中國(guó)地方政府公共危機(jī)管理現(xiàn)狀與對(duì)策分析

中國(guó)地方政府公共危機(jī)管理現(xiàn)狀與對(duì)策分析

政府公共危機(jī)管理是衡量一個(gè)政府管理水平和執(zhí)政能力的一個(gè)重要指標(biāo)，事實(shí)證明，在當(dāng)今中國(guó)正處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)、傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的重大時(shí)期，經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)結(jié)構(gòu)正經(jīng)歷著巨大而深刻的變革，經(jīng)濟(jì)成分、價(jià)值觀念和利益格局出現(xiàn)分化，各利益群體間的矛盾和沖突逐漸顯現(xiàn)的背景下，建立健全有效的危機(jī)管理機(jī)制勢(shì)在必行。本文以此次發(fā)生在郴州“11.15”公共危機(jī)事件為例，分析政府危機(jī)管理中顯露出來的不足和問題，并針對(duì)問題提出完善的政府公共危機(jī)管理體制的建議。一、事件回顧湖南省郴州市“粵港澳的后花園”，是全國(guó)優(yōu)秀旅游城市。2010年，郴州政府稱，市城區(qū)摩托車非法營(yíng)運(yùn)、無證駕駛、交通違法、肇事逃逸隨意停車攬客現(xiàn)象嚴(yán)重，參與非法營(yíng)運(yùn)的摩托車更高達(dá)8000余輛，嚴(yán)重?cái)_亂了城區(qū)道路交通秩序和公共客運(yùn)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序，滋生了“兩搶一盜”犯罪行為，嚴(yán)重?fù)p害了人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全和城市文明形象。2010年11月5日，湖南省郴州市發(fā)布通告稱，從2010年11月13日起，市城區(qū)將全面開展“限摩規(guī)電”專項(xiàng)整治行動(dòng)?！巴ㄐ小泵鞔_禁止“湘LG”、“湘LQ”、“湘LE”等非城區(qū)號(hào)牌和外地號(hào)牌的二、三輪摩托車以及整車凈重大于40公斤、最高車速大于20公里/小時(shí)、不具有腳踏騎行功能的電動(dòng)車、助力車在市城區(qū)禁行區(qū)域道路通行且市城區(qū)加油站一律不得為非城區(qū)籍摩托車加油，市城區(qū)“五嶺、七星”等7個(gè)大市場(chǎng)不得非法租用摩托車運(yùn)輸。政府這一“限摩規(guī)電”行動(dòng)引起了部分民眾的強(qiáng)烈不滿。11月15日，上千摩托車司機(jī)到市政府請(qǐng)?jiān)覆⑸辖帧吧⒉健?，?dāng)?shù)卣鰟?dòng)大批警力進(jìn)行圍堵，最終引發(fā)警民劇烈沖突。11月15日上午9時(shí)許，約300名“摩的”司機(jī)聚集到市政府門口上訪，數(shù)千名不明真相的群眾圍觀起哄，摩的司機(jī)將一輛摩托車砸壞扔進(jìn)市政府院內(nèi)，推倒了市政府拉閘門，掀翻警車五臺(tái)、轎車一臺(tái)，圍攻毆打執(zhí)法人員4名，砸毀道路隔離護(hù)欄多處，造成交通一度中斷。最終，據(jù)稱，該事件導(dǎo)致12人被捕，多人受傷，1人自焚。二、政府危機(jī)管理涵義及機(jī)制政府公共危機(jī)管理指政府充分發(fā)揮政府職能，通過相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行“先危機(jī)”的預(yù)測(cè)和監(jiān)控：在危機(jī)發(fā)生時(shí)，根據(jù)已有的法制化的相關(guān)預(yù)案、處理流程、應(yīng)對(duì)措施對(duì)危機(jī)進(jìn)行積極有效地干預(yù)和控制，消除危機(jī)。做好物質(zhì)和精神上的善后工作，進(jìn)一步減少損失，保證各方相關(guān)利益者的各種權(quán)益，恢復(fù)社會(huì)穩(wěn)定，安定人心，在民眾中樹立負(fù)責(zé)任政府的形象。羅伯特希爾用簡(jiǎn)單的幾何圖形以描述完整的危機(jī)管理過程。公共危機(jī)管理的關(guān)鍵則是建立一個(gè)有效的危機(jī)管理機(jī)制。所謂的公共危機(jī)管理機(jī)制是指以國(guó)家政治機(jī)構(gòu)為核心，按照相應(yīng)組織運(yùn)作從而對(duì)危機(jī)事態(tài)進(jìn)行預(yù)警、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)的組織體系。這樣的危機(jī)管理機(jī)制一般包括危機(jī)管理的中樞指揮系統(tǒng)、危機(jī)管理的支援與保障系統(tǒng)和危機(jī)管理的信息管理系統(tǒng)。而公共危機(jī)的發(fā)生一般有其演變過程。在不同的階段，政府公共危機(jī)管理機(jī)制也應(yīng)該有不同的工作重心：在危機(jī)的初始期中，政府應(yīng)具有敏感性，進(jìn)行預(yù)警、監(jiān)測(cè)和問題管理，及時(shí)識(shí)別各種突發(fā)性事件前兆信息，并對(duì)危機(jī)發(fā)生的概率作出科學(xué)的預(yù)測(cè)和判斷，將危機(jī)消弭于萌芽之中；在危機(jī)發(fā)生階段，則應(yīng)根據(jù)已有的相關(guān)危機(jī)管理計(jì)劃，啟動(dòng)緊急應(yīng)對(duì)系統(tǒng)，在短時(shí)間內(nèi)將事態(tài)控制??；在危機(jī)事后處理階段，則應(yīng)注意妥善處理有關(guān)政治影響、經(jīng)濟(jì)損失等恢復(fù)性問題，更重要的是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以修正政府的日常決策和危機(jī)處理系統(tǒng)。三、郴州“11.15”事件暴露出的政府公共危機(jī)管理體制的現(xiàn)狀與弊端2006年1月和2007年7月，《國(guó)家突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》相繼頒布，我國(guó)大部分地方政府都建立了所謂的公共危機(jī)應(yīng)急機(jī)制，起草了應(yīng)急預(yù)案，但實(shí)際上，這些應(yīng)急預(yù)案多照搬國(guó)家規(guī)定，未從本地的實(shí)際出發(fā)，應(yīng)急預(yù)案多流為一紙空文，應(yīng)急機(jī)制也是形同虛設(shè)。當(dāng)公共危機(jī)來臨時(shí)，依然采取傳統(tǒng)單一粗暴的管理模式，管理體制存在諸多弊端。(一)公共危機(jī)管理的意識(shí)不強(qiáng)，預(yù)警機(jī)制不完善西方學(xué)者提出的危機(jī)燃燒理論指出，社會(huì)系統(tǒng)從井然有序到雜亂無序，乃至最終爆發(fā)重大的突發(fā)性危機(jī)事件，實(shí)際上是一個(gè)從量變到質(zhì)變的過程，當(dāng)形成危機(jī)的因素積累到一定程度，在“導(dǎo)火線”的作用之下危機(jī)便會(huì)發(fā)生。所以，在危機(jī)發(fā)生之前，樹立良好的危機(jī)管理意識(shí)，防范和避免危機(jī)的發(fā)生，是最節(jié)省成本和最有效的危機(jī)管理。危機(jī)管理的核心在于防微杜漸而不在于危機(jī)之后的力挽狂瀾。郴州市政府在發(fā)布“禁摩規(guī)電”的政策之前，對(duì)這一關(guān)系到市民切身利益的政策并沒有進(jìn)行公民聽證等保證政策合法性和平衡多方利益群體的措施，政策發(fā)布也采用的是傳統(tǒng)令行禁止的管制思維，依靠行政權(quán)力的強(qiáng)力推動(dòng)，強(qiáng)制民眾接受。據(jù)當(dāng)?shù)厝耸拷榻B，政府限摩規(guī)電后，也并未對(duì)公交進(jìn)行有效的調(diào)整。當(dāng)?shù)叵喈?dāng)部分公交車價(jià)格為2元，與其他城市1元的價(jià)格相比較貴，政府頒布政策后部分線路公交車還從1元票價(jià)漲到了2元。重點(diǎn)線路車輛較多，但其他線路公交車太少，市民出行不便。在媒體采訪中，有市民提出“摩托車營(yíng)運(yùn)確實(shí)很亂，但亂需要好好管理，政府一禁了事是懶，不愿意想辦法”?？梢?，這樣具有合法性危機(jī)和行政傲慢的政策只能放大政策與民眾意愿之間的分歧，進(jìn)而產(chǎn)生不必要的對(duì)抗情緒和行為。自11月5日政府發(fā)布政策通告開始，民眾的不滿情緒就在一天一天地醞釀膨脹，而政府卻渾然不覺、充耳不聞，對(duì)外部環(huán)境的變化和輿論情況缺乏及時(shí)的監(jiān)測(cè)與判斷，對(duì)原本完全可以預(yù)見的公共危機(jī)事件疏于防范，政府公共危機(jī)意識(shí)的缺乏和公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制的缺位可見一斑。直至11月15日千人請(qǐng)?jiān)负汀吧⒉健?，缺乏警惕與心理準(zhǔn)備的政府依然未察覺到事態(tài)的嚴(yán)重性，更沒有準(zhǔn)備好相應(yīng)的解決方案，而是調(diào)集警力倉促應(yīng)對(duì)，最終導(dǎo)致矛盾激化?，F(xiàn)代公共治理理論告訴我們，隨著時(shí)代的變化，多元治理主體之間的關(guān)系發(fā)生深刻變化，平等、彈性、柔化的網(wǎng)絡(luò)組織結(jié)構(gòu)取代了層級(jí)節(jié)制、主次分明的官僚制結(jié)構(gòu)；協(xié)作與互助取代了命令與控制；激勵(lì)和促進(jìn)取代了管制與禁止；主動(dòng)參與取代了被迫應(yīng)對(duì)或被動(dòng)接受?；乜闯恢菡淖鳛?，可見其不僅缺乏危機(jī)意識(shí)，沒有對(duì)公共危機(jī)做到監(jiān)控與防御，其一紙政令背后透過的對(duì)民意的漠視和挑釁，政令頒布之后對(duì)于民眾憤懣情緒和反對(duì)意見的無視，更是對(duì)危機(jī)事件推波助瀾，暴露出了體制上的諸多問題：危機(jī)管理停留在口頭和標(biāo)語上，未真正樹立起危機(jī)意識(shí)，沒有建立完善輿情監(jiān)控機(jī)制以化解、緩解、減少危機(jī)，未將危機(jī)管理納入常態(tài)管理；相關(guān)部門的危機(jī)預(yù)警應(yīng)急水平低，意識(shí)薄弱，不熟悉預(yù)警步驟和各自職責(zé)，無法防范于未然：相關(guān)警衛(wèi)人員缺乏危機(jī)預(yù)警的培訓(xùn)演習(xí)，能力不強(qiáng)。(二)公共危機(jī)處理機(jī)制不完善，缺乏專門機(jī)構(gòu)與統(tǒng)一調(diào)度在公共危機(jī)管理的主題中，政府是其中的核心力量，負(fù)責(zé)計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制危機(jī)的全過程，一定程度上，政府公共危機(jī)管理的能力強(qiáng)弱取決于政府是否安排了專門用來處理公共危機(jī)事件的資源，即是否有某種專門的危機(jī)處理基金，并在平時(shí)也配備了專門的人員和機(jī)構(gòu)，以在危機(jī)處理過程中回應(yīng)民眾的愿望、滿足社會(huì)需求，并在危機(jī)過后恢復(fù)管理秩序、重建服務(wù)體系等等。郴州此次公共危機(jī)事件中，群眾的不滿情緒來自于官民溝通渠道不暢，群眾廣大合理利益訴求遭遇體制性遲鈍的冷處理，以致干群矛盾、商民矛盾持續(xù)積累造成的。而當(dāng)大量民眾到市政府請(qǐng)?jiān)浮吧⒉健睍r(shí)，郴州政府缺乏危機(jī)處理的專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一調(diào)度，并未正確區(qū)分大多數(shù)群眾反映訴求的正當(dāng)行為與少數(shù)人無理取鬧、擴(kuò)大事態(tài)的界限，也未正確區(qū)分正常的集體上訪與群體性事件中的違法犯罪行為的界線，而是倉促緊急調(diào)出警力以進(jìn)行強(qiáng)制圍堵與壓制，讓警察打前陣，試圖“速戰(zhàn)速?zèng)Q”解決糾紛，結(jié)果把群眾推向政府的對(duì)立面，導(dǎo)致干群關(guān)系疏遠(yuǎn)及民眾對(duì)警察和基層政府的信任危機(jī)，最終激化矛盾。11月15日的群體性事件后，郴州市政府依然未拿出解決方案，未設(shè)立專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一調(diào)度以緩和消解矛盾，各部門各自為政，互相推諉，結(jié)果造成了12月8日個(gè)案中男子慘烈悲劇的發(fā)生。而事實(shí)上，只有建立集中專門的危機(jī)事件應(yīng)急管理機(jī)制以負(fù)責(zé)各個(gè)部門的統(tǒng)一調(diào)度之后，才能保證人、財(cái)、物力的充分協(xié)調(diào)和各個(gè)部門的有效溝通，使得損失和危害降到最低。四、構(gòu)建有效的公共危機(jī)管理機(jī)制的建議措施從公共危機(jī)管理全面內(nèi)容來看，包含五方面內(nèi)容：一個(gè)核心價(jià)值觀即公共利益至上；兩大基本行為即信息溝通活動(dòng)及利益損失控制和恢復(fù)行動(dòng)；三段管理流程即危機(jī)前管理、危機(jī)中控制與解決、危機(jī)后總結(jié)與改革；四項(xiàng)基本活動(dòng)即危機(jī)決策、媒體溝通、網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)、法案完善；五種危機(jī)應(yīng)對(duì)態(tài)度即回避、適應(yīng)、強(qiáng)制、妥協(xié)、合作。1.強(qiáng)化危機(jī)意識(shí)?！?1.15”事件啟示，政府必須完善預(yù)警體系，必須強(qiáng)化“危機(jī)是常態(tài)”意識(shí)。把處理公共危機(jī)事件的應(yīng)急機(jī)制的建立和完善納入政府工作日程，納入城市日常管理之中。2.建立有效的信息溝通機(jī)制。“11.15”事件啟示，危機(jī)發(fā)生時(shí)候，政