研究行政管理支出教育與投入問題

PAGEPAGE11研究行政管理支出教育與投入問題早在1993年公布的〔中國教育改革和發(fā)展綱要〕明文規(guī)定到2000年國家財務性教育經(jīng)費占的比例到達4%,但是我們國家預算內(nèi)教育經(jīng)費占的比重長期未到達上述文件、法律規(guī)定的指標。直到2012年末，全年全國財務性教育經(jīng)費支出2.2萬億元，初次實現(xiàn)了國家財務性教育經(jīng)費支出占比例達4%的目的。而1978-2006年，我們國家預算內(nèi)行政管理支出年均增加速度約為20%,在財務總支出的占比由4.71%上升到18.73%,在一樣時間段內(nèi)，經(jīng)濟建設支出、文教費類支出的增加率分別10.5%、16.71%.因而，伴隨著我們國家經(jīng)濟和財務收入的高增加，教育投入相對不足與行政管理支出膨脹的現(xiàn)象引起公眾和學者的廣泛關注。一在我們國家財務分權改革的現(xiàn)實中，義務教育、行政管理等公共效勞是由地方提供的。其中，1998-2006年間，地方教育支出占國家教育支出的比重由91.65%上升到93.82%;地方行政管理支出占國家行政管理支出的比重也由78.03%上升到84.36%.我們國家現(xiàn)行的財務管理體制，稅種、稅目和稅率基本上都由決定，地方獲得預算內(nèi)收入的自在裁量權遭到的制約；在支出方面，除了專項轉移支付資金和法定支出，并沒有明確規(guī)定地方財務資金的使用方向，地方擁有較大的自在裁量權。所以，財務分權背景下地方的偏好對我們國家教育投入不足和行政管理支出膨脹的現(xiàn)實具有本質(zhì)性的影響。有關中國特點的財務分權形式與公共品供應關系的研究文獻非常豐富，既有研究基本都按下面邏輯展開：首先，地方財務分權改革導致了跑部錢進,從獲取財務資金支持是第一位的，轄區(qū)內(nèi)居民的滿意度被放置在次要的位置，也就是有學者指出的，地方之間的競爭，不是自下而上的標尺競爭在發(fā)揮作用，而是自上而下的標尺競爭成了約束地方行為的批示棒對地方官員的考核和提攜以經(jīng)濟績效為重要指標[1].其次，基于不同公共支出的經(jīng)濟績效是有差別的，基礎設備建設、生產(chǎn)性公共支出能產(chǎn)生立竿見影的效益，當期投入當期就能見到經(jīng)濟效益，而教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等非生產(chǎn)性公共支出的收益具有長期性和外溢性，不能在地方官員任期內(nèi)產(chǎn)生經(jīng)濟績效，是為一個地區(qū)發(fā)展打基礎、著眼久遠的投入。再次，現(xiàn)有研究普遍以為，分灶吃飯的財務分權改革必定導致地方熱衷提供基礎設備類能當期見到經(jīng)濟績效的公共品的供應，而忽視教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障這些見效慢的非生產(chǎn)性公共品的供應。遺憾的是，關于財務分權與典型的非生產(chǎn)性公共支出行政管理支出的關系，卻很少有研究者給予關注，更缺乏深切進入的實證研究。同時，現(xiàn)有研究也無法解釋我們國家地方對行政管理和教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等支出厚此薄彼的現(xiàn)實。因而，需要我們另辟蹊徑，能力找到地方非生產(chǎn)性公共支出為何偏好行政管理支出、輕教育支出的合理解釋。傳統(tǒng)的財務分權理論以為，地方為轄區(qū)內(nèi)居民提供公共產(chǎn)品更有效率、更有比較優(yōu)勢，這是由于地方對于本區(qū)域的情況更了解，具有信息優(yōu)勢；公眾能夠自在遷徙、用腳投票選擇福利最大化的地方為自己提供公共效勞；地方轄區(qū)居民具有同質(zhì)偏好等。但第二代財務分權理論則顛覆了傳統(tǒng)的財務分權理論，從公共選擇理論視角看，傳統(tǒng)財務分權理論的仁慈假設是靠不住的，轄區(qū)內(nèi)居民福祉最大化并不是地方的首要尋求目的，官員也是尋求個人效應最大化的理性的經(jīng)濟人,他們可能從政治決策中設租、尋租，以獲取個人的好處[2];第二代財務分權理論還把鼓勵相容與機制設計學說引入財務學的視野內(nèi)，以為有效的應該能夠?qū)崿F(xiàn)對官員的鼓勵與居民福利的相容。理論中，Shahetal.〔2004〕通過對發(fā)展中國家和新興市場經(jīng)濟國家財務分權與公共品供應、腐敗、經(jīng)濟增加關系的實證研究，發(fā)現(xiàn)財務分權的現(xiàn)實后果要取決于現(xiàn)有的制度布置〔包含權利關系〕。同時，在民主憲政體制不完善的國家，財務分權下的地方競爭有時不只不能改善公眾福利水平，反而有可能導致公眾福利水平的下降以至惡化。既然財務分權的后果取決于現(xiàn)實的制度布置，那么，分析中國式財務分權對地方教育和行政管理等公共支出的影響，也應該以中國財務分權形式的制度特征作為切入點。首先，與標準的財務分權理論相伴隨的是政治上的聯(lián)邦主義，而中國的財務分權形式具有一個主要的特征：經(jīng)濟分權同垂直的政治集權嚴密結合。因而，在中國，有足夠的能量來對地方進行賞罰，地方官員不得不跟隨的政策導向。理論中，基于我們國家的現(xiàn)實國情和公眾的需求，通過法律法規(guī)，對地方進行專項轉移支付和財務獎勵等辦法〔例如，相關法律法規(guī)規(guī)定各級財務的支農(nóng)支出、教育支出、科技支出的增加幅度應當高于財務經(jīng)常性收入的增加幅度；我們國家還出臺過三獎一補政策，其中包含：財務專門布置一部分資金對縣鄉(xiāng)精簡機構和人員給予獎勵〕，引導和鼓勵地方加大教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共支出的力度，抑制行政管理支出的高速增加。例如，改革開放以來，主導和進行了六次大型的行政機構改革，力求控制行政管理支出的膨脹，十分是1998年，公共財務體制改革在我們國家全面鋪開，其中一個目的就是壓縮行政管理支出的規(guī)模，加大教育等公共支出的力度。也就是說，由于經(jīng)濟分權與政治集權的統(tǒng)一性，在宏觀政策目的的導向下，分權下的地方應該會加大教育等公共支出的力度，而抑制行政管理支出的高速增加。其次，在標準的財務分權形式下，地方間會出現(xiàn)自下而上的標尺競爭,但在我們國家上述自下而上的標尺競爭還非常不完善。其中，由于中國行政機構缺乏足夠的彈性，地方官員的行為不能很好地對居民的偏好和經(jīng)濟發(fā)展水平等做出相應的調(diào)整，居民用手投票機制是失靈的；同時，由于中國教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等公共品皆系于戶籍，居民用腳投票機制也難以有效約束地方官員的行為。不僅如此，而且由于中國地方是對上負責，進而構成了一種基于上級評價的自上而下的標尺競爭,即上級通過考評下級的相對績效來對下級官員施行賞罰。作為發(fā)展中國家面臨經(jīng)濟增加的強大壓力，理論中我們國家構成了對地方官員的考核和提攜以為重要政績的機制[3].也就是說，中國的財務分權形式還具有兩個主要特征：其一，地方之間自下而上的標尺競爭形式的缺失，同時構成自上而下的標尺競爭其二，對地方官員的考核和提攜以績效為重要指標。根據(jù)KeenandMarchand〔1996〕等的研究，教育和行政管理支出都屬典型的非生產(chǎn)性支出，它們對地方官員任期〔或當期〕的經(jīng)濟增加無直接奉獻，從吸引流動資本的角度與其他生產(chǎn)性公共支出相比也無明顯的優(yōu)勢。其中，教育支出由于其收益的長期性和具有較強的外溢性，對拉動短期的增加效果有限，地方官員出于競爭的需要和對任期〔或當期〕政績的尋求，理論中對教育投入的積極性不高。同樣的，在地方之間劇烈競爭和以為重要政績的考核機制下，即便和轄區(qū)居民不能有效約束地方的行為，地方官員本身也應該會自動抑制行政管理支出的高速增加，否則會在競爭中處于劣勢而晦氣于官員的晉升。以上分析表示清楚，參照既有研究的邏輯，分權下的地方對行政管理和教育支出不會表現(xiàn)出厚此薄彼的現(xiàn)象；退一步說，地方即便對教育支出積極性不高，但也應該會抑制行政管理支出的膨脹，這顯然與我們國家公共支出的現(xiàn)在狀況不相吻合。二實際上，行政管理和教育支出固然都屬非生產(chǎn)性支出，但是利益歸屬存在差別。行政管理支出更多地與官員的福利直接相聯(lián)絡，而包含教育在內(nèi)的其他非生產(chǎn)支出更多地與公眾的福利相聯(lián)絡。同時，分權下的中國還存在下面社會現(xiàn)實：其一，地方官員并非只存在尋求職位晉升這一目的，而同時存在其他目的；其二，經(jīng)濟績效也不是決定地方官員晉升的唯一因素，其他因素如社會網(wǎng)絡資源等，對地方官員的晉升也存在主要影響。首先，由于教育和行政管理支出利益歸屬的不同，地方官員并非只存在尋求職位晉升的唯一目的，地區(qū)資源天賦和地方官員個人晉升前景的差別等原因，分權下的地方都存在擴張行政管理支出的可能〔只是不發(fā)達地區(qū)這種傾向可能愈加明顯〕，在財務支出總量既定時，必定導致教育等公共支出的不足。從契約理論角度出發(fā)，錦標賽發(fā)揮作用的一個前提是，代理人必需面臨共同的風險沖擊，即競賽的起點應該類似，否則錦標賽失靈。所以，我們國家現(xiàn)有的對地方官員的考核和提攜以為重要政績的機制，假如地區(qū)之間資源天賦差距過大，弱勢地區(qū)可能破罐子破摔、放棄競爭；由于贏家的數(shù)量是有限的，富有地區(qū)更多地享受著先天的優(yōu)勢和收益遞增機制的好處，但官員也是理性的，在晉升的時機渺茫時，會尋求替代的辦法進行福利的補償。以上觀點得到田偉和田紅云〔2009〕、丁菊紅和鄧可斌〔2009〕等實證研究的支持。在我們國家越是那些初始經(jīng)濟社會條件落后的地區(qū)，地方官員似乎會更多地伸出攫取之手,如尋求更多的在職消費、通過變相的手段將公款挪為私用、利用擁有的資源控制權進行夸耀性消費行為等。還需要指出的是，競爭機制的有效性不僅依靠于省區(qū)的資源天賦特征，而且依靠于地方官員的個人天賦特征〔包含年齡、任期等〕。同時，地方官員行為背后都遵守著穩(wěn)定存在的科層制邏輯，在金字塔式的科層組織中，當官員級別越來越高的時候，其在職務上繼續(xù)晉升的時機也就越來越小，部分升遷無望的天花板官員可能會尋求替代的辦法進行福利的補償。也就是說，即便在具有競爭優(yōu)勢的地區(qū)，由于也存在官員晉升需求的無限性和晉升時機供應的有限性之間的矛盾，地方官員的行為可以能出現(xiàn)變異。其次，由于經(jīng)濟績效并非決定地方官員晉升的唯一因素，社會網(wǎng)絡資源等因素也是影響其晉升的主要因素，公眾在官員晉升的博弈中處于失語狀況等原因，進而可能導致行政管理支出的膨脹和教育等公共支出的不足。結合我們國家現(xiàn)實，經(jīng)濟績效可能是影響地方官員晉升的一個主要因素，但肯定不是唯一因素。其中，OpperandBrehm〔2007〕對我們國家1987-2005年間在任的省委書記、省長進行了實證研究，結果表示清楚，官員晉升的決定因素是人際關系而不是經(jīng)濟績效，提出了地方官員晉升的人際關系假說.國內(nèi)學者陳潭和劉興云通過實地調(diào)查，也說明了基層官員晉升往往是前臺與臺后多重原因作用的結果，派系關系、政治背景、社會網(wǎng)絡等后臺因素往往能左右基層的晉升，而最廣闊的人民大眾還是處于一種缺席與失語狀況[4].而人際關系或后臺因素的構建又直接與行政管理支出相關。在地方轄區(qū)內(nèi)，不同行政管理部門，其任務和責任也存在差別，存在對不同部門領導考核機制的難題，而且下屬的評價對部門領導的前途也有一定的影響〔民主測評〕，這也導致部門領導為了維持穩(wěn)定的政治支持，對下屬行為的異化〔例如三公消費〕采用一種放縱的態(tài)度。國內(nèi)學者袁飛等人的研究以為，相對于最大化社會福利的目的，地方官員的目的要更為多樣化，他們需要在提供有效公共品與知足特定的利益集團的需要之間做出權衡，以建立當?shù)氐恼沃С志W(wǎng)絡。這樣，在財務支出規(guī)模一定時，維持和改善地方官員人際關系或后臺因素的行政管理支出的增加，可能導致教育等公共支出的不足。因而，中國財務分權改革的總體效應是刺激行政管理支出的增加，而抑制了教育支出的規(guī)模。而且，行政人員規(guī)模的增加在刺激行政管理支出膨脹的同時，對教育支出存在顯著的擠出效應。中國以經(jīng)濟績效為重要指標的考核機制作成一種反向鼓勵效應：經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)在加大教育支出的同時，抑制了行政管理支出的規(guī)模；而經(jīng)濟相對落后地區(qū)在擴張行政管理支出的同時，抑制了教育支出力度。由于教育和行政管理支出的剛性，地方在可支配財務資金增加的同時，都相應減少了二者的支出水平。結合其他財務支出項目對二者的影響，基本建設支出對教育和行政管理支出都存在顯著的擠出效應；作為典型的民生支出項目，醫(yī)療衛(wèi)生支出與教育支出存在顯著的攀比效應；人口老齡化問題對行政管理支出產(chǎn)生了更高層次層次層次的需求。主導的城市化高速發(fā)展，市場化改革導致企業(yè)辦社會形式的推出，都顯著促進了行政管理支出的增加；由于規(guī)模經(jīng)濟效應，城市化水平的提升顯著減少了教育支出規(guī)模。在公共效勞均等化和尋求和諧穩(wěn)定的總目的導向下，城鄉(xiāng)收入差距的擴大顯著刺激了教育和行政管理支出的增加[5].財務分權改革是國際的趨勢，分權改革的需要性和優(yōu)點已經(jīng)得到許多發(fā)達國家和發(fā)展中國家理論的檢驗。固然財務分權在當下的中國有這樣那樣的問題，筆者并非否認中國的財務分權體制改革，而應該開掘?qū)е缕洳涣己蠊闹贫炔贾貌⑦M行改革和創(chuàng)新，使財務分權改革對地方公共品供應的影響到達一種良性狀況，進而改善公眾的福利水平。第一，改革現(xiàn)有的行政管理制度和戶籍制度，使公眾用手投票和用腳投票機制發(fā)揮作用，進而對地方官員的行為或晉升等都能產(chǎn)生本質(zhì)性的影響，維護本身的利益。第二，改革現(xiàn)有地方官員晉升的考核機制，建立科學合理的績效考核體系。包含改變此前存在的對地方官員的提攜以為重要政績的考核機制；同時，截斷部分地方官員利用社會網(wǎng)絡資源等因素拓展晉升時機的可能。第三，繼續(xù)擴大公共財務體制改革的進程，區(qū)分與市場的關系和本能機能，適當壓縮財務基本建設支出規(guī)模；深化和穩(wěn)固地方行政機構改革，精簡機構和壓縮行政人員規(guī)模。以下為以下為以下為參考文獻：[1