城鄉(xiāng)一體化與同城化齊舉并進(jìn)

城鄉(xiāng)一體化與同城化齊舉并進(jìn)鄭杭生來源：《紅旗文稿》2013年第20期

黨的十八大報(bào)告提出到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會宏偉目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)要工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展；強(qiáng)調(diào)推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，通過城鄉(xiāng)發(fā)展一體化解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題，提高統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。

在實(shí)地調(diào)查的基礎(chǔ)上，我想從以下三個方面談一談對目前我國社會發(fā)展的一些思考。

一、中國城鄉(xiāng)社會變遷的歷史與現(xiàn)實(shí)

回溯歷史有助于我們“道往而明來”。事實(shí)上，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)框架不過是現(xiàn)代進(jìn)程的產(chǎn)物，其歷史極為有限。在此之前，中國城鄉(xiāng)關(guān)系的獨(dú)有特征早已存在，這就是城與鄉(xiāng)的社會一體性關(guān)系：鄉(xiāng)村社會與城市社會很大程度上是亦此亦彼的，并不存在非此即彼的隔離。可以說，鄉(xiāng)村與城市始終是中國社會彼此交融的兩個側(cè)面。

1.傳統(tǒng)中國城鄉(xiāng)一體的社會體制。中國統(tǒng)一規(guī)劃的城市體制始于秦。據(jù)相關(guān)研究，秦統(tǒng)一六國后，普行郡縣制，確立了以首都為中心、以郡縣城市為網(wǎng)點(diǎn)的大一統(tǒng)的首都郡縣制城市體系。城市成為各級政權(quán)所在地，城市的政治功能是第一位的。城鎮(zhèn)并不是單獨(dú)的行政單位，城市體制是城鄉(xiāng)合治體制的一個組成部分。（熊月之：《中國傳統(tǒng)城市特質(zhì)的變易與延續(xù)》，《學(xué)術(shù)月刊》2009年第2期）從研究可見中國城市體制的兩個突出特點(diǎn)，一是城鄉(xiāng)文化一致性，二是城鄉(xiāng)行政一體性。這也賦予了中國城市治理與歐洲不同的意義：城市與鄉(xiāng)村的位置是平行的，城市在文化上并不比鄉(xiāng)村更優(yōu)越，在行政上也并不比鄉(xiāng)村的地位更高。在這方面，韋伯所持的觀點(diǎn)較為極端，他對中國城市現(xiàn)象持否定態(tài)度。在他看來，城市是與鄉(xiāng)村分立的另一種共同體，城市也是西方工業(yè)化和現(xiàn)代化過程中獨(dú)有的現(xiàn)象，西方城市的一些特征（社區(qū)、社團(tuán)、市民等）是東方地區(qū)缺乏的。（[德]馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會》下冊，商務(wù)印書館1997年版，第567頁）韋伯的觀點(diǎn)顯然不適合用于解釋中國的城市現(xiàn)象。

2.近代以來的中國城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)。從中外學(xué)者的研究來看，多以中國社會的殖民地化、半殖民地化作為近現(xiàn)代中國城市的起點(diǎn)。與殖民地化、半殖民地化同步的中國城市相伴而行的一個進(jìn)程，就是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重不均衡性。城市差距擴(kuò)大，中東部少數(shù)沿海沿江的開埠通商城市發(fā)展較快，與內(nèi)陸城市形成了發(fā)展差距；地區(qū)差距擴(kuò)大，東部、中部、西部的不平衡發(fā)展格局的持續(xù)凸顯；城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大，隨著外國資本輸入和本土資本興起，城市成為經(jīng)濟(jì)和政治中心，對中國農(nóng)村的支配和剝奪機(jī)制逐漸形成?？傊瑐鹘y(tǒng)上城鄉(xiāng)合治的社會體制發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)文化一致性和行政一體性不復(fù)存在。由于經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重不均衡，城市與鄉(xiāng)村大分流，形成了一般所說的城鄉(xiāng)二元化的社會結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元分立過程的種種巨變匯成了一種大時(shí)代背景，在鄉(xiāng)土社會與城市社會二元結(jié)構(gòu)的理論前提下，費(fèi)孝通先生建立了一套范式和框架，如鄉(xiāng)土社會與城市社會、鄉(xiāng)下人與城里人、熟人社會與陌生人世界、禮治與法治、習(xí)慣與契約、安土重遷與分化流動等等，對中國社會結(jié)構(gòu)的二元化特點(diǎn)及其相互區(qū)隔給予了生動的描述與深入的刻畫。

3.當(dāng)代中國的城鄉(xiāng)差別與同城差別。改革開放以來，城市化的超速推進(jìn)不斷導(dǎo)致兩個差別的劇烈擴(kuò)張。其一是城鄉(xiāng)差別不斷拉大。根據(jù)城鄉(xiāng)居民人均收入數(shù)據(jù)變化來看，城鄉(xiāng)居民收入差距一直是不斷拉大的趨勢。國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2010年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入19109元人民幣，而農(nóng)村居民人均純收入為5919元，城鄉(xiāng)收入比3.23∶1。近幾年，城鄉(xiāng)收入比一直都高于3∶1。此外，農(nóng)村居民享有的社保、醫(yī)保的水平和普惠程度都大大低于城市居民，農(nóng)民工與城市居民同工但得不到同等的社保和醫(yī)保。同時(shí)，目前農(nóng)村的突出問題還有，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)成本上升、農(nóng)產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)性矛盾突出，農(nóng)業(yè)資源要素流失加快；人多地少水缺的矛盾加劇，農(nóng)產(chǎn)品需求總量剛性增長、消費(fèi)結(jié)構(gòu)快速升級，農(nóng)業(yè)對外依存度明顯提高；農(nóng)村勞動力大量流動，農(nóng)戶兼業(yè)化、村莊空心化、人口老齡化趨勢明顯。建立城鄉(xiāng)要素平等交換機(jī)制的要求更為迫切，縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民收入分配差距任重道遠(yuǎn)。

其二是同城差別的日益顯著。2011年，中國城鎮(zhèn)化率的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)字是51.27%，但城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)藬?shù)的比例卻只有35%，前后相差16個百分點(diǎn)。這意味著有1億多生活在城鎮(zhèn)里的人沒有城鎮(zhèn)戶口，不能享有城鎮(zhèn)居民待遇。相關(guān)資料顯示，目前的城鎮(zhèn)化率存在“虛高”現(xiàn)象，有10%―12%的城鎮(zhèn)人口是農(nóng)民工及其家屬，他們僅在統(tǒng)計(jì)上歸入了城鎮(zhèn)人口，實(shí)際上并沒有真正享受市民待遇。每年數(shù)千萬農(nóng)村人口涌入城市中，城鄉(xiāng)差距在更為有限的城市空間中經(jīng)過聚合與銳變，使得城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之外又添加了一種非此非彼同時(shí)也亦此亦彼的同城差距狀態(tài)。

事實(shí)上，我國許多城市都面對一個基本現(xiàn)實(shí)，這就是三大人口群體——本地農(nóng)民、本地市民和外來流動人口——的同城差別問題，這種差別表現(xiàn)在身份、權(quán)利、待遇的各個方面，形成了一種具有三元化特征的社會利益格局：第一，本地農(nóng)民與本地市民兩個群體的利益關(guān)系。國家在城市和農(nóng)村的土地、住房、計(jì)劃生育等方面實(shí)行的不同政策，本地農(nóng)民與本地市民的同城不同權(quán)利不同待遇，使國民的社會權(quán)利和義務(wù)體制形成了切分。第二，本地農(nóng)民與外來流動人口兩個群體的利益關(guān)系。外來流動人口分為兩部分——外地農(nóng)村戶籍人口和外地城鎮(zhèn)人口，其共同特點(diǎn)是與本地市民和農(nóng)民的權(quán)利和待遇也基本不同。第三，本地農(nóng)民、本地市民與外來流動人口兩個群體的利益關(guān)系。外地農(nóng)民雖異地謀生，享有的承包地、宅基地、計(jì)劃生育指標(biāo)等待遇，在當(dāng)?shù)貨]有實(shí)際優(yōu)勢；外地市民與本地市民相比，在勞動報(bào)酬、子女教育、住房、社會保障等都不能享有同城待遇。除此之外，本地農(nóng)民、本地市民和外來流動人口在政治參與、社會參與、社區(qū)參與（譬如選舉權(quán)和被選舉權(quán)等）方面也有差別。

總之，通過中國城鄉(xiāng)關(guān)系變遷的歷史與現(xiàn)實(shí)的簡要回溯和分析，有助于我們把握未來新型城鎮(zhèn)化的兩大必然趨勢——加快城鄉(xiāng)一體化與推進(jìn)同城化。二、同城化過程與新型城鎮(zhèn)化

目前，本地市民、本地農(nóng)民和外來流動人口這三大人口群體之間的關(guān)系最為典型地表現(xiàn)了同城差距，一種具有三元化特征的社會結(jié)構(gòu)，或者說三元化特征的社會利益格局也在同城差距中顯現(xiàn)出來。事實(shí)上，“三分天下”的人口格局和三元化特征的利益格局不僅存在于一座城市中，甚至存在于一個社區(qū)中。學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)的實(shí)地調(diào)查也印證了這一點(diǎn)。大量社區(qū)中既有本地農(nóng)民和本地市民，也有相

同時(shí)，北京城鄉(xiāng)一體化建設(shè)在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)、社會保障、資源要素優(yōu)化配置和人口轉(zhuǎn)移流動方面實(shí)行“五個一體化”，基本建立了覆蓋城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施體系，養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋，但在城鄉(xiāng)義務(wù)教育、基本醫(yī)療、文化服務(wù)更趨均衡等方面，仍須加大推進(jìn)力度和速度。同時(shí)，必須高度重視城鄉(xiāng)一體化“以人為本”的理念，如果仍然“以物為本”、“以地為本”，城鄉(xiāng)一體化就會走到類似“土地城市化”的方向上去，偏離“以人為本”的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)目標(biāo)。小城鎮(zhèn)依然是大問題李培林本文發(fā)表于《甘肅社會科學(xué)》2013年第3期提要:30

年前，費(fèi)孝通先生發(fā)表《小城鎮(zhèn)大問題》一文，在全國引起廣泛社會影響，發(fā)展小城鎮(zhèn)也一度成為中國特色的城市化道路。隨后中國選擇了大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路，但實(shí)踐中卻出現(xiàn)追求大城市擴(kuò)張的偏向，農(nóng)村的衰落和空心化成為城市化發(fā)展面臨的新問題。30

年后的今天，在破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、走城鄉(xiāng)一體化發(fā)展道路的背景下，小城鎮(zhèn)依然是大問題。關(guān)鍵詞:

小城鎮(zhèn);城市化;城鄉(xiāng)一體化

2013

年是費(fèi)孝通先生發(fā)表《小城鎮(zhèn)大問題》一文30

周年，這篇文章發(fā)表后曾在社會上引起巨大反響，對推動20

世紀(jì)的小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展起到巨大作用。與此同時(shí)，

2013

年1

月中旬，北京市的嚴(yán)重霧霾天氣數(shù)日持續(xù)，氣象局發(fā)布最高級別的霾橙色預(yù)警，機(jī)場大量乘客滯留。從東北、華北到中部乃至黃淮、江南地區(qū)，我國中東部地區(qū)陷入大范圍重度和嚴(yán)重空氣污染，部分地區(qū)能見度不足百米。環(huán)保部監(jiān)測的120

個重點(diǎn)城市中，有67

個處于污染水平，

11

個省市22

條高速公路局部路段關(guān)閉。人們不斷在反思，這就是我們所追求的城市化和現(xiàn)代化?

人口過度向大中城市集中最終會帶來什么結(jié)果?

正是在這樣一種背景下，再次細(xì)讀費(fèi)孝通先生這篇文章，對于思考當(dāng)前我國城市化發(fā)展戰(zhàn)略和小城鎮(zhèn)的作用，仍然具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。一、小城鎮(zhèn)成為大問題的歷史背景1978

年改革開放以后，農(nóng)村實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到快速恢復(fù)和發(fā)展。但如何改變農(nóng)村面貌，是當(dāng)時(shí)我國面臨的大問題。1979

年中共十一屆四中全會通過的《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展的若干問題的決定》指出:

“我們一定要十分注意加強(qiáng)小城鎮(zhèn)的建設(shè)”，“這是加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)四個現(xiàn)代化，逐步縮小城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別的必由之路”。當(dāng)時(shí)，我國多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，包括一些小城鎮(zhèn)，還是很貧窮落后的。1980

年10月23

日，時(shí)任中共中央總書記的胡耀邦到云南保山縣視察，看到保山縣板橋公社的小集鎮(zhèn)破爛不堪，凄凄涼涼。隨后在11

月23

日各省、市、自治區(qū)政治工作座談會上提出，“現(xiàn)在我們要發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)，小城鎮(zhèn)不恢復(fù)是不行的。……如果我們國家只有大城市、中城市，沒有小城鎮(zhèn)，農(nóng)村里的政治中心、經(jīng)濟(jì)中心、文化中心就沒有腿”。1981

年6

月18

日，《人民日報(bào)》發(fā)表了易之的文章《我國城市發(fā)展的一個方向性問題》，提出小城鎮(zhèn)在中國現(xiàn)代化過程中的獨(dú)特作用和有計(jì)劃地建設(shè)小城鎮(zhèn)的問題。在這種情況下，

1983

年3

月在成都召開的社會學(xué)“六五”(

1981—1985)規(guī)劃會上，把“江蘇省小城鎮(zhèn)研究”列入國家重點(diǎn)研究課題，由時(shí)任中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所所長的費(fèi)孝通先生主持。1983

年春末夏初，費(fèi)老在他的家鄉(xiāng)江蘇省吳江縣住了一個月，對吳江縣十幾個小城鎮(zhèn)的歷史與現(xiàn)狀作了調(diào)查。是年9月，費(fèi)孝通在南京“江蘇省小城鎮(zhèn)研究討論會”上，發(fā)表了著名的《小城鎮(zhèn)大問題》的講話?！缎〕擎?zhèn)大問題》發(fā)表后，在社會上引起巨大反響，成為改革開放以后社會學(xué)的經(jīng)典之作，也引起當(dāng)時(shí)國家領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視。1983

年12

月，胡耀邦在視察四川時(shí)進(jìn)一步提出，發(fā)展小城鎮(zhèn)是一個大政策。他指出:

“全國二十億畝耕地，八億農(nóng)民固定在土地上是富裕不起來的，經(jīng)過十年、二十年努力，變成三億農(nóng)民，其他農(nóng)民從經(jīng)營土地分離出來搞別的，中國農(nóng)民才能富裕起來?！l(fā)展專業(yè)戶、小城鎮(zhèn)，其意義不亞于責(zé)任制，這個前途是無量的，是發(fā)展社會主義商品生產(chǎn)、促進(jìn)農(nóng)民富裕的一大政策?！辟M(fèi)老在發(fā)表《小城鎮(zhèn)大問題》一文之后，在1983—1984

年又連續(xù)發(fā)表了《小城鎮(zhèn)再探索》《小城鎮(zhèn)———蘇北初探》《小城鎮(zhèn)新開拓》等文。在費(fèi)老等一大批學(xué)者的推動下，小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村工業(yè)成為學(xué)術(shù)界的研究熱點(diǎn)，同時(shí)在實(shí)踐中也獲得了快速的發(fā)展。小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，也得到鄧小平同志的贊揚(yáng)，他1987年說，“大量農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)到新興的城鎮(zhèn)和新興的中小企業(yè)。這恐怕是必由之路?？偛荒芾习艳r(nóng)民束縛在小塊土地上，那樣有什么希望”。他還說，“農(nóng)村改革中，我們完全沒有預(yù)料到的最大的收獲，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展起來了，異軍突起”。小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，成為中國改革開放后20

世紀(jì)80

年代的經(jīng)濟(jì)社會成長的最大亮點(diǎn)，而費(fèi)孝通先生成為參與引領(lǐng)這一偉大創(chuàng)舉的一位志在富民的學(xué)者和思想家。二、小城鎮(zhèn)發(fā)展成為大戰(zhàn)略我國地域廣大，各地發(fā)展情況千差萬別。類型分析是費(fèi)老從“社區(qū)研究”方法中提煉出的一種把握我國區(qū)域發(fā)展特點(diǎn)的重要方法。在費(fèi)老早年的鄉(xiāng)村調(diào)查中，從大瑤山到江村，再到云南的祿村研究和易村、玉村的調(diào)查，費(fèi)老概括出鄉(xiāng)村家庭手工業(yè)、作坊工業(yè)、工廠工業(yè)等不同的鄉(xiāng)村工業(yè)組織類型，并對這些類型進(jìn)行比較，在比較中發(fā)現(xiàn)共同的和普遍的規(guī)律。在小城鎮(zhèn)的研究中，費(fèi)老進(jìn)一步完善了這種基于深入調(diào)查的研究方法。他在《小城鎮(zhèn)大問題》一文中，把小城鎮(zhèn)視為不同于鄉(xiāng)村社區(qū)的更高層次的社會實(shí)體，并把吳江的小城鎮(zhèn)分為五種類型:

第一種類型是作為農(nóng)副產(chǎn)品和工業(yè)品集散中心的震澤鎮(zhèn);第二種類型是作為紡織工業(yè)中心的盛澤鎮(zhèn);

第三種類型是作為地方政府所在地的政治中心;

第四種類型是作為消費(fèi)、休閑和游覽的文化中心的同里鎮(zhèn);

第五種類型是作為地方交通樞紐中心的平望鎮(zhèn)。費(fèi)孝通認(rèn)為，這只是“小城鎮(zhèn)定性分析中分類工作的嘗試”，其實(shí)可能還有很多類型，每種類型兼有幾方面的特點(diǎn)。費(fèi)孝通先生在進(jìn)行橫斷面的類型比較后，還進(jìn)行了歷史考察，指出自1949

年以后，吳江小城鎮(zhèn)以70

年代初期為分界線劃分為兩個時(shí)期。70

年代以前是小城鎮(zhèn)的衰落和蕭條時(shí)期，標(biāo)志是在全國人口激增的同時(shí)小城鎮(zhèn)的人口下降了，原因是重農(nóng)輕商，取消商品生產(chǎn)，小城鎮(zhèn)本身商品流通的功能喪失。從70年代初開始，小城鎮(zhèn)的發(fā)展開始復(fù)興，但是小城鎮(zhèn)復(fù)興的主要和直接原因，并不是多種經(jīng)營和商品流通發(fā)展，而是社隊(duì)工業(yè)①的迅速發(fā)展。費(fèi)孝通先生還用他擅長的類型分析法，對70年代初吳江縣的社隊(duì)工業(yè)進(jìn)行了分類，劃分出社隊(duì)工業(yè)的“三種基本類型”:

第一類是原料和市場都不在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村，只是利用當(dāng)?shù)貏诹Φ钠髽I(yè)，由于技術(shù)水平、資金和信息的局限，這類占絕大多數(shù)的鄉(xiāng)村工業(yè)，發(fā)展很不穩(wěn)定;第二類是原料來自當(dāng)?shù)剞r(nóng)村、市場也比較可靠的工業(yè)，實(shí)際上是農(nóng)副產(chǎn)品的延伸工業(yè)，這類工業(yè)是少數(shù)也最穩(wěn)定;

第三類是原料和市場也不在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村，但卻是由城市大工廠負(fù)責(zé)供應(yīng)原料和市場銷售，實(shí)際是城市大工業(yè)的擴(kuò)散，相當(dāng)于大工廠的一個附屬車間，這種屬個別的企業(yè)也是比較穩(wěn)定的。1998

年10

月黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》指出，“發(fā)展小城鎮(zhèn)，是帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的一個大戰(zhàn)略”。2000

年6

月份，中共中央、國務(wù)院又出臺了《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》，根據(jù)該文件精神，各地的小城鎮(zhèn)建設(shè)不再單純追求數(shù)量，而是采取了靈活多樣的規(guī)劃、建設(shè)和管理方式，使小城鎮(zhèn)的質(zhì)量、規(guī)模進(jìn)一步提高。到2000

年，全國建制鎮(zhèn)增長到19780個，其中東部有8617

個，中部有6070個，西部有5093

個，建制鎮(zhèn)布局的重心明顯東移。城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大、數(shù)量增加。1978—2010

年的32

年間，我國建制鎮(zhèn)由2173

個增加到19410

個，平均每年新增小城鎮(zhèn)539

個。小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略后來在理論和實(shí)踐上也都遇到一些新情況。20

世紀(jì)90

年代，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)黃金時(shí)代的結(jié)束，農(nóng)民工進(jìn)城成為農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的主渠道，“村村點(diǎn)火、處處冒煙”成為一種對小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的詰難，曾一度被譽(yù)為“中國特色的城市化道路”的小城鎮(zhèn)發(fā)展似乎也成為明日黃花風(fēng)光不再，小城鎮(zhèn)在發(fā)展中遇到很多新問題，小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略也受到一些學(xué)者的質(zhì)疑。三、小城鎮(zhèn)發(fā)展遇到新問題20

世紀(jì)90

年代之后，土地城市化成為GDP

和財(cái)政快速增長的重要推動力，特大城市和大中城市的地域規(guī)模迅速擴(kuò)大，而且出現(xiàn)城市越大聚集經(jīng)濟(jì)效益越明顯的趨勢。小城鎮(zhèn)發(fā)展相比之下則黯然失色，城鄉(xiāng)發(fā)展差距進(jìn)一步擴(kuò)大，鄉(xiāng)村建設(shè)面臨一系列新問題。1．小城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力能力弱化的問題。從2000年開始，我國選擇了“走大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路”，但實(shí)際的發(fā)展結(jié)果是，小城鎮(zhèn)的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于大中城市的發(fā)展。20

世紀(jì)90

年代初，我國小城鎮(zhèn)人口占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘谋戎刈罡撸?dāng)時(shí)曾達(dá)到27%，約8100

萬人;

到2010

年，小城鎮(zhèn)人口占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘谋戎匾呀档搅?0.7%，約1.38

億人。全國1.9

萬個建制鎮(zhèn)建成區(qū)平均人口只有7000

多人，還不如大城市一個社區(qū)的人口多。2．鄉(xiāng)村空心化問題。小城鎮(zhèn)是“鄉(xiāng)之首，城之尾”，是城鄉(xiāng)之間的連接紐帶，小城鎮(zhèn)的發(fā)展對農(nóng)村的發(fā)展影響很大。目前在一些地區(qū)，鄉(xiāng)村空心化現(xiàn)象非常突出，表現(xiàn)在諸多方面:

首先是產(chǎn)業(yè)空了，隨著全國產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)升級和勞動力成本的上漲，鄉(xiāng)村工業(yè)越來越失去了原來的競爭力，新興產(chǎn)業(yè)逐步向大中城市和工業(yè)園區(qū)、新技術(shù)開發(fā)區(qū)聚集;

其次是年輕人空了，年輕人都出外打工闖世界，巨大的城鄉(xiāng)差距使他們不愿意再生活在鄉(xiāng)村，農(nóng)村成為老年人社會，農(nóng)業(yè)成為老年人的工作;

再次是住房空了，在一些發(fā)達(dá)地區(qū)，過去住房改建翻新得很快，現(xiàn)在很少有人改建翻新住房了，鄉(xiāng)村富裕的人開始在城市買房搬進(jìn)城市居住，一些村落三分之一的住房都閑置了，長期無人居住和修繕的住房敗落了，村莊變得蕭條和缺乏人氣;

最后是鄉(xiāng)村的干部也空了，農(nóng)村的村干部并不是一種職業(yè)，而是一種兼職，很多村干部主要的時(shí)間和精力不是為村里工作，而是為自己經(jīng)營，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部住在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的也越來越少了，因?yàn)槌青l(xiāng)差距使他們的孩子要在城市上學(xué)，他們的家屬要在城市工作。產(chǎn)業(yè)空、青年人空、住房空、干部空，“四大皆空”造成一些鄉(xiāng)村的凋敝和衰落。3．農(nóng)民難以普遍富裕起來的問題。我國的農(nóng)民在狹小的土地上耕作，雖然可以解決溫飽問題，但難以解決富裕起來的問題。從理論上說，我國還有3．

8億農(nóng)業(yè)勞動力，按照現(xiàn)有土地耕作的需要，還有2

億多農(nóng)業(yè)勞動力可以轉(zhuǎn)移到非農(nóng)領(lǐng)域工作。但實(shí)際上，現(xiàn)在能夠外出打工的，多數(shù)是農(nóng)村的青年人，一旦上了年紀(jì)，外出打工就受到種種限制。我們現(xiàn)在到農(nóng)村里去看看，能夠外出打工的已經(jīng)都走了。農(nóng)民富裕起來的問題，在我國恐怕難以普遍走土地規(guī)模經(jīng)營的路子和單純依靠外出打工的路子，農(nóng)民普遍兼業(yè)恐怕是多數(shù)農(nóng)民能夠富裕起來的路子。農(nóng)民兼業(yè)需要有業(yè)可兼，這就與如何使小城鎮(zhèn)繁榮起來聯(lián)系在一起。4．鄉(xiāng)村債務(wù)問題。20

世紀(jì)90

年代中期實(shí)行分稅制以后，中央財(cái)政能力和轉(zhuǎn)移支付能力得到加強(qiáng)，但國家財(cái)力也出現(xiàn)從中央到基層逐級弱化的情況，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的衰落和農(nóng)業(yè)稅的取消，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政更加薄弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的欠債問題也越來越突出，據(jù)有關(guān)學(xué)者的調(diào)查估計(jì)，現(xiàn)在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)高達(dá)2000

多億元。高額的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)大大削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)能力，有些地方甚至發(fā)不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的工資，不斷變換名目向老百姓收費(fèi)，造成基層干群關(guān)系的緊張。5．鄉(xiāng)村土地問題。隨著城市化的發(fā)展，土地不斷升值，甚至價(jià)格飛漲，國家建設(shè)和城市化發(fā)展，都需要土地，農(nóng)民的土地一旦變更了用途，價(jià)格就幾十倍地上漲。在大多數(shù)城市，土地出讓金和土地交易，已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)力增長的重要渠道。但是，在土地征用的過程中，大多數(shù)農(nóng)民沒有富裕起來，土地增值獲得的收益，絕大部分沒有到失地農(nóng)民的手里，甚至還出現(xiàn)了一部分失地、失業(yè)、失保的“失地農(nóng)民”。土地征用和房屋拆遷也成為引發(fā)上訪和群體性事件的一個最主要原因。四、促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展依然是項(xiàng)大政策我國要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，最大的一個瓶頸就是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城市化水平問題?，F(xiàn)代發(fā)達(dá)國家的城市化水平一般都在75%～

80%甚至更高，而且城鄉(xiāng)之間幾乎沒有生活水平和基本生活設(shè)施的差距。而我國城市化率到2011

年才52%，這還是把在城鎮(zhèn)居住半年以上的農(nóng)村戶籍人口也算作城鎮(zhèn)常住人口得到的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，若按城鎮(zhèn)戶籍人口計(jì)算，城市化率只有35%。從發(fā)達(dá)國家走過的道路來看，城市化發(fā)展一般有三個階段:

第一個階段是“城市中心化”，大量人口向城市中心集中;第二個階段是“郊區(qū)化”，城市向郊區(qū)輻射，人口向郊區(qū)分散;

第三個階段是“逆城市化”，實(shí)際上就是城鄉(xiāng)一體化，由于城鄉(xiāng)交通的便捷以及城市的交通擁擠、空氣污染和高房價(jià)，城市人開始向鄉(xiāng)村搬遷，多數(shù)居住在鄉(xiāng)村的人不再是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人，鄉(xiāng)村由于城市人的到來，商場、酒吧、郵局、學(xué)校、診所、儲蓄所等生活設(shè)施豐富起來，農(nóng)村重新獲得繁榮。我國發(fā)達(dá)地區(qū)城市化發(fā)展已經(jīng)應(yīng)該到第三個階段了，但這個發(fā)展階段卻因?yàn)轶w制的障礙，沒有自然地出現(xiàn)。我國出現(xiàn)的情況是，城市化大大地落后工業(yè)化，到2012

年，在GDP

當(dāng)中，農(nóng)業(yè)的增加值所占的比重已經(jīng)不到10%，但農(nóng)業(yè)勞動力在全國從業(yè)人員中的比例還有36%，居住在鄉(xiāng)村的農(nóng)民還有48%。目前，我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入一個新的階段，城市化將繼工業(yè)化之后，成為發(fā)展的主要推動力量。破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，走城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的道路，將成為今后鄉(xiāng)村發(fā)展的一個主題。在這種背景下，小城鎮(zhèn)發(fā)展問題獲得了新的戰(zhàn)略意義，促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展和繁榮重新成為一項(xiàng)大政策。1．讓小城鎮(zhèn)成為城市化的一個重要渠道。我國人口眾多，不可能像一些拉美國家和韓國那樣，把70%的人口都集中到大城市。目前我國的1．

6

億外出農(nóng)民工，

60%

以上集中在地級以上大中城市，

20%以上在縣級城市，小城鎮(zhèn)吸納的外出農(nóng)民工，不到20%。但目前大城市已經(jīng)普遍出現(xiàn)空氣嚴(yán)重污染、交通極為擁擠等“城市病”?，F(xiàn)在我國農(nóng)業(yè)人口6．

7

億，按未來我國城市化率每年提高1

個百分點(diǎn)的較快速度計(jì)算，到2020

年我國城市化率達(dá)到約60%，那也還有約5．

5億人生活在農(nóng)村。其實(shí)城市化率也并非越高越好，很多發(fā)達(dá)國家還有20%的人居住在鄉(xiāng)村，但是依靠農(nóng)業(yè)生活的人不到3%，而且城鄉(xiāng)生活水平?jīng)]有太大差別。我國要想使小城鎮(zhèn)吸納更多的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，就要想辦法逐步消除城鄉(xiāng)居民收入和生活差別。小城鎮(zhèn)在吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力方面有很大的優(yōu)勢，就是成本低，根據(jù)一些地方調(diào)查的估算，從公共設(shè)施建設(shè)投資來說，小城鎮(zhèn)吸納一個農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的成本只有大城市的十分之一。2．逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。2012

年黨的十八大報(bào)告提出，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化包括很多內(nèi)容，如就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障、公共服務(wù)、戶籍管理、衛(wèi)生防疫、治安消防等等。其中很重要的一個方面，就是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)下鄉(xiāng)。財(cái)政體制眼睛要往下看，要充實(shí)基層財(cái)政，把為農(nóng)民提供公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的費(fèi)用納入公共財(cái)政。人是跟著錢走的，有工作機(jī)會、有生活便利條件，才會有人的集中居住。在一些發(fā)達(dá)國家，由于沒有太大的城鄉(xiāng)差別，城鄉(xiāng)的分界其實(shí)就是按人口居住的聚集程度，往往2000

人以上的居住點(diǎn)就是城鎮(zhèn)了。我國很多行政村都居住著幾千人，但與城鎮(zhèn)的生活差距還是非常巨大，絕大多數(shù)農(nóng)村居民家里還沒有抽水馬桶，有無抽水馬桶有時(shí)是比人均收入更可靠的衡量生活狀況的標(biāo)準(zhǔn)。就是小城鎮(zhèn)，生活設(shè)施與大中城市也有很大差距。到2012

年，我國還有20%的小城鎮(zhèn)無集中供水，

86%

的小城鎮(zhèn)無污水處理設(shè)施，小城鎮(zhèn)的人均市政公用設(shè)施投入僅為城市的20%?？梢哉f，破除鄉(xiāng)村二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)社會體制上的城鄉(xiāng)一體化，將是改革開放以來，繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展、取消農(nóng)業(yè)稅和建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體制之后，在農(nóng)村進(jìn)行的第四次大變革。3．讓農(nóng)民普遍富裕起來。到2020

年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會的目標(biāo)，在經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、生態(tài)環(huán)境有諸多指標(biāo)，但比較難以實(shí)現(xiàn)的一個指標(biāo)，就是讓農(nóng)民普遍富裕起來。從全國來看，很多社會階層富裕起來了，但務(wù)農(nóng)的農(nóng)民作為一個整體還沒有真正富裕起來，只有中國的農(nóng)民富裕起來了，中國才真正實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化了。我國大多數(shù)地區(qū)人多地少，全國平均每個農(nóng)戶不到半公頃土地，是歐洲發(fā)達(dá)國家平均每個農(nóng)戶擁有土地的1/60

到1/80。農(nóng)民不可能完全靠土地耕作富裕起來，能夠?qū)嵭幸?guī)模經(jīng)營的，也只是極少數(shù)農(nóng)民。絕大多數(shù)農(nóng)民要富裕起來，必須兼業(yè)，也就是從事二、三產(chǎn)業(yè)，或者說主要的收入不依靠農(nóng)業(yè)。如何在農(nóng)村為農(nóng)民創(chuàng)造增加收入的機(jī)會，使農(nóng)村聚居點(diǎn)繁榮起來，是全國在城市化過程中要高度關(guān)注的大問題。正如有的農(nóng)業(yè)專家所指出的，在快速的城鎮(zhèn)化過程中，一定要避免農(nóng)村的凋敝，農(nóng)業(yè)的衰敗和農(nóng)民的被邊緣化(

陳錫文，

2012)

。4．想辦法盤活農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)。對于目前的絕大多數(shù)農(nóng)民來說，最大的財(cái)產(chǎn)恐怕就是房產(chǎn)。要想增加農(nóng)民的“財(cái)產(chǎn)性收入”，首先要想法盤活農(nóng)民的房產(chǎn)?，F(xiàn)在農(nóng)村居民的住房，是在農(nóng)民的宅基地上建設(shè)的住房，但直到現(xiàn)在，農(nóng)民的住房并沒有完整產(chǎn)權(quán)，既不能抵押，也不能出售。實(shí)際上，在一些發(fā)達(dá)的地方，城市1小時(shí)交通圈中很多村落的農(nóng)民的樓房，因?yàn)檗r(nóng)民進(jìn)城而有三分之一閑置，這是一個很大的浪費(fèi)，也造成經(jīng)濟(jì)效益的損失。隨著我國城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城市1

小時(shí)交通圈和2小時(shí)交通圈將覆蓋城郊大部分農(nóng)民住房。城市居民購買或租用城郊農(nóng)民住房，也會帶動農(nóng)村的發(fā)展和繁榮，增加農(nóng)民的收入。盤活農(nóng)民的房產(chǎn)，不僅有利于農(nóng)民的生活改善，也有利于平抑城市的房價(jià)。盤活了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民的“財(cái)產(chǎn)性”收入才能真正落到農(nóng)民自己的手里。5．保持鄉(xiāng)土田園風(fēng)光。隨著城市化的進(jìn)程加快，農(nóng)村的土地價(jià)格不斷上漲，工業(yè)向園區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中，都涉及土地的調(diào)整，但我們一定要有發(fā)展的眼光，要千方百計(jì)保護(hù)好農(nóng)村的環(huán)境，那是我們整個國家呼吸的“肺葉”，一旦環(huán)境破壞了是很難恢復(fù)的。我國各地各具特色鄉(xiāng)土田園風(fēng)光，是活在我們民族集體記憶里的美麗中國，必須通過立法來永久性保護(hù)鄉(xiāng)土田園風(fēng)光。城鄉(xiāng)一體化并不是城鄉(xiāng)一樣化，不是把農(nóng)村變成城市。所謂城鄉(xiāng)一體化和新農(nóng)村建設(shè)，就是要在使農(nóng)民能夠享有市民的生活品質(zhì)和公共服務(wù)的同時(shí)，農(nóng)村還能夠保持田園風(fēng)光。

作者簡介:李培林(

1955—)

，男，山東濟(jì)南人，中國社會科學(xué)院學(xué)部委員，社會學(xué)研究所研究員，博士生導(dǎo)師，所長，上海大學(xué)社會學(xué)E

－研究院特聘研究員。

注釋:①從1958

年成立人民公社到1983

年底，中國的鄉(xiāng)村工業(yè)一般稱為“社隊(duì)工業(yè)”，

1983年10

月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，到1984

年底，全國原來的人民公社改建為9．

1萬個鄉(xiāng)(

鎮(zhèn))

政府，原來的生產(chǎn)大隊(duì)改建為92．

6

萬個村民委員會。國家統(tǒng)計(jì)部門從1984

年3

月開始把原來的“社隊(duì)工業(yè)”改為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”。

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