廣州市完善重大決策程序規(guī)范推進民主科學(xué)依法決策

廣州市完善重大決策程序規(guī)范推進民主科學(xué)依法決策

行政決策是行政機關(guān)履行職責(zé)實施行政管理的基本方式和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其涉及面廣、影響深遠，與人民群眾利益密切相關(guān)。行政決策制度的科學(xué)化、民主化、法治化，是推行依法行政、建設(shè)法治政府、發(fā)展社會主義民主政治、維護社會和諧穩(wěn)定的客觀要求和重要保障?？茖W(xué)民主依法決策關(guān)系政府執(zhí)政能力建設(shè)，關(guān)系依法治國事業(yè)的興衰，關(guān)系廣大人民群眾的福祉。但是，目前國家層面沒有有關(guān)行政決策的專門立法，只是在中共中央、國務(wù)院的文件中對行政決策具體程序提出了原則要求。廣州是改革開放的排頭兵和先行者，經(jīng)濟社會發(fā)展迅速，具有政治民主發(fā)展的深厚土壤。隨著依法治國和法治政府建設(shè)的不斷推進，民眾對科學(xué)、民主、依法決策的需求和呼聲越來越高，廣州市政府開始探索通過法治化手段推動科學(xué)民主決策。一總體情況2002年以來，廣州市政府先后制定、修訂了《廣州市人民政府工作規(guī)則》、《廣州市人民政府規(guī)章制定辦法》、《廣州市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》、《重大民生決策公眾征詢工作規(guī)定》等一系列規(guī)章制度，為出臺統(tǒng)一的政府重大行政決策程序規(guī)定鋪墊了基礎(chǔ)。2010年10月18日，市政府制定出臺《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），以政府規(guī)章形式進一步規(guī)范行政決策行為，明確規(guī)定重大行政決策應(yīng)當(dāng)遵循的五大法定程序，為科學(xué)、民主、依法決策奠定了制度基礎(chǔ)?！兑?guī)定》由市政府法制辦牽頭起草，歷經(jīng)多次討論修改，最終自2011年1月1日起施行，共分五章三十五條。內(nèi)容包括立法目的、實施部門、決策原則、決策范圍、決策啟動程序、公眾參與、專家咨詢、風(fēng)險評估、合法性審查、集體審議、決策后評估、決策監(jiān)督和責(zé)任追究等，建立了廣州市重大行政決策程序的基本制度，標(biāo)志著廣州市依法行政工作向前邁出了堅實的步伐，為政府科學(xué)民主依法決策提供了規(guī)章依據(jù)，實現(xiàn)了政府決策的有法可依。（一）界定范圍《規(guī)定》具體明確了納入重大行政決策的七大事項：一是制定經(jīng)濟和社會發(fā)展重大政策措施；二是編制和修改各類經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展和公共服務(wù)總體規(guī)劃；三是使用重大財政資金，安排重大政府投資項目，處置重大國有資產(chǎn)；四是開發(fā)利用重大自然資源；五是制定城市建設(shè)、環(huán)境保護、土地管理、勞動就業(yè)、社會保障、文化衛(wèi)生、科技教育、住房保障、交通管理等方面的重大政策措施；六是制定行政管理體制改革的重大措施；七是其他需要政府決定的重大行政管理事項。（二）起草機制政府行政首長或者分管領(lǐng)導(dǎo)可以直接提出決策建議，并指定決策起草部門。決策起草部門可以自行組織起草決策草稿，也可以委托有關(guān)專家或者專業(yè)研究機構(gòu)起草決策草稿。決策草稿應(yīng)當(dāng)包含決策目標(biāo)、工作任務(wù)、措施方法、時間步驟、決策執(zhí)行部門和配合部門、經(jīng)費預(yù)算、決策后評估計劃等內(nèi)容，并應(yīng)當(dāng)附有決策起草說明。對需要進行多方案比較研究的重大行政決策，應(yīng)當(dāng)擬訂兩個以上可供選擇的決策備選方案。（三）風(fēng)險評估與專家論證決策起草部門應(yīng)當(dāng)就決策草稿進行決策風(fēng)險評估。決策風(fēng)險評估可以分類委托有關(guān)專門研究機構(gòu)進行。決策風(fēng)險評估報告應(yīng)當(dāng)對決策草稿進行成本效益分析，對財政經(jīng)濟、社會穩(wěn)定、環(huán)境生態(tài)或者法律糾紛等方面的風(fēng)險作出評估，并相應(yīng)提出防范、減緩或者化解措施。決策起草部門應(yīng)當(dāng)組織專家咨詢會，邀請相關(guān)領(lǐng)域5名以上專家或委托專業(yè)研究機構(gòu)對決策的必要性和可行性等問題進行咨詢。專家或者專業(yè)研究機構(gòu)論證后，應(yīng)當(dāng)出具簽名或者蓋章的書面咨詢意見。決策起草部門應(yīng)當(dāng)就決策草稿征求本級政府其他有關(guān)職能部門和下級政府的意見。（四）公眾參與決策起草部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)風(fēng)險評估報告、專家咨詢意見以及其他部門和下級政府的意見修改形成決策征求意見稿。依照市人民政府有關(guān)重大民生決策征詢公眾意見的規(guī)定決策征求意見稿向社會公開征求意見的，決策起草部門應(yīng)當(dāng)通過報刊、互聯(lián)網(wǎng)或者廣播電視等公眾媒體進行。公開征求意見時間不得少于20日。公眾可就決策征求意見稿提出意見和建議，也可以提出其他決策方案?？梢酝ㄟ^聽證會、座談會、問卷調(diào)查或者其他方式征求社會公眾意見，現(xiàn)職公務(wù)員不得被選為聽證代表。以民意調(diào)查方式征求公眾意見的，應(yīng)當(dāng)委托獨立調(diào)查研究機構(gòu)進行，并作出書面調(diào)查報告。完成公眾參與工作后，決策征求意見稿應(yīng)當(dāng)經(jīng)決策起草部門的法制機構(gòu)審核，并經(jīng)決策起草部門領(lǐng)導(dǎo)集體討論通過后，形成決策草案及其起草說明。（五）合法性審查決策起草部門將決策草案提請政府審議時，應(yīng)當(dāng)送交本級政府法制機構(gòu)進行合法性審查；政府法制機構(gòu)應(yīng)當(dāng)從決策事項是否屬于政府法定權(quán)限、草案的內(nèi)容是否合法、草案起草過程是否符合規(guī)定的程序等方面進行合法性審查。（六）集體審議決策草案應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府全體會議或者常務(wù)會議審議決定。政府全體會議或者常務(wù)會議應(yīng)當(dāng)對決策草案作出做過，不予通過以及修改、再次討論或者擱置的決定。決策草案擱置期間，決策起草部門可根據(jù)實際情況變化提請政府再次審議，是否再次審議由政府行政首長決定。被擱置超過1年的決策草案，不再審議。對于應(yīng)當(dāng)提請市人大常委會審議的重大事項，及時提請審議；對于應(yīng)當(dāng)向市人大常委會報告的重大事項，及時報告。除依法應(yīng)當(dāng)保密的外，決策事項、依據(jù)和決策結(jié)果應(yīng)當(dāng)通過政府網(wǎng)站、報紙等公眾媒體公開。實施常務(wù)會議會后即時新聞發(fā)布制度。每周的市政府常務(wù)會議結(jié)束后，立即組織召開新聞發(fā)布會，將本次常務(wù)會議討論的重點民生話題以及重大決策公之于眾，接受市民的評議與監(jiān)督。（七）決策后評估重大行政決策后，定期進行評估，如果出現(xiàn)導(dǎo)致決策目標(biāo)全部或部分不能實現(xiàn)的情形的，決策執(zhí)行主辦部門應(yīng)當(dāng)提出停止執(zhí)行、暫緩執(zhí)行或修改決策內(nèi)容的建議，經(jīng)政府批準(zhǔn)后實施。二最新發(fā)展情況《規(guī)定》的出臺，解決了廣州市重大行政決策無法可依的問題，明確了重大行政決策的法定程序，為政府科學(xué)民主依法決策提供了規(guī)章依據(jù)。但是，它畢竟只是一個制度框架，要將這項制度落到實處，還有許多工作要做。為此，廣州市積極探索，由市政府法制辦牽頭組織，不斷完善重大行政決策的配套制度，對行政決策各環(huán)節(jié)的程序和內(nèi)容進行了細(xì)化規(guī)定。截至目前，廣州市結(jié)合《廣州市人民代表大會常務(wù)委員會討論決定重大事項辦法》、《中共廣州市委政治協(xié)商規(guī)程》、《廣州市政府工作規(guī)則》等規(guī)定，基本形成了以《規(guī)定》為主干，以《廣州市重大行政決策目錄管理試行辦法》、《廣州市重大行政決策專家論證辦法》、《廣州市重大行政決策聽證規(guī)定》、《廣州市重大民生決策公眾咨詢監(jiān)督委員會工作規(guī)定》為配套的一系列體現(xiàn)科學(xué)、民主、法治決策精神的體制機制。（一）細(xì)化聽證制度聽證是公眾參與的重要形式。2011年8月5日，廣州市出臺了《廣州市重大行政決策聽證試行辦法》（穗府辦〔2011〕32號），規(guī)范重大行政決策的聽證程序，對《規(guī)定》中創(chuàng)新性規(guī)定的“現(xiàn)職公務(wù)員不得被選為聽證代表”的執(zhí)行作出具體的操作細(xì)則，進一步細(xì)化了聽證中公眾知情權(quán)和參與權(quán)的保障措施。當(dāng)時，公眾普遍認(rèn)為聽證會就是“聽漲會”，聽證會是政治作秀。如何改變這種看法，廣州市政府考慮到公務(wù)員可以通過體制內(nèi)的其他途徑對聽證事項表達意見，而聽證會應(yīng)當(dāng)作為聽取廣大群眾意見的途徑，因此創(chuàng)新性地規(guī)定，現(xiàn)職公務(wù)員不得被選為聽證代表，在規(guī)范聽證代表資格方面進行了有益探索。同時，進一步細(xì)化了聽證中公眾知情權(quán)和參與權(quán)的保障措施，突出表明了政府是真正愿意貼近群眾，真心實意地希望聽取公眾意見。之后，中央電視臺將此項規(guī)定作為“創(chuàng)舉”進行了專題報道。此后，在2011年廣州市中心區(qū)投放1000臺出租汽車運力的決策上，2012年城市自來水水價調(diào)整等多項政府決策中，決策起草部門在前期充分調(diào)研論證、征求部門和公眾意見的基礎(chǔ)上，按照要求組織聽證會，通過規(guī)范的聽證程序充分聽取民意，聽證報告為市政府依法決策提供了重要的參考。（二）創(chuàng)建公咨委制度公咨委制度的全稱是“重大民生決策公眾咨詢監(jiān)督委員會制度”。公咨委制度是我們學(xué)習(xí)借鑒香港經(jīng)驗，結(jié)合廣州實際，具有顯著廣州特色的制度創(chuàng)造。2012年，為穩(wěn)妥有序推進同德圍片區(qū)治理，在市政府推動下，同德圍地區(qū)綜合整治工作咨詢監(jiān)督委員會成立，工作職能主要包括意見征集、過程監(jiān)督、協(xié)調(diào)矛盾和工作評價四個方面。由于公咨委的介入，片區(qū)治理過程引入公眾參與，各方利益得到較好協(xié)調(diào)，同德圍治理順利推進，收到了良好效果。2013年，在“同德圍模式”的有效實踐基礎(chǔ)上，參考港澳經(jīng)驗，廣州市將“公眾意見征詢委員會”制度化，制定《廣州市重大民生決策公眾意見征詢委員會制度（試行）》。2015年，廣州市對公咨委制度進行修訂完善，出臺《廣州市重大民生決策公眾咨詢監(jiān)督委員會工作規(guī)定》（穗府辦〔2015〕43號）。（三）強化專家論證制度專家論證是重大行政決策的重要環(huán)節(jié)。廣州市政府很早就引入了專家論證咨詢制度，2000年在制定廣州市城市總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃時，曾聘請吳良鏞、周干峙等院士作為專家參與論證。專家們提出“南拓北優(yōu)、東進西聯(lián)”的城市空間發(fā)展戰(zhàn)略，成為指導(dǎo)廣州發(fā)展的重要思想。在確立新型城市化發(fā)展戰(zhàn)略、垃圾焚燒處理、住宅加建電梯、東濠涌深隧工程等工作中，廣州市委、市政府都特別認(rèn)真傾聽專家的意見。但是，如何充分發(fā)揮咨詢專家的作用和優(yōu)勢，如何遴選專家，如何防止專家在決策參與中的利益沖突等問題，在實際工作中并沒有得到很好的解決。為此，經(jīng)過幾年的探索，2014年3月，廣州市出臺了《廣州市重大行政決策專家論證辦法》，進一步強化了專家論證報告的效力，明確專家論證報告應(yīng)當(dāng)作為重大行政決策的重要依據(jù)；建立了全市統(tǒng)一的重大行政決策咨詢論證專家?guī)?，區(qū)分綜合專家?guī)旌蛯I(yè)分庫，實現(xiàn)資源共享和統(tǒng)一公布；并對專家的權(quán)利義務(wù)進行了明確規(guī)范，強化專家責(zé)任，規(guī)定專家的回避制度，促進論證水平提升。（四）引入目錄管理制度《規(guī)定》出臺后，由于只對重大行政決策的范圍進行了定性描述，而沒有具體項目的定量界定，每年都有部門向廣州市政府提出同一個問題：到底某項決策屬不屬于重大決策？這一直困擾著我們的工作?？紤]到行政決策的事項和范圍的繁多和龐大，且具體的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)在不同階段和不同類型事項上表現(xiàn)也不相同，因此，在定性的基礎(chǔ)上。由行政決策主體進行是否屬于“重大”進行判斷，在現(xiàn)實中是較為可行的做法。2013年底，廣州市制定出臺《廣州市重大行政決策目錄管理試行辦法》，首次對重大行政決策的范圍進行細(xì)化界定，根據(jù)“誰決策誰負(fù)責(zé)”的原則，要求相關(guān)部門于每年年初提出決策目錄和聽證目錄，經(jīng)法制機構(gòu)審查、政府常務(wù)會議審定后印發(fā)實施并向社會公布。2014年，廣州市認(rèn)真做好“首次”目錄編制工作，從各部門申報的43項事項和174項市政府重點工作中梳理并審查，最終將具有基礎(chǔ)性、全局性和影響面廣的15項決策事項納入廣州市2014年度重大行政決策事項目錄，并將其中2項納入聽證事項目錄。目錄中的決策事項將按照公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、市政府集體審議決策的五大程序開展。廣州市自2014年在全國率先實施重大行政決策目錄管理以來，截至2017年，廣州市已先后將50項決策事項列入重大行政決策目錄，并得到較好的實施。2016年，在連續(xù)實施3年市政府重大行政決策目錄編制管理的基礎(chǔ)上，出臺了《廣州市政府各部門普遍制定重大行政決策事項目錄先行試點方案》（穗府法〔2016〕26號），要求市政府各部門普遍制定重大行政決策事項目錄并向社會公布，將重大行政決策目錄管理制度由市、區(qū)政府向部門推廣。（五）完善合法性審查機制《規(guī)定》確立了重大行政決策合法性審查制度，明確未經(jīng)政府法制機構(gòu)審查的決策草案，不得提交政府審議，不得實施。廣州市根據(jù)規(guī)定，對各部門擬定的涉及與人民群眾利益密切相關(guān)、社會涉及面廣、依法需要政府決定的重大決策，從決策事項是否屬于政府法定權(quán)限、草案的內(nèi)容是否合法、草案起草過程是否符合規(guī)定的程序等方面積極提出審核意見，為決策把好法律關(guān)。同時，不斷完善文件審查制度和政府合同管理制度，于2010年修訂《廣州市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》，2012年制定《廣州市政府合同管理規(guī)定》，對有效維護政府合法權(quán)益等方面進行了明確規(guī)范，積極服務(wù)政府決策。（六）制定出臺地方性法規(guī)《廣州市依法行政條例》為適應(yīng)法治政府建設(shè)的新形勢和新要求，深化和推廣廣州市規(guī)范重大行政決策程序等法治政府建設(shè)的經(jīng)驗做法，廣州市制定了全國第一部全面系統(tǒng)規(guī)范依法行政工作的地方性法規(guī)《廣州市依法行政條例》（以下簡稱《條例》），將廣州市在推進依法行政方面的經(jīng)驗和制度，在全市范圍內(nèi)進一步的深化和推廣，很好地解決了推進依法行政的外部動力不足、制度設(shè)計過于零散、制度缺乏剛性、保障措施不力等重點問題?！稐l例》以保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益為出發(fā)點和落腳點，進一步規(guī)范行政權(quán)力運行，創(chuàng)造性地建立了許多新的制度，對依法行政提出了新的要求，為全面提升廣州市依法行政的能力和水平，加快建成法治政府指明了前進的方向和具體的路徑，具有鮮明的時代特色和廣州特色?！稐l例》充分吸收了廣州市在行政決策方面的立法經(jīng)驗，結(jié)合廣州市實際情況，按照科學(xué)、民主、合法決策的基本要求，對行政決策的主體、權(quán)限、基本原則、程序要求等進行了系統(tǒng)規(guī)范，較好解決了當(dāng)前行政決策領(lǐng)域存在的任意決策、朝令夕改、決策失誤、責(zé)任不清等問題?！稐l例》第13條，對完善行政決策制度提出總體要求?！稐l例》第16條，對需要舉行聽證會的行政決策事項進行規(guī)定?！稐l例》第17條和第18條，對行政決策的執(zhí)行以及變更程序做出了明確規(guī)定?！稐l例》第19條至34條，共計16條，對重大行政決策的范圍和程序做出了全面、系統(tǒng)的規(guī)定。第19條明確將公眾參與、專家咨詢、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大行政決策的五個法定程序。第20條明確了重大行政決策的范圍?！稐l例》第24條至29條，進一步完善了重大行政決策的有關(guān)配套制度，如公眾參與、征求意見、意見反饋、專家咨詢、風(fēng)險評估等，并提出了詳細(xì)要求?！稐l例》第30條至34條，明確了合法性審查、集體討論決定、決策公開、實施后評估、鎮(zhèn)政府重大決策事項等。三實施效果2012年，“廣州市完善重大決策程序規(guī)范推進科學(xué)民主依法決策”項目榮獲中國政法大學(xué)發(fā)起設(shè)立的第二屆中國法治政府獎。評委會評價指出：“完善重大決策制度，是法治政府建設(shè)中的一項樞紐型工程。廣州市政府秉持敢為人先的創(chuàng)造精神，在難點上立題，在關(guān)節(jié)上突破，在其體系初成、碩果初結(jié)之際，值得我們寄予更多期待”?！兑?guī)定》的出臺，奠定了重大行政決策的制度基礎(chǔ)，推動廣州市法治政府建設(shè)始終走在全國前列。全面規(guī)范重大行政決策程序是廣州市發(fā)揮地方立法先行先試的有益嘗試，增強了行政決策的透明度，提升了公民對決策參與的熱情，促進了政民之間的良性互動，有效推動了廣州市各級政府重大行政決策的規(guī)范運作。（一）科學(xué)民主依法決策成為共識《規(guī)定》出臺后，廣州市委市政府對科學(xué)民主依法決策工作更加重視，通過多種形式狠抓宣傳貫徹，各項配套制度相繼出臺，有效提升了各級領(lǐng)導(dǎo)干部科學(xué)民主依法決策意識，依法決策成為各級領(lǐng)導(dǎo)干部和社會公眾的共識，逐漸形成科學(xué)民主依法決策的良好氛圍。目前，市、區(qū)政府決定關(guān)系民生的重大行政決策時，普遍按照公眾參與、專家咨詢、風(fēng)險評估、合法性審查、集體審議的規(guī)定動作進行決策，降低決策風(fēng)險和行政成本，從源頭上消除或減少行政爭議。（二）公民參與的熱情不斷提高全市涉及人民群眾切身利益的重大事項，注重聽取社會各界的意見，保證決策順應(yīng)民意、合乎民心。如在教育、公共交通、“三舊”改造、自來水、污水處理、公租房保障、舊樓加裝電梯等重大事項和民生事項的決策過程中，通過大范圍、多層次公開征求意見，集中民意，體現(xiàn)民智，較好地化解了決策所要解決的社會管理難題。在社會民生問題上，實現(xiàn)了政民的良性互動，激發(fā)了社會公眾參與政府決策的熱情，保證了重大行政決策的科學(xué)性、民主性，也推動了市委市政府重點工作依法科學(xué)順