我國社會保障體系普遍整合的制約因素

我國社會保障體系普遍整合的制約因素

自20世紀(jì)80年代以來，我國社會保障制度在不斷改革與重構(gòu)中取得重大進(jìn)展。特別是自21世紀(jì)以來，我國接連出臺社會保障新政，加大社會保障投入，增加社會保障項(xiàng)目，擴(kuò)大社會保障范圍，基本建成滿足城鄉(xiāng)居民基本民生需求的普遍型社會保障體系。與此同時(shí)，也出現(xiàn)了一系列“碎片化”現(xiàn)象，嚴(yán)重影響社會保障的公平性、適應(yīng)性和持續(xù)性。加快推進(jìn)社會保障體系從“普遍碎片型”轉(zhuǎn)向“普遍整合型”，已成為我國社會保障體系建設(shè)的必然趨勢和迫切要求。在我國的社會結(jié)構(gòu)中，社會保障體系雖然具有一定的相對獨(dú)立性，但并非孤立存在的社會設(shè)置，必須從“嵌入性”角度考慮我國社會保障體系普遍整合的基本思路。在推進(jìn)社會保障體系普遍整合的實(shí)踐中，只有全面系統(tǒng)地把握各種制約因素及其制約方式，才能減少整合阻力，減輕整合壓力，降低整合風(fēng)險(xiǎn)，提高整合效率，保證整合質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)整合目標(biāo)。一經(jīng)濟(jì)因素社會保障體系普遍整合需要支付經(jīng)濟(jì)成本，社會保障體系普遍整合必然增加經(jīng)濟(jì)投入。經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不僅決定社會保障水平的高低，也直接影響社會保障體系普遍整合的進(jìn)度。在經(jīng)濟(jì)因素中，比較重要的變量有三個(gè)：一是國內(nèi)生產(chǎn)總值。一般而言，一個(gè)國家的GDP總量越大，標(biāo)志著一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力越強(qiáng)，意味著一個(gè)國家發(fā)展社會保障的經(jīng)濟(jì)條件越好。GDP總量既為擴(kuò)大社會保障普遍性奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也為提高社會保障體系整合度創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)條件。21世紀(jì)以來，我國GDP總量逐年增加，為擴(kuò)大社會保障覆蓋面奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。從2001年到2014年，我國GDP總量從95933億元（國家統(tǒng)計(jì)局，2002）提高到636463億元（國家統(tǒng)計(jì)局，2015），增長了5.63倍。在此期間，我國先后新增了一系列社會保障項(xiàng)目，充實(shí)了以民生為本的社會保障體系。2003年建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村醫(yī)療救助制度和工傷保險(xiǎn)制度，2005年建立城市醫(yī)療救助制度，2006年實(shí)施九年制免費(fèi)義務(wù)教育制度，2007年建立農(nóng)村最低生活保障制度和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，2009年建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，2010年實(shí)施公共租賃住房制度，2011建立城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，2012年新建城鄉(xiāng)居民大病醫(yī)療保險(xiǎn)制度，2014年整合建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、整合廉租住房制度和公共租賃房制度。二是財(cái)政收支水平。一方面是財(cái)政收入。在現(xiàn)代社會保障體系中，政府是最重要的社會保障供給主體，財(cái)政收入的多少直接關(guān)系到政府福利供給能力的高低。從2001年到2014年，全國公共財(cái)政收入保持兩位數(shù)的增長速度，從16386.04億元（國家統(tǒng)計(jì)局，2002）增加到140350億元（國家統(tǒng)計(jì)局，2015），增長7.56倍。公共財(cái)政收入的持續(xù)快速增長，為持續(xù)擴(kuò)大社會保障覆蓋面提供了有力的財(cái)政支撐。在加快社會保障體系普遍整合的過程中，為了保證整合政策的順利實(shí)施，必須確保整合后的保障水平等于或高于整合前的水平，為此需要增加社會保障的財(cái)政投入。另一方面是財(cái)政支出。實(shí)踐表明，一個(gè)國家的社會保障支出總額及其在公共財(cái)政支出中的比重，可以反映該國政府對社會保障的重視程度。社會保障支出總額及其在公共財(cái)政支出中的比重越高，說明政府對社會保障越重視。我國正在形成以“民生為本”的公共財(cái)政支出取向，中央政府和地方政府逐年加大社會保障財(cái)政投入，用于社會保障的財(cái)政支出不斷增加。推進(jìn)社會保障體系普遍整合對公共財(cái)政支出提出了新的要求，這將進(jìn)一步加大公共財(cái)政支出壓力。整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，建立機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“并軌”，必然需要增加財(cái)政投入。三是居民收入水平。從繳費(fèi)角度，可以把社會保障分為繳費(fèi)型保障（社會保險(xiǎn)）與非繳費(fèi)型保障（社會救助和公共福利）兩大類型；繳費(fèi)型保障與民眾的繳費(fèi)能力相關(guān)，非繳費(fèi)型保障與政府財(cái)力相關(guān)。居民收入水平與民眾繳費(fèi)能力相關(guān)，直接影響繳費(fèi)型保障的發(fā)展。城鄉(xiāng)居民收入增加有助于提高繳費(fèi)能力，增加社會保險(xiǎn)參保人數(shù)，擴(kuò)大社會保障覆蓋面，提高社會保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)。從2001年到2014年，我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入從6860元（國家統(tǒng)計(jì)局，2002）提高到28844元（國家統(tǒng)計(jì)局，2015），增長3.20倍；農(nóng)村居民人均純收入從2366元（國家統(tǒng)計(jì)局，2002）提高到9497元（國家統(tǒng)計(jì)局，2015），增長3.01倍。與此同時(shí)，全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)從14183萬人（勞動和社會保障部，2002）增加到34124萬人（人力資源和社會保障部，2015），增長1.41倍；參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)（包括參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)）從5995.1萬人（勞動和社會保障部，2002）增加到50107萬人（人力資源和社會保障部，2015），增長7.36倍；參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)從7630萬人（勞動和社會保障部，2002）增加到28296萬人（人力資源和社會保障部，2015），增長2.71倍；參加失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)從10355萬人（勞動和社會保障部，2002）增加到17043萬人（人力資源和社會保障部，2015），增長0.65倍；參加工傷保險(xiǎn)人數(shù)從4345萬人（勞動和社會保障部，2002）增加到20639萬人（人力資源和社會保障部，2015），增長3.75倍；參加生育保險(xiǎn)人數(shù)從3455萬人（勞動和社會保障部，2002）增加到17039萬人（人力資源和社會保障部，2015），增長3.93倍。從2005年到2013年，全國參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的人數(shù)從1.79億人（衛(wèi)生部，2006）增加到8.02億人（國家衛(wèi)生計(jì)生委，2014），增長3.48倍；從2007年到2014年，全國參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)從4291萬人（勞動和社會保障部，2008）增加到31451萬人（人力資源和社會保障部，2015），增長6.33倍。二人口因素社會保障歸根結(jié)底是要滿足人的需求，人口狀況是直接影響社會保障體系整合的重要因素。中國是世界上人口最多的國家，社會保障體系普遍整合涉及十幾億人的切身利益，因此必須充分考慮人口因素。在人口因素中，比較重要的變量有五個(gè)：一是人口總量。截至2014年底，我國人口總量已達(dá)到136782萬人（國家統(tǒng)計(jì)局，2015）。人口總量越大，社會保障需求總量越大，社會保障整合的任務(wù)就越重，整合的難度就越大。二是人口就業(yè)結(jié)構(gòu)。與社會保障體系整合直接相關(guān)的人口就業(yè)結(jié)構(gòu)主要包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和失業(yè)人數(shù)。就業(yè)人口的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化，與社會保險(xiǎn)制度整合密切相關(guān)。第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口比重下降、第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口比重上升，意味著參加農(nóng)村社會保險(xiǎn)的人數(shù)下降，參加城鎮(zhèn)居民社會保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工社會保險(xiǎn)的人數(shù)增加。就業(yè)人口的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變化，對整合城鄉(xiāng)社會保障體系提出了新的要求。鄉(xiāng)村就業(yè)人員總數(shù)減少和城鎮(zhèn)就業(yè)人員總數(shù)增加，意味著參加農(nóng)村社會保障的人數(shù)減少，參加城鎮(zhèn)社會保障的人數(shù)增加。城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)的變化，既與公共就業(yè)服務(wù)體系的建設(shè)相關(guān)，也與失業(yè)保險(xiǎn)制度和最低生活保障制度關(guān)聯(lián)。三是人口年齡結(jié)構(gòu)。人口年齡結(jié)構(gòu)特別是人口老齡化程度與社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度整合密切相關(guān)。截至2014年底，我國60周歲及以上人口達(dá)到21242萬人，占全國總?cè)丝诘?5.5%（國家統(tǒng)計(jì)局，2015）。隨著老年人口比重不斷提高，納入社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)增加，領(lǐng)取基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金的人數(shù)不斷增多，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)及財(cái)政補(bǔ)貼也隨之增長。在老齡化不斷加劇的過程中，需要統(tǒng)籌平衡機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員、城鎮(zhèn)企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的待遇公平問題，需要統(tǒng)籌考慮不同人群基礎(chǔ)養(yǎng)老金的地域平衡與統(tǒng)籌層次問題。四是人口城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)。人口城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的核心指標(biāo)是城鎮(zhèn)化率，包括常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率。城鎮(zhèn)化率的提高意味著更多的農(nóng)村居民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民（即農(nóng)民市民化），城鎮(zhèn)化率的提高要求加快整合農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民之間的社會保障制度，縮小城鄉(xiāng)居民之間的社會保障差距；要求加快建立城鄉(xiāng)居民社會保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)職工社會保險(xiǎn)制度之間的銜接機(jī)制與轉(zhuǎn)換機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民與城鎮(zhèn)職工之間的社會保險(xiǎn)制度整合。五是人口流動。巨大規(guī)模的人口流動是我國改革開放進(jìn)程中的顯著特點(diǎn)之一，在1982年，全國流動人口只有657萬人（鄭真真、楊舸，2013），到2014年已增加到2.53億人（國家統(tǒng)計(jì)局，2015）。人口流動對社會保障體系整合提出了一系列新要求：異地安置退休人員的住院醫(yī)療費(fèi)用結(jié)算問題，流動人員跨統(tǒng)籌區(qū)域就醫(yī)費(fèi)用的報(bào)銷與結(jié)算問題，農(nóng)民工社會保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女平等享受城市義務(wù)教育資源問題，流動人員在流入地享受保障性住房的資格與條件問題，等等。人口流動要求加快社會保障體系整合進(jìn)度，通過整合適應(yīng)人口流動性，以便更好地為流動人口享受應(yīng)得社會保障提供高效便捷的服務(wù)。三體制因素制約我國社會保障體系普遍整合的體制因素主要有兩個(gè)：一是行政管理體制。“部門分治”是我國社會保障管理體制的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)格局，人力資源和社會保障部門主管城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、社會養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)；民政部門主管城鄉(xiāng)最低生活保障、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、臨時(shí)救助、優(yōu)撫安置、殘疾人福利、老年人福利、兒童福利和災(zāi)民救濟(jì)等；衛(wèi)生計(jì)生部門主管新型農(nóng)村合作醫(yī)療和基本公共衛(wèi)生服務(wù)；教育部門主管教育福利和教育救助；住房和建設(shè)部門主管保障性住房和住房公積金制度。部門分治的主要優(yōu)點(diǎn)是對口性、對應(yīng)性和專業(yè)性較強(qiáng)，主要缺點(diǎn)是相互之間封閉性較強(qiáng)，銜接性較差。有的部門往往從自身利益出發(fā)，有選擇地確定保障對象；有的部門提供的保障項(xiàng)目涉及其他部門，卻因各個(gè)部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，民眾無法便利地獲得與享用；有的社會保障項(xiàng)目由于缺乏相互溝通而導(dǎo)致各個(gè)部門之間要么重復(fù)提供保障，要么無人提供保障。只有促進(jìn)不同主管部門之間的有機(jī)整合，才能增強(qiáng)整個(gè)社會保障體系內(nèi)部的耦合力，減少和避免體系內(nèi)部的矛盾、沖突甚至內(nèi)耗現(xiàn)象；要降低社會保障體系的整合成本，提高社會保障體系的整合效益。二是業(yè)務(wù)經(jīng)辦體制。我國現(xiàn)行的社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)主要包括社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、社會救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和住房公積金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)行社會保障經(jīng)辦體制存在著一系列突出問題（鄭功成，2011：183）：第一，機(jī)構(gòu)設(shè)置分散。按照社會保障項(xiàng)目設(shè)立經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，一個(gè)項(xiàng)目一套機(jī)構(gòu)，“疊床架屋”的機(jī)構(gòu)設(shè)置導(dǎo)致成本過高，資源分散。第二，機(jī)構(gòu)定性不清。全國各地對經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位和職能界定各不相同，有的地方作為政府機(jī)構(gòu)，工作人員屬于行政編制，實(shí)行“公務(wù)員管理”；有的地方作為政府機(jī)關(guān)下屬的事業(yè)單位，工作人員屬于事業(yè)編制，實(shí)行“參公管理”；有的地方作為獨(dú)立的事業(yè)單位，按照事業(yè)單位進(jìn)行管理；有的地方?jīng)]有明確的性質(zhì)定位，工作人員身份龐雜。第三，機(jī)構(gòu)名稱混亂。省、市、縣、鄉(xiāng)四級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的名稱五花八門，目前有中心、局、辦、站、所、室等稱謂。例如，浙江省2010年表彰的11個(gè)“新型農(nóng)村合作醫(yī)療經(jīng)辦機(jī)構(gòu)建設(shè)先進(jìn)單位”中，縣級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)就有“新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理中心”“城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療管理委員會辦公室”“新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理委員會辦公室”“農(nóng)村合作醫(yī)療管理辦公室”“城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療業(yè)務(wù)管理中心”“新型農(nóng)村合作醫(yī)療辦公室”和“新型農(nóng)村合作醫(yī)療管委會辦公室”7個(gè)稱謂（浙江省衛(wèi)生廳，2010）。第四，機(jī)構(gòu)能力不足。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)政策執(zhí)行能力不高、服務(wù)能力不高、人力資源不足、風(fēng)險(xiǎn)控制能力不高、信息系統(tǒng)不兼容等。推進(jìn)社會保障體系普遍整合，必須改革社會保障經(jīng)辦體制，推進(jìn)社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)整合。四政策因素制約我國社會保障體系普遍整合的政策因素包括社會保障系統(tǒng)外的政策和社會系統(tǒng)內(nèi)的政策兩大類型。外部政策因素主要有三種：一是戶籍政策。1958年1月頒布實(shí)施的《中華人民共和國戶口登記條例》，標(biāo)志著中國城鄉(xiāng)二元戶籍制度正式建立。以二元戶籍制度為基礎(chǔ)分配社會保障資源，在城鄉(xiāng)之間形成了各自獨(dú)立的社會保障制度。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，城鄉(xiāng)二元戶籍制度不但影響勞動力的合理流動，而且影響農(nóng)村參保人員社會保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移，這是阻礙城鄉(xiāng)社會保障體系整合的最大因素。2014年7月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分。但是，已經(jīng)“附著”并“固化”在戶籍身份上的社會保障待遇或社會保障特權(quán)無法在短期內(nèi)消除，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)業(yè)人口要與城鎮(zhèn)人口享受同等社會保障待遇，還有很長的路要走。二是就業(yè)政策。就業(yè)是民生之本，是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和改善保障民生的根本途徑。積極的就業(yè)政策能夠拓展就業(yè)空間，提高勞動者就業(yè)率，增強(qiáng)社會保險(xiǎn)繳費(fèi)能力，擴(kuò)大社會保險(xiǎn)基金總量，提升社會保險(xiǎn)制度整合能力。黨的十八大明確提出堅(jiān)持“勞動者自主就業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進(jìn)就業(yè)和鼓勵創(chuàng)業(yè)”的就業(yè)方針，實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和更加積極的就業(yè)政策，推動實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的就業(yè)。鼓勵自主創(chuàng)業(yè)和靈活就業(yè)，一方面，這有利于實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，減少和降低失業(yè)率；另一方面，也增加了社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳的難度，加大社會保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的工作量。三是分配政策。社會保障制度具有校正和調(diào)節(jié)初次分配的功能，初次分配政策對社會保障體系整合的影響較大。如果初次分配的社會公平度高，初次分配的社會差距小，則通過社會保障制度調(diào)節(jié)收入分配的壓力就小，社會保障體系整合的難度就低；如果初次分配的社會公平度低，初次分配的社會差距大，則通過社會保障制度調(diào)節(jié)收入分配的壓力就大，社會保障體系整合的難度就高。制約社會保障體系普遍整合的內(nèi)部政策因素是指社會保障政策本身，主要表現(xiàn)為三種情形：一是政策碎片化。政策碎片化是制度碎片化的政策根源，一個(gè)保障項(xiàng)目一個(gè)政策，同一類型的保障項(xiàng)目有多個(gè)政策。例如，在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域，有城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策、事業(yè)單位職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策、機(jī)關(guān)工作人員退休養(yǎng)老政策、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)政策和城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策；在基本醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域，有機(jī)關(guān)事業(yè)單位公費(fèi)醫(yī)療政策、城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)政策、新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)政策等。政策碎片化導(dǎo)致社會保障體系的整合難度大，整合進(jìn)展慢，整合時(shí)間長。二是政策變化快。在“只爭朝夕”的趕超型發(fā)展理念下，一些政策尚未完全定型，就不得不做出調(diào)整改變。例如城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立與發(fā)展：2009年9月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，決定建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2011年6月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，要求在2012年底全面建立城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2014年2月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，決定合并新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。又如事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革：2008年3月，國務(wù)院印發(fā)《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，試圖建立單獨(dú)的事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但歷經(jīng)七年的改革試點(diǎn)沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，這證明孤立改革事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度行不通。2015年1月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，決定統(tǒng)一改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)際上否定了2008年單獨(dú)改革事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的政策初衷。三是政策差異大。政策差異主要體現(xiàn)在同一政策在不同統(tǒng)籌區(qū)域之間的差異，政策的地域差異增加了跨區(qū)域銜接與整合的難度。例如，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，有的是縣級統(tǒng)籌，有的是地（市）級統(tǒng)籌，不同統(tǒng)籌范圍之間的住院報(bào)銷比例和門診減免比例不同，參保人員跨統(tǒng)籌區(qū)域流動時(shí)，關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)難度大。五法制因素社會保障體系普遍整合必須依法實(shí)施，法制化既是社會保障體系普遍整合的根本保障，也是社會保障體系普遍整合的基本要求。社會保障體系整合中的各種利益關(guān)系需要通過法律制度進(jìn)行調(diào)節(jié)，社會保障體系整合中的各種社會行動需要法律制度進(jìn)行引導(dǎo)，社會保障體系整合的成果需要法律制度加以確認(rèn)。從實(shí)現(xiàn)社會保障體系整合法制化的基本要求看，現(xiàn)行社會保障法制建設(shè)還存在著較大差距。一是社會保障整合的“有法可依”?！坝蟹梢馈笔菍?shí)現(xiàn)社會保障體系整合法制化的前提條件，但我國的社會保障體系整合是在“碎片化”的背景下緊急啟動的，具有鮮明的“應(yīng)急性”特征，法律支持的準(zhǔn)備不充分，法制化層次比較低。迄今為止，社會保障體系整合主要依靠專項(xiàng)性的國家政策和地方性法規(guī)，既沒有制定和出臺全國統(tǒng)一的《社會保障整合法》，也沒有頒布專項(xiàng)社會保障整合的基本法律。社會保障整合立法的滯后性，雖然具有一定的必然性與合理性，但不能長期滯后于實(shí)踐。二是社會保障整合的“有法必依”?！坝蟹ū匾馈笔菍?shí)現(xiàn)社會保障體系整合法制化的可靠基礎(chǔ)。有法必依的核心是普遍守法，只有各級各類國家機(jī)關(guān)、各級社會保障主管部門、工作人員、公司企業(yè)、全體公民都嚴(yán)格遵守社會保障整合的法律法規(guī)，社會保障整合的目標(biāo)任務(wù)才能落到實(shí)處。我國已先后制定和頒布了城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展、城鄉(xiāng)公共就業(yè)服務(wù)體系統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度整合、機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度整合、廉租住房制度與公共租賃房制度并軌等一系列行政法規(guī)，關(guān)鍵在于嚴(yán)格遵守和狠抓落實(shí)。三是社會保障整合的“執(zhí)法必嚴(yán)”?！皥?zhí)法必嚴(yán)”是實(shí)現(xiàn)社會保障體系整合法制化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。只有嚴(yán)格執(zhí)行已經(jīng)公布和實(shí)施的社會保障整合法規(guī)，社會保障體系整合才能“落地生根”，才能“開花結(jié)果”。在嚴(yán)格執(zhí)法環(huán)節(jié)，最重要的是各級社會保障主管部門及其工作人員必須從國家大局出發(fā)，從人民利益出發(fā)，打破部門分割和部門利益，切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，深化改革，恪盡職守，敢于擔(dān)當(dāng)，加強(qiáng)協(xié)同。四是社會保障整合的“違法必究”?！斑`法必究”是實(shí)現(xiàn)社會保障體系整合法制化的重要保障。社會保障體系整合過程是一個(gè)利益再調(diào)整、再分配、再重組的過程，必須嚴(yán)肅查處各種剝奪、侵占、損害保障對象合法利益的違法犯罪行為，加大社會保障違法犯罪打擊力度，提高社會保障違法犯罪成本，確保社會保障整合成果。六人才因素制約我國社會保障體系整合的人才因素主要包括三個(gè)方面：一是數(shù)量嚴(yán)重不足。我國的社會保障體系規(guī)模龐大，社會保障體系整合涉及非常繁重復(fù)雜的業(yè)務(wù)經(jīng)辦手續(xù)，因此必須有充足的人才隊(duì)伍作為支撐。但是，與社會保障覆蓋面的迅速擴(kuò)大相比，社會保障經(jīng)辦隊(duì)伍的增長速度相對滯后，處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)，難以適應(yīng)和滿足社會保障體系整合的需要。以社會保險(xiǎn)經(jīng)辦系統(tǒng)為例，經(jīng)辦人員的增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上社會保險(xiǎn)制度的膨脹速度，與全國社會保險(xiǎn)經(jīng)辦系統(tǒng)相對應(yīng)的各個(gè)險(xiǎn)種的參保人次人均負(fù)荷比不斷攀升，從2000年的1∶2757（即1個(gè)經(jīng)辦人員對應(yīng)2757參保人次），提高到2012年的1∶9692（鄭秉文，2013）。截至2013年底，全國參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為81968萬人，參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)為57073萬人，參加工傷保險(xiǎn)的人數(shù)為19917萬人，參加失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)為16417萬人，參加生育保險(xiǎn)的人數(shù)為16392萬人，五項(xiàng)社會保險(xiǎn)參?？?cè)藬?shù)達(dá)到191767萬人；與此同時(shí)，全國社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)8363個(gè)，工作人員17.7萬人（人力資源和社會保障部，2014）。截至2013年底，平均每個(gè)經(jīng)辦人員對應(yīng)的參保人數(shù)從2012年的1∶9692人，提高到2013年的1∶10834人，一年間增加了1142人。由于工作量成倍增加，縣市級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及其工作人員處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)，不得不超編使用工作人員。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2012年全國就有26個(gè)省份（含新疆建設(shè)兵團(tuán)）超編，累計(jì)超編15431人（鄭秉文，2013）。二是編制身份混雜。目前，全國從事社會保障經(jīng)辦工作人員的編制身份大致分為公務(wù)員編制、參公人員編制、事業(yè)編制和合同聘用制等多種身份，不同編制身份的工作人員管理方式不同，工資福利待遇不同，激勵機(jī)制不健全，嚴(yán)重影響工作隊(duì)伍的穩(wěn)定性和專業(yè)化。三是素質(zhì)亟待提高。根據(jù)社會保障體系整合的新要求，亟待提高社會保障經(jīng)辦隊(duì)伍素質(zhì)，特別是基層經(jīng)辦隊(duì)伍的整體素質(zhì)。在專業(yè)結(jié)構(gòu)方面，需要吸納大量掌握社會保障政策和熟悉社會保障業(yè)務(wù)的高級專門人才；在學(xué)歷結(jié)構(gòu)方面，需要大幅提高現(xiàn)有人員的學(xué)歷層次。2012年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在全國社會保險(xiǎn)經(jīng)辦系統(tǒng)中，碩士及以上學(xué)歷的僅占2.2%，大學(xué)本科的占47.8%，?？频恼?9.8%，高中及以下的占10.2%（鄭秉文，2013）。七技術(shù)因素在社會保障體系普遍整合過程中，隨著覆蓋面持續(xù)擴(kuò)大，制度整合進(jìn)程加快，統(tǒng)籌層次提高和人員流動頻繁，需要處理的信息量將呈幾何級數(shù)增加。由于社會保障數(shù)據(jù)更新交換迅速，依靠傳統(tǒng)的手工操作和低水平的單機(jī)管理已經(jīng)無能為力，必須構(gòu)建現(xiàn)代化的技術(shù)支持體系，提高社會保障體系普遍整合的技術(shù)含量。制約社會保障體系普遍整合的技術(shù)因素主要包括數(shù)據(jù)庫建設(shè)技術(shù)、數(shù)據(jù)分析技術(shù)、數(shù)據(jù)整合技術(shù)、信息存儲技術(shù)、信息管理技術(shù)、信息服務(wù)技術(shù)、信息共享技術(shù)和信息安全技術(shù)等。通過加快社會保障信息化建設(shè)，構(gòu)建先進(jìn)實(shí)用的技術(shù)體系，對實(shí)現(xiàn)社會保障體系整合具有多方面的價(jià)值和意義：一是提高社會保障決策的科學(xué)性。社會保障整合的宏觀決策，需要依托全面完整、客觀真實(shí)、準(zhǔn)確可靠的數(shù)據(jù)支撐。信息化建設(shè)，有利于對社會保障數(shù)據(jù)進(jìn)行全面收集、匯總和分析，為宏觀決策和政策制定提供準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，預(yù)防和減少宏觀決策失誤。二是提高經(jīng)辦管理的效率性。信息化建設(shè)將各種社會保障信息納入信息系統(tǒng)管理，可以規(guī)范信息管理流程，加快信息傳遞速度，減少信息失真，改變信息溝通不暢，有效提高經(jīng)辦管理水平和工作效率。三是降低人員參保的重復(fù)率。信息管理技術(shù)落后，參保人員與管理機(jī)構(gòu)之間信息不對稱，是導(dǎo)致重復(fù)參保的一個(gè)重要原因。通過加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)參保信息聯(lián)網(wǎng)管理，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)重復(fù)參保人員，減少重復(fù)參保人數(shù)。四是擴(kuò)大信息資源的共享性。通過建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的信息系統(tǒng)，不同社會保障的主管部門之間，可以及時(shí)交換和共享社會保障信息資源；這樣既可以徹底打破“信息封閉”和“信息孤島”，也能減少信息系統(tǒng)中的重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)和重復(fù)浪費(fèi)“痼疾”。五是增強(qiáng)人員流動的適應(yīng)性。隨著勞動力和人口流動日趨頻繁，跨統(tǒng)籌地區(qū)流動、異地就醫(yī)、異地養(yǎng)老人數(shù)逐年上升，參保人員對于跨區(qū)域的社會保障業(yè)務(wù)需求越來越高。通過建設(shè)全國統(tǒng)一的信息系統(tǒng)，可以方便跨地區(qū)流動、跨地區(qū)養(yǎng)老和跨地區(qū)就醫(yī)的業(yè)務(wù)辦理，滿足勞動者和參保人員跨地區(qū)求職、跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)社會保險(xiǎn)關(guān)系、跨地區(qū)享受社會保障待遇的需求。六是提高信息服務(wù)的快捷性。信息系統(tǒng)建設(shè)，可以為參保人員提供參保信息查詢服務(wù)，提供網(wǎng)上手續(xù)辦理服務(wù)，方便參保人員及時(shí)了解政策規(guī)定及其變化。八思想因素社會保障體系普遍整合的過程，既是利益調(diào)整與利益重組的過程，也是一個(gè)各種思想觀念碰撞、沖突、調(diào)適與重塑的過程，必須高度重視制約社會保障體系普遍整合的思想因素。制約社會保障體系整合的思想因素表現(xiàn)為各種認(rèn)識、觀念、態(tài)度、心理和意識，廣泛存在于社會保障政策的制定者、執(zhí)行者和受益者中；既直接影響社會保障主管部門及其工作人員的行動，也影響廣大社會保障對象的行為。一是整合共識。順利推進(jìn)社會保障體系整合，首先必須在整合的緊迫性、必要性和重要性等方面形成基本的“重疊共識”，為整合行動提供認(rèn)識基礎(chǔ)和思想動力。如果認(rèn)識不統(tǒng)一，宣傳不到位，理解不深刻，行動不積極，再好的整合設(shè)計(jì)都會付諸東流。因此，推進(jìn)社會保障體系整合，必須統(tǒng)一整合認(rèn)識，達(dá)成整合共識，減少整合阻力。例如，黨的十八大報(bào)告提出，推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度整合，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度；但兩年多來卻進(jìn)展緩慢，其中就有整合共識不足的深層原因。與此相反，整合新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的進(jìn)度卻非常迅速，其重要原因之一就是社會共識程度高，整合阻力小。二是剛性預(yù)期。剛性預(yù)期是指社會成員對自己的福利待遇具有只許上升不能下降的心理預(yù)期，這是世界各國社會保障發(fā)展中普遍存在的一種社會心理，并已內(nèi)化