當代中國兒童福利立法的歷史機遇與現(xiàn)實條件-20世紀國際環(huán)境和英國兒童法的經(jīng)驗

當代中國兒童福利立法的歷史機遇與現(xiàn)實條件20世紀國際環(huán)境和英國兒童法的經(jīng)驗

一制定當代國家兒童法的國際環(huán)境（一）20世紀以來國際公約中的兒童權(quán)利在20世紀的國際社會，受到近現(xiàn)代西方主流兒童觀演變的影響，“兒童”和“兒童權(quán)利”的概念頻繁出現(xiàn)，20世紀被譽為“兒童的世紀”。通常情況下，具有以兒童為中心的意識形態(tài)的社會都將“兒童”和“兒童利益”置于法律和行政制度建設(shè)和貫徹落實的首要地位（AllisonJames&AlanProut，1997）。20世紀上半葉，經(jīng)過兩次世界戰(zhàn)爭的浩劫，全球的人權(quán)事業(yè)發(fā)展順應(yīng)世界史的演進邁入新紀元。20世紀世界性兒童權(quán)益保護始于1919年國際勞工組織舉辦的第一次國際童工大會，會上通過了《最低年齡公約》，規(guī)定工業(yè)領(lǐng)域雇傭兒童的最低年齡為14歲，公約后來在72個國家獲得批準。1920年和1921年國際勞工組織分別通過了《確定準許兒童在海上工作的最低年齡公約》（最低年齡14歲）和《確定準許使用未成年人為扒炭工或司爐工的最低年齡公約》（最低年齡為18歲或16歲），明確了兒童勞工權(quán)益保護的實施條件。1973年，國際勞工組織大會通過了《準予就業(yè)最低年齡公約》，旨在徹底廢除童工。20世紀，國際社會中兒童權(quán)利的最早主張始于1923年的《兒童權(quán)利憲章》，該憲章由英國救助兒童會（SavetheChildrenFundUK）的創(chuàng)始人埃格蘭泰恩·杰布女士（EglantyneJebb）擬定，成為日后聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》的基礎(chǔ)。1924年，聯(lián)合國的前身“國際聯(lián)盟（LeagueofNations）”成員國一致決議通過，將該憲章作為世界上首份《兒童權(quán)利宣言》，即《日內(nèi)瓦宣言》，在國際上確立了“兒童權(quán)利”的概念。該宣言規(guī)定“所有國家的男女都應(yīng)承認人類負有提供兒童最好的東西之義務(wù)。同時不分種族、國籍、或信仰的差別，讓所有兒童在下列各種事項中，都能獲得保障，并承認這些事項為自己的義務(wù)”。（鄭素華，2011）重點關(guān)注兒童經(jīng)濟、社會和心理的需要，強調(diào)人類社會應(yīng)提供兒童正常發(fā)展所需要的食物、衣物、藥物等供給，使得兒童免受剝削、社會隔離等待遇?！秲和瘷?quán)利宣言》的要旨較多關(guān)乎兒童福利需求，開創(chuàng)性地將兒童權(quán)利和兒童作為權(quán)利客體的概念引入各國政府制定兒童福利政策的過程，因此其原則性規(guī)定成為聯(lián)盟成員國制定國別兒童福利政策的指導(dǎo)性原則（賀穎清，2005）。1945年6月，《聯(lián)合國憲章》在美國簽署，同年10月聯(lián)合國正式成立；1946年12月，聯(lián)合國國際兒童緊急救助基金會（UnitedNationsInternationalChildren’sEmergencyFund，簡稱UNICEF）成立，旨在滿足戰(zhàn)后歐洲與中國兒童的緊急需求，聯(lián)合國為兒童保護與發(fā)展設(shè)立的專門機構(gòu)，為20世紀以后世界兒童權(quán)利的主張與保護奠定了堅實的組織保障和基于共識的政治基礎(chǔ)。1948年12月，聯(lián)合國大會發(fā)布了《世界人權(quán)宣言》，宣言第二十五條規(guī)定：“一、人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會服務(wù)；在遭到失業(yè)、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時，有權(quán)享受保障。二、母親和兒童有權(quán)享受特別照顧和協(xié)助。一切兒童，無論婚生或非婚生，都應(yīng)享受同樣的社會保護。”自1950年起，UNICEF的工作內(nèi)容擴展到滿足全球所有發(fā)展中國家兒童和母親的長期需求。1953年，UNICEF成為聯(lián)合國系統(tǒng)的永久成員，隸屬聯(lián)合國系統(tǒng)，受聯(lián)合國大會的委托，致力于實現(xiàn)全球各國兒童的生存、發(fā)展、受保護和參與的權(quán)利。“二戰(zhàn)”結(jié)束后國際聯(lián)盟正式宣告解散，所有財產(chǎn)和檔案均移交聯(lián)合國。1959年，聯(lián)合國經(jīng)濟和社會理事會的臨時社會委員會起草討論第二個兒童權(quán)利宣言，以1924年《日內(nèi)瓦宣言》為藍本進一步擴展了兒童權(quán)利的范圍和內(nèi)容，確保兒童在身體、心智、道德、精神和社會等方面的發(fā)展，承認兒童作為擁有權(quán)利的主體地位，1959年11月的聯(lián)合國大會通過了《兒童權(quán)利宣言》，得到了各國政府的廣泛認可和傳播承諾。《兒童權(quán)利宣言》明確提出并強調(diào)以“兒童的最大利益”為首要考慮原則，該原則日后成為《兒童權(quán)利公約》的主要原則之一。1956年，聯(lián)合國制定了《國外撫養(yǎng)費收取公約》，有助于配合同期《海牙公約》的實施。1960年11月14日，聯(lián)合國教育、科學(xué)及文化組織大會通過《取締教育歧視公約》，回顧了《世界人權(quán)宣言》所確認的不歧視原則并宣告人人都有受教育的權(quán)利，尊重各國不同的教育制度，有義務(wù)禁止任何形式的教育歧視，促進所有人在教育上的機會和待遇平等。1966年，聯(lián)合國通過了《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，視兒童為人權(quán)適用范圍中的一員，與成人一樣，有權(quán)獲得基本的權(quán)利保護。1985年《聯(lián)合國少年司法最低限度標準規(guī)則（北京規(guī)則）》和1990年《聯(lián)合國預(yù)防少年犯罪準則（利雅得準則）》出臺，是國際兒童司法保護方面的重大舉措。1979年，為慶祝1959年《兒童權(quán)利宣言》正式通過20周年，聯(lián)合國將這一年定為“世界兒童年”，組織起草《兒童權(quán)利公約》。1989年11月20日，歷時十年，《兒童權(quán)利公約》（UnitedNationsConventionontheRightsoftheChild，簡稱UNCRC）在第44屆聯(lián)合國大會上獲得通過。作為一種標準和約定，《兒童權(quán)利公約》是兒童保護的標準型國際法律文書，彌補了《兒童權(quán)利宣言》所欠缺的法律約束力，規(guī)定了國際社會在保護兒童權(quán)利方面普遍承擔的義務(wù)。1990年9月2日，《兒童權(quán)利公約》正式生效。2000年5月，聯(lián)合國通過了《兒童權(quán)利公約》的兩份非強制性的任擇議定書：《關(guān)于兒童卷入武裝沖突問題的任擇議定書》和《關(guān)于買賣兒童、兒童賣淫和兒童色情制品問題的任擇議定書》，重申兒童權(quán)利保護的迫切性，努力為兒童的成長發(fā)展創(chuàng)造和平、安全、健康等必要條件。不僅是聯(lián)合國機構(gòu)，20世紀的其他國際機構(gòu)也在致力加強對兒童權(quán)利的主張與保護，以公約的形式強化國際法效力。其中，研究和制定國際私法條約的專門性政府間國際組織“海牙國際私法會議”于1956年通過了《兒童撫養(yǎng)義務(wù)法律適用公約》，1958年通過了《兒童撫養(yǎng)義務(wù)決定的承認和執(zhí)行公約》，1961年通過了《未成年人保護的管轄權(quán)和法律適用公約》，1965年通過了《關(guān)于收養(yǎng)的管轄權(quán)、法律適用及判決承認的公約》，1993年通過了《跨國收養(yǎng)方面保護兒童及合作公約》，2007年通過了《關(guān)于國際追索兒童撫養(yǎng)費和其他形式家庭扶養(yǎng)的公約》。（二）聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》及中國的履約情況1.聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》（UNCRC）聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》是第一個明確規(guī)定保護兒童免于遭受所有形式傷害的國際人權(quán)文件，也是第一個具有法律約束力的兒童權(quán)利保護國際性約定。作為唯一同時規(guī)定了公民權(quán)利、政治權(quán)利、經(jīng)濟權(quán)利、社會和文化權(quán)利的國際人權(quán)條約，《兒童權(quán)利公約》的影響范圍十分廣泛，是迄今締約國數(shù)目最多的人權(quán)條約，幾乎囊括了所有國家，只有索馬里、南蘇丹和美國例外?！秲和瘷?quán)利公約》規(guī)定“兒童系指18歲以下的任何人”，奠定了國際公約中兒童概念的明確年齡標準。在權(quán)利屬性方面，《兒童權(quán)利公約》既規(guī)定了兒童與成人同等適用的基本人權(quán)，包括生存權(quán)、平等權(quán)、隱私權(quán)、言論自由權(quán)、受教育權(quán)；又特別規(guī)定了符合兒童發(fā)展需求的特殊權(quán)利，包括受保護權(quán)、游戲權(quán)、優(yōu)先受助權(quán)、減免刑責權(quán)等?！秲和瘷?quán)利公約》規(guī)定了兒童權(quán)利的四大原則：1.兒童最大利益原則：任何事情凡是涉及兒童的必須以兒童權(quán)利為重；2.尊重兒童權(quán)利與尊嚴原則：尊重兒童的生存和發(fā)展的權(quán)利；3.無歧視原則：不論兒童的社會文化背景、出身高低、貧富、男女、正常兒童或殘疾兒童，都應(yīng)該得到平等對待，不受歧視和忽視；4.尊重兒童觀點的原則：任何事情只要涉及兒童，應(yīng)當聽取兒童的意見。其中，“兒童最大利益原則”是最為基本且綱領(lǐng)性的原則，不僅在此公約中，也被其他國際公約、區(qū)域性條約和國別綱領(lǐng)性文件反復(fù)重申。在四大原則之下，《兒童權(quán)利公約》旨在保護兒童的四大基本權(quán)利：1.生存權(quán)利：有權(quán)接受可達到最高標準的醫(yī)療服務(wù)；2.受保護權(quán)利：防止兒童受到歧視、虐待及疏忽照顧，尤其是那些失去家庭的兒童和難民兒童；3.發(fā)展權(quán)利：每位兒童都有權(quán)接受一切形式的教育，以此培育兒童的身體、心理、精神、道德及社交發(fā)展；4.參與權(quán)利：兒童有參與社會生活的權(quán)利，并有權(quán)對影響他們的任何事情發(fā)表意見?！秲和瘷?quán)利公約》對普適性兒童權(quán)利廣泛、具體的規(guī)定，可供締約國將公約的具體條約內(nèi)容納入該國兒童福利法律法規(guī)和服務(wù)的立法和施政目標。“聯(lián)合國兒童權(quán)利委員會（UNCommitteeontheRightsoftheChild）”是《兒童權(quán)利公約》的履約監(jiān)督機構(gòu)，根據(jù)《兒童權(quán)利公約》第四十三條設(shè)立，從締約國提名的候選人中投票選出18名獨立的且公認具有能力的兒童權(quán)利專家負責監(jiān)察締約國執(zhí)行公約的情況，委員會成員任期四年，可連選連任。委員會的職能是檢查締約國在《兒童權(quán)利公約》框架下在各自國家履行義務(wù)的進展情況。締約國在加入《兒童權(quán)利公約》起2年內(nèi)向委員會提交第一次國家報告，闡述本國的兒童人權(quán)狀況，此后每5年報告一次，由委員會反饋權(quán)威的參考意見和建議。提交報告的主體不限于政府，《兒童權(quán)利公約》第四十五條規(guī)定，“允許‘其他有關(guān)機構(gòu)’提交報告，包括非政府組織和兒童團體，從而更全面地了解締約國的兒童權(quán)利現(xiàn)狀”。2.中國對聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》的履約情況聯(lián)合國兒童權(quán)利委員會強調(diào)，只有將《兒童權(quán)利公約》的條款納入國別法律體系中執(zhí)行，才能實現(xiàn)對兒童權(quán)利的切實保護。在實際執(zhí)行中，各國情況不盡相同。有些國家一旦在國際層面批準通過了《兒童權(quán)利公約》，公約就自動成為該國國家法律的一部分，具有強制執(zhí)行力，這種路徑在成文法系的國家中很常見?！秲和瘷?quán)利公約》規(guī)定，如果公約條款內(nèi)容與國別的立法相沖突，公約條款應(yīng)占據(jù)優(yōu)勢。對習慣法系的國家來說，《兒童權(quán)利公約》并不能自動納入國家法律體系，只有公約中明確闡明應(yīng)被納入國家法的條約才能具有可強制執(zhí)行的權(quán)利和義務(wù)。不同的國家或在立憲，或在立法層次執(zhí)行這個過程?？傊秲和瘷?quán)利公約》的原則和條款被納入到國家法的哪些方面，對兒童權(quán)利的實踐及實現(xiàn)的有效性都至關(guān)重要?！秲和瘷?quán)利公約》第四條對締約國在國內(nèi)法律背景下的執(zhí)行情況提出明確要求：“締約國應(yīng)采取一切適當?shù)牧⒎?、行政和其他以實現(xiàn)本公約所確認的權(quán)利。關(guān)于經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利，締約國應(yīng)根據(jù)其現(xiàn)有資源所允許的最大限度并視需要在國際合作范圍內(nèi)采取此類措施?！薄秲和瘷?quán)利公約》在締約國國家層面的影響力主要受以下因素影響：1.先前存在的人權(quán)文化；2.公眾意識和培訓(xùn)水平；3.政治意愿和環(huán)境；4.被認知的人權(quán)相關(guān)性；5.政府內(nèi)部和政府及非政府組織間的協(xié)調(diào)；6.國家的政治構(gòu)成。鞏固強化對兒童的立法，已經(jīng)在《兒童權(quán)利公約》締約國中間形成了主流的履約趨勢，據(jù)聯(lián)合國兒童基金會在2008年的一項調(diào)查顯示，約有69個締約國加強了對兒童的立法。聯(lián)合國兒童權(quán)利委員會也同時強調(diào)，履約的重要方面在于確保所有的立法包括部門法律在內(nèi)，都能適應(yīng)并充分滿足、體現(xiàn)《兒童權(quán)利公約》的條約。1990年8月29日，中國政府在聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》上簽字；1991年12月29日，全國人大常務(wù)委員會批準中國加入《兒童權(quán)利公約》；1992年3月2日，中國向聯(lián)合國遞交了國家批準書，成為該公約第110個批準國；1992年4月1日，《兒童權(quán)利公約》正式對中國生效。1995年，中國首次向聯(lián)合國遞交了履約報告；2005年遞交了第二次履約報告；2010年遞交了第三次、第四次合并履約報告及《〈兒童權(quán)利公約〉關(guān)于兒童卷入武裝沖突問題的任擇議定書》的首次履約報告。1992年2月16日，中國政府參照世界兒童問題首腦會議提出的全球目標和《兒童權(quán)利公約》，下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于下達〈九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要〉的通知》（國發(fā)〔1992〕9號），響應(yīng)了聯(lián)合國兒童權(quán)利委員會對締約國關(guān)于制定針對兒童和青少年的國家戰(zhàn)略（ANationalStrategyforChildrenandYoungPeople）的履約要求，這也是中國首個以兒童為主體、針對兒童發(fā)展制訂的國家綱領(lǐng)性行動計劃。聯(lián)合國兒童權(quán)利委員會還要求關(guān)于兒童發(fā)展的國家戰(zhàn)略優(yōu)先考慮邊緣兒童和處境不利兒童的發(fā)展需要，并與國家整體發(fā)展規(guī)劃及財政預(yù)算相聯(lián)系，保持兒童發(fā)展戰(zhàn)略的可持續(xù)性，為此設(shè)定現(xiàn)實意義上可實現(xiàn)的階段性目標?！毒攀甏袊鴥和l(fā)展規(guī)劃綱要》的主要內(nèi)容涉及20世紀90年代我國兒童生存、保護和發(fā)展的主要目標，策略與措施，領(lǐng)導(dǎo)與檢測等三個方面，在執(zhí)行過程中，政府部門堅持“兒童優(yōu)先”的原則，基本實現(xiàn)了主要目標。2001年5月，國務(wù)院發(fā)布了《中國兒童發(fā)展綱要（2001～2010年）》，按照《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》的總體要求，根據(jù)我國兒童發(fā)展的實際情況，繼續(xù)鞏固兒童發(fā)展的主題，重點提高兒童身心素質(zhì)，從兒童與健康、兒童與教育、兒童與法律保護、兒童與環(huán)境四個領(lǐng)域，提出了2001～2010年的目標和策略措施，明確規(guī)定了“兒童優(yōu)先”的原則，該原則也體現(xiàn)在《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》中?？偰繕酥刑貏e提出，兒童健康的主要指標達到發(fā)展中國家的先進水平，要使困境兒童受到特殊保護。2010年5月，中國政府向聯(lián)合國秘書長提交了關(guān)于執(zhí)行《兒童權(quán)利公約》及議定書的第三、四次合并報告，就執(zhí)行公約的總體措施、兒童的定義、一般原則、公民權(quán)利與自由、家庭環(huán)境和替代照料、基本健康和福利、教育、娛樂和文化活動、特別保護措施、色情剝削和性侵犯等公約主要內(nèi)容進行梳理。報告稱，中國重視通過立法保障兒童權(quán)利，自2002年以來，我國先后制定或修訂了多部涉及兒童權(quán)利的法律法規(guī)，逐漸形成中國兒童權(quán)利保障的法律體系。2006年12月29日，第十屆全國人大常委會第二十五次會議通過了修訂的《未成年人保護法》，補充了家庭保護、學(xué)校保護、社會保護和司法保護等內(nèi)容；還修訂或出臺了《義務(wù)教育法》《禁止使用童工的規(guī)定》《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》《人民檢察院辦理未成年人刑事案件的規(guī)定》等法律法規(guī)和司法解釋。2002～2009年，中國批準了四項涉及兒童權(quán)利的國際公約：《禁止和立即行動消除最惡劣形式的童工勞動公約》（2002年8月8日）、《跨國收養(yǎng)方面保護兒童及合作公約》（2005年4月27日）、《兒童權(quán)利公約關(guān)于兒童卷入武裝沖突問題的任擇議定書》（2007年12月29日）、《殘疾人權(quán)利公約》（2008年6月26日）。2011年8月8日，國務(wù)院印發(fā)了《中國兒童發(fā)展綱要（2011～2020年）》。新階段綱要的制定依照《中華人民共和國未成年人保護法》等相關(guān)法律法規(guī)，遵循聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》的宗旨，按照國家經(jīng)濟社會發(fā)展的總體目標和要求，繼續(xù)堅持“兒童優(yōu)先”的原則和《兒童權(quán)利公約》中四大基本權(quán)利，新時期的工作重點是“縮小兒童發(fā)展的城鄉(xiāng)區(qū)域差距”。在“兒童優(yōu)先”原則中，強調(diào)在制定法律法規(guī)、政策規(guī)劃和配置公共資源等方面優(yōu)先考慮兒童的利益和需求。在“兒童與法律保護”的目標和策略中，明確提出推進“兒童福利”等立法進程，清理、修改、廢止與保護兒童權(quán)利不相適應(yīng)的法規(guī)政策，增強保護兒童相關(guān)法律法規(guī)的可操作性。目前《中國兒童發(fā)展綱要（2011～2020年）》尚處于實施過程，各級婦兒工委負責牽頭組織對綱要實施情況進行階段性的監(jiān)測和評估。二“英國20世紀關(guān)于兒童的最重要立法”——《1989年兒童法》及其發(fā)展演變英國在兒童立法方面起步較早，在近現(xiàn)代歷史上一貫重視兒童福利和兒童權(quán)利保護的制度建設(shè)，英國近代史上較早的兒童福利立法可追溯到1767年的《漢韋法令》（HanwayAct），由當時聞名英國社會的大慈善家喬納斯·漢韋（JonasHanway）通過個人調(diào)查、呼吁權(quán)貴、推動議會立法保護兒童權(quán)利，旨在規(guī)范教區(qū)貧困兒童養(yǎng)育。經(jīng)過幾百年的法制建設(shè)，英國已經(jīng)形成了非常完備的兒童立法體系，不僅立法特色鮮明，兒童權(quán)利保護的成文法也因其結(jié)構(gòu)宏大、條文縝密、條約細致和極強的可操作性，成為其他國家探索兒童立法的借鑒典范。當今，英國全稱大不列顛及北愛爾蘭聯(lián)合王國，由英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭及一系列附屬島嶼組成，簡稱聯(lián)合王國（UnitedKingdom）或不列顛（Britain），通稱“英國”。英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭被稱“構(gòu)成國（countries）”，四個構(gòu)成國在行政規(guī)劃、法律體系方面各有差異。蘇格蘭和北愛爾蘭在內(nèi)部的立法和行政管理方面有很大程度的自治空間；威爾士采用英格蘭法律，和英格蘭同屬英格蘭王國的憲制繼承者，在國際私法中英格蘭和威爾士被視為同一實體，當今英國法律中使用“英格蘭和威爾士”這一詞條，明文規(guī)定適用的法律實體。因此，在英國的兒童立法中，某些具體條款會明確指示適用地區(qū)的三種情況：“英格蘭和威爾士”“蘇格蘭”和“北愛爾蘭”，這種地區(qū)性法律規(guī)定的區(qū)別在《1989年兒童法》中得到了充分體現(xiàn)。1991年10月，英國《1989年兒童法》（TheChildrenAct1989）正式生效。在此之前，英國關(guān)于兒童的立法是碎片化的，不具有一致和連貫性，散見于許多法案和司法裁決中?！?989年兒童法》使英國當代兒童法成為一部獨立的、與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的立法，為促進兒童福利提供一個明晰一致的決策框架和法律工具，改革強化與兒童及其家庭相關(guān)的法律，以“兒童權(quán)利”取代以往立法中“父母權(quán)利”的概念，強調(diào)合作與父母責任的共享。法案用“父母責任（parentalresponsibility）”替換了“父母權(quán)利（parentalrights）”和習慣法中“監(jiān)護（custody）”的概念，議會認為父母的身份表示一種責任而非權(quán)利，“父母責任”指基于法律規(guī)定，兒童的父親或母親對兒童及其財產(chǎn)所享有的權(quán)利、責任、權(quán)力以及義務(wù)或權(quán)限等。作為當代英國最重要且被公認為最成功的兒童保護立法，該法案包括100多項條款，分成12個部分。第一部分介紹了兒童福利的最高重要性和“父母責任”的概念，第二部分聚焦于私法和第8條家庭訴訟程序中關(guān)于兒童的判令，第三部分解決了“困境兒童（ChildreninNeed）”的問題并概述了地方政府為兒童和家庭提供服務(wù)時享有的義務(wù)和權(quán)力，第四部分和第五部分涉及兒童照料、兒童監(jiān)管和兒童保護，其余的部分主要包括公法的其他方面，例如兒童福利機構(gòu)、家庭寄養(yǎng)和兒童照管。（一）《1989年兒童法》第一部分——“基本介紹”（PartIIntroductory）法案第一部分“基本介紹”包括7類內(nèi)容：兒童的福利、兒童父母的責任、“父母責任”的含義、父親“父母責任”的獲得、監(jiān)護人的指定、監(jiān)護權(quán)的撤銷和放棄、兒童福利報告制度。此外，明確設(shè)立了三項基礎(chǔ)原則：其一，福利原則（TheWelfarePrinciple）：兒童的福利是在做出所有關(guān)乎兒童福利決策時最重要的考慮，當法院決定涉及與兒童撫養(yǎng)或兒童財產(chǎn)管理的問題時，必須優(yōu)先考慮兒童的福利。在決定兒童最大利益時，“福利清單（TheWelfareChecklist）”可以幫助法院在某些具體環(huán)境中決定兒童的最大利益，具體包括：（a）相關(guān)兒童可確定的意愿和感受（按照兒童年齡和理解能力考慮）；（b）兒童的身體、情感和教育需要；（c）環(huán)境的任何變化可能對兒童產(chǎn)生的影響；（d）兒童的年齡、性別、家庭出身和其他法院認為有關(guān)的特征；（e）兒童已經(jīng)遭受的或有可能遭受的傷害；（f）父母和法院認為有關(guān)人員對滿足兒童需要的能力；（g）根據(jù)本法，法院在處理案件的程序中所擁有的權(quán)力范圍。福利清單具有良好的實踐基礎(chǔ)，為實務(wù)工作者和專家提供了一個非常實用的決策和報告寫作框架。其二，無延遲推測（TheNoDelayPresumption）：為了減少各方利用故意拖延時間的法律策略[1][2]，法案第1條第（2）款要求，在任何涉及兒童撫養(yǎng)問題的訴訟程序中，法院和實務(wù)工作者都應(yīng)該尊重一個普遍原則，即無論何時，只要可能，就將絕對的優(yōu)先權(quán)賦予兒童事務(wù)，任何決策的延遲都會損害兒童福利。其三，無判令原則（The‘NoOrder’Principle）：為了促進在家庭法律訴訟中父母的合作，法案第1條第（5）款規(guī)定：法院根據(jù)本法，在考慮是否發(fā)布一個或者數(shù)個與兒童有關(guān)的判令時，除非法院認為發(fā)布該判令比不發(fā)布任何判令更有利于對兒童的保護，否則，不得發(fā)布任何相關(guān)判令。只有能為兒童帶來切實利益，法庭判令（courtorders）才適宜做出。在1991～1997年間，《1989年兒童法》接受兒童法咨詢委員會（TheChildrenActAdvisoryCommittee）的監(jiān)督指導(dǎo)。咨詢委員會每年發(fā)布一份年度報告，組織公眾討論，提出在執(zhí)法實踐中遇到的突出困難；同時，年度報告也介紹良好的、具有推廣價值的實踐經(jīng)驗。《兒童法指導(dǎo)的最佳實踐手冊》（HandbookofBestPracticeinChildrenActGuidance），被公認為是實務(wù)工作者最重要的參考資料。（二）《1989年兒童法》第二部分——“家庭訴訟程序中關(guān)于兒童的判令”（PartIIOrderswithRespecttoChildreninFamilyProceedings）法案第二部分關(guān)于家庭訴訟中涉及兒童的私法，內(nèi)容是關(guān)于私法的一些判令，這些判令在第8條中詳細闡述，被稱作“第8條判令”，其中包括四項判令。1.居住令（ResidenceOrders）關(guān)于對與兒童共同生活人員的居住安排，適用于分居或離異的父母無法就此事達成一致的情況。一般來說，該判令旨在最大限度地避免兒童淪為父母交鋒中的人質(zhì)角色，強調(diào)即便夫妻關(guān)系終結(jié)，雙方享有的父母責任仍舊持續(xù)。2.接觸令（ContactOrders）要求與兒童共同生活或即將與兒童共同生活的人員，應(yīng)當允許兒童探訪該判令指定人員或與判令指定人員一起逗留，或要求判令指定人員與兒童間其他形式的聯(lián)絡(luò)。強調(diào)照料者應(yīng)滿足兒童與特定人員間的聯(lián)系，不論是面見或其他間接的方式，但不能強迫兒童的意愿。3.禁止行為令（ProhibitedStepsOrder）未經(jīng)法院同意，任何人不得采取判令規(guī)定的父母在對兒童履行父母職責時可能采取的行為。該判令用于阻止將兒童帶離英國和防止非英籍父母與兒童聯(lián)絡(luò)。4.特定問題令（SpecificIssueOrders）與兒童的父母責任的任一方面有關(guān)的，已經(jīng)出現(xiàn)的或可能出現(xiàn)的特定問題的解決方法。該判令不同于“禁止行為令”，同樣適用于肯定性或否定性的指導(dǎo)。（三）《1989年兒童法》第三部分——“地方政府對兒童和家庭的支持”（PartIIILocalAuthoritySupportforChildrenandFamilies）法案第三部分內(nèi)容涉及地方政府對于困境兒童的義務(wù)和權(quán)力。其中，第17條第（10）款認定“困境兒童”為：（a）如果沒有地方政府依照本部分提供的援助，該兒童很可能不會獲得或維持，或者很可能不會有機會獲得或維持合理標準的健康或發(fā)展；（b）如果沒有這些服務(wù)，該兒童的健康或者發(fā)展將很可能遭受嚴重損害，或者將會遭受進一步損害；（c）該兒童屬于殘疾兒童。有關(guān)困境兒童的“家庭”，包括任何對困境兒童負有父母責任的人，以及與困境兒童共同生活的任何人。法案第17條第（11）款進而對“殘疾兒童”和“發(fā)展”進行了界定，殘疾兒童系具有盲、聾或啞、任何種類的精神障礙、由于疾病或外傷造成的嚴重永久性身體殘疾、先天殘疾以及規(guī)定的其他殘疾特征的兒童?！鞍l(fā)展”是指身體、智力、情感、社會性或行為的發(fā)展?！敖】怠笔侵干眢w或精神健康。因此，“困境兒童”包括了殘疾兒童和地方政府照料下的兒童。地方政府對困境兒童有兩類主要職責。一是在各自本職工作的范圍內(nèi)，保護并提升困境兒童福利；二是通過提供一系列合適的服務(wù)來增強家庭撫養(yǎng)困境兒童的能力。此外，地方政府還有11項更深入的職責和權(quán)力，包括開發(fā)兒童服務(wù)計劃、預(yù)防兒童虐待和忽視、建立家庭中心、登記殘疾兒童信息、幫助困境兒童生活在原生家庭或加強兒童和其家庭的聯(lián)系、盡量減少兒童介入法律訴訟程序的情況等。（四）《1989年兒童法》第四、五部分——照料與監(jiān)督（PartIVCareandSupervision）和兒童保護（PartVProtectionofChildren）法案第四、五部分的內(nèi)容是關(guān)于兒童保護和強制干預(yù)的。英國兒童保護政策和兒童保護立法受到20世紀70年代以來多起社會影響強烈的兒童虐待致死事件的影響和催生。1973年，在英國布萊頓，時年7歲的女孩MariaColwell遭遇饑餓和被繼父毆打致死。1984年，時年4歲的女孩JasmineBeckford同樣遭遇饑餓并遭到繼父暴力毆打致死；同年，21個月大的女嬰TyraHenry遭到生父的毆打和撕咬[3]。1984～1988年，有多起兒童遭受父母故意虐待致死的惡性事件，引發(fā)強烈的社會關(guān)注和聲討，《1989年兒童法》中的兒童保護內(nèi)容也因此倍加強調(diào)，該法案通過后，衛(wèi)生部于1991年（theDepartmentofHealth）印發(fā)了《在1989年兒童法之下共同工作：致力于保護兒童防止虐待的跨部門合作安排指南》（WordingtogetherundertheCA1989：AGuidetoarrangementsforinter-agencycooperationfortheprotectionofchildrenfromabuse），該指南于1999年更新為《共同工作：致力于保護和提升兒童福利的跨部門工作指南》（Wordingtogether：AGuidetointer-agencyworkingtosafeguardandpromotethewelfareofchildren）?！?989年兒童法》第47條是“地方政府的調(diào)查責任”，賦予地方政府一項調(diào)查職責，即如有合理理由懷疑兒童有受到“嚴重傷害”的危險，地方政府必須進行問詢，判斷是否需要對相關(guān)兒童采取相應(yīng)行動，調(diào)查取證的范圍涉及一定范圍內(nèi)的個人和機構(gòu)，包括地方衛(wèi)生部門和醫(yī)院信托（hospitaltrusts）。一旦需要采取行動，可能是基本的咨詢服務(wù)或強制干預(yù)（compulsoryintervention）。法案第31條規(guī)定：“傷害”是指虐待或?qū)】祷虬l(fā)展的損害，“虐待”包括性虐待和其他非肉體方式的虐待。為了判斷兒童受傷害的嚴重程度，需要檢查兒童的健康或發(fā)展情況，其健康或發(fā)展情況應(yīng)與在合理期望下同類兒童的情況進行比較。至于“嚴重傷害”，法案中并沒有明確的界定，最終要依靠專業(yè)性的判斷。在強制干預(yù)方面，法案中有5項相關(guān)的法院判令：照料令（CareOrders）、監(jiān)督令（SupervisionOrders）、臨時照料命令（InterimCareOrders）、兒童評估令（ChildAssessmentOrders）和兒童緊急保護令（EmergencyProtectionOrder）。照料令的目的是將首要的父母責任轉(zhuǎn)移到地方政府，兒童父母并不因此失去父母責任，但是兒童父母履行權(quán)利和責任的能力在一定程度上受到限制，以防父母的某些行為與該判令的規(guī)定不符。一旦判令生效，相關(guān)兒童就成為被政府照料的兒童（lookedafterchild）。該判令的適用條件是：（1）兒童正在遭受或可能遭受嚴重傷害；（2）傷害或可能發(fā)生的傷害來自如果不發(fā)布判令該兒童受到的或可能受到的待遇不符合合理預(yù)期中父母應(yīng)給予的照料；（3）父母無法控制兒童。每個被政府照料的兒童都應(yīng)有個性化的照料方案，并定期接受監(jiān)督和評估。監(jiān)督令由法院發(fā)布，適用情況是懷疑兒童正在遭遇傷害或可能遭遇傷害。該判令的實施效果是將兒童置于地方政府的監(jiān)督之下，不同于刑事訴訟中的監(jiān)督令，亦不同于教育監(jiān)督令；實施效力弱于照料令。監(jiān)督令會對兒童生活的方方面面提出一些具體要求，比如兒童應(yīng)該居住在哪里，兒童應(yīng)該參與哪些活動，兒童應(yīng)該與誰見面，以及兒童與監(jiān)督員適當?shù)穆?lián)系等。同時，還要求提交兒童的生理和心理體檢材料，根據(jù)體檢結(jié)果，還會要求兒童進行相應(yīng)的治療。該判令執(zhí)行期為1年，最多可申請延長至3年。如果在執(zhí)行期內(nèi)兒童年滿18歲，判令自動失效。臨時照料命令的發(fā)布條件是法院中止了照料令或監(jiān)督令，或者在家庭訴訟過程中發(fā)生了需要強制干預(yù)的情況。該判令與照料令具有同樣的法律效力，一旦判令發(fā)布，首要的父母責任也會轉(zhuǎn)移到地方政府。判令執(zhí)行期最長為8周，如果繼續(xù)申請該判令，可獲得最長4周的執(zhí)行期。兒童評估令的發(fā)布必須經(jīng)過法院聽證，只能由地方政府或英國全國防止虐待兒童學(xué)會（NationalSocietyforthePreventionofCrueltytoChildren）提出要求。該判令的緊急程度低于兒童緊急保護令，且明確聲明判令正式生效的具體日期，在時效上不超過7天。該判令的目的在于對相關(guān)兒童實施細致評估，以期全面詳盡地掌握相關(guān)兒童的個人基本情況。兒童緊急保護令的執(zhí)行可單獨由地方法官決定，不需要舉行聽證，無須兒童父母在場。適用的緊急場合包括授權(quán)將兒童從照料者旁邊轉(zhuǎn)移到其他合適的住宿場所，或禁止將兒童轉(zhuǎn)移出當前的生活場所。該判令必須符合歐洲人權(quán)條約（theEuropeanConventiononHumanRights）第8條的規(guī)定，旨在確保私人和家庭生活權(quán)利得到保護。該判令發(fā)布的理由包括存在嚴重傷害的危險；依據(jù)第47條就該兒童提出調(diào)查，并且由于被授權(quán)接觸該兒童的人遭到無理的拒絕，無法進行調(diào)查，并且申請者有合理理由相信存在緊急情況，有必要聯(lián)系該兒童。任何人都可以向法院申請該判令。判令執(zhí)行期最長可持續(xù)8天，如果兒童面臨嚴重傷害的危險或需要參與法院聽證，社會服務(wù)部門或英國全國防止虐待兒童學(xué)會（NationalSocietyforthePreventionofCrueltytoChildren）可以申請延期。（五）《1989年兒童法》附錄《1989年兒童法》除正文以外，包括9個內(nèi)容明晰詳盡的附錄，作為法案正文的操作性補充，不同序號的附錄分別對應(yīng)具體的法案正文條款，全面涵蓋了兒童福利和兒童保護的重要內(nèi)容。內(nèi)容涉及“兒童的經(jīng)濟供給”“地方政府對兒童和家庭的援助”“監(jiān)督令”“社區(qū)收容所的管理和經(jīng)營”“志愿性收容所和志愿組織”“已注冊兒童收容所”“寄養(yǎng)兒童數(shù)目的限制”“私人寄養(yǎng)的兒童”和“兒童照看者和幼兒日托”。盡管附錄對法案的實施提出了更加具體的指導(dǎo)要求，但是在內(nèi)容上，還是為執(zhí)行者預(yù)留了較充分的因地制宜的空間。尤其在某些標準方面，只是提出指導(dǎo)性、原則性要求，如對兒童的經(jīng)濟供給，法案及附錄都沒有發(fā)布一個全國統(tǒng)一的執(zhí)行標準，但這種表面上的“無標準”，實質(zhì)上隱含著“兒童福利至上”這一核心原則，即可實現(xiàn)的最高標準。此外，法案正文和附錄中經(jīng)?？梢妼ζ渌珊蛧H條約的參照執(zhí)行，可見兒童福利法案并不孤立，應(yīng)與其他涉及兒童權(quán)利的國內(nèi)法案和作為締約國簽署的國際條約呼應(yīng)、一致。（六）《1989年兒童法》的發(fā)展演變《1989年兒童法》執(zhí)行以來，歷經(jīng)兩次重大修正，分別是《2002年收養(yǎng)和兒童法》（AdoptionandChildrenAct2002）和《2004年兒童法》（TheChildrenAct2004）?！?002年收養(yǎng)和兒童法》對《1989年兒童法》的主要修正是：（1）自動賦予同親生母親一起為新生兒登記的未婚父親以父母責任；（2）允許繼父通過簽訂父母責任協(xié)議的方式承擔父母責任；（3）如果收養(yǎng)人從機構(gòu)收養(yǎng)了兒童，從收養(yǎng)安置的開始便賦予收養(yǎng)人父母責任；（4）當兒童的親生父母正式同意兒童接受地方政府的安置或被收養(yǎng)，或地方政府被授予了安置令（兒童親生父母沒有自動同意收養(yǎng)），地方政府和志愿收養(yǎng)機構(gòu)便享有父母責任。《2004年兒童法》頒布的緣起是英國一起最受關(guān)注的兒童被虐待事件TheVictoriaClimbieInquiry（2003）及其后續(xù)的LamingReport。2000年2月25日，時年8歲的非洲小女孩VictoriaClimbie在英國的姑姑家生活了1年半后被虐待致死，死時發(fā)現(xiàn)身上有128處傷痕。VictoriaClimbie的姑姑和姑父極盡殘暴之能事，用自行車鏈條抽打、用塑料袋捆綁、用開水燙傷等殘害手段持續(xù)施暴。案件震驚了英國社會，兇犯被法院判處囚禁，服務(wù)受害人的社會服務(wù)部門因為漠視兒童虐待被勒令停業(yè)檢查，英國政府宣布對Victoria死亡的調(diào)查將全部公開，LordLaming作為調(diào)查此事件的總負責人。在經(jīng)過廣泛調(diào)查取證后，LordLaming發(fā)現(xiàn)Victoria致死的根源不簡單是個人履職的失責，而是整個制度的失敗，多部門在聯(lián)合工作方面對兒童關(guān)注嚴重不足，尤其是社工、教師、衛(wèi)生醫(yī)療部門和警察間溝通不暢[4]。LamingReport公布后，英國政府對此做出回應(yīng)，發(fā)布了綠皮書《每個兒童都重要（2003）》（EveryChildMatters2003）及“兒童的五項產(chǎn)出”（“fiveoutcomes”forchildren）。在得到社會各界對綠皮書的反饋后，修訂版的“EveryChildMatters-NextSteps”于2004年正式出版，最終定版為“EveryChildMatters-ChangeforChildren”。“EveryChildMatters”中提出新的兒童戰(zhàn)略成為《2004年兒童法》的立法框架。新戰(zhàn)略和立法強調(diào)更明晰的兒童服務(wù)問責，促進多部門合作，以及對全方位兒童保護的進一步強調(diào)?！?004年兒童法》基于以往兒童福利立法的新特點主要有以下5方面：（1）兒童事務(wù)委員（TheChildren’sCommissioner）法案要求兒童事務(wù)委員必須經(jīng)任命產(chǎn)生，擔任在國家層面為兒童發(fā)聲（voiceforchildren）的職責，保障兒童的權(quán)利得以實現(xiàn)，增強政府和公眾對兒童觀點的意識。（2）建立綜合的兒童服務(wù)（EstablishingIntegratedChildren’sServices）無論在英國中央政府層級還是地方政府層級，都有多個相關(guān)部門各自具有涉及兒童及其家庭的工作職責。為了提高行政和服務(wù)效率，各級部門之間確有必要聯(lián)合開展工作。（3）地方兒童保護理事會（LocalSafeguardingChildrenBoards）地方政府必須建立地方兒童保護理事會（LocalSafeguardingChildrenBoards）來取代不具有法律效力的地方兒童保護委員會（AreaChildProtectionCommittees）。地方兒童保護理事會的宗旨是協(xié)調(diào)代表理事會的致力于保護促進兒童福利的各個機構(gòu)。（4）地區(qū)聯(lián)合檢查（JointAreaReviews）地區(qū)聯(lián)合檢查的目的在于整體評估兒童服務(wù)的水平，提升兒童和青年人的福祉。（5）信息數(shù)據(jù)庫（InformationDatabases）LamingReport建議建立全國所有16歲以下兒童的數(shù)據(jù)庫，旨在確保兒童不會被有虐待行為的父母藏匿。此外，通過記錄與兒童相關(guān)的有效信息，可以支持并促進兒童工作專家和從業(yè)者的交流。三中國兒童福利元年后的立法時代2010年，被中國兒童福利業(yè)界稱為“中國兒童福利元年”。北京師范大學(xué)尚曉援教授指出，“2010年我們稱之為中國兒童福利元年。2010年11月出臺的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強孤兒保障工作的意見》，是中國政府第一次直接通過現(xiàn)金補貼的形式為福利機構(gòu)內(nèi)外的孤兒提供制度性保障，標志著中國在兒童福利政策方面的重大突破”。（財新網(wǎng)，2011.6.4）[5]以往的中國兒童福利供給形式以實物和服務(wù)居多，對兒童的直接現(xiàn)金補貼沒有上升到制度層面。西方兒童福利制度中對兒童和家庭的現(xiàn)金給付較為普遍，給付項目也類型多樣，可謂西方兒童福利制度的基礎(chǔ)。2013年2月，中國國家統(tǒng)計局公布《2012年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，公報顯示2012年中國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）為519322億元，人均GDP為38354元，約合6100美元。相比2010年中國人均GDP為4382美元，中國兒童福利元年以來的國家經(jīng)濟發(fā)展成果為兒童福利的現(xiàn)金給付提供了可持續(xù)的經(jīng)濟保障。國家兒童福利制度化建設(shè)的最高指向應(yīng)該是由國家立法機構(gòu)制定綜合性的兒童福利法。通過立法來保護兒童權(quán)利、保障并提升兒童福利，也是成本效益較好國家的施政舉措。（一）中國兒童福利制度供給的責任主體當代中國補缺型的兒童福利制度強調(diào)家庭的責任主體地位，受到傳統(tǒng)文化的影響，兒童的成長發(fā)展被認為是家庭內(nèi)部事務(wù)（核心家庭或擴展家庭）即家務(wù)事，國家力量較少介入，干預(yù)程度不高。兒童及其家庭對國家在兒童福利方面應(yīng)承擔的作用亦不明晰，缺乏明確的福利訴求。在全國范圍的孤兒津貼出臺以前，中國補缺型兒童福利制度覆蓋的對象基本局限于由國家福利機構(gòu)監(jiān)護撫養(yǎng)的孤兒群體，是狹義的兒童福利制度。當前中國兒童福利制度尚處于由補缺型向適度普惠型過渡的階段，隨著2010年出臺《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強孤兒保障工作的意見》這一里程碑的出現(xiàn)，從中央到地方已經(jīng)形成了兒童福利制度創(chuàng)新的氣候，地方政府紛紛探索本地特色的兒童福利制度，民政部在政策上也鼓勵具備一定制度基礎(chǔ)的地方政府進行適度“普惠型”兒童福利制度先行、先試的試點，如江蘇昆山、浙江海寧、河南洛寧、廣東深圳。適度“普惠型”兒童福利制度是指“逐步建立覆蓋全體兒童的普惠福利制度”，首先將兒童分成四個層次：孤兒、困境兒童、困境家庭兒童、普通兒童；在此基礎(chǔ)上進行分類：孤兒分為社會散居孤兒和福利機構(gòu)養(yǎng)育孤兒，困境兒童分為殘疾兒童、重病兒童和流浪兒童，困境家庭兒童分為父母重度殘疾或重病的兒童、父母長期服刑在押或強制戒毒的兒童、父母一方死亡另一方因其他情況無法履行撫養(yǎng)義務(wù)和監(jiān)護職責的兒童、貧困家庭的兒童[6]。民政部門對普惠型兒童福利制度中兒童類型的劃分，表示政府部門已將“家庭”視為政策對象分類的一個重要因素，由此可見，政府有明確意愿并且主動承擔了兒童福利制度供給的責任主體，對兒童所在家庭給予扶助。在兒童福利制度中，雖然目前我國還沒有專門給付兒童家庭的專項津貼，但家庭津貼或父母津貼作為發(fā)達福利制度中的典型措施，對我國政府部門研究、借鑒津貼給付類型、標準和渠道，具有重要意義。在明確國家是兒童福利制度供給的責任主體的前提下，國家不僅要承擔失去家庭和父母監(jiān)護的兒童的監(jiān)護權(quán)，還應(yīng)對家庭中的兒童權(quán)利進行必要的監(jiān)督和保護，鞏固家庭養(yǎng)育兒童的能力并使之達到符合兒童健康成長的標準，確保家庭中的兒童權(quán)利亦在國家政策的視野之內(nèi)。（二）中國兒童福利制度的法律基礎(chǔ)當前，我國兒童福利領(lǐng)域尚無專門的兒童福利立法，涉及兒童福利的法律體系分為以下四個層次。（1）國家立法機關(guān)頒布。全國人大及其常委會頒布實施的涉及兒童福利的立法，法律效力最高、強制性