我國(guó)自貿(mào)區(qū)社會(huì)組織發(fā)展制度創(chuàng)新實(shí)證研究

我們國(guó)家自貿(mào)區(qū)社會(huì)組織發(fā)展制度創(chuàng)新實(shí)證研究自貿(mào)區(qū)是我們國(guó)家應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)改革和國(guó)際開放的重大戰(zhàn)略舉措，其既承擔(dān)全面改革的任務(wù)，又肩負(fù)深層次開放的重任。作為推進(jìn)改革開放，以開放促改革、促發(fā)展的“試驗(yàn)田〞，制度創(chuàng)新是自貿(mào)區(qū)發(fā)展的核心內(nèi)容。其發(fā)展的實(shí)質(zhì)在于通過“先行先試〞，形成可復(fù)制可推廣的新制度，以減少的行政干預(yù)，激發(fā)其他主體的活力，從根本上促進(jìn)貿(mào)易的市場(chǎng)化。自貿(mào)區(qū)改革既涉及與市場(chǎng)關(guān)系的調(diào)整，也是對(duì)國(guó)家與關(guān)系的調(diào)整，在、市場(chǎng)與良性互動(dòng)的體制機(jī)制中，社會(huì)組織無疑具有關(guān)鍵性的地位和作用。本文基于對(duì)現(xiàn)有滬津閩粵自貿(mào)區(qū)社會(huì)組織的實(shí)證分析，系統(tǒng)考察其存在的一些主要問題和可能的走向，旨在為推動(dòng)社會(huì)組織的制度創(chuàng)新提供理論和實(shí)踐支撐。一、社會(huì)組織對(duì)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的功能和意義當(dāng)前法律上尚沒有對(duì)社會(huì)組織做出明確定義，但一般認(rèn)為，社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)主要包括社會(huì)團(tuán)體、民辦非單位、基金會(huì)等，職能上的公益性、組織上的民間性和行為上的中介性是其主要特征。在市場(chǎng)―社會(huì)―的主體框架內(nèi)，社會(huì)組織作為推動(dòng)自貿(mào)區(qū)市場(chǎng)化和職能轉(zhuǎn)變的有力支撐，是自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的中心環(huán)節(jié)，其在自貿(mào)區(qū)建設(shè)中的突出作用主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1.服務(wù)功能：深化自貿(mào)區(qū)市場(chǎng)化進(jìn)程。自貿(mào)區(qū)建設(shè)的核心在于促進(jìn)和深化市場(chǎng)，而社會(huì)組織可以為自貿(mào)區(qū)市場(chǎng)化的實(shí)現(xiàn)提供穩(wěn)定持續(xù)的支持。滬津閩粵自貿(mào)區(qū)在建立和發(fā)展過程中，數(shù)量激增，糾紛日益復(fù)雜，大大加重了行內(nèi)容摘要：制度創(chuàng)新是自貿(mào)區(qū)建設(shè)和發(fā)展的核心內(nèi)容，在自貿(mào)區(qū)市場(chǎng)―社會(huì)―的互動(dòng)框架內(nèi)，社會(huì)組織是承接職能轉(zhuǎn)變與實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)自由化的重要內(nèi)容，其具有協(xié)調(diào)、服務(wù)、干預(yù)等多重功能。上海自貿(mào)區(qū)社會(huì)組織發(fā)展雖然取得了較大的成績(jī)，但是面臨著諸多的制度難題。我們國(guó)家自貿(mào)區(qū)應(yīng)當(dāng)充分借鑒國(guó)內(nèi)外的已有經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)現(xiàn)有問題尋求適合自身發(fā)展的相應(yīng)制度。政的負(fù)擔(dān)，社會(huì)組織可以借助自身的組織和專業(yè)優(yōu)勢(shì)提供差異性服務(wù)。一方面，社會(huì)組織可以有效滿足自貿(mào)區(qū)企業(yè)的多層次需求。行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體可以解決企業(yè)在公共服務(wù)、員工培訓(xùn)、科技咨詢等方面的需求；另一方面，社會(huì)組織又是民主的重要載體和保障，其在決策咨詢、市場(chǎng)影響評(píng)價(jià)、經(jīng)濟(jì)政策制定等方面的廣泛參與，可以有效限制行政壟斷，保障市場(chǎng)公平的實(shí)現(xiàn)。2.干預(yù)功能：承接的職能轉(zhuǎn)移。自貿(mào)區(qū)改革的關(guān)鍵在于通過放松管制，從而實(shí)現(xiàn)激發(fā)市場(chǎng)活力的效果。作為實(shí)施社會(huì)的重要主體，社會(huì)組織可以有效承接權(quán)力的下放和職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)“自由貿(mào)易與社會(huì)的兼容度增加，更加有利于發(fā)揮自由貿(mào)易提升全人類福祉的功能〞。一方面，社會(huì)組織是購(gòu)買公共服務(wù)的主要“承接主體〞，可以有效彌補(bǔ)在公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率上的不足，在醫(yī)療衛(wèi)生、保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方面具有諸多優(yōu)勢(shì)；另一方面，作為綜合統(tǒng)籌型監(jiān)管框架的重要組成部分，通過推動(dòng)社會(huì)組織的行業(yè)自律、參與社會(huì)監(jiān)管，可以有效提升監(jiān)管效果，節(jié)省行政成本。3.協(xié)調(diào)功能：助力自貿(mào)區(qū)國(guó)際化發(fā)展。2015年以美國(guó)為主導(dǎo)的“跨太平洋戰(zhàn)略伙伴關(guān)系協(xié)定〔TPP〕〞達(dá)成，在國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)上有可能對(duì)我們國(guó)家構(gòu)筑新的挑戰(zhàn)。自貿(mào)區(qū)國(guó)際化的發(fā)展必須提速，而社會(huì)組織的協(xié)調(diào)功能效果日益突出。首先，有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)與的掛鉤，社會(huì)組織可以積極參與集體協(xié)商、勞動(dòng)爭(zhēng)議處理等相關(guān)制度的制定和實(shí)施，防止發(fā)達(dá)國(guó)家利用相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)〔勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)〕設(shè)定歧視性“貿(mào)易壁壘〞，干擾正常的國(guó)際與貿(mào)易。其次，有助于構(gòu)建有效的糾紛調(diào)解和談判機(jī)制。與不同，社會(huì)組織具有公益性、中介性的特征，在國(guó)家談判和貿(mào)易糾紛調(diào)解中具有主體中立、手段多樣、方式靈活等優(yōu)勢(shì)?？梢杂行Ы鉀Q境內(nèi)外企業(yè)之間的糾紛，提升我們國(guó)家在國(guó)家貿(mào)易規(guī)則中的話語(yǔ)權(quán)和影響力。如以社會(huì)組織為主體的貿(mào)易糾紛ADR已經(jīng)日漸成為解決貿(mào)易糾紛的主要方式。二、自貿(mào)區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展現(xiàn)在狀況與存在問題――以上海自貿(mào)區(qū)社會(huì)團(tuán)體為例1.自貿(mào)區(qū)社會(huì)組織發(fā)展現(xiàn)在狀況。上海的社會(huì)組織發(fā)展起點(diǎn)高、發(fā)展快，早在2008年浦東新區(qū)就打破一業(yè)一會(huì)的限制，實(shí)行無主管部門即可在民政部門登記的社會(huì)組織登記制度，浦東現(xiàn)代物流行業(yè)協(xié)會(huì)是當(dāng)時(shí)登記的第一家行業(yè)協(xié)會(huì)類的社會(huì)組織。據(jù)不完全，截止到2014年，上海市登記在冊(cè)的社會(huì)組織已經(jīng)達(dá)到11607家，每萬名戶籍擁有社會(huì)組織約8個(gè)，是全國(guó)平均水平的2倍多。社會(huì)團(tuán)體因?yàn)闄C(jī)構(gòu)健全、與關(guān)系緊密，因此是自貿(mào)區(qū)社會(huì)組織建設(shè)的重點(diǎn)。當(dāng)前上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的社會(huì)團(tuán)體按照業(yè)務(wù)范圍可以分為綜合類、行業(yè)類和專業(yè)類三種，按社會(huì)組織與關(guān)系的松緊程度可分為政社分開型組織、政社半分開型組織、政社重疊型組織三類。這些社會(huì)團(tuán)體主要承擔(dān)為會(huì)員服務(wù)、自律以及為服務(wù)等職能。其中為會(huì)員服務(wù)業(yè)是維持社會(huì)團(tuán)體日常運(yùn)營(yíng)的主要手段，隨著購(gòu)買服務(wù)的大力實(shí)施和推廣，承接職能轉(zhuǎn)移而進(jìn)行的服務(wù)逐漸成為社會(huì)組織的主要工作內(nèi)容。社會(huì)組織依賴特定的形式來實(shí)現(xiàn)其職能，就當(dāng)前來說，其主要通過開展社團(tuán)活動(dòng)、設(shè)立民辦非企業(yè)單位和營(yíng)利企業(yè)等開展活動(dòng)，如德國(guó)商會(huì)成立了排除辦事機(jī)構(gòu)開展針對(duì)性的服務(wù)，并設(shè)立會(huì)員制的社會(huì)組織專門開展會(huì)員服務(wù)，同時(shí)還成立了專業(yè)咨詢開展有償服務(wù)等。但總的來看，當(dāng)前自貿(mào)區(qū)社會(huì)組織具有規(guī)模小、職能有限、行政色彩濃厚、專業(yè)化程度低等特征，直接制約著社會(huì)組織功能的發(fā)揮。2.自貿(mào)區(qū)社會(huì)組織發(fā)展存在的問題?！?〕社會(huì)組織成立面臨體制困境?！采鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例〕確立了對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行“雙重管理〞的基本框架，其簡(jiǎn)單概括起來就是“歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、限制競(jìng)爭(zhēng)、選擇性扶持〞。“民政部門負(fù)責(zé)對(duì)社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行登記注冊(cè)管理，而業(yè)務(wù)主管部門則負(fù)責(zé)進(jìn)行日常管理。同一行政區(qū)域內(nèi)，不得重復(fù)成立相同或者相似的社會(huì)團(tuán)體。沒有必要成立的，登記管理機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)〞?？偟膩砜矗?dāng)前的管理模式使得社會(huì)組織成立準(zhǔn)入門檻高且程序復(fù)雜，而規(guī)模和競(jìng)爭(zhēng)上的限制使得社會(huì)組織發(fā)展步履維艱。這點(diǎn)在外國(guó)商會(huì)上表現(xiàn)的尤為明顯，因?yàn)椤餐鈬?guó)商會(huì)管理暫行規(guī)定〕的限制，外國(guó)商會(huì)難以在地方設(shè)立分支機(jī)構(gòu)和吸納中國(guó)企業(yè)作為會(huì)員，限制了外國(guó)商會(huì)的功能發(fā)揮，不利于國(guó)內(nèi)外企業(yè)之間的交流。〔3〕創(chuàng)新監(jiān)管方式。2015年福建省自貿(mào)區(qū)率先在全國(guó)頒布首張“統(tǒng)一社會(huì)信用代碼〞。天津市社會(huì)團(tuán)體管理局則發(fā)布相關(guān)規(guī)定“對(duì)新成立的社會(huì)組織，賦予統(tǒng)一的社會(huì)信用代碼，發(fā)放信用登記的證書并發(fā)布公告。同時(shí)對(duì)于存量的社會(huì)組織進(jìn)行登記證書的換發(fā)〞。自貿(mào)區(qū)應(yīng)當(dāng)結(jié)合其自身的發(fā)展?fàn)顩r，推動(dòng)監(jiān)管和服務(wù)模式創(chuàng)新，改變以往重登記、輕管理的局面，變革現(xiàn)有的行政監(jiān)管方式，積極推動(dòng)購(gòu)買服務(wù)中的合同監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織責(zé)任的追究，同時(shí)變事前監(jiān)管為事前、事中、事后監(jiān)管并存。并完善監(jiān)管的后果機(jī)制，將資助、獎(jiǎng)勵(lì)與監(jiān)管后果結(jié)合起來?！?〕建立社會(huì)組織的跨區(qū)域合作機(jī)制。社會(huì)組織之間的合作既體現(xiàn)為不同資質(zhì)的互認(rèn)，而且也是跨區(qū)域合作的重要體現(xiàn)。國(guó)外高度重視不同之間的合作，如英國(guó)“伙伴〞計(jì)劃，承諾對(duì)不同區(qū)域和領(lǐng)域的社會(huì)組織要給與必要的配合和確認(rèn)。自貿(mào)區(qū)應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)推動(dòng)與區(qū)內(nèi)外之間的合作細(xì)節(jié)和程序，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織跨區(qū)域合作的承認(rèn)和允諾。四、結(jié)論自貿(mào)區(qū)是我們國(guó)家在已經(jīng)具有了較為成熟的市場(chǎng)化地位，以及與國(guó)際規(guī)則接軌不斷加強(qiáng)背景下的一次制度嘗試，與原有的經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革不同，自貿(mào)區(qū)是制度創(chuàng)新的高地，而非優(yōu)惠政策的洼地。自貿(mào)區(qū)應(yīng)當(dāng)以制度創(chuàng)新為基礎(chǔ)，必須將社會(huì)