中國社會福利重構(gòu)中的金融危機(jī)與制度應(yīng)對①

中國社會福利重構(gòu)中的金融危機(jī)與制度應(yīng)對①

D632.1A1003-8353(2011)03-0080-10中國社會福利制度正在經(jīng)歷著從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的國家保險(xiǎn)福利模式向市場經(jīng)濟(jì)體制下的混合多元福利模式的轉(zhuǎn)型過程。在這個(gè)制度轉(zhuǎn)型的過程中，內(nèi)部因素和外部因素同時(shí)影響著社會福利制度的目標(biāo)走向和構(gòu)建進(jìn)程。剛剛發(fā)生不久的金融危機(jī)，以及由金融危機(jī)導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)衰退，對于有的西方發(fā)達(dá)國家的社會福利制度造成巨大沖擊，例如希臘因養(yǎng)老金改革導(dǎo)致的工人大罷工②、北歐一些國家也紛紛推出諸如延長退休年齡、減少福利待遇等彈性福利措施。那么，這場波及全球的經(jīng)濟(jì)危機(jī)對于正在構(gòu)建中的中國社會福利體系產(chǎn)生了哪些影響？反過來說，發(fā)展中的中國社會福利制度對這場金融危機(jī)又做出了哪些反應(yīng)？效果如何？中國社會福利體系今后的發(fā)展走向如何？本文試圖通過梳理金融危機(jī)對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，分析中國社會福利的制度應(yīng)對，并對中國社會福利體系的未來發(fā)展提出政策建議。一、金融危機(jī)對中國的影響(一)金融危機(jī)對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響1、國內(nèi)生產(chǎn)總值從國民經(jīng)濟(jì)增長速度來看，這次始于2007年美國次貸危機(jī)所引發(fā)的金融危機(jī)③，對中國經(jīng)濟(jì)增長帶來了一定程度的影響。國際統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)表明，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率從2007年的14.4％降為2008年的9.6％、2009年的9.3％。而此前的五年中，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率一直保持著兩位數(shù)的增長速度。2、中國對外貿(mào)易進(jìn)出口情況金融危機(jī)對中國經(jīng)濟(jì)造成的最大沖擊，是對中國進(jìn)出口貿(mào)易的影響。2008年以后，中國外貿(mào)進(jìn)出口總額，尤其是出口總額有了明顯回落。國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2008年以前，中國外貿(mào)進(jìn)出口總額、出口總額、進(jìn)口總額一直呈遞增勢頭，其中2008年的外貿(mào)進(jìn)出口總額、出口總額、進(jìn)口總額分別為25632.6億美元、14306.9億美元和11325.6億美元。到2009年，上述金額分別減少到22075.4億美元、12016.1億美元和10059.2億美元，分別比上年減少了16.1％、19.1％和12.6％(見表2)。另據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國東部沿海地區(qū)大批依賴外貿(mào)進(jìn)出口的企業(yè)破產(chǎn)倒閉。根據(jù)國家發(fā)改委的數(shù)據(jù)，2008年上半年全國就有約6.7萬家中小企業(yè)倒閉，倒閉企業(yè)占總數(shù)的8.5％。下半年以來情況更嚴(yán)峻，一些沒有倒閉的中小企業(yè)卻是依靠減發(fā)工資或裁員才得以生存④。(二)金融危機(jī)對中國勞動就業(yè)的影響1、中國城鎮(zhèn)失業(yè)情況國家人力資源和社會保障部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，中國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率⑤自2007年以來略有升高，登記失業(yè)人數(shù)分別為2008年886萬人、2009年921萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率分別為2008年4.2％和2009年4.3％⑥。值得注意的是，中國的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率不包括農(nóng)民工這個(gè)接近2億人的龐大就業(yè)群體，而制造業(yè)從業(yè)人員主要是農(nóng)民工群體。因而，中國實(shí)際的失業(yè)人數(shù)和失業(yè)率要大大高于城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)和城鎮(zhèn)登記失業(yè)率。國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查司盛來運(yùn)等人的研究發(fā)現(xiàn)，2009年春節(jié)前大批農(nóng)民工提前返鄉(xiāng)是國際金融危機(jī)造成的農(nóng)民工就業(yè)沖擊的直接體現(xiàn)。春節(jié)前因金融危機(jī)而提前返鄉(xiāng)的農(nóng)民工數(shù)量約為1200萬，占到外出農(nóng)民工總量的8.5％。從個(gè)人特征看，文化程度較低、工作經(jīng)驗(yàn)較短的男性農(nóng)民工更易受到金融危機(jī)的直接沖擊。分行業(yè)看，身處制造業(yè)和建筑業(yè)的農(nóng)民工春節(jié)前因金融危機(jī)而返鄉(xiāng)的概率顯著要高⑦。另據(jù)國務(wù)院農(nóng)民工工作聯(lián)席會議辦公室主任、人力資源和社會保障部副部長楊志明披露，2009年春節(jié)后，返鄉(xiāng)農(nóng)民工的80％，約5600萬人已經(jīng)返城，但目前還有1100萬外出農(nóng)民工尚未落實(shí)工作崗位。其余20％以下的返鄉(xiāng)農(nóng)民工還在尋找工作或創(chuàng)業(yè)、務(wù)農(nóng)⑧。這樣估算，金融危機(jī)導(dǎo)致中國農(nóng)民工失業(yè)人數(shù)達(dá)2500萬左右。圖2進(jìn)入中國的外商投資企業(yè)數(shù)資料來源：國家統(tǒng)計(jì)局編：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2010》，北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2010年版，第254頁；外資企業(yè)數(shù)整理自各年統(tǒng)計(jì)年鑒。圖3中國外資企業(yè)就業(yè)人數(shù)資料來源：國家統(tǒng)計(jì)局編：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2010》，北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2010年版，第117頁。2、外商投資持續(xù)增加和外商投資企業(yè)的持續(xù)進(jìn)入值得一提的是，雖然金融危機(jī)使得中國國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長速度有了明顯放緩，并影響了中國的對外貿(mào)易。但是，中國接受外國直接投資額卻有了大幅提升。國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)表明，中國外資實(shí)際使用額、外商直接投資實(shí)際使用額分別從2007年的7873.39億美元、747.68億美元增加到2008年的952.53億美元、923.95億美元，2009年的918.04億美元、900.33億美元；外資企業(yè)數(shù)也從2007年的286232個(gè)，增加到2008年的434937個(gè)、2009年的434248個(gè)，說明國際資本和國外企業(yè)在金融危機(jī)壓力下向中國有了一定程度的流入。筆者傾向于認(rèn)為，中國持續(xù)的改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展在某種程度上成為國際資本躲避金融危機(jī)的避風(fēng)港。因此，金融危機(jī)對于中國和西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的影響具有不同的特點(diǎn)：在西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，金融危機(jī)直接帶來經(jīng)濟(jì)滯脹、企業(yè)破產(chǎn)和失業(yè)人數(shù)增加；在中國，金融危機(jī)直接影響了中國的對外貿(mào)易，但同時(shí)又吸引了外資和外企的進(jìn)入，反而在一定程度上增加了中國的就業(yè)機(jī)會。二、金融危機(jī)對中國社會開支的影響金融危機(jī)帶來失業(yè)人口的增加，客觀上要求增加社會開支。然而，各國政府面對金融危機(jī)的反應(yīng)實(shí)際上卻大相徑庭：有的是增加福利供給，同時(shí)也增加社會開支；有的是不增加社會開支，只是縮減福利支出。例如在美國，奧巴馬(BarackHusseinObamaⅡ)政府上臺以來，除了面對消除金融危機(jī)帶來的經(jīng)濟(jì)衰退外，還進(jìn)行醫(yī)療制度改革，試圖增加社會中下階層的福利；在歐洲很多國家，則是另外一番情景：政府正在考慮縮減福利水平，或者已經(jīng)縮減了福利水平。那么，中國又是什么情形呢？考察中國的社會保險(xiǎn)支出和社會救助支出可以基本看出中國社會開支的情況。(一)社會保險(xiǎn)支出中國的社會保險(xiǎn)制度包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)⑨。從社會保險(xiǎn)支出看，表6的數(shù)據(jù)顯示，中國社會保險(xiǎn)基金的收入、支出及累計(jì)節(jié)余自2008年以來均持續(xù)增加，尤其在2007-2009年間，各項(xiàng)社會保險(xiǎn)收入、支出及節(jié)余均與上年相比大幅度同步提高，但社會保險(xiǎn)支出沒有明顯增加(見表6和圖4)。圖4全國社會保險(xiǎn)基金收入、支出及累計(jì)結(jié)余資料來源：1998-2008年數(shù)據(jù)出自中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所編：《中國人口年鑒2009》，北京：中國社會出版社,2010年版，第412頁。2009年數(shù)據(jù)來源于2009年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，/gb/zwxx/2010-05/21/content_382330.htm，上網(wǎng)時(shí)間：2010年10月25日。值得注意的是，失業(yè)保險(xiǎn)金的收入在2009年略有下降，而支出有了較為明顯的上升，基金節(jié)余則持續(xù)增加(見表7和圖5)。(二)社會救助支出目前中國社會救助政策的主體制度是最低生活保障制度。1993年，上海開始探索施行居民最低生活保障制度，此后在全國試點(diǎn)。1999年9月28日，國務(wù)院第21次常務(wù)會議通過《城市居民最低生活保障條例》并予發(fā)布，自1999年10月1日起施行，城市低保制度正式建立。2007年7月11日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，開始建立農(nóng)村居民最低生活保障制度。從最低生活保障制度的開支看，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，無論是城市居民最低生活保障制度，還是農(nóng)村居民最低生活保障制度，在制度建立之初，覆蓋人數(shù)和財(cái)政支出都有明顯提升，之后逐年增加。在金融危機(jī)發(fā)生后的2007年-2009年間，最低生活保障支出出現(xiàn)較大幅度增長(見表8)。綜上，筆者判斷，金融危機(jī)對中國社會開支的影響表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，經(jīng)濟(jì)危機(jī)對中國社會開支的影響不像西方發(fā)達(dá)國家(尤其是福利國家)那樣，造成養(yǎng)老金發(fā)放等危機(jī)，以致要進(jìn)行縮減福利等制度變革。另一方面，中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和正在重構(gòu)中的不斷擴(kuò)張的社會福利體系，在一定程度上消解了金融危機(jī)對中國社會開支的負(fù)面影響。由此，我們可以得出這樣的結(jié)論，金融危機(jī)對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來一定的負(fù)面影響，但是對于構(gòu)建中的社會福利體系的沖擊總體上是有限的。圖5失業(yè)保險(xiǎn)基金收入、支出及累計(jì)結(jié)余資料來源：1998-2008年數(shù)據(jù)出自中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所編：《中國人口年鑒2009》，北京：中國社會出版社，2010年版，第412頁。2009年數(shù)據(jù)來源于2009年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，/gb/zwxx/2010-05/21/content_382330.htm，上網(wǎng)時(shí)間：2010年10月25日。三、中國社會福利體系重構(gòu)進(jìn)程中的制度應(yīng)對盡管金融危機(jī)沒有對正在構(gòu)建的中國社會福利體系造成結(jié)構(gòu)性的沖擊，但是，中國政府仍然積極面對金融危機(jī)帶來的挑戰(zhàn)，并且在經(jīng)濟(jì)政策和社會政策領(lǐng)域出臺了一系列相關(guān)措施，以消解金融危機(jī)的負(fù)面影響，保證中國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展，增強(qiáng)社會福利制度的抗風(fēng)險(xiǎn)能力和可持續(xù)性。(一)中國政府應(yīng)對金融危機(jī)的具體措施金融危機(jī)以來，中國政府積極應(yīng)對金融危機(jī)發(fā)生后對本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響以及由此引發(fā)的社會問題，并在政策層面快速做出發(fā)應(yīng)，陸續(xù)出臺了一系列應(yīng)對金融危機(jī)的經(jīng)濟(jì)政策和社會政策。表9概要列出了2008年以來中國政府出臺的相關(guān)福利政策。中國政府應(yīng)對金融危機(jī)的具體措施包括：其一，保障低收入者和失業(yè)人員的基本生活?！睹裾?、財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步提高城鄉(xiāng)低保補(bǔ)助水平妥善安排當(dāng)前困難群眾基本生活的通知》(2008)要求，從2008年1月1日起，按每人每月15元的標(biāo)準(zhǔn)提高城市低保對象補(bǔ)助水平，按每人每月10元的標(biāo)準(zhǔn)提高農(nóng)村低保對象補(bǔ)助水平。中央財(cái)政按原補(bǔ)助范圍對城鄉(xiāng)低保對象給予適當(dāng)補(bǔ)助，鼓勵(lì)有條件的地方在此基礎(chǔ)上適當(dāng)提高補(bǔ)助金額。同時(shí)，要求各地根據(jù)物價(jià)上漲情況，結(jié)合本地實(shí)際，適當(dāng)提高農(nóng)村五保供養(yǎng)水平，對生活特別困難的城市低保邊緣家庭給予臨時(shí)救助。人力資源和社會保障部、財(cái)政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于進(jìn)一步做好減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)穩(wěn)定就業(yè)局勢有關(guān)工作的通知》(2009)規(guī)定，對2010年享受社會保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策期滿、仍未能實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)的靈活就業(yè)人員，一次性延長社會保險(xiǎn)補(bǔ)貼期限，最長不超過1年。其二，彈性繳費(fèi)政策。一是允許困難企業(yè)在一定期限內(nèi)緩繳社會保險(xiǎn)費(fèi)。人力資源和社會保障部、財(cái)政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于采取積極措施減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)穩(wěn)定就業(yè)局勢有關(guān)問題的通知》(2008)指出，為幫助受金融危機(jī)影響較大的困難企業(yè)渡過難關(guān)，在確保社會保險(xiǎn)待遇按時(shí)足額支付、社會保險(xiǎn)基金不出現(xiàn)缺口的前提下，允許困難企業(yè)經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)后，在一定期限內(nèi)緩繳社會保險(xiǎn)費(fèi)。緩繳執(zhí)行期為2009年之內(nèi)，緩繳期限最長不超過6個(gè)月。二是階段性降低城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)4項(xiàng)社會保險(xiǎn)費(fèi)率。人力資源和社會保障部、財(cái)政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于采取積極措施減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)穩(wěn)定就業(yè)局勢有關(guān)問題的通知》(2008)規(guī)定，統(tǒng)籌地區(qū)在確保參保人員社會保險(xiǎn)待遇水平不降低、保證社會保險(xiǎn)制度平穩(wěn)運(yùn)行、基金不出現(xiàn)缺口的前提下，可在2009年之內(nèi)適當(dāng)降低城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)的費(fèi)率，期限最長不超過12個(gè)月。2009年12月16日，人力資源和社會保障部、財(cái)政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于進(jìn)一步做好減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)穩(wěn)定就業(yè)局勢有關(guān)工作的通知》(2009)要求，各地將“允許困難企業(yè)在一定期限內(nèi)緩繳社會保險(xiǎn)費(fèi)”、“階段性降低四項(xiàng)社會保險(xiǎn)費(fèi)率”、“使用失業(yè)保險(xiǎn)基金幫助困難企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)崗位”和“鼓勵(lì)困難企業(yè)通過開展職工在崗培訓(xùn)等方式穩(wěn)定職工隊(duì)伍”等4項(xiàng)政策執(zhí)行期限延長至2010年底。其三，就業(yè)扶持政策。一是使用失業(yè)保險(xiǎn)基金幫助困難企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)崗位。人力資源和社會保障部、財(cái)政部、國家稅務(wù)局《關(guān)于采取積極措施減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)穩(wěn)定就業(yè)局勢有關(guān)問題的通知》(2008)規(guī)定，失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余較多的統(tǒng)籌地區(qū)在確保當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期按時(shí)足額支付失業(yè)保險(xiǎn)待遇的前提下，可通過開展擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金使用范圍試點(diǎn)，采取在崗培訓(xùn)、輪班工作、協(xié)商薪酬等辦法穩(wěn)定員工隊(duì)伍，并保證不裁員或少裁員的困難企業(yè)，使用失業(yè)保險(xiǎn)基金支付社會保險(xiǎn)補(bǔ)貼和崗位補(bǔ)貼。補(bǔ)貼執(zhí)行期為2009年之內(nèi)，補(bǔ)貼期限最長不超過6個(gè)月。社會保險(xiǎn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)參照當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)資金對就業(yè)困難人員的社會保險(xiǎn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，崗位補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)參照當(dāng)?shù)厥I(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)確定。二是以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人力資源社會保障部等部門《關(guān)于促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)工作指導(dǎo)意見的通知》(2008)，要求各地要完善扶持政策，改善創(chuàng)業(yè)環(huán)境，提出放寬市場準(zhǔn)入、改善行政管理、強(qiáng)化政策扶持、拓寬融資渠道等措施。三是促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展?！秶鴦?wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干意見》(2009)提出，進(jìn)一步營造有利于中小企業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境，切實(shí)緩解中小企業(yè)融資困難，加大對中小企業(yè)的財(cái)稅扶持力度，加快中小企業(yè)技術(shù)進(jìn)步和結(jié)構(gòu)調(diào)整，支持中小企業(yè)開拓市場，努力改進(jìn)對中小企業(yè)的服務(wù)，提高中小企業(yè)經(jīng)營管理水平，加強(qiáng)對中小企業(yè)工作的領(lǐng)導(dǎo)。四是開展在崗農(nóng)民工和困難企業(yè)職工技能培訓(xùn)。人力資源社會保障部、國家發(fā)展和改革委員會、財(cái)政部《關(guān)于實(shí)施特別職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃的通知》(2009)要求，要圍繞受金融危機(jī)影響的各類勞動者的就業(yè)需求，依托技工院校和各類職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，從2009年至2010年，利用2年左右時(shí)間，集中組織開展四類培訓(xùn)：第一類是對困難企業(yè)職工開展在崗培訓(xùn)和轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)；第二類是對失去工作返鄉(xiāng)的農(nóng)民工開展實(shí)用技能培訓(xùn)；第三類是對城鎮(zhèn)失業(yè)人員開展技能就業(yè)培訓(xùn)；第四類是對新成長勞動力開展技能儲備培訓(xùn)。隨后，人力資源社會保障部、國家發(fā)展和改革委員會、財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步實(shí)施特別職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃的通知》(2010)提出，為應(yīng)對國際金融危機(jī)對中國就業(yè)局勢的影響，于2009-2010年聯(lián)合實(shí)施特別職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃。要求以促進(jìn)就業(yè)和服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，以企業(yè)吸納農(nóng)民工培訓(xùn)、勞動預(yù)備制培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)為工作重點(diǎn)；開展在崗農(nóng)民工和困難企業(yè)職工技能培訓(xùn)，對企業(yè)吸納的進(jìn)城求職的農(nóng)村勞動者和困難企業(yè)的在崗職工，重點(diǎn)開展崗位培訓(xùn)和技能提升培訓(xùn)，重點(diǎn)開展建筑業(yè)、制造業(yè)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)在崗農(nóng)民工培訓(xùn)和困難企業(yè)職工培訓(xùn)；加強(qiáng)勞動預(yù)備制培訓(xùn)；積極開展中短期實(shí)用技能培訓(xùn)；全面推進(jìn)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等。其四，促進(jìn)農(nóng)村和西部地區(qū)平穩(wěn)較快發(fā)展。在金融危機(jī)影響下，針對西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量小，產(chǎn)品處于產(chǎn)業(yè)鏈低端，生產(chǎn)方式比較粗放，自我調(diào)整能力弱，目前經(jīng)濟(jì)回升的基礎(chǔ)還不穩(wěn)定、不鞏固、不平衡等問題，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于應(yīng)對國際金融危機(jī)保持西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的意見》(2009)提出，要加強(qiáng)西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打牢長遠(yuǎn)發(fā)展基礎(chǔ)；加大環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)力度，促進(jìn)建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會；調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式；加強(qiáng)民生工程建設(shè)，促進(jìn)社會和諧；加快社會事業(yè)發(fā)展，提高基本公共服務(wù)水平等。上述措施從經(jīng)濟(jì)、社會不同層面，兼顧不同地區(qū)、不同群體的具體情況，在有效應(yīng)對金融危機(jī)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善社會福利體系建設(shè)等方面均起到很好的政策效果。在此背景下，中國社會福利體系面對的是更多經(jīng)濟(jì)發(fā)展之外的社會價(jià)值，凸顯了中國社會福利體系不僅僅為經(jīng)濟(jì)政策服務(wù)、更擔(dān)負(fù)著解決社會問題和促進(jìn)社會公正的功能。(二)中國社會福利體系的重構(gòu)從歷史發(fā)展的脈絡(luò)來看，經(jīng)濟(jì)危機(jī)與社會福利的關(guān)聯(lián)表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，經(jīng)濟(jì)危機(jī)對已有的社會制度提出新的要求，帶來社會福利的快速發(fā)展和國民福利水平的提高。在此情形下，社會福利是應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)和社會危機(jī)的減震器。例如，美國在上個(gè)世紀(jì)30年代經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，于1935年8月出臺《社會安全法》，開始建立勞動者養(yǎng)老保險(xiǎn)及其親屬受益的福利制度，此后逐步擴(kuò)展到傷殘、醫(yī)療等方面，有效緩解了經(jīng)濟(jì)滯脹和社會矛盾。另一方面，經(jīng)濟(jì)危機(jī)可能破壞已有的社會福利制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，帶來社會福利的衰退和國民福利水平的降低。在此情形下，經(jīng)濟(jì)危機(jī)往往是社會危機(jī)的導(dǎo)火索。正因?yàn)槿绱?，歐洲福利國家在上世紀(jì)80年代開始進(jìn)行福利制度改革，改革的議題主要包括：如何推動積極促進(jìn)的福利策略，以加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)上的競爭力；如何抑制成本，特別是年金與健康照料方面，以減少福利支出⑩。新中國成立后，中國社會福利體系經(jīng)歷了兩次大的制度變革。第一次制度變革是新中國成立后逐步建立起適應(yīng)社會主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的國家保險(xiǎn)制度、單位福利和集體保障福利體系；第二次制度變革是改革開放以后，逐步從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的福利模式向市場經(jīng)濟(jì)體制的福利體系轉(zhuǎn)化。在這兩次大的制度變革進(jìn)程中，中國社會福利體系的發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)期：第一個(gè)時(shí)期是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下福利體系的建立和穩(wěn)定時(shí)期，大致從1949建國到1978年改革開放之前。這一時(shí)期從建國后城鎮(zhèn)企業(yè)職工勞動保險(xiǎn)制度(1951)、公費(fèi)醫(yī)療制度(1952)、企業(yè)福利制度(1953)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度(1955)到農(nóng)村“五?！敝贫?1956)、合作醫(yī)療制度(1962)等制度建立，逐步形成城鄉(xiāng)二元板塊下的國家福利保障模式。總體來說，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的中國社會福利體系，是一種城鄉(xiāng)分割的二元福利體系：在城市，針對勞動者是以國家保險(xiǎn)為主體、以單位福利為補(bǔ)充的制度設(shè)計(jì)，輔之以針對少數(shù)貧困者(如城市“三無”人員)的社會救濟(jì)；在農(nóng)村，則是一種以人民公社-生產(chǎn)大隊(duì)-生產(chǎn)小隊(duì)“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體福利。第二個(gè)時(shí)期是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的過渡和銜接時(shí)期，大致從1979年改革開放到1997年新型社會福利制度開始構(gòu)建。這一時(shí)期，從最初的農(nóng)村土地改革到城市國有企業(yè)、集體企業(yè)改革，市場經(jīng)濟(jì)全面取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)成為改革與發(fā)展的潮流。在社會福利領(lǐng)域，則是全面祛除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下附著在經(jīng)濟(jì)組織和企事業(yè)單位身上無所不包的福利包袱。1993年，《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確提出建立合理的個(gè)人收入分配和社會保障制度，“建立多層次的社會保障制度，為城鄉(xiāng)居民提供同我國國情相適應(yīng)的社會保障，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定”，“重點(diǎn)完善企業(yè)養(yǎng)老和失業(yè)保險(xiǎn)制度，強(qiáng)化社會服務(wù)功能以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)企業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和競爭能力”(11)。在這個(gè)以新蠶舊的過程中，許多在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期建立和完善起來的社會福利制度，面臨著制度基礎(chǔ)逐步瓦解、制度有效性明顯降低等問題，甚至在有的領(lǐng)域出現(xiàn)了福利真空，在更多領(lǐng)域則是制度扭曲或者制度殘缺不全。福利住房、公費(fèi)教育也開始向市場化、商品化、私有化、產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展。其后，隨著改革開放的逐步深入，一些新的經(jīng)濟(jì)問題和社會矛盾日益突出，構(gòu)建適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的社會福利體系也成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。在這種背景下，很多地方進(jìn)行了養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會保險(xiǎn)制度的改革試點(diǎn)，并初步建立了社會統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的社會保險(xiǎn)制度模式，上海等地則探索實(shí)施了針對城市下崗失業(yè)貧困群體的最低生活保障制度。第三個(gè)時(shí)期是新型社會福利體系建立和完善時(shí)期，大致從1998年開始至今。這一時(shí)期有三個(gè)顯著特點(diǎn)：一是管理體制幾經(jīng)調(diào)整。1998年，原國家勞動人事部更名為勞動和社會保障部，在管理體制上強(qiáng)化了對社會保險(xiǎn)各項(xiàng)事務(wù)的管理職能。2008年勞動和社會保障部與人事部合并，組建成立人力資源和社會保障部。二是各項(xiàng)福利政策密集出臺。首先是各項(xiàng)社會保險(xiǎn)制度逐步建立和完善起來，如城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(1997)、職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度(1998)、失業(yè)保險(xiǎn)制度(1999)、工傷保險(xiǎn)制度(2004)、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度(2007)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度(2002)、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(2009)等。2010年10月28日《中華人民共和國社會保險(xiǎn)法》頒布，標(biāo)志著社會保險(xiǎn)制度基本定型。同時(shí)，各項(xiàng)社會救助、社會福利服務(wù)、住房福利等相關(guān)政策也陸續(xù)出臺，如《城市居民最低生活保障條例》(1999)、《住房公積金管理?xiàng)l例》(1999)、《公益事業(yè)捐贈法》(1999)、《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》(2003)、《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》(2006)、農(nóng)村最低生活保障制度(2007)、《廉租住房保障辦法》(2007)、《殘疾人保障法》(2008)等。三是社會福利的價(jià)值導(dǎo)向發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，公平、正義等制度理念逐步取代了效率優(yōu)先、補(bǔ)救式保障等觀念。金融危機(jī)的發(fā)生，恰逢中國社會福利體系構(gòu)建的第三個(gè)時(shí)期，也就是新型福利體系建立和完善的時(shí)期?？梢哉f，金融危機(jī)的發(fā)生與中國市場經(jīng)濟(jì)體制下社會福利制度的建立和完善具有某種契合性。如前文所述，社會福利制度是應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)的“減震器”，通常對于保障不足或者福利體系不健全的國家，經(jīng)濟(jì)危機(jī)后社會福利制度都有一個(gè)大的發(fā)展。對于正在建立和完善的中國社會福利體系來說，金融危機(jī)成為檢討新制度是否有效以及在哪些方面存在漏洞的“推進(jìn)劑”。眾所周知，改革開放以來，中國社會福利體系建設(shè)是圍繞建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)展開的。這有兩層含義：其一，市場化改革是中國社會福利重構(gòu)的基礎(chǔ)條件；其二，中國社會福利體系的重構(gòu)也是市場化改革的一部分。具有自由主義特征的市場化改革使得中國社會福利建設(shè)帶有濃厚的自由主義色彩(12)。按照埃斯平·安德森(GstaEsping-Andersen)的描述，最小化的自由放任的社會政策是自由主義思想的題中應(yīng)有之意。當(dāng)自由主義的普遍主義理想與現(xiàn)實(shí)當(dāng)中由其帶來的社會二元化(socialdualism)和社會污名(socialstigma)相矛盾時(shí)，自由主義國家便通過建立一種刻意帶有懲戒性和污名化的貧困救濟(jì)來應(yīng)對市場失靈，之后逐步走向現(xiàn)代家計(jì)調(diào)查式的社會救助。在福利安排上，家計(jì)調(diào)查式的救濟(jì)只是自由主義社會政策的補(bǔ)缺性成分，而真正核心的應(yīng)該是市場中的個(gè)人保險(xiǎn)及其聽起來是建立在自愿和保險(xiǎn)精算基礎(chǔ)上的合同(13)。自由化改革以來，中國社會固有的二元分割性、貧富差距逐漸加大的社會現(xiàn)實(shí)以及由污名(14)帶來的社會排斥，都符合安德森所言自由主義社會政策面臨的困境。如果安德森描述的自由主義社會政策及其制度安排是一種福利體制的普遍規(guī)律，那么，當(dāng)前中國社會所面臨的首要的社會政策安排也必然是貧困救濟(jì)以及家計(jì)調(diào)查式的社會救助體系的建立和完善。在社會救助政策方面，中國政府先后建立了城市最低生活保障制度、城市流浪乞討人員救助管理制度、城市貧困家庭廉租住房制度、醫(yī)療救助、教育救助等社會救助制度，在管理體制上也做了相應(yīng)調(diào)整，2008年7月10日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《民政部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，對民政部內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，對民政部職責(zé)進(jìn)行調(diào)整，強(qiáng)化社會救助職能，對內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行了重新設(shè)置，原“最低生活保障司”更名為“社會救助司”。在社會保險(xiǎn)福利方面，2010年10月28日頒布的《中華人民共和國社會保險(xiǎn)法》在對養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)進(jìn)一步整合的基礎(chǔ)上，明確了養(yǎng)老保險(xiǎn)逐步實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，其他保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌，制度的覆蓋面逐步擴(kuò)大，將受益對象擴(kuò)大至勞動者和公民，并且進(jìn)一步明確了政府責(zé)任，標(biāo)志著改革開放以來具有中國特色的社會保險(xiǎn)制度基本