2021新背景下城市更新的發(fā)展之路

經(jīng)歷了疫情之后的2021年，基礎(chǔ)建設(shè)融資（政信）領(lǐng)域迎來了尷尬的處境：穩(wěn)增長持續(xù)成為主要目標，而PPP和專項債支持效果疲態(tài)盡顯，新生ABO和F-EPC合規(guī)判斷眾說紛紜，令咨詢機構(gòu)更加郁悶的是，2019年下半年到2021年末的兩年半時間里，這一領(lǐng)域里幾乎沒有重磅政策文件出臺。于是乎，煩躁的心態(tài)促使少數(shù)學(xué)者養(yǎng)成了一股亂解讀的風(fēng)氣。其中，尤以對城市更新的歪解最多最甚一、廣義和狹義的城市更新概念（一）城市更新存在廣狹之分在基礎(chǔ)建設(shè)融資（政信）領(lǐng)域里面，“城市更新”一詞，是我們發(fā)現(xiàn)的最容易被誤解的詞匯，沒有之一。我們之前曾提到過，PPP是政府與社會資本合作，而不是公私合營；農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是“三塊地改革”之一，而不是土改；土地前期開發(fā)主要是特指七通一平，而不是泛指土地開發(fā)的前期；老舊小區(qū)改造也從來就不叫舊改；這些都是為了避免概念混淆，而做了特別的命名。然而，到了城市更新領(lǐng)域，卻出現(xiàn)了字樣完全相同、含義相去甚遠的兩個“城市更新”概念，二者在項目建設(shè)內(nèi)容，從而能否提高生產(chǎn)力以拉動GDP，進而項目資金籌集渠道可能性等關(guān)鍵方面上，都存在巨大的差異。對于這種詞匯重合，我們只好猜測，二者當中的“更”，一個是“更加”的“更”，另一個是“變更”的“更”，可能應(yīng)該是讀音不同罷。泛指基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造修繕的廣義城市更新概念是以財政支持為主的利民惠民措施，有些初學(xué)者混淆了這一概念，將其誤解為一種資金籌集方式，結(jié)果注定是南轅北轍；即使是有地方政策支持下一二級聯(lián)動的狹義城市更新，也因為公益性、盈利性不足而難以推而廣之；更有甚者，以廣義城市更新之名，行違規(guī)一二級聯(lián)動之實，陷入違規(guī)泥潭；甚至更嚴重的是，在廣義城市更新項目中，編造夸大市場化收益騙取金融機構(gòu)支持，走向了犯罪不歸路因此，我們覺得有必要寫一篇長文，告別以城市更新作為主流籌資路徑的幻想，實事求是地讓城市更新回歸到財政支持下的利民惠民之舉和打造營商環(huán)境之措。（二）廣義城市更新概念廣義的城市更新，是一個大的概念，它涵蓋了老舊小區(qū)改造、環(huán)境綜合整治、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造等內(nèi)容。在某些地區(qū)的城市更新政策中，也包含了拆遷安置、三舊改造、棚戶區(qū)改造等內(nèi)容，但這只是個別現(xiàn)象，在國家部委城市更新政策體系中，目前尚沒有看到這樣的情形。廣義城市更新概念與住建部業(yè)務(wù)相關(guān)性更大，可以理解為“促使城市功能和環(huán)境變得更加嶄新”，是近兩年國家重點支持的城市發(fā)展理念，在五年規(guī)劃和工作報告中亦有多次提及。它廣泛地涉及到住建、交通、民政、自然資源等多個條線。城市更新主要概念表誡市更新豐妾槪急表行業(yè)劃分主要內(nèi)容具體內(nèi)容擱改粗念械市更新糖念土比幵發(fā)土地一艘阡皮嫌塊取得土地〔奮拆it魯龍）恤咬；棚戶叵城的土葩卉芨據(jù).鬼嫩申更新$電要晟牯敗錄實持下的土慮…二飆蘇劃幵嵐亡殂標務(wù)冉井岌（舍七遠一平）挾義鑼備【痔時以備供應(yīng)）±*4.4t迪二報幵空皤產(chǎn)押發(fā)支岳it謖故邏老叩小￡嵐遍F丈戰(zhàn)審貶紳：主宴題宏時;諛施fltift.七城市很施欺逼域申環(huán)境敵■上我們將城鎮(zhèn)化建設(shè)中的土地開發(fā)和建設(shè)改造的全國性概念列表如上，以便于讀者比較閱讀分析。如上表所示，老舊小區(qū)、城市設(shè)施等改造工程，在一般意義上，不包含土地開發(fā)內(nèi)容，在總量規(guī)模上與棚改或土地一級開發(fā)是難以相提并論的，與棚改總量應(yīng)該是差一位數(shù)，而與土地一級開發(fā)至少應(yīng)該是差兩位數(shù)的。在基礎(chǔ)建設(shè)融資（政信）領(lǐng)域里面，土地“三級開發(fā)”的概念，幾乎沒有什么意義，物業(yè)出租的經(jīng)營管理，無論是從市場最終用戶的需求量上，從地方政府提供必要性上，還是從基建項目收益來源規(guī)模上，都不值一提。狹義的城市更新，是指特定極少數(shù)地區(qū)采用的“與原權(quán)利人協(xié)商收購”的非招拍掛獲得土地使用權(quán)的方式，之前僅能限于極少數(shù)地區(qū)在政策允許的情況下實施。2020-2021年來，一些地方文件也含蓄地提到了這個方面。狹義城市更新的操作起終點與一二級聯(lián)動的違規(guī)模式相似，不同的是，一二級聯(lián)動多采取“指定摘牌”或“土地出讓收入分成”等違規(guī)做法。狹義城市更新概念的內(nèi)在含義是“更新城市”，業(yè)務(wù)性質(zhì)與自然資源部業(yè)務(wù)相關(guān)性更大，狹義城市更新更多地要涉及土地交易的業(yè)務(wù)范圍，自然資源部的相關(guān)業(yè)務(wù)要求將發(fā)揮重要影響。（四）廣狹城市更新：意義相去甚遠狹義的城市更新模式，在合規(guī)操作的基礎(chǔ)上，多涉及到土地使用權(quán)的變更，其中有些有可能促進低水平GDP向高水平GDP領(lǐng)域的轉(zhuǎn)化，屬于片區(qū)開發(fā)的一種，是一種小眾的土地一級開發(fā)模式類型。由于缺乏公益性和行政性的有力支持，而且不易避免一些負面因素，

狹義的城市更新模式，不能夠廣泛開展。從以前較大范圍施行狹義城市更新政策主要地區(qū)的歷史數(shù)據(jù)來看，城市更新項目的落地成功率不足20%。由于廣義城市更新沒有確切指向，也沒有創(chuàng)新模式，不確定能夠提高生產(chǎn)力水平。所以，從基建籌融資的角度來說，并沒有什么實操意義。如果沒有土地交易環(huán)節(jié)，一般情況下，不能夠必然拉動派生GDP，城市更新，不論是老舊小區(qū)改造、老舊廠礦改造、老舊基礎(chǔ)配套設(shè)施改造，歸根結(jié)底就只能是“老舊改造擴大版”，是一種財政支持下的便民利民、改善營商環(huán)境、提高城市公共產(chǎn)品和服務(wù)水平的綜合性措施。家部委文件所指為廣義城市更新家部委文件所指為廣義城市更新國家部委文件所述的城市更新，指的是廣義的城市更新。（一）《建議》明確提出實施城市更新行動《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二O三五年遠景目標的建議》明確提出實施城市更新行動：31.推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。實施城市更新行動，推進城市生態(tài)修復(fù)、功能完善工程，統(tǒng)籌城市規(guī)劃、建設(shè)、管理，合理確定城市規(guī)模、人口密度、空間結(jié)構(gòu)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。強化歷史文化保護、塑造城市風(fēng)貌，加強城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和社區(qū)建設(shè)，增強城市防洪排澇能力，建設(shè)海綿城市、韌性城市。提高城市治理水平，加強特大城市治理中的風(fēng)險防控。中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二?三五年遠景目標的建議堅持房住不炒，還提出，堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，租購并舉、因城施策，促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。有效增加保障性住房供給，完善土地出讓收入分配機制，探索支持利用集體建設(shè)用地按照規(guī)劃建設(shè)租賃住房，完善長租房政策，擴大保障性租賃住房供給。深化戶籍制度改革，完善財政轉(zhuǎn)移支付和城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤政策，強化基本公共服務(wù)保障，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，發(fā)揮中心城市和城市群帶動作用，建設(shè)現(xiàn)代化都市圈。推進成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)。推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二?三五年遠景目標的建議（二）住建部發(fā)布的《實施城市更新行動》住建部發(fā)布的《實施城市更新行動》提出：實施城市更新行動的主要任務(wù)包括：（―）完善城市空間結(jié)構(gòu)。（二）實施城市生態(tài)修復(fù)和功能完善工程。（三）強化歷史文化保護，塑造城市風(fēng)貌。（四）加強居住社區(qū)建設(shè)。（五）推進新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。（六）加強城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。（七）增強城市防洪排澇能力。（八）推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。住建部：《實施城市更新行動》三、基建籌資到底允不允許大拆大建？（一）住建要求防止大拆大（一）住建要求防止大拆大2021年8月，住建部在征求意見不久之后，即正式發(fā)布了《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（建科[2021]63號）。（二）哪些因素決定是否大拆大建？從項目自身收益進而項目可行性來判斷，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目是否需要大拆大建，關(guān)鍵因素，取決于大拆大建之后是否能產(chǎn)生土地出讓，進一步的，取決于土地出讓程序是標準的招拍掛程序，還是直接協(xié)議出讓，或者是帶條件出讓程序。沒有土地出讓，仍然打算進行大拆大建，資金來源會卡在瓶頸里面的。然鵝，上面這些關(guān)鍵因素，是自然資源部的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，住建條線的文件或征求意見稿只是從廣義城市更新角度出發(fā)的一種態(tài)度和建議。如果地方在進行項目可行性分析決策過程中，決定不得不在較大范圍內(nèi)進行拆遷和建設(shè)，那么即使住建征求意見稿正式實施，地方也仍然可以把這個地塊放在住建條線城市更新單元之外，按照廣東深圳等地的狹義城市更新政策給予實施。地方必須高度重視尊重住建條線的態(tài)度意見，但是是否包含土地一級開發(fā)進而具體采取哪種土地一級開發(fā)方式，還是應(yīng)該以土地主管部門的意見為主。對于部委文件內(nèi)容范圍可能交叉重合的誤解，不能沿用分析普通法律條文關(guān)系的習(xí)慣做法，不能單純按照時間先后，級別高低來判斷文件條文的效力。存在“部委文件相互矛盾”誤解的原因，在于對部委分工理解有誤差，部委分工各不相同，俗稱“各管一段”，銜接是必要的，但不是重合的。說的根本不是一件事，何來關(guān)公戰(zhàn)秦瓊的文件矛盾之說呢？（三）未見主管部門表態(tài)盡管如此，我們關(guān)注到，從2020-2021年，土地主管部門并未對城市更新政策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也即是否允許協(xié)議出讓商住土地的環(huán)節(jié)，做出重要表態(tài)。因此，我們猜測，土地主管部門并不鼓勵通過城市更新政策實施土地一二級聯(lián)動開發(fā)。全國性放開一二級聯(lián)動的可能性，目前看來，幾乎是沒有的。畢竟，近十年來的控牌、土地收入分成、帶條件出讓等違規(guī)一二級聯(lián)動做法所造成的不公平競爭、國有資產(chǎn)流失、社會不穩(wěn)定，以及一系列嚴重的違法犯罪惡果，至今還是歷歷在目的。、為何城市更新未能成為籌資主流（一）狹義城市更新缺少政策的支持1.狹義城市更新未必推動區(qū)域發(fā)展狹義城市更新與標準的片區(qū)開發(fā)模式的最大區(qū)別是，除了項目本身的投資外，狹義城市更新不確定能夠帶來派生投資和GDP,因此其產(chǎn)品的社會定位、政策支持、獲利可能、績效考核等多個方面，都難以與片區(qū)開發(fā)相提并論。2.狹義城市更新缺少公權(quán)力的支持從本質(zhì)上來說，狹義城市更新項目就并非是因公益性目的而發(fā)起的，而是出于市場化收益的原因而啟動的，再加上剛才一節(jié)所述及的原因，造成狹義城市更新模式缺少公權(quán)力的支持和保障，成功率自然大打折扣。有同行的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，即使在先前即已長期開展城市更新的重點地區(qū)，成功率也不超過20%。3.狹義城市更新利潤率低且風(fēng)險大與標準片區(qū)開發(fā)項目的土地一級開發(fā)環(huán)節(jié)相比，狹義城市更新的利潤水平要低很多，至少要差位數(shù)；再加上融資渠道不暢，融資成本高企；而且，由于洽談成本可控性弱，因此項目實際風(fēng)險水平很高。4.狹義城市更新不是地方的菜由于狹義城市更新限于在城區(qū)范圍內(nèi)實施，難以實現(xiàn)大體量的GDP增長，利潤率低且風(fēng)險大，因此，狹義城市更新難以成為受到地方政府歡迎的首選籌資模式。綜合上述因素考慮，在中短期的五七八年內(nèi)，狹義城市更新不會成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的主要資金籌集模式。（二）廣義城市更新缺少市場化收益與狹義城市更新的房地產(chǎn)等領(lǐng)域收益不同，廣義城市更新缺少市場化收益，或者更準確地說，并沒有足以覆蓋廣義城市更新所需進行的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的市場化收益。市場化項目，特別是跟土地相關(guān)的，是必須通過公開競爭的方式取得的，比如說通過招拍掛的方式獲得土地。在這種公開競爭中，預(yù)期高利潤的項目，會由于競爭的存在，而逐漸將超額利潤擠壓為0。換句話說，不采取非市場的或不正當競爭的手段來獲取項目，是不可能獲取足以覆蓋其他項目所需資金的超額利潤的，更不可能反哺城市更新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。無論是軌道交通車票收入、生態(tài)文旅、景區(qū)門票、餐飲住宿老舊改造、廠房租售、物業(yè)保潔等市場化收入，還是其他類型的財政收入，都無法取代片區(qū)開發(fā)中土地收入的作用和位置。在收入規(guī)模上，對于其他收入與土地出讓收入的比較，我們常說的是：并非其他收入不能與土地收入相比；而是其他收入不能與土地收入的1/10相比。所以，在這里順便答復(fù)一下讀者的后臺咨詢：各位讀者，您們問的那些個廣義城市更新項目貸款不可能是真的城市更新項目貸款，其收入來源是不可能覆蓋城市更新項目投入的。如果有，早就會做了，不會等到現(xiàn)在才做的。隨著近兩年來城市更新政策火了之后，自然出現(xiàn)了很多渾水摸魚的現(xiàn)象，我們跟蹤調(diào)研了若干個號稱數(shù)十億的城市更新項目，拆包一看，有的是編造市場化收益的假公益性項目；有的是宏觀戰(zhàn)略框架意向，根本沒有具體內(nèi)容；也有的是以城市更新之名行違規(guī)一二級聯(lián)動之實?；趶V義城市更新的非盈利性，從資金籌集的角度來說，我們認為，可以把城市更新與老舊小區(qū)改造看做是同一類型項目，前者是后者的超級放大版本，進而，使用PPP或?qū)ｍ梻@類舉債手段，在獲取少量市場化收益的前提下，缺口部分通過可行性缺口補助或財政資金支持等方式落實。五、多地城市更新政策點評城市更新成為政策重點之后，多地相繼發(fā)布了地方的城市更新政策，各地內(nèi)容在廣義城市更新方面大同小異，在“是否包含狹義城市更新”這一環(huán)節(jié)卻相去甚遠。由于狹義與廣義城市更新政策的主要劃分邊界在于是否支持“與原權(quán)利人協(xié)商收購”等方式“協(xié)議出讓土地”，因此，我們也以此為關(guān)鍵點，分類點評一下各地的城市更新政策。（一）包含狹義城市更新內(nèi)容：南京、徐州、重慶南京頒布的文件中，提出了“鼓勵綜合運用政府征收、與原權(quán)利人協(xié)商收購、原權(quán)利人自行改造等多種城市更新模式”。徐州提出了對于低效用地、邊角地、歷史遺留毛地等特殊情況下的國土規(guī)劃政策，以及結(jié)合現(xiàn)狀和需求，運用設(shè)定條件招拍掛、協(xié)議出讓、劃撥等方式靈活供應(yīng)土地政策。重慶城市更新政策提出：城市更新項目涉及土地出讓的，依據(jù)經(jīng)批準的項目實施方案，采取協(xié)議出讓或公開招拍掛（含帶方案招拍掛）方式辦理供地手續(xù)。采取帶方案招拍掛方式的，可將經(jīng)批準的項目實施方案中確定的規(guī)劃控制要素及產(chǎn)業(yè)條件等納入供地方案中予以明確，相關(guān)內(nèi)容載入土地出讓合同。城市更新涉及國有土地使用權(quán)及房屋所有權(quán)變動的，可通過協(xié)議搬遷、房屋征收、房屋買賣資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、股份合作等方式實施。（二）主要為廣義城市更新內(nèi)容：云南、無錫、北京云南、無錫、北京的城市更新文件中，我們未關(guān)注到有關(guān)狹義城市更新的內(nèi)容。六、城市更新不是城投平臺特有的菜（一）城市更新不是城投公司的機遇針對城市配套開展的城市建設(shè)和修繕，是更新城市、完善功能的重要舉措，但由于其本身并不改變土地產(chǎn)權(quán)屬性，不能夠帶來派生投資和GDP；本身亦沒有業(yè)務(wù)外的收益來源，所以，即使給城市配套加持上城市更新，也不會使其成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的主流路徑。平臺公司并不先天具備投資和運營水電氣熱的科學(xué)技術(shù)水平。我們現(xiàn)有的公用配套部門，除了供熱企業(yè)外，大多處于持平、虧損或補助依賴狀態(tài)中，平臺公司不具備科技水平的介入，較理想的情況是瞎指揮、亂彈琴，正常情況下應(yīng)該是導(dǎo)致原有企業(yè)火上澆油、雪上加霜，終于導(dǎo)致瀕臨破產(chǎn)倒閉。外行指導(dǎo)內(nèi)行如果能走向成功，就派他去領(lǐng)導(dǎo)男足。更重要的是，無論是城市配套還是對這些配套進行城市更新，都不可能為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來支持籌資的額外現(xiàn)金流，頂多是多發(fā)幾塊錢的城投債，這條路不可能走多遠。（二）可以做房地產(chǎn)，但無法彎道超車對于處在初創(chuàng)期的平臺公司來說，房地產(chǎn)業(yè)是優(yōu)良的介入機會，主要是回遷安置房及一些保障性住房。在采購端，平臺公司有可能合規(guī)地取得零地價土地；在銷售端，平臺公司具有先有訂單后組織建設(shè)施工的優(yōu)越條件；同時，還可能得到較好的價格條件。同時，平臺公司零地價取得的土地和進一步的建筑，均可以階段性地成為平臺公司的資產(chǎn)，進一步用于籌資。但