新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度法律問題研究

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度法律問題研究新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度法律問題研究

作者簡介：楊元琬，西安財經(jīng)學(xué)院研究生。

中圖分類號：D922.1

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1009-0592〔2022〕05-041-02

一、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的概念

2022年1月，衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、財政部制定的?關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》〔后稱?意見》〕中，確立了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是由政府資助、集體扶持、個人繳費相結(jié)合，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。

二、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的內(nèi)容

〔一〕自上而下的管理模式

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的籌資模式、基金使用、補(bǔ)償措施等由衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、財政部等國務(wù)院相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)制定。該制度的運行主要依靠地方各級衛(wèi)生行政部門。首先，由省市級人民政府組成農(nóng)村合作醫(yī)療協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)該制度運行中的業(yè)務(wù)辦理，成員由衛(wèi)生、財政、農(nóng)業(yè)等部門組成。其次，縣級人民政府成立合作醫(yī)療管理委員會，負(fù)責(zé)落實縣級衛(wèi)生行政部門制定的相應(yīng)計劃，以及運行中的組織協(xié)調(diào)工作。此外，合作醫(yī)療管理委員會可選出加入農(nóng)村合作醫(yī)療的的農(nóng)民代表，共同組成合作醫(yī)療監(jiān)督委員會，負(fù)責(zé)監(jiān)督基金運行及使用情況。最后，醫(yī)療管理委員會下設(shè)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)具體業(yè)務(wù)的實施。這些管理委員會及其下設(shè)單位成員由衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)組建，也可公開進(jìn)行社會招聘，工資由衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)，不能從農(nóng)村合作醫(yī)療基金中支出。

〔二〕多元化的籌資模式

?意見》明確規(guī)定，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度采取農(nóng)民自愿繳納，集體扶持和政府資助的籌資模式。其中，新型農(nóng)村合作醫(yī)療以縣為單位進(jìn)行統(tǒng)籌，中央政府只負(fù)責(zé)給中西部貧困地區(qū)提供財政補(bǔ)助。制度運行初期，中央政府給中西部貧困地區(qū)每人每年補(bǔ)助10元，截止2022年，中央政府對中西部每人每年補(bǔ)助提高到120元;地方政府最初實行每人每年不少于10元，隨著制度在全國范圍內(nèi)運行，2022年地方政府對農(nóng)民的補(bǔ)助規(guī)范提高到每人每年320元。

〔三〕因地制宜的補(bǔ)償規(guī)范

由于我國的根本國情，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的補(bǔ)償采取因地制宜的規(guī)范，其中包括參保人員確實立，醫(yī)藥費用的報銷等，都必須按照地方政府的實際情況，制定不同的補(bǔ)償規(guī)范。但各級政府應(yīng)該按照國家政策執(zhí)行，不能差別過大。對于農(nóng)民繳費原那么，經(jīng)濟(jì)興旺的地區(qū)個人繳納規(guī)范國家最低規(guī)范的根底上，可以適當(dāng)提高。

〔四〕自愿加入的原那么

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度采取農(nóng)民以家庭為單位，自愿選擇加入農(nóng)村合作醫(yī)療。由此可見，自愿加入原那么給予了農(nóng)民更多的選擇權(quán)。在新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度運行過程中，農(nóng)民也可自愿加入合作醫(yī)療監(jiān)督委員會，對資金使用和管理進(jìn)行監(jiān)督和倡議，充沛體現(xiàn)了法律賦予農(nóng)民的知情權(quán)和監(jiān)管權(quán)。

三、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度存在的問題

〔一〕自愿原那么存在缺陷

自愿原那么在新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點初期，一定程度上緩解了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)壓力和心理負(fù)擔(dān)，受到廣闊農(nóng)民的擁護(hù)。當(dāng)隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程速度不斷加快，自愿原那么出現(xiàn)了其弊端。首先，自愿原那么增大了政府自愿的開支。在新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度運行期間，政府人員需下鄉(xiāng)挨家挨戶收取農(nóng)民的醫(yī)保費用，通常情況下這項工作從開始到結(jié)束需耗時一兩個月之久。據(jù)調(diào)查，每征收10元新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金的本錢是2-3元，其中包括征收干部的交通飲食費用等，一定程度上增加了政府的財政壓力。其次，自愿原那么增大了合作醫(yī)療的風(fēng)險。從社會保險法那么來看，參保人數(shù)越多，保險所承受的風(fēng)險越小。在新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度實施過程中，由于自愿原那么的貫徹，使那些在外務(wù)工，經(jīng)濟(jì)條件較差的農(nóng)戶不方便或沒有能力加入醫(yī)保，從而降低了新農(nóng)合的參保率。因此，只有盡可能擴(kuò)大覆蓋面，才能平衡農(nóng)村合作醫(yī)療基金的收入與支出，這樣才能提高農(nóng)民共擔(dān)風(fēng)險的能力，落實合作共濟(jì)的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。

〔二〕政府資金投入缺乏

1.中央政府對資金投入不積極。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點以來，主要以縣為單位進(jìn)行統(tǒng)籌。但由于不足明確的法律標(biāo)準(zhǔn)，因此政府的財政責(zé)任帶有很大的隨意性。試點初期，地方政府每人每年補(bǔ)助不低于10元，2022年提高到20元，2022年又提高到80元，截止2022年，地方政府對參合農(nóng)民每人每年補(bǔ)助320元;而中央政府從試點初期到目前，只給中西部貧困參合農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)助，由最初的每人每年10元，提高到2022年的每人每年120元。從資金投入漲幅來看，地方政府在新型農(nóng)村合作醫(yī)療籌資中承當(dāng)主要責(zé)任，中央政府投入不積極，甚至等待觀望。中央政府作為較小，不利于形成利益誘導(dǎo)機(jī)制，不利于調(diào)動農(nóng)民加入新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的積極性，從而影響合作共濟(jì)制度的實現(xiàn)。

2.各級財政資助不能及時足額到位。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度實際運行中，全國各省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)濟(jì)開展?fàn)顩r不盡相同，各級財政資金投入不足連續(xù)性和穩(wěn)定性，加之沒有相應(yīng)的監(jiān)督保障制度，導(dǎo)致各地政府補(bǔ)助出現(xiàn)很大問題。特別是貧困地區(qū)，政府沒有充足的資金來保障合作醫(yī)療基金，而弱勢群體又占了相當(dāng)大的局部，需要加入醫(yī)療保障的人數(shù)又比城鎮(zhèn)多，這一定程度上增大了資金籌集的難度。

〔三〕定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)存在問題

1.定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的迅速開展，農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工成為普遍現(xiàn)象。但根據(jù)我國現(xiàn)有政策和地方性法規(guī)，農(nóng)民必須回戶口所在地加入新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，在務(wù)工所在地看病就醫(yī)的費用不予報銷，這無疑給農(nóng)民工看病就醫(yī)帶來了不便，消除了農(nóng)民工加入新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的積極性。2.定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)違規(guī)收費。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，我國開放了醫(yī)療政策，允許合乎規(guī)定的私立醫(yī)院進(jìn)入市場，與公立醫(yī)院一起參與良性競爭。醫(yī)療體制改革的同時，也出現(xiàn)了一系列問題。其中，最嚴(yán)重的現(xiàn)象是定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)違規(guī)收費。在利益驅(qū)使下，定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)無論患者病情嚴(yán)重與否，均要求其住院接受治療，并開出昂貴的進(jìn)口藥。這極大地增加了農(nóng)民的心理負(fù)擔(dān)，為防止高額的醫(yī)療費用，農(nóng)民生病會選擇小型診所進(jìn)行醫(yī)治，降低了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的參保率，妨礙了該制度的可持續(xù)開展。

〔四〕監(jiān)督管理機(jī)制不完善

1.管理部門監(jiān)督機(jī)制失衡。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的管理部門比擬多元，政府既負(fù)責(zé)行政管理，又負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)管理。在該制度運行過程中出現(xiàn)的問題由衛(wèi)生行政部門決定，由農(nóng)村合作醫(yī)療協(xié)調(diào)小組執(zhí)行。這樣一來，農(nóng)村合作醫(yī)療互相監(jiān)督機(jī)制根本丟失。對于新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金，外表上是由政府統(tǒng)籌調(diào)配，實那么變成了衛(wèi)生行政部門隨意調(diào)配。管理委員會及其經(jīng)辦機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，無法對農(nóng)村合作醫(yī)療基金進(jìn)行管理，保障農(nóng)民的參與權(quán)，也無法履行監(jiān)督定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)等工作職能。

2.監(jiān)管機(jī)制具有任意性。由縣政府組織設(shè)立的管理委員會，負(fù)責(zé)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的具體業(yè)務(wù)。管理委員會可根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，選出局部加入農(nóng)村合作醫(yī)療制度的農(nóng)民，與其共同組成合作醫(yī)療監(jiān)督委員會。但在實際運行當(dāng)中，監(jiān)督委員會成員出現(xiàn)雙重身份。有些地方管理委員會為防止繁瑣的選舉程序，并沒有選舉農(nóng)民代表加入，而是由管委會內(nèi)部成員擔(dān)任。這種現(xiàn)象，切斷了農(nóng)民與政府之間的紐帶，使得參合農(nóng)民最真實的愿望不能有效敘述，由新農(nóng)合的加入者變成聽命者，違背了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的內(nèi)涵。

四、問題的致因

〔一〕農(nóng)民維權(quán)意識差

在中國農(nóng)村地區(qū)，存在了幾千年的小農(nóng)意識仍然根深蒂固。農(nóng)民普遍認(rèn)為，身體是自己的事，與他人無關(guān)。他們更愿意相信“養(yǎng)兒防老〞，卻不愿意接受合作共濟(jì)的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，農(nóng)民對于享有醫(yī)保權(quán)利和承擔(dān)繳納相應(yīng)醫(yī)保費用這一概念來說是抽象的。除此之外，局部農(nóng)民也會考慮加入合作醫(yī)療繳納的費用能否取得正比的效果。他們在理性思想的支配下，尤其是青壯年覺得身體素質(zhì)良好，如果他們認(rèn)為本錢大于收益，就會放棄加入新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。

〔二〕立法層次較低

目前，我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的運行主要依靠國家政策和地辦法法規(guī)，而這些法規(guī)不足必要的法律效力。雖然2022年出臺的?社會保險法》肯定了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的法律地位，但仍未波及新型農(nóng)村合作醫(yī)療主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系等內(nèi)容。由于不足統(tǒng)一的立法，導(dǎo)致中央政策和地方政府規(guī)章出現(xiàn)沖突和矛盾，嚴(yán)重制約了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的開展。

〔三〕政府職責(zé)劃分不明確

中央政府對新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度主要提供政策上的支持，不足具體的職責(zé)任務(wù)，影響了新農(nóng)合制度的穩(wěn)定性和統(tǒng)一性，不利于社會財富的公平分配。而衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、財政共同承當(dāng)政府的責(zé)任，但由于業(yè)務(wù)交叉、信息溝通不及時等，容易造成推卸責(zé)任等不良現(xiàn)象，影響了政府的公信力，最終導(dǎo)致了農(nóng)民對加入新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的排斥，影響了該制度的可持續(xù)開展。

〔四〕不足法律責(zé)任機(jī)制

?意見》只規(guī)定了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的具體業(yè)務(wù)由經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，并沒有明確其相關(guān)人員的法律責(zé)任。這種規(guī)定帶有較大的隨意性，使成員之間出現(xiàn)互相推卸責(zé)任等現(xiàn)象。同時，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的成員大多來自社會招聘，不足相應(yīng)的醫(yī)療管理知識，導(dǎo)致該制度的管理工作不足專業(yè)性。法律責(zé)任的缺失，很難約束基層政府的道德敗壞，影響了醫(yī)療基金的管理及監(jiān)督工作。

五、完善我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療法律制度的倡議

〔一〕加快新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的立法步伐

為了更好地解決新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度中出現(xiàn)的問題，國家應(yīng)該出臺一部專門的農(nóng)村醫(yī)療保障法來統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各級政府可依照統(tǒng)一的農(nóng)村醫(yī)療保障法，來制定適合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況的地方政府法規(guī)。同時，農(nóng)村醫(yī)療保障法必須與我國現(xiàn)行的法律制度相適應(yīng)。新型農(nóng)村合作醫(yī)療中出現(xiàn)的醫(yī)患糾紛，可依照?民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行解決。此外，如果國家能夠依法將新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金納入特定款項，可以防止資金挪用等問題，確保新型農(nóng)村合作醫(yī)療籌資