完善農(nóng)村最低生活保障制度的對策,社會保障論文

完善農(nóng)村最低生活保障制度的對策,社會保障論文農(nóng)村最低生活保障制度是對家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)且具有當(dāng)?shù)爻Ｗ艨诘霓r(nóng)村貧困群眾，按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)給予差額救助的新型社會保障制度，是農(nóng)村特困群眾生活救助制度的改革和發(fā)展，是解決農(nóng)村特困群眾基本生活問題的長效機(jī)制。農(nóng)村最低生活保障制度是農(nóng)村社會保障體系的一個重要組成部分。在我們國家全面建立農(nóng)村最低生活保障制度，意義重大。它既是一項龐大的系統(tǒng)工程，又是一項長期而艱巨的任務(wù)。在充分認(rèn)識建立農(nóng)村最低生活保障制度意義、問題的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步明確建立農(nóng)村最低生活保障制度的原則與措施。作為一個發(fā)展中國家和農(nóng)業(yè)人口大國，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題一直都是我們國家一個帶有全局性、戰(zhàn)略性的問題，關(guān)系到我們國家社會當(dāng)代化建設(shè)的進(jìn)程和社會的穩(wěn)定。自1996年民政部確定在山東煙臺、河北平泉、四川彭州和甘肅永昌進(jìn)行農(nóng)村最低生活保障制度的試點以來，我們國家農(nóng)村最低生活保障制度已探尋求索了11個年頭。農(nóng)村最低生活保障制度在沿海和一些省會城市紛紛建立了起來。廣東、浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市相繼出臺施行(農(nóng)村最低生活保障辦法〕，將農(nóng)民納入社會保障范圍。在各地獲得一些經(jīng)歷體驗、條件基本具備的基礎(chǔ)上，(關(guān)于積極發(fā)展當(dāng)代農(nóng)業(yè)扎實推進(jìn)社會新農(nóng)村建設(shè)的若干意見〕〔中發(fā)[2007]1號〕和溫家寶總理在十屆全國人大五次會議上作的(工作報告〕都指出，今年要在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，這是建設(shè)農(nóng)村社會保障體系的一項基礎(chǔ)工程；是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，構(gòu)建社會和諧社會的一項重大制度建設(shè)；是逐步消除貧困，全面建設(shè)小康社會的一項重大戰(zhàn)略舉措；是加強(qiáng)三農(nóng)工作，推進(jìn)社會新農(nóng)村建設(shè)的一項重大惠農(nóng)政策。農(nóng)村最低生活保障制度〔下面簡稱低保制度〕是國家和社會對農(nóng)村家庭人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的家庭，按當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)給予救助的制度。建立農(nóng)村低保制度，是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會的重要舉措，是當(dāng)下農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的重中之重，是社會保障體系中的最后一道安全網(wǎng)。2002年的十六大提出有條件的地區(qū)探尋求索建立農(nóng)村低保制度，的十六屆五中全會提出建設(shè)社會新農(nóng)村，2007年1號文件〔即(關(guān)于積極發(fā)展當(dāng)代農(nóng)業(yè)扎實推進(jìn)社會新農(nóng)村建設(shè)的若干意見〕〕對農(nóng)村最低生活保障問題高度重視，并就怎樣完善這一制度提出了明確要求。(關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知〕決定，2007年在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度。農(nóng)村低保制度迅速在全國各地施行成效顯著，截至2008年底，我們國家已將4282.3萬人納入農(nóng)村低保，還有63.2萬農(nóng)村人口享受傳統(tǒng)的農(nóng)村社會救濟(jì)，686.5萬人次享受農(nóng)村臨時生活救助。但要完善農(nóng)村低保制度，也存在不少問題，亟需改良。二、農(nóng)村最低生活保障制度中存在的問題分析：〔一〕保障標(biāo)準(zhǔn)的制定不夠科學(xué)當(dāng)下，盡管很多地區(qū)就農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的根據(jù)和程序做出了有關(guān)規(guī)定。但是在實際工作中，很多地方的標(biāo)準(zhǔn)制定是不科學(xué)的，甚至是很隨意的。有些地方基本上是在原先特困戶救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，參照當(dāng)?shù)厣钏胶拓斦?fù)擔(dān)能力制定的。以錢定人的情況比擬普遍。這樣就導(dǎo)致農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低。僅為城市的30%-40%。事實上，有些地區(qū)的保障標(biāo)準(zhǔn)過低還有認(rèn)識方面的原因。以為農(nóng)民多少能夠利用土地自我保障，象征性地給點補(bǔ)助就能夠了。以山東省濰坊市為例，城鄉(xiāng)居民的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)就有不少差距。全市城市居民的保障標(biāo)準(zhǔn)是月人均275元。另外還有幫困補(bǔ)貼和多種配套救助措施：而農(nóng)村居民的保障標(biāo)準(zhǔn)是年人均1000元，并且缺乏其他附加救助。在城鄉(xiāng)接合部或部分因征地農(nóng)轉(zhuǎn)居的地區(qū)，往往出現(xiàn)寓居在同一個地區(qū)的居民，有的享受城市低保，有的享受農(nóng)村低保，兩者之間的懸殊差距經(jīng)常引發(fā)矛盾和沖突，加大實際工作難度?！捕潮Ｕ蠈ο蟮谋鎰e較為困難各地普遍反映在根據(jù)保障標(biāo)準(zhǔn)去辨別、確定保障對象的經(jīng)過中。面臨著很多現(xiàn)實的難題。一是什么收入應(yīng)計算為有收入，什么收入能夠不予計算。當(dāng)前還缺乏統(tǒng)一規(guī)定；二是根據(jù)各地情況，科學(xué)核算農(nóng)業(yè)、副業(yè)收入有困難：三是核算有勞動能力的保障對象的隱形收入有困難：四是確定農(nóng)戶具有法定奉養(yǎng)、撫養(yǎng)關(guān)系并且在一起共同生活的全體人員收入難：六是因建房、婚嫁導(dǎo)致生活困難的人員能否列入保障對象面臨操作困難：七是因計劃生育被罰款而造成家庭生活困難的人員能否列入保障范圍缺乏法律根據(jù)，不好操作。為了便于辨別保障對象，一些地方增加了對申請者實際生活狀況的考察，發(fā)明了一些方便的辦法，例如進(jìn)村上門看房子，進(jìn)屋看被子〔谷子〕，吃飯看盤子，穿著看身子〔家庭用品〕，銀行看折子等等。很多地方還明確指定了一些排除性條件。以上各地在確定保障對象時的一些方便做法?；蛘弑憩F(xiàn)出隨意性，或者缺乏必要的法律根據(jù)，甚至帶有政策性、價值型歧視，與最低生活保障制度的初衷是相悖的。需要加以改良，用愈加完善、愈加合理合法的手段去辨別和確定保障對象?！踩潮Ｕ腺Y金得不到有效落實在全國范圍內(nèi)全面建立農(nóng)村低保，資金短缺是難題。在很多地方，農(nóng)村低保資金實行分級負(fù)擔(dān)。由于下面幾個原因，導(dǎo)致分級負(fù)擔(dān)落實有一定困難。一是農(nóng)村低保制度主要是各地根據(jù)本身的實際情況主動建立的，因此其執(zhí)行和落實缺乏強(qiáng)有力的外部約束。在地方財政好的時候，執(zhí)行起來問題不大：一旦財政狀況不好，就很難得到有效執(zhí)行。二是20世紀(jì)90年代以來，客觀上社會資源十分是財政資源有向上集中的趨勢，地方財政狀況持續(xù)吃緊。三是通常情況下。越是財政緊張的地方。貧困人口往往越多，分擔(dān)低保經(jīng)費(fèi)的任務(wù)就越重，落實經(jīng)費(fèi)保障的壓力就越大，結(jié)果就是經(jīng)常不能落實，由于分級負(fù)擔(dān)的資金得不到有效落實，導(dǎo)致了一些地方農(nóng)村低保進(jìn)展延遲緩慢、陷于停滯。甚至名存實亡?！菜摹潮Ｕ瞎ぷ鞑粔蛞?guī)范迄今為止，我們國家尚無專門規(guī)范農(nóng)村低保工作的全國性法律法規(guī)，有規(guī)范作用的全國性文件是民政部1996年印發(fā)的(關(guān)于加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的意見〕、2007年(關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知〕。各地農(nóng)村低保工作大多是根據(jù)本身制定的有關(guān)政策開展的，由此導(dǎo)致兩個結(jié)果：一方面，農(nóng)村低保工作的整體合法性不夠，一些地方抱著多一事不如少一事的心理干脆不搞，一些主動搞起來的地方也很難完善，保障工作往往不夠規(guī)范，落實起來也面臨很多困難。另一方面，由于缺乏有效的統(tǒng)一指導(dǎo)，各地做法千差萬別。參差不齊。在詳細(xì)工作層面。主要是由于基層氣力薄弱、工作程序不細(xì)、工作監(jiān)督不力等原因，導(dǎo)致很多地區(qū)農(nóng)村低保工作不夠規(guī)范。在大多數(shù)地區(qū)，從事農(nóng)村低保工作的基層人員還是從事傳統(tǒng)救濟(jì)工作的人員，其思想觀念和工作能力都不太適應(yīng)農(nóng)村低保的要求，加上基層工作經(jīng)費(fèi)和工作人員缺乏，導(dǎo)致一些工作人員負(fù)擔(dān)過重，疲于應(yīng)付，很難把低保工作做細(xì)、做實。在工作中隨意性大，操作性不強(qiáng)也不規(guī)范，應(yīng)保的難保。能保的漏保的較多。三、完善農(nóng)村最低生活保障制度的對策討論〔一〕確定科學(xué)規(guī)范的保障標(biāo)準(zhǔn)鑒于居民儲蓄率普遍偏高的國情，結(jié)合農(nóng)村低保對象家庭收入的特點，建議以家庭人均支出計算貧困線，以家庭人均年收入指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)來界定低保對象。要十分注意收入的貨幣化問題，在以市場價格為標(biāo)準(zhǔn)折算實物收入時，應(yīng)充分考慮物價的變動，將名義收入轉(zhuǎn)化為實際收入。在保障標(biāo)準(zhǔn)上，首先應(yīng)遵循低標(biāo)準(zhǔn)。廣覆蓋的原則。這樣既能充分發(fā)揮保障資源的效益，也具體表現(xiàn)出出社會公平與公正。其次。保障標(biāo)準(zhǔn)要符合低保制度的功能定位。低保制度的功能應(yīng)是知足農(nóng)村困難群眾最基本的生活需要，其保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)刈罨镜纳钕M(fèi)水平來確定，不宜包括其他如醫(yī)療、教育等消費(fèi)的需要。再次。保障標(biāo)準(zhǔn)要有層次性和差異不同性。根據(jù)保障對象的特征和需求的不同，實行分類救助，標(biāo)準(zhǔn)有別。農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)能夠維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費(fèi)用確定，還要隨著當(dāng)?shù)厣畋匦杵穬r格的變化和人民生活水平的提高適時進(jìn)行調(diào)整，要創(chuàng)造條件不斷提高保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平?！捕硣?yán)格確定保障對象一般而言。具有當(dāng)?shù)卣睫r(nóng)業(yè)戶口、共同生活的家庭成員年人均收入低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的人都可申請享受農(nóng)村低保。與傳統(tǒng)的社會救濟(jì)制度相比，低保制度的保障對象有所擴(kuò)大，除了五保戶、特困戶外，還應(yīng)包括以下人員：家庭成員無勞動能力或基本喪失勞動能力的無勞力戶：家庭主要成員雖在勞動年齡段，但因嚴(yán)重殘疾而喪失勞動能力，家庭生活困難者；家庭成員在勞動年齡段。因常年有病，基本喪失或大部分喪失勞動能力，家庭生活困難者；家庭主要成員因病、災(zāi)死亡。其子女不到勞動年齡或是在校學(xué)生，生活十分困難者。確定保障對象的工作應(yīng)由民政部門牽頭。財政、統(tǒng)計、殘聯(lián)等部門以及鎮(zhèn)〔街〕、村配合。對各低收入戶調(diào)查摸底，初步確定保障對象，然后由農(nóng)戶申請，鎮(zhèn)〔街〕張榜頒布。力爭到達(dá)一個不錯、一個不漏，真正讓那些連溫飽都難以維持的農(nóng)村貧困人口在的幫助下享受最基本的生存權(quán)。為了防止在確定保障對象經(jīng)過中的懶漢現(xiàn)象及其它問題，還應(yīng)十分規(guī)定幾種不能享受最低生活保障的情況，比方：家庭有就業(yè)能力的成員無正當(dāng)理由拒絕就業(yè)，不自食其力的：家庭擁有閑置的生產(chǎn)性設(shè)施或除住房等基本生活必需品外的非生產(chǎn)性物品，按變現(xiàn)后計算，人均值為當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)6倍以上的〔詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況確定〕；家庭實際生活水平明顯高于當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的等等。這樣做既能保障貧困人口的生存問題，又能防止因保障措施不當(dāng)出現(xiàn)擠兌最低生活保障基金的懶漢現(xiàn)象等問題。建議有關(guān)部門組織人員在調(diào)研的基礎(chǔ)上，制訂一個操作性較強(qiáng)的界定農(nóng)村低保對象的相關(guān)細(xì)則。農(nóng)村低保要做到動態(tài)管理。使保障對象有進(jìn)有出。在嚴(yán)格確定保障對象后，要做到應(yīng)保盡保?！踩澈侠砘I集并加強(qiáng)對低保資金的管理我們國家社會保障體系改革的關(guān)鍵是調(diào)整財政支出構(gòu)造，通過開拓新的稅收來源，實現(xiàn)部分國有資產(chǎn)變現(xiàn)和發(fā)行特種用處國債等有效途徑加大對社會保障制度建設(shè)的資金投入。在實際工作中，農(nóng)村最低生活保障資金可由省、市、縣、鄉(xiāng)各級財政和村集體合理分擔(dān)，社會捐贈和社會互助等作為補(bǔ)充。至于各級財政及村集體的分擔(dān)比例應(yīng)根據(jù)各地實際確定。要加大和省級財政補(bǔ)助力度，各級應(yīng)將農(nóng)村最低生活保障資金列入財政預(yù)算。除此之外，農(nóng)村最低生活保障方式亦可靈敏多樣，主要方式有三種：一是發(fā)放救濟(jì)金：二是發(fā)給部分救濟(jì)金和實物，如糧食、油料、衣被等；三是給予政策優(yōu)惠。管好用好低保資金，是保證農(nóng)村低保工作順利進(jìn)行的重要環(huán)節(jié)。農(nóng)民低保所需資金，應(yīng)由各級納入社會救濟(jì)專項資金支出項目，專項管理、?？顚Ｓ茫⑦m當(dāng)向財政狀況不好的地方傾斜，進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付；除了財政渠道外，要系統(tǒng)研究社會捐贈問題，鼓勵社會組織和個人為農(nóng)村低保提供捐贈和贊助。明確捐贈渠道，制定嚴(yán)格的基金管理辦法。同時要出臺稅收優(yōu)惠等配套政策，通過社會來改善貧困農(nóng)戶的生活。要借鑒城市低保的做法，建立農(nóng)村低保資金專戶。專賬專人專管；要理順撥款渠道，堅持一個口子向下，即縣市區(qū)財政專戶按撥款計劃撥到民政部門農(nóng)村低保專賬。農(nóng)村低保金的發(fā)放經(jīng)過中應(yīng)堅持方便群眾、便于監(jiān)督的原則。要減少發(fā)放環(huán)節(jié)、加強(qiáng)對發(fā)放渠道的監(jiān)督和管理，一般應(yīng)按月發(fā)放。實行一本通發(fā)放，防止低保金被克扣和挪用。