設(shè)計、施工指導等技術(shù)保障。間接保障主要提供給建（修繕改造）房能力不足的住房困難人口（見圖8-3）。需要特別指出的是，間接保障中包括基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、規(guī)劃設(shè)計及施工指導等技術(shù)保障。盡管基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的受益者是全體村民，但也是改善住房困難家庭居住質(zhì)量的必要舉措，而且公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、規(guī)劃設(shè)計水平也是衡量農(nóng)村居住環(huán)境的重要指標。再者，盡管本書建議建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房保障體系，但畢竟由于農(nóng)村住房保障資源稀缺性的客觀存在以及城鎮(zhèn)化的客觀趨勢，城鄉(xiāng)住房保障體系之間實行有條件的相互開放，特別是，農(nóng)村住房保障制度體系對于城鎮(zhèn)居民需要有序的適度開放，意即并非符合農(nóng)村住房保障制度準入門檻的城鎮(zhèn)居民都可以到農(nóng)村來申請住房保障，而是要根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟社會資源承載能力來有序開放。（二）促進和引導農(nóng)民適度集中居住，在農(nóng)村居民點集中建設(shè)保障性住房眾所周知，我國廣大農(nóng)村地區(qū)住房資源閑置及低效利用現(xiàn)象較為普遍，一戶兩宅甚至多宅的現(xiàn)象大量存在。為提高農(nóng)村住房保障資源利用效率和統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)住房問題，有必要促進和引導農(nóng)民適度集中居住。農(nóng)民適度集中居住，是宅基地集約化利用的重要體現(xiàn)。通過“拆院并院”、宅基地整理，將農(nóng)戶適度集中起來居住，將多余的宅基地復耕，可以擴大耕地面積；農(nóng)民適度集中居住，可以減少戶均公共設(shè)施用地的面積，提高宅基地的容積率，從而有助于遏制農(nóng)村宅基地的過度擴張。[31]進一步地講，通過引導和促進農(nóng)民適度集中居住，可以通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤模式，將農(nóng)村富余的住房建設(shè)用地配置到城鎮(zhèn)建設(shè)中來，以期緩解城鎮(zhèn)住房建設(shè)指標緊張的問題，同時可為農(nóng)村住房保障換回建設(shè)資金。當然，在推進農(nóng)民適度集中居住工作中，一方面，需因地制宜，科學規(guī)劃設(shè)計；堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜、節(jié)約土地等原則，國土、建設(shè)等部門搞好協(xié)調(diào)，及時修編土地利用規(guī)劃。另一方面，廣泛宣傳，激發(fā)農(nóng)民意愿；爭取廣大農(nóng)民群眾的理解和支持，激發(fā)農(nóng)民主動參與的意愿；完善政策，確保農(nóng)民利益；廣泛聽取農(nóng)民的意見，認真對待他們的利益訴求，積極解決動遷人員的后顧之憂。圖8-3農(nóng)村住房保障產(chǎn)品體系同時，盡量在農(nóng)村居民點集中建設(shè)保障性住房。在居民點集中建設(shè)保障性住房有利于節(jié)約和集約利用土地，有利于降低城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施供給的邊際成本從而提高供給效率，也有利于提高保障性住房的供給效率。這又涉及農(nóng)村居民點優(yōu)化問題。布局優(yōu)化是解決當前農(nóng)村居民點布局分散與土地低效利用的重要途徑。整體上講，新建保障性住房的農(nóng)村居民點的選址應盡量考慮住戶數(shù)量規(guī)模、距離道路的遠近、耕作半徑、距離中心城鎮(zhèn)以及河流的遠近等重要因素。同時，在農(nóng)村居民點建設(shè)保障性住房還牽扯到建設(shè)用地指標問題，這需要通過整理農(nóng)村廢棄工礦用地、閑置宅基地等實現(xiàn)占補平衡等方式解決。（三）政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶家庭共擔農(nóng)村住房保障建設(shè)資金籌集任務(wù)農(nóng)村保障性住房既然具有準公共產(chǎn)品屬性，那么，建設(shè)資金主要來源應為地方政府的財政預算資金。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化成果的受惠者，它們也有義務(wù)為農(nóng)村貧困家庭提供必要的住房保障。為了增強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織保障房建設(shè)籌資能力，政府應將因新增建設(shè)用地指標而獲得的部分土地出讓金撥付給農(nóng)民集體經(jīng)濟組織，?？钣糜谵r(nóng)村保障性住房建設(shè)。同時，對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行稅收減免，提高其支持農(nóng)村保障房建設(shè)的能力。再者，農(nóng)戶家庭作為住房保障的直接受益者，理應力所能及地承擔部分保障房建設(shè)資金成本?？傊?，唯有地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶共擔農(nóng)村住房保障建設(shè)資金，農(nóng)村住房保障制度才能得以順利推進。第四節(jié)本章小結(jié)毋庸諱言，在城鎮(zhèn)住房保障制度獲得較大發(fā)展的同時，我國農(nóng)村住房保障制度尚未真正建立，農(nóng)村地區(qū)的住房困難家庭仍然被排除在住房保障制度之外。在當前我國全面建設(shè)小康社會背景下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村是短板，而農(nóng)村住房問題又是短板中的短板。在城鎮(zhèn)住房問題得以較大程度緩解的當前，農(nóng)村住房問題理應得到重視，統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)住房問題是實現(xiàn)全面建成小康社會目標的內(nèi)在要求。本部分首先分析了當前我國農(nóng)村地區(qū)住房現(xiàn)狀及存在的問題，以及農(nóng)村住房保障制度發(fā)展現(xiàn)狀。當前，我國農(nóng)村住房保障制度存在的主要問題包括：現(xiàn)行農(nóng)村住房制度的住房保障功能嚴重缺失，宅基地住房保障功能的可持續(xù)性面臨著嚴峻挑戰(zhàn)，現(xiàn)行農(nóng)村住房保障制度具有明顯的臨時性和碎片化特征，難以滿足多樣化的住房保障需求以及保障對象存在一定的錯位現(xiàn)象。其次探討發(fā)展國內(nèi)外農(nóng)村住房保障制度發(fā)展現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上研究完善我國當前農(nóng)村住房保障制度遵循的基本原則及其路徑。建構(gòu)原則包括城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、政府與市場相結(jié)合、適度保障與保障形式多樣化四大原則；構(gòu)建路徑有：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房保障及其相關(guān)法律法規(guī)體系，促進和引導農(nóng)民適度集中居住，在農(nóng)村居民點集中建設(shè)保障性住房，政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民家庭共擔保障房建設(shè)資金。附表12010年全國31個省份國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)省份住房保障財政支出（億元）各地城鎮(zhèn)最低生活保障人數(shù)（萬人）各地人均GDP（元）城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)（%）城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積（平方米）城鎮(zhèn)化率（%）北京45.8113.707358632.128.9485.96天津6.328.307299435.931.5079.55河北52.0088.602866832.330.5044.50山西53.3091.502628331.228.0248.05內(nèi)蒙古83.7290.504734730.127.4355.50遼寧83.79126.004235535.126.9062.10吉林86.8416.603159929.428.4153.35黑龍江108.94151.102707635.425.7055.66上海52.4524.577607433.533.4089.30江蘇72.7713.605284036.533.3960.58浙江29.609.005171134.335.3961.62安徽93.3688.402088838.031.5543.01福建28.1318.004002539.338.5057.10江西68.0817.402125338.438.8844.06山東35.2566.704110637.932.0949.70河南77.25149.722444633.033.3039.40湖北56.59137.002790635.833.2050.20湖南81.75145.002471936.531.2044.20廣東88.5740.904473636.534.1365.80廣西58.9360.202021936.139.0040.30海南23.8316.982383144.828.8849.40重慶79.9160.412759637.631.6953.02四川107.03187.002118239.530.7440.18貴州87.6253.901311940.327.4233.70云南112.1292.601575240.629.4534.80西藏10.464.201702742.134.7220.76陜西68.7286.402713339.528.0046.50甘肅58.1088.101611340.528.3736.12青海61.0922.452411539.425.8745.38寧夏28.0520.632686033.229.1048.40新疆90.0285.102503436.227.2542.70附表12010年全國31個省份國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)附表22011年全國31個省份國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)省份住房保障財政支出（億元）各地城鎮(zhèn)最低生活保障人數(shù)（萬人）各地人均GDP（元）城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)（%）城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積（平方米）城鎮(zhèn)化率（%）北京54.5611.708165831.429.3886.20天津20.8217.938521336.232.7780.50河北142.5688.083396933.831.8045.60山西84.8591.703135731.330.1649.68內(nèi)蒙古140.3588.305797431.328.3756.62遼寧152.44118.405076035.527.3064.05吉林124.1515.703846032.728.8853.40黑龍江183.17155.603281936.126.4056.50上海82.4623.538256035.534.0089.30江蘇118.9212.836229036.134.7261.90浙江58.058.805924934.636.9062.30安徽161.2284.202565939.832.4844.80福建56.4518.124737739.237.9058.10江西108.2816.902615038.739.3945.70山東67.5661.704733538.333.1850.95河南142.64141.902866134.134.1040.57湖北103.06136.803419736.335.5051.80湖南126.76144.002988036.932.3045.30廣東146.4240.205080736.934.4066.50廣西106.8557.502532639.539.2041.80海南34.5217.102889844.929.4850.50重慶157.4756.853450039.131.7755.02四川231.26189.022613340.731.1841.83貴州121.6554.341641340.827.8335.00云南151.7593.111926541.330.3636.80西藏60.794.302001743.336.6121.63陜西150.2883.123346440.629.3047.30甘肅92.5889.641959541.329.4037.15青海106.1523.502952238.925.9846.20寧夏33.8619.883304334.830.2949.80新疆170.0484.803008737.128.3743.50附表22011年全國31個省份國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)附表32012年全國31個省份國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)省份住房保障財政支出（億元）各地城鎮(zhèn)最低生活保障人數(shù)（萬人）各地人均GDP（元）城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)（%）城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積（平方米）城鎮(zhèn)化率（%）北京44.7911.008747531.329.2686.20天津9.5816.649317336.733.1081.55河北135.8177.343658433.632.5046.80山西85.6589.003362831.630.6451.26內(nèi)蒙古164.8387.406388630.829.5657.74遼寧120.90105.305664935.027.3065.65吉林145.1914.504341531.729.0953.70黑龍江218.78152.503571136.129.0056.90上海112.7119.848537336.834.6089.30江蘇133.9411.456834735.435.1563.00浙江65.257.806337435.137.1063.20安徽248.5881.902879238.733.7146.50福建52.8516.895276339.438.2059.60江西134.4315.802880039.240.1047.51山東123.5353.005176839.333.4452.43河南185.65133.443149933.634.7042.43湖北140.57129.703857236.835.8053.50湖南185.91143.103348037.333.1046.65廣東180.3737.105409536.934.4067.40廣西134.4951.502795239.039.7043.53海南