生態(tài)補(bǔ)償政策不能沒文化

生態(tài)補(bǔ)償政策不能“沒文化”

1前言2011年是“十二五”規(guī)劃的開局之年，我國文化遺產(chǎn)事業(yè)也進(jìn)入了一個新的發(fā)展階段。在“十一五”期間，各級財政對文化遺產(chǎn)事業(yè)的投入大幅度增長，文化遺產(chǎn)事業(yè)的主要發(fā)展目標(biāo)基本如期實現(xiàn)。[1]但《文物“十二五”規(guī)劃》又提出了更高的目標(biāo)。為了使《文物“十二五”規(guī)劃》的約束性指標(biāo)順利完成，文化遺產(chǎn)事業(yè)必須“借力”——與國家上位政策法規(guī)相銜接，依托大項目，順勢而行。國家制定的若干上位政策，的確可能為文化遺產(chǎn)事業(yè)營造一個很好的“外勢”[2]。例如，“十一五”以來，一系列新政策的出臺和新項目的設(shè)置，使文化遺產(chǎn)事業(yè)的發(fā)展有了前景和“錢”景。但我們也發(fā)現(xiàn)，有些“錢”景，文物系統(tǒng)并沒有把握?。ㄉ踔潦菦]有意識到），例如工作部署到2020年的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》。[3]《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中明確了禁止開發(fā)區(qū)享有諸多優(yōu)惠政策，包括數(shù)額巨大的轉(zhuǎn)移支付，但最終劃定的禁止開發(fā)區(qū)中卻未包括大多數(shù)文化遺產(chǎn)地，僅僅有部分世界文化遺產(chǎn)被列入。這樣，大多數(shù)文化遺產(chǎn)地就與數(shù)額巨大的相關(guān)轉(zhuǎn)移支付失之交臂。如此重大的政策疏忽原因何在？我們認(rèn)為，客觀而言，是《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的制定部門對文化遺產(chǎn)缺少了解：文化遺產(chǎn)中的文化遺產(chǎn)地（其中多數(shù)屬于大遺址）是國家特殊功能區(qū)的重要組成部分，與自然遺產(chǎn)地共同承擔(dān)著國家不可或缺的公益功能[4]。從管理范圍來看，文化遺產(chǎn)地并非都是可以用圍墻圈起來的“點”，很多是“面”或者“線”，與大多數(shù)自然遺產(chǎn)一樣，不可能實行封閉、隔離式管理，必須與遺產(chǎn)地的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展統(tǒng)籌起來保護(hù)和利用，且平衡保護(hù)與利用的關(guān)系難度更大，需要的支持更多。但相關(guān)部門不僅在禁止開發(fā)區(qū)的確定標(biāo)準(zhǔn)上存在明顯的疏漏，而且已確定的禁止開發(fā)區(qū)名錄中也存在很大的偏差；主觀而言，文物及相關(guān)管理部門自身基礎(chǔ)不牢、意識不夠[5]，加之政治地位不高、協(xié)調(diào)能力有限，使得《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》在制定過程中未得到及時完善。主客觀共同的問題，導(dǎo)致其后出臺的、對實際工作而言屬于“真刀真槍”政策的《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》（財預(yù)［2011］428號）中也漠視了大多數(shù)文化遺產(chǎn)地，生態(tài)補(bǔ)償政策因此“沒文化”。2文化遺產(chǎn)事業(yè)的美好“錢景”2010年6月，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》在國務(wù)院常務(wù)會議上獲得原則通過，并很快獲得了轉(zhuǎn)移支付、領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核等方面的政策支持。這對文化遺產(chǎn)事業(yè)來說，無疑是一件值得關(guān)注的大事：該規(guī)劃中，我國國土被劃分成了優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)[6]四類主體功能區(qū)，世界文化遺產(chǎn)地被當(dāng)然地列為禁止開發(fā)區(qū)，實施最嚴(yán)格的保護(hù)措施。[7]但其他文化遺產(chǎn)，未被真正涉及。而從《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》（國發(fā)［2010］46號）中可以看到，被劃為禁止和限制開發(fā)區(qū)的，就會有政策傾斜：“各部門要根據(jù)《規(guī)劃》明確的任務(wù)分工和要求，調(diào)整完善財政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、農(nóng)業(yè)、人口、環(huán)境等相關(guān)規(guī)劃和政策法規(guī)，建立健全績效考核評價體系，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查，全面做好《規(guī)劃》實施的各項工作?！逼浜?，2011年，財政部頒布了《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》（財預(yù)［2011］428號），明確指出要提高國家重點生態(tài)功能區(qū)所在地政府的基本公共服務(wù)保障能力。同時，該辦法指出要以《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》為據(jù)，在中央財政均衡性轉(zhuǎn)移支付（即一般性轉(zhuǎn)移支付）項下設(shè)立對國家重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度，并給出了制度化的轉(zhuǎn)移支付辦法，以確保這一區(qū)域的社會和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展。[8]《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》和《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》的出臺，對應(yīng)該成為國家禁止開發(fā)區(qū)中重要組成部分之一的文化遺產(chǎn)而言，具有非同尋常的意義：這會極大增強(qiáng)對文化遺產(chǎn)事業(yè)的財政資金支持，緩解基層文物管理部門財力與事權(quán)不對稱的尷尬局面，[9]使文化遺產(chǎn)事業(yè)獲得廣闊的發(fā)展“錢景”。僅舉一個數(shù)字對比為例：“十一五”期間國家對100處大遺址的全部投資僅僅為20億元，而生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付僅2011年就多達(dá)300億元左右，[10]而且以后還要逐年大幅度提高！3客觀看補(bǔ)償政策的不足雖然國家政策為重點生態(tài)功能區(qū)勾勒出大好“錢景”，但大多數(shù)文化遺產(chǎn)卻只能旁觀——大多數(shù)文化遺產(chǎn)在《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的禁止開發(fā)區(qū)名單中不見蹤影，《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》自然也不會潤澤及此。然而，相關(guān)文件[11]中的定義卻說明：禁止開發(fā)區(qū)不僅包括珍貴的自然資源所在地，也包括文化遺產(chǎn)所在地。例如，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中，明確提出“國家禁止開發(fā)區(qū)域是指有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布地、有特殊價值的自然遺跡所在地和文化遺址等，需要在國土空間開發(fā)中禁止進(jìn)行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)”。然而，在《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》后面列出的具體的禁止開發(fā)區(qū)名單中，除了少數(shù)世界文化遺產(chǎn)（如附表1所示），卻將符合這個定義的大多數(shù)文化遺產(chǎn)“忘”得干凈。這樣，《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》[12]自然也就基本失去了對文化遺產(chǎn)的關(guān)照——這個文件的名稱本身就存在問題：從對國家的價值和保護(hù)需要出發(fā)，大遺址這樣的文化功能區(qū)自然應(yīng)該與生態(tài)功能區(qū)一視同仁，這個文件命名為《國家重點生態(tài)與文化功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》才合理。附表1被列入禁止開發(fā)區(qū)的文化遺產(chǎn)（包括文化與自然混合遺產(chǎn)）*具體來看，相關(guān)文件的不合理之處有二，打比方形容的話，分別是：需要補(bǔ)的補(bǔ)不上，不用補(bǔ)的被亂補(bǔ)。（1）需要補(bǔ)的補(bǔ)不上——大多數(shù)需要通過轉(zhuǎn)移支付來加強(qiáng)保護(hù)的文化遺產(chǎn)難以進(jìn)入禁止開發(fā)區(qū)行列。大遺址是一類重要的不可移動文物，在2352處全國重點文物保護(hù)單位中就多達(dá)500余處。這樣的文化遺產(chǎn)有什么特點呢？如前所述，從管理范圍來看，其并非可以用圍墻圈起來的“點”，很多是“面”或者“線”，與大多數(shù)自然遺產(chǎn)地一樣，不可能實行封閉、隔離式管理，必須與遺產(chǎn)地的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展統(tǒng)籌起來保護(hù)，且平衡保護(hù)與利用的關(guān)系難度更大，需要的支持更多。這樣的文化遺產(chǎn)地，大多數(shù)都需要通過轉(zhuǎn)移支付來加強(qiáng)保護(hù)，并促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展。然而，如附表1所示，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中已經(jīng)明確禁止開發(fā)區(qū)的遺產(chǎn)地名單中只有31個文化遺產(chǎn)地（其中包括文化與自然混合遺產(chǎn)）。這種偏差的種子，在2006年頒布的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱《十一五規(guī)劃綱要》）中就已埋下：當(dāng)時的文本中將禁止開發(fā)區(qū)定義為“依法設(shè)立的各類自然保護(hù)區(qū)域”。且不說“自然保護(hù)區(qū)域”一詞本身就沒有任何“文化”的內(nèi)涵，遠(yuǎn)不能涵蓋面積和數(shù)量都極為龐大的文化遺產(chǎn)地，這個規(guī)劃文本中將禁止開發(fā)區(qū)明確分為國家級自然保護(hù)區(qū)、國家級風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園、國家地質(zhì)公園、世界文化自然遺產(chǎn)這五類，也是不妥的。事實上，為數(shù)不多的世界文化遺產(chǎn)在文化遺產(chǎn)，甚至在大遺址這樣規(guī)模的文化遺產(chǎn)中也只是零頭，其他數(shù)以百計的像大遺址這樣規(guī)模的文化遺產(chǎn)地，“頭銜”僅僅是全國重點文物保護(hù)單位，難道就不需要“禁止開發(fā)”并享受國家的相關(guān)支持（只有少數(shù)還加掛了國家級風(fēng)景名勝區(qū)牌子的被列入了禁止開發(fā)區(qū)的范圍）？其后，在2010年通過的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中，雖然在對禁止開發(fā)區(qū)的定義中，已經(jīng)明確了將“文化資源的重要區(qū)域”納入禁止開發(fā)區(qū)中。但令人費解的是，在列舉國家禁止開發(fā)區(qū)域基本情況時，依然沿襲了《十一五規(guī)劃綱要》中的五種分類方法，大遺址等重要文化遺產(chǎn)地依然被排除在外。在這種存在明顯疏漏的上位政策指引下，以《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》為重要支付依據(jù)的《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》沒有將文化遺產(chǎn)列入考慮范圍，生態(tài)補(bǔ)償政策“沒文化”也就在所難免。（2）不用補(bǔ)的被亂補(bǔ)——并非所有的世界文化遺產(chǎn)都需要整體按照生態(tài)功能區(qū)來進(jìn)行管理。從另一方面看，世界文化遺產(chǎn)被不加區(qū)別地全部整體性列入禁止開發(fā)區(qū)的名單中，這種“一刀切”的劃分方式也缺乏合理性。首先，將所有列入世界文化遺產(chǎn)名錄的遺產(chǎn)地都作為禁止開發(fā)區(qū)，顯得荒謬。例如，一些世界文化雖然具有特殊重要性，但范圍極為有限，其管理基本不用與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展統(tǒng)籌起來，也不需要從資金機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核機(jī)制上單獨考慮。如世界文化遺產(chǎn)“江蘇蘇州古典園林”，其面積僅為0.39平方公里，完全采用圍墻隔離的封閉式保護(hù)，完全是管理中的“點”，這樣的文化遺產(chǎn)，需要按照生態(tài)功能區(qū)來管理嗎？需要轉(zhuǎn)移支付嗎？其次，每個文化遺產(chǎn)地都被整體禁止開發(fā)，顯得不切實際。在《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中，不僅將每個世界文化遺產(chǎn)都不論大小地列入了禁止開發(fā)區(qū)，而且對于各個遺產(chǎn)地而言，都沒有考慮其社會經(jīng)濟(jì)因素，而被整體禁止開發(fā)，在我國現(xiàn)階段的國情下，顯然是不切實際的。這不僅是因為我國在申報世界文化遺產(chǎn)時，存在“寧大寧多”的現(xiàn)象，將盡可能大的范圍、盡可能多的“點”都劃入了世界遺產(chǎn)范圍[13]；還因為并非所有的世界文化遺產(chǎn)都需要整體按照生態(tài)功能區(qū)來進(jìn)行管理。例如，山西的五臺山世界文化遺產(chǎn)，其面積廣達(dá)607.2平方公里，橫跨了多個縣級行政區(qū)域。這些遺產(chǎn)地往往具有一個共性的特征，即其內(nèi)部普遍存在原住居民的生產(chǎn)建設(shè)活動。若將其整體作為禁止開發(fā)區(qū)，不僅難以調(diào)和眾多利益相關(guān)者之間的矛盾，而且也在土地權(quán)屬等方面得不到相關(guān)法律的支持，此外，國家財力也無法承擔(dān)對如此大面積的區(qū)域“禁止開發(fā)”的責(zé)任。顯然，一旦將這樣的文化遺產(chǎn)地整體列為禁止開發(fā)區(qū)，則轉(zhuǎn)移支付資金的分配不僅有失偏頗，也難免左支右絀。正是這種“一刀切”的劃分方式，使得文化遺產(chǎn)地的保護(hù)和管理難以做到因地制宜。不同等級、不同性質(zhì)的文化遺產(chǎn)地，為了能獲取相應(yīng)的補(bǔ)償份額，只能偏離最優(yōu)發(fā)展模式，而向著“禁止開發(fā)區(qū)模式”靠攏，極大地影響了保護(hù)和經(jīng)營的效果。綜上，國家有關(guān)部門對于主體功能區(qū)劃的定位存在較大的缺陷，不僅在禁止開發(fā)區(qū)的選擇標(biāo)準(zhǔn)上存在明顯的偏頗，而且在入選的禁止開發(fā)區(qū)名錄中也存在很大的偏差，從而導(dǎo)致文化遺產(chǎn)事業(yè)不能實際享受中央轉(zhuǎn)移支付的政策。那為什么會出現(xiàn)這樣明顯的政策失誤呢？這還有主觀因素。4主觀看基礎(chǔ)不牢、意識不足及政治地位不高在看到國家有關(guān)部門的工作失誤時，也要看到文物等相關(guān)部門管理基礎(chǔ)不牢和對主體功能區(qū)影響意識不足的一面，以及由于文物部門政治地位不高因而在政策制定過程中缺少發(fā)言權(quán)的一面。事實上，從2008年開始，不僅藍(lán)皮書用了大量篇幅來論證禁止開發(fā)區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)的失誤，文物部門的一些領(lǐng)導(dǎo)也通過全國政協(xié)會議提案等多種方式向國家發(fā)改委多次反映這方面的問題。但文物部門沒有堅持將這種反映轉(zhuǎn)化為直接的、具體的行政溝通，文物系統(tǒng)的科研機(jī)構(gòu)也無法向國家發(fā)改委遞交大遺址的詳細(xì)數(shù)據(jù)（如土地面積、土地利用情況、區(qū)域內(nèi)的人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)、區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r）[14]，這就使得相關(guān)部門對這方面的反映或者重視不夠，或者意識到了也沒有可支撐規(guī)劃文本的數(shù)據(jù)材料。另外，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》在征詢意見時，僅僅通過了國家文物局的上級部門文化部，國家文物局失去了在政策制定過程中參與式互動的機(jī)會。這些原因綜合起來，就成為“生態(tài)補(bǔ)償”政策“沒文化”的主觀因素。所以，應(yīng)該說，目前文化遺產(chǎn)只能“旁觀”生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，與文物系統(tǒng)有意無意“袖手”有關(guān)。5發(fā)展建議文化遺產(chǎn)集成了中國各時期物質(zhì)文明和精神文明的偉大成就，蘊(yùn)含著中華文明智慧的結(jié)晶和不朽的精神，其中的大遺址更可稱為文化遺產(chǎn)的精華。至少，對大遺址這種保護(hù)意義、實際功能乃至保護(hù)規(guī)模都不遜色于生態(tài)功能區(qū)的文化遺產(chǎn)，為了全面發(fā)揮其社會功能，必須對以上幾方面的疏漏進(jìn)行彌補(bǔ)。對此我們提出具體的發(fā)展建議。第一，制定專門文件，以支持對文化功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。從《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》這個文件名中就能看出，該辦法主要針對的是自然生態(tài)功能區(qū)，實施的是生態(tài)補(bǔ)償。因此，爭取制定與之相對應(yīng)的《國家重點文化功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》，對文化遺產(chǎn)同樣加大中央財政轉(zhuǎn)移支付力度。第二，在《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》的基礎(chǔ)上，頒發(fā)補(bǔ)充文件，對其適