促進城鄉(xiāng)一體化的公共財政體制對策探討

-.z促進城鄉(xiāng)一體化的公共財政體制對策探討09春行政本科干琳艷【內(nèi)容摘要】探索建立促進城鄉(xiāng)一體化開展的公共時政體制，是加快構(gòu)建吸化農(nóng)業(yè)基拙長效機制的重要任務(wù)之一。近年來，我國時政加大了時三農(nóng)的投入力度，取得了可喜的成枕，然而也存在一些問題，知農(nóng)民陳性悅*負擔沉重、時政對三農(nóng)的投入力度缺乏、農(nóng)村公共物品提供的資金投入保障體制尚未建立斧。在此根底上，提出了建立適度傭抖于農(nóng)村的稅收制度、建立農(nóng)村公共物品提供的貴金投入保津體例、加大時政用于農(nóng)業(yè)支出的投入規(guī)模、理順時政甘理體制、發(fā)揮公共時政的杠桿作用等對策。【關(guān)鍵詞】公共時政;城鄉(xiāng)一體化;支農(nóng);三農(nóng);農(nóng)民負擔公共財政及城鄉(xiāng)一體化公共財政的涵義公共財政是推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌開展的經(jīng)濟體制根底和保障。財政的資源配置、收入分配、經(jīng)濟穩(wěn)定與開展職能，決定了其在縮小城鄉(xiāng)差距、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌開展過程中發(fā)揮著重要的作用。當前，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化，公共財政一方面要向農(nóng)村提供與城市根本均等的公共效勞，另一方面要加大支農(nóng)力度，促進農(nóng)業(yè)開展、農(nóng)民增收。財政體制對城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)開展的制約源于以城市為中心的工業(yè)優(yōu)先開展戰(zhàn)略、政府職能的缺位和政府間職能劃分的不合理，是三個因素共同作用的產(chǎn)物，但最為核心的是不合理的經(jīng)濟開展戰(zhàn)略。不改變工業(yè)優(yōu)先開展戰(zhàn)略，不打破方案經(jīng)濟傳統(tǒng)的思維定式，就不可能有財政支出的農(nóng)業(yè)傾斜和城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)開展。截至目前，城鄉(xiāng)分割現(xiàn)狀依然，城鄉(xiāng)差距并沒有縮小，反而有進一步擴大的趨勢。解決好城鄉(xiāng)分割問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，擺在我們面前的財政難題有:如何徹底減輕農(nóng)民稅費負擔;如何解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)問題，包括供應(yīng)的數(shù)t和質(zhì)量問題，也包括供應(yīng)的資金來源問題;如何建立面向三農(nóng)的資金補血機制。推進城鄉(xiāng)一體化，是貫徹落實科學(xué)開展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開展、建立社會主義新農(nóng)村的重要途徑。財政作為政府履行職能的重要工具和資源配置的重要手段，在城鄉(xiāng)一體化建立中肩負著重要職責(zé)。一、把握財政支持城鄉(xiāng)一體化建立的著力點城鄉(xiāng)一體化建立需要財政資金的支撐。但就我國目前的財政尤其是縣鄉(xiāng)財政狀況來說，財政投入是有限的；就其職能定位來說，財政也不可能大包大攬，必須按照“有所為、有所不為〞的要求，著力建立多渠道籌措支持城鄉(xiāng)一體化資金的有效機制，同時在投向上重點向農(nóng)村傾斜，發(fā)揮好財政的支撐作用。

充分發(fā)揮公共財政作用，著力構(gòu)建多渠道籌措支持城鄉(xiāng)一體化資金的有效機制。推進城鄉(xiāng)一體化，要積極運用財政政策手段引導(dǎo)信貸資金、社會資金，使多渠道資金投向城鄉(xiāng)一體化建立，尤其是投向農(nóng)村的建立當前公共財政體制存在的幾個問題當前，制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開展的深層次矛盾并沒有消除，促進糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收的長效機制還94沒有建立起來，城鄉(xiāng)居民收人差距擴大的矛盾依然突出，農(nóng)村經(jīng)濟社會開展滯后的局面還沒有得到根本改觀，農(nóng)村改革和開展仍然處在困難的爬坡階段，未來的路仍然很長。(一)農(nóng)民隱性稅費負擔沉重在農(nóng)村稅費改革之前，我國農(nóng)民負擔主要表現(xiàn)為直接稅費負擔較重，從稅收負擔與其收入比例角度看，農(nóng)民稅費負擔遠高于城市居民，影響了農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟開展。農(nóng)村稅費改革之后，農(nóng)民負擔主要表達為隱性稅費負擔。這些隱性負擔至少包括流轉(zhuǎn)稅負擔、增值稅進項稅負擔、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差、土地收益轉(zhuǎn)移等。由于現(xiàn)行稅制原因，農(nóng)民承當?shù)牧鬓D(zhuǎn)稅大局部被征入城市使用，農(nóng)民不繳納增值稅，又使得農(nóng)業(yè)投人的進項稅全部由農(nóng)民承當。根據(jù)城鄉(xiāng)人口數(shù)量、主要流轉(zhuǎn)稅收人和城鄉(xiāng)居民人均消費抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)測算，2006年農(nóng)村居民承當?shù)牧鬓D(zhuǎn)稅為5518億元。根據(jù)農(nóng)民人均家庭經(jīng)營費用支出和購置生產(chǎn)性固定資產(chǎn)開支抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)測算，20()6年農(nóng)村居民承當?shù)脑鲋刀愡M項稅為1480億元。柳思維(2006)認為，傳統(tǒng)的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差并未消亡，還在頑強表現(xiàn);*書明(2003)估計，改革后每年通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差轉(zhuǎn)移到城市的資金為811億元。肖屹等(2008)認為，由于政府壟斷、市場失靈等原因，扭曲了土地收益分配格局，使得土地征用中農(nóng)民土用于養(yǎng)人吃飯的錢多，用于辦事建立的錢少，生產(chǎn)地權(quán)益受損嚴重，以**省為例，每畝土地農(nóng)民至性支出少，非生產(chǎn)性支出多，經(jīng)常出現(xiàn)行政費擠占少損失約6.7萬元。根據(jù)近年來國土資源部公布的事業(yè)費、事業(yè)費擠占生產(chǎn)性支出的現(xiàn)象。同時，農(nóng)數(shù)據(jù)，每年被征用的耕地超過200萬畝，按此數(shù)據(jù)業(yè)支出中許多用于大江大河治理、生態(tài)環(huán)境建立、測算，每年全國農(nóng)民因土地收益轉(zhuǎn)移而承當?shù)呢撏烁€林等外部效應(yīng)很大的工程，對于促進農(nóng)民擔約為1340億元。除此之外農(nóng)民承當?shù)碾[性稅費增收等的直接作用比擬有限。負擔還包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)繳納的稅費、城鄉(xiāng)效勞業(yè)價(三)農(nóng)村公共物品提供的資金投人保障體制格剪刀差等。假設(shè)僅據(jù)以上四項測算或估計數(shù)據(jù)，可尚未建立以計算得出，2006年農(nóng)村居民承當?shù)碾[性稅費負我國農(nóng)村公共物品提供長期缺乏的現(xiàn)狀，在擔至少有9149億元。近年來得到了一定程度的緩解，向農(nóng)村提供與城(二)公共財政對三農(nóng)的投人力度缺乏市根本均等公共效勞的呼聲不絕于耳。由于近年2000年中央決定進展農(nóng)村稅費改革試點，財政支出的傾斜，農(nóng)村根底設(shè)施建立、農(nóng)村社會保2003年在全國推開，2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅，原障、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護等方面有了一些進步，但是先對農(nóng)民征收的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅、三提五統(tǒng)和并沒有改變長期以來農(nóng)村公共物品提供短缺的現(xiàn)其他稅外收費、攤派全部取消，每年約為農(nóng)民減負實。目前的財政支出仍然是向城市居民傾斜的，農(nóng)1200億元。然而與9149億元隱性負擔比擬，農(nóng)村村居民從財政得到的公共效勞數(shù)量和質(zhì)量均遠遠稅費改革僅僅是解除了農(nóng)民的一小局部負擔。落后于城市居民。農(nóng)村的公共平安、行政管理、醫(yī)2001年以來，國家用于農(nóng)業(yè)的支出連年增長，2001療衛(wèi)生、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)田水利、播送電視、鄉(xiāng)村電年至2006年分別為1456.73、1580.76、1754.45、力、科技推廣、社會保障等公共物品的提供，大多2337.63、2450.31、3172.97億元(如不特別說明，仍需要農(nóng)民自己負擔，并且本錢高昂，滿足不了農(nóng)丈中數(shù)據(jù)來源于?中國統(tǒng)計年鑒2007?、?中華人民村要求。**國2007年國民經(jīng)濟和社會開展統(tǒng)計公報?或農(nóng)村公共物品提供投人保障缺乏的根源是資根據(jù)其數(shù)據(jù)測算得出)，占財政支出比重分別為金匾乏問題。農(nóng)村稅費改革以后，社會普遍認為，7.71%、7.17%、7.12%、9.67%、7.22%、7.85%。盡管既然農(nóng)村不提供稅收，則其獲得的公共物品的國家用于農(nóng)業(yè)的支出連年增長，幅度較大，但其占資金只能依靠政府的“惠農(nóng)〞政策予以扶持，而農(nóng)財政支出比重上升幅度較小。如圖1所示，自改革村“一事一議〞的公共物品提供方法在很多地方出開放以來，財政用于農(nóng)業(yè)的支出占財政支出的比現(xiàn)了操作難、效果差的情形，導(dǎo)致農(nóng)村一些重要公重總體上呈下降趨勢，該比例1978年為13.43%，共物品提供幾乎陷入了癱瘓。1994年稅制改革以1980年為12.20%，2003年降至最低為7.12%，來，財政資金越來越向中央、省、市集中，而事權(quán)不2006年上升至7.85%，盡管2003年后有所上升，斷向縣鄉(xiāng)政府下移，陷人了惡性循環(huán)。根據(jù)受益原但其仍然處于歷史較低水平。*光春(2008)估計，則，農(nóng)民繳納的稅費應(yīng)當與其從政府獲得的公共開展中國家財政用于農(nóng)業(yè)的支出占財政支出的比效勞相對應(yīng)，但目前農(nóng)民承當?shù)碾[性稅費并未返重約為10%一20%，興旺國家約為15%一30%。顯然，就國際比擬而言，作為一個農(nóng)業(yè)大國和開展中國家，我國對農(nóng)業(yè)投人規(guī)模仍然偏小，公共財政對三農(nóng)的投人力度仍然缺乏，遠不能滿足城鄉(xiāng)一體化開展的需求。如果與農(nóng)民承當?shù)?149億元間接稅費相比擬，國家用于三農(nóng)的投人數(shù)目顯然還很小，同時國家用于農(nóng)業(yè)的支出并沒有都用于三農(nóng)，存在構(gòu)造上的不合理。2006年財政支農(nóng)支出中用于農(nóng)、林、水利和氣象支出的為圖1國家財政用于農(nóng)業(yè)的支出占財政支出的比重1956.55億元，占比為90.5%，其中相當局部注:①圖中橫軸分另，]為1978、1980、1985、199()、1991至為相關(guān)事業(yè)費支出。國家財政支農(nóng)支出中，2006各年;②根據(jù)?中國統(tǒng)計年鑒2007?測算得出。還給農(nóng)民，這是造成農(nóng)村公共物品提供資金廈乏的主要原因。即使將農(nóng)民承當?shù)乃须[性稅費均還給農(nóng)民，由于農(nóng)村居民的收人本身還不及城市居民的三分之一，城鄉(xiāng)公共效勞水平肯定仍有很大差距，而現(xiàn)在隱性稅費的返還機制根本沒有建立，只依靠財政支農(nóng)的方法，解決不了農(nóng)村公共物品提供的難題。三、促進城鄉(xiāng)一體化的公共財政體制對策(一)建立適度傾斜于農(nóng)村的稅收制度多予少取是近年來三農(nóng)工作的指導(dǎo)思想之一。減輕農(nóng)民稅收負擔，一方面要穩(wěn)固農(nóng)村稅費改革成果，制止農(nóng)民負擔反彈;另一方面，可考慮建立適度傾斜于農(nóng)村的稅收制度，發(fā)揮稅收對農(nóng)業(yè)的促進作用。長期以來，城鄉(xiāng)不統(tǒng)一的稅制被認為是導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距擴大的重要原因，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制成為社會主流訴求。然而，僅僅是統(tǒng)一稅制難以發(fā)揮公共財政對農(nóng)村開展的支持作用。有些學(xué)者提出要將增值稅課征*圍延伸到農(nóng)業(yè)部門、對局部農(nóng)林特產(chǎn)品征收消費稅、在農(nóng)村全面開征個人所得稅等。就增值稅而言，如果大面積鋪開，存在大局部農(nóng)戶達不到起征點、進項稅抵扣難以管理等難題，操作起來難度很大。就個人所得稅而言，假設(shè)按現(xiàn)行城市標準，全國絕大多數(shù)農(nóng)民達不到征稅的標準，意義并不大。在稅制方面，我們建議增值稅、個人所得稅等稅種不急于向農(nóng)村推行?，而應(yīng)維持農(nóng)民務(wù)農(nóng)免稅的現(xiàn)狀。更為緊迫的是應(yīng)當在稅制中設(shè)t一些利于農(nóng)業(yè)開展、農(nóng)民增收的優(yōu)惠稅收政策，例如對農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)村合作組織、農(nóng)戶個人所獲收人，對工業(yè)企業(yè)向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村投資所獲收人，對金融、商業(yè)等企業(yè)為農(nóng)村效勞所獲收人等，在流轉(zhuǎn)稅、所得稅方面給與稅收優(yōu)惠;對農(nóng)村集體、農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)的財產(chǎn)收益、轉(zhuǎn)移等方面在征稅方面給與稅收優(yōu)惠?;對人才、技術(shù)等生產(chǎn)要素向農(nóng)村投人給與稅收優(yōu)惠等。國家可以考慮出臺?三農(nóng)稅收促進法?，從國家法律的高度，確立適度傾斜于農(nóng)村的稅收制度，發(fā)揮稅收的杠桿作用，促進農(nóng)村的自我開展，鼓勵資金向農(nóng)村流人、鼓勵農(nóng)村增強自身的積泉和開展能力。(二)建立農(nóng)村公共物品提供的資金投人保障體制一方面，應(yīng)建立農(nóng)民隱性稅負歸還渠道，作為農(nóng)村公共物品提供的主要資金來源。農(nóng)民承當?shù)拈g接稅費，應(yīng)當成為農(nóng)村公共物品提供的資金投人保障。目前由于過度集中的財政管理體制，農(nóng)民承當?shù)拈g接稅費大局部都流人并用于城市。應(yīng)對隱性稅費進展科學(xué)測算，建立歸還渠道，將農(nóng)民應(yīng)當享用的稅收以公共物品方式還給農(nóng)民。這樣做的好處在于能制度化地解決農(nóng)村公共物品的資金保障問題。農(nóng)村公共物品提供最終還需要農(nóng)村自己解決，長期依靠國家扶持、城市反哺是不現(xiàn)實的。近年來，國家財政收人連年高速增長，財政實力有了空前提高，可以選擇適當時機，從財政收人中或經(jīng)濟體制改革收益中劃出局部資金，建立農(nóng)村公共物品提供保障基金，并運用到農(nóng)村公共物品提供上。另一方面，國家必須建立對農(nóng)村公共物品提供的額外資金支持機制。因為即便是將農(nóng)民承當?shù)拈g接稅費全部以公共物品形式返還給農(nóng)民，但由于城鄉(xiāng)收人差距很大，不可防止地出現(xiàn)城鄉(xiāng)公共物品提供上的巨大差異。因此，如果要實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共效勞均等化的目標，光靠農(nóng)民自己是遠遠不夠的，國家必須承當起相當一局部對農(nóng)村公共物品提供額外資金補償?shù)呢?zé)任。城鄉(xiāng)公共效勞的均等化必然是一個長期的過程，必須分階段逐步實現(xiàn)，財政應(yīng)盡快建立額外補償?shù)馁Y金和制度保障機制，分步驟提高農(nóng)村公共效勞水平。(三)進一步加大財政用于農(nóng)業(yè)支出的投入規(guī)模我國農(nóng)業(yè)的特殊性在于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和收益率低下，難以滿足自身開展的積累需要。除提供公共物品外，財政還必須對農(nóng)業(yè)進展輸血，增強農(nóng)村經(jīng)濟的自主開展能力，強化對農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)保護與支持。當前我國對農(nóng)業(yè)的投人規(guī)模仍然偏小，同時存在著資金分散、管理多頭、行政消耗過大、擠占娜用等弊端。應(yīng)從兩個方面加大財政對農(nóng)業(yè)的投人，一是將財政農(nóng)業(yè)投人構(gòu)造的調(diào)整和投人數(shù)量的增加有機結(jié)合起來。隨著政府財力的不斷增長，應(yīng)逐步提高財政用于農(nóng)業(yè)的支出占財政支出的比重，長期堅持在國家新增財力的安排中向農(nóng)業(yè)傾斜政策，從現(xiàn)在起每年可將該比重提高1%，直至該比重到達15%一20%。優(yōu)化支出構(gòu)造，把財政用于農(nóng)業(yè)的資金切實用到最能產(chǎn)生效益的地方。二是充分發(fā)揮財政職能，優(yōu)化資源配置，打通城鄉(xiāng)市場梗阻，促進資源和生產(chǎn)要素的城鄉(xiāng)互動，支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)開展，打破城鄉(xiāng)分割，加快城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合，增強城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度，促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢互補、一體開展。(四)盡快理順財政預(yù)算管理體制一方面，盡快完善包括分稅制在內(nèi)的財政管理體制，使得承當大量農(nóng)村事權(quán)的縣鄉(xiāng)政府財力真正得到保障。當前局部地區(qū)試行的鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用、省管縣等都是有益的嘗試，然而其改革的層級、力度、深度還不夠，還難以扭轉(zhuǎn)當前財力不斷向上集中的趨勢。應(yīng)進一步劃分政府間事權(quán)財權(quán)，健全地方稅體系并理順各級政府稅收分配關(guān)系，保證地方有穩(wěn)定的財力來源，并把使用方向?qū)?yīng)于自己應(yīng)提供的公共物品。另一方面，建立規(guī)*化的轉(zhuǎn)移支付制度。逐步用因素法取代基數(shù)法來確定轉(zhuǎn)移支付資金的分配，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付形式，建立、健全與轉(zhuǎn)移支付相關(guān)的一系列法律制度，形成有效的監(jiān)視約束機制，探索