從我國分權化改革視角看地方發(fā)債權授予

從我國分權化改革視角看地方發(fā)債權授予

在全球金融危機爆發(fā)后，我國地方債務額度急劇攀升。截至2009年末，在地方融資平臺上的融資額就高達7.38萬億元，同比增長70.4％。①盡管我們不能偏執(zhí)地夸大地方融資平臺上的債務風險，但地方政府進入高債務風險時代已是不爭的事實，如何化解風險是需要高度關注的問題，授予地方政府發(fā)債權是目前較優(yōu)的路徑選擇之一。然而，對于地方政府是否具有發(fā)債權，在理論上存在兩種截然不同的觀點：一種認為我國地方政府已具備發(fā)行公債的條件，可以發(fā)行公債。有些學者已經開始借鑒國外的市政公債來設計我國的地方公債。另一種觀點認為我國地方政府發(fā)行公債尚不具備條件，債權下放會面臨更大的風險。有些學者主張在借鑒國際經驗的基礎上穩(wěn)步前進。本文主要從分權化改革的視角來客觀分析我國地方發(fā)債權的授予。一、中國經濟增長源泉，地方政府收入形式變化及地方發(fā)展權授予的本質我國經濟之所以高速增長甚至創(chuàng)造了“東亞奇跡”，多數(shù)學者認為是財政分權所致。改革開放以來，我國中央政府與地方政府的分權改革創(chuàng)造了“中國式財政分權”(錢穎一等，1984)。這種分權模式通過政治激勵與單純的經濟GDP標尺競爭賦予了地方政府推動經濟發(fā)展的充分能力，是我國經濟持續(xù)多年GDP高位運行的動力源泉。從經濟增長理論來看，勞動力與資本是經濟增長的重要因素。很長一段時間以來，與勞動力相比，我國經濟增長的“瓶頸”在于資本短缺。在“中國式財政分權”的制度安排下，地方政府中的“政治企業(yè)家”必須面對這一困境。在財政壓力與考核壓力的雙重壓力下，我國地方政府收入形式走過了一條由“利潤—費—土地”的變遷路徑。1978年后，我國繼續(xù)沿用“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政體制，中央財政在其中發(fā)揮著重要作用，地方機動財力與自主財權非常小，收支基本由中央財政確定，地方政府與企業(yè)沒有太多的自主權，地方及中央政府的主要收入形式是企業(yè)上繳的利潤。然而，高度統(tǒng)一的計劃經濟體制并沒有將人們創(chuàng)造財富的積極性充分調動起來，經濟發(fā)展需要微觀主體根據市場信息自主地作出判斷與決策，而地方政府與企業(yè)要擁有較多的財政自主權與決策權才可能獨立地進行經濟決策。因此，1983年后，我國基本圍繞“放權讓利”進行改革，地方政府與企業(yè)獲得了較大的經濟自主權，但全國稅、費系統(tǒng)混亂，費成為地方政府收入的主要形式。費的過度膨脹會危及政權，因此，中央政府三令五申進行整改。在漫長的整改過程中，我國市場經濟逐步發(fā)展并漸次成熟，再加上改革重點已由農村轉到城市，土地成為地方政府獲取收入的主要資源。從傳統(tǒng)財政分權理論(TOM理論)到第二代分權理論，經濟學家一致認為分權的一個重要優(yōu)點在于地方政府擁有足夠的信息，能夠通過提供符合地方居民偏好的公共物品展開競爭，從而獲得地方政府收入。然而，“中國式財政分權”使地方政府擁有了在政府收入形式上進行創(chuàng)新的能力并依靠這種能力為經濟增長融資。筆者認為，地方發(fā)債權的授予實際上是“中國式財政分權”下體制性矛盾的外化形式，是地方收入形式在受到中央政策約束下自行求解的結果，是源于地方政府追究經濟增長績效的內生需要而非廣大居民對公共物品的真實偏好需求。二、中國式財政分權下經濟增長的代價制度提供人類相互影響的框架，它建立了構成一個社會或一種經濟秩序的合作與競爭關系，財政分權化改革締造了我國經濟增長的奇跡，但同時也導致了公共服務的缺失?！爸袊截斦謾唷敝员欢x為成功，其判斷的標準在于GDP而非社會福利的增進。以GDP增長率為主要指標的經濟考核體系使地方官員通過相互競爭獲得晉升，為增長而競爭的地方政府為提振經濟發(fā)展績效，在發(fā)展中參與財政剩余分配，其所展開的稅收競爭主要是通過向中央政府要政策、地方政府出臺“土政策”的方法保持對要素的高度吸引力。當然，上級政府的經濟考核導向及留給地方政府廣泛的稅收自由裁量權也默認了地方政府為增長而展開稅收競爭的做法(沈坤榮、付文林，2006)。更重要的是，體制上留存的潛在利益改變了政府行為的方向，中央政府藉此保持了高度的政策執(zhí)行率但忽視了合意地方公共品的有效供給。BlanchardandShleifer(2000)和TsuiandWang(2004)等認為，經濟分權與政治集權使中央政府能夠提供足夠的激勵和約束，地方官員只有在“標尺競爭”中才能夠獲得中央政府或上級政府的政治信任，中國藉此機制在獲取經濟高速增長的同時也在公共服務方面付出了代價。王永欽等(2007)總結了我國為財政分權導致的公共服務方面的群分效應和效率損失，從中我們可以發(fā)現(xiàn)，分權化的改革在較長時間內對地方公共服務的供給產生了負面影響。三、地方發(fā)債權授予的疑慮與風險從主張地方發(fā)債權授予的各種觀點來看，都事先假定了地方政府保證投入市政公共品供給具有高效率且轄區(qū)居民積極購買債券。但從實際情況來分析，在既定制度條件下，地方發(fā)債權授予還是存在諸多疑慮的。(一)地方發(fā)債權授予不一定能保證公共品提供的效率改進按照我國《預算法》的規(guī)定，地方政府不能發(fā)行公債。因而地方政府發(fā)行公債在我國不存在法律條件。在現(xiàn)實中，很多地方通過變通方式來籌集公共基礎設施的大規(guī)模建設資金。因此，現(xiàn)實中存在這樣一種觀點：與其長期讓這種籌資活動隱性化，不如將它法制化。顯然，這里存在兩種事先假定：第一，地方變通發(fā)行公債的做法比較普遍；第二，地方政府能夠遵循居民利益最大化的原則，按照當?shù)鼐用竦亩鄶?shù)偏好，將籌集的資金用于當?shù)氐墓不A設施建設。地方發(fā)債權的下放可以認為是一種放權行為，上升到法律高度在全國應該具有一定的普遍性。在西方財政理論中，分權有利于糾正公共品提供過程中的信息不對稱缺陷，改善公共品提供過程中的效率問題。但是，這種效率改進存在三個先決條件：第一，分權的單位要夠??；第二，居民享有投票權并能通過投票影響政府的決策；第三，居民擁有“用腳投票”的權利。這三個條件得不到滿足，在公共品提供過程中就不能保證當?shù)鼐用衲軈⑴c當?shù)厥聞眨蛊淦玫玫椒从?，也不能保證當?shù)卣畷援數(shù)鼐用窭孀畲蠡鳛樽约旱恼吣繕恕Ｔ谖覈?，上述三個條件基本不具備，因為在我國省范圍內解決集體行動問題比在全國范圍內解決問題沒有多大的優(yōu)勢。同時，我國居民沒有完全的遷徙自由，難以通過“用腳投票”來評價當?shù)卣谔峁┕财贩矫娴男剩菊劜簧媳磉_自己的偏好。因此，在這種背景下授予地方政府發(fā)債權可能的后果是：地方政府提供了大量當?shù)鼐用穹且庠赶M的公共品，卻背負了沉重的債務包袱，發(fā)債權的授予并沒有改進公共品供給的效率。(二)發(fā)債權的下放有可能導致其濫用并加劇全國經濟發(fā)展的不平衡性改革開放以來，我國平均GDP的增長速度處于高位水平，但全國經濟發(fā)展的不平衡性也暴露無遺。從各地近年來的情況看，為了提高GDP總量和縮小東、中、西部的經濟發(fā)展差距，包括中央政府在內都采取了力度很大的政策措施。但其做法的共同特點就是在行政作為過程中引入市場機制。有學者總結，我國經濟的快速發(fā)展主要得益于“政治企業(yè)家”對當?shù)亟洕l(fā)展的推動作用。如果地方發(fā)債權下放，地方政府就能夠通過發(fā)債來籌集資金。在目前的制度條件下，有誰能夠保證資金不被挪作他用呢？另外，從資金的流向來看，我國經濟發(fā)展水平本來就呈現(xiàn)出由東到西遞減的階梯形狀態(tài)，沿海地區(qū)經濟發(fā)達，而中西部省份資源豐富。因此，在推銷債券的過程中，中西部地區(qū)只能通過提高債券收益率來保證發(fā)債任務的完成。地方發(fā)債權下放在目前的條件下必然會引發(fā)東、中、西部的競爭性和非良性的資源爭奪，拉大東、中、西部的經濟發(fā)展差距。(三)歷史證明在我國分權并沒有取得較好的績效新制度經濟學家諾斯曾說過“人們過去作出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”，其含義是制度變遷存在路徑依賴。所以，我們有必要從新中國成立后我國的放權歷程中得出一些經驗和教訓。有學者在詳細總結了新中國成立后我國權力的下放與經濟績效的關系，認為在毛澤東時代，權力下放導致了地方固定資產投資急劇增長，重復建設、盲目投資嚴重，預算外資金膨脹，地方政府各自形成了一個自閉系統(tǒng)，經濟績效并沒有因為放權而得到明顯的改善；鄧小平時代的放權讓利改革壯大了地方的經濟實力，但國家稅收吸取能力下降，最終演變成了一種“弱中央政府，強地方政府”的狀態(tài)。①雖然，兩種不同的改革調動了地方的積極性，但付出了較大的成本。事實證明兩種權力下放的方式并未取得良好的經濟績效。在目前我國的制度條件下，下放權力并不能保證比以前的分權改革做得更好。四、主要結論與政策建議筆者認為，盡管目前我國一些地方存在事實上的債務負擔，但我國改革的市場化趨勢是無法改變的，在沒有具體摸清與理順債務中的關系之前，急于授予地方政府發(fā)債權，可能會導致更嚴重的債務危機，更合適的路徑選擇應該是在市場化改革的大方向內進行摸底與實質性的制度建設。(一)估算地方財政隱性債務的實際額度發(fā)債權下放顧慮重重，事實上是制度建設滯后的表現(xiàn)。因此，在發(fā)債權下放前，我們首先應對地方擁有的事實債務進行估算，全面關注各地財政運行情況，收集縣、鄉(xiāng)兩級財政運行的相關信息，分析縣、鄉(xiāng)財政困難，提出具體的化解對策與時間表。(二)控制事實或變相的地方公債發(fā)行在估算地方隱性債務后，同時要對現(xiàn)存公開或變相的地方發(fā)行公債的數(shù)額有一個準確估計。對于這一部分債務，要明確地方的償債機制與償債資金的可持續(xù)性，并強化中央政府對這部分資金的監(jiān)管。(三)地方債務相關風險控制的制度建設如果給予地方政府發(fā)債權，會對我國業(yè)已形成的財經秩序形成重大沖擊。因此，一開始就需要有配套的法律來規(guī)范和防止各方的違約行為。在撇開上述兩種情況外，各地要加強債務管理體系建設與風險預警機制建設，強化中央政府與地方政府間的協(xié)調與信息共享，防止與保證地方政府不違規(guī)發(fā)債或將債務資金挪作他用，保護各利益相關者的正當利益