中國土地征收補(bǔ)償制度演進(jìn)現(xiàn)狀與前景

中國土地征收補(bǔ)償制度演進(jìn)現(xiàn)狀與前景摘要：中華人民共和國成立以來，土地征收補(bǔ)償經(jīng)歷了一個(gè)曲折發(fā)展的過程，在范圍、方式和程序等方面都有所進(jìn)步，但在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上一直按土地原產(chǎn)值倍數(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。當(dāng)前的土地征收補(bǔ)償存在一系列問題，也帶來了嚴(yán)重的社會后果。土地征收補(bǔ)償問題的癥結(jié)不在于補(bǔ)償本身，甚至也不在于土地征收制度，而在于現(xiàn)行土地征收及其補(bǔ)償賴以生存的制度與社會環(huán)境。土地征收補(bǔ)償制度的改革與完善也必須從其賴以生態(tài)的制度與社會環(huán)境著手。土地征收及其補(bǔ)償是當(dāng)前社會面臨的熱點(diǎn)問題，在一些地方，因土地征收補(bǔ)償引發(fā)的矛盾和沖突已經(jīng)嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定，到了必須予以慎重面對的地步。近些年以來，執(zhí)政黨與各級政府對土地征收補(bǔ)償引發(fā)的問題不可謂不重視，但是，該領(lǐng)域內(nèi)總體上仍然呈現(xiàn)出矛盾越積越多、沖突屢有所見的態(tài)勢。土地征收補(bǔ)償發(fā)展到今日之地步，其原因到底何在？是制度設(shè)計(jì)本身存在問題，還是其執(zhí)行出現(xiàn)了問題，抑或其所依賴之制度與社會環(huán)境之必然？是該制度自始即存在不足，還是在發(fā)展過程中日漸與實(shí)踐相脫節(jié)？作為制度的制定者，相關(guān)國家機(jī)關(guān)又作了哪些努力與嘗試？本文從制度變革的視角，考察中華人民共和國土地征收補(bǔ)償制度的演變與發(fā)展，試圖找尋制度發(fā)展的軌跡，探究其存在的問題及其背后的原因，并在分析影響制度變量的基礎(chǔ)上，嘗試對土地征收補(bǔ)償制度進(jìn)一步發(fā)展之可能性進(jìn)行分析。一、制度的變遷與政府的探索(一)改革開放初期的土地征收補(bǔ)償改革開放后，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的推進(jìn)，建設(shè)用地不斷增長，土地征收及其補(bǔ)償方面出現(xiàn)了一些新的問題。在此形勢下，1982年5月，經(jīng)全國人大常委會批準(zhǔn)，國務(wù)院公布了《國家建設(shè)征用土地條例》(以下簡稱《條例》)。與1958年發(fā)布實(shí)施的《國家建設(shè)征用土地辦法》相比，新條例在補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償對象方面并沒有大的變化，主要的變化在于補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)與安置的方式等方面：1.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面?！稐l例》規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為該耕地年產(chǎn)值的“三至六倍”，比1958年《辦法》規(guī)定的“二至四倍”有所提高；明確了征收土地的具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及青苗補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)由省級人民政府制定；規(guī)定了安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。但是，《國家建設(shè)征用土地條例》的制定，其根本目的并不是為了維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，給予其以更多的補(bǔ)償，恰恰相反，它的目的是為了壓低土地征收的成本，保證政府所界定的國家建設(shè)的順利推進(jìn)。2.安置方式方面。1958年的《國家建設(shè)征用土地辦法》盡管也提到了被征地農(nóng)民的安置，但并未進(jìn)行詳盡規(guī)定，而《國家建設(shè)征用土地條例》中則進(jìn)行了具體的規(guī)定。明確了安置的主要途徑包括：發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；發(fā)展社隊(duì)工副業(yè)生產(chǎn)；遷隊(duì)或并隊(duì)。按照上述途徑安置不了的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可安排到集體所有制單位就業(yè)。生產(chǎn)隊(duì)的土地已被征完，又不具備遷隊(duì)、并隊(duì)條件的，本隊(duì)原有的農(nóng)業(yè)戶口，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府審查批準(zhǔn)，可轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口或城鎮(zhèn)戶口。3.。補(bǔ)償分配方面?！秶医ㄔO(shè)征用土地條例》也有所涉及，但主要是強(qiáng)調(diào)補(bǔ)償歸集體所有，不得“挪作他用”，“用地單位支付的各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，除被征用土地上的附著物中產(chǎn)權(quán)確屬個(gè)人的其補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)當(dāng)付給本人，集體種植的土地上的青苗補(bǔ)償費(fèi)可以納入當(dāng)年集體收益分配外，都應(yīng)當(dāng)由被征地單位用于發(fā)展生產(chǎn)和安排因土地被征用而出現(xiàn)的多余勞動力的就業(yè)和不能就業(yè)人員的生活補(bǔ)助，不得移作他用”。1986年6月，全國人大常委會通過了《中華人民共和國土地管理法》。這是在我國改革開放的新形勢下制定的一部法律，基于當(dāng)時(shí)的現(xiàn)實(shí)，明確其是“土地管理法”而不是“土地法”，重在土地的管理而非土地權(quán)利。也因此，它成為我國土地征收及其補(bǔ)償制度發(fā)展的一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)。在土地征收補(bǔ)償方面，《土地管理法》繼受了《國家建設(shè)征用土地條例》的大部分內(nèi)容。有所變化的內(nèi)容主要在于，一是改變了前者所明確的“征用無收益的土地，不予補(bǔ)償”的規(guī)定，無償征收壽終正寢；二是改進(jìn)了剩余勞動力的安置途徑，規(guī)定可以通過舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、安排到全民所有制單位就業(yè)等方式來解決剩余勞動力的就業(yè)。從1982年國務(wù)院出臺《國家建設(shè)征用土地條例》到1986年全國人大通過《土地管理法》，確立了改革開放初期土地征收補(bǔ)償制度的法律框架。其特點(diǎn)是：注重對國家強(qiáng)制性的支持，在規(guī)定中明確提出了土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶?，包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，并對各項(xiàng)費(fèi)用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償主體作了詳細(xì)的規(guī)定，適度提高了相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以期能夠更加妥當(dāng)?shù)匕才磐恋乇徽魇照叩纳?，對被征地農(nóng)民的安置途徑也作了具體規(guī)定，這些特點(diǎn)仍然體現(xiàn)較為濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。(二)1998年《土地管理法》修訂之后的變化1992年中共十四大之后，國家確立了市場經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)體制改革方向，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了一個(gè)全新的時(shí)期。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，建設(shè)用地的需求快速提高，用地規(guī)模不斷擴(kuò)大，節(jié)約用地、耕地保護(hù)受到了國家的高度重視。同時(shí)，土地征收補(bǔ)償仍然按之前的規(guī)定執(zhí)行，引起了農(nóng)民的廣泛抗議，由土地征收與補(bǔ)償而引發(fā)的糾紛日益增多，乃至成為社會穩(wěn)定方面的重大隱患。在此背景下，1998年8月，全國人大常委會對《土地管理法》進(jìn)行了較大規(guī)模的修訂。修訂后的《土地管理法》建立了土地用途管制和土地利用規(guī)劃制度，加強(qiáng)了建設(shè)用地的審批力度，對耕地規(guī)定了更加嚴(yán)格的保護(hù)。在土地征收補(bǔ)償方面，新的《土地管理法》并沒有實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變，特別是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，仍然延續(xù)了原來按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償?shù)摹爱a(chǎn)值倍數(shù)法”補(bǔ)償思路，盡管倍數(shù)有所提高，但這種提高是非常有限的，且設(shè)定了最高倍數(shù)。若說留下了變化的空間，則在于第47條第7款規(guī)定“國務(wù)院根據(jù)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)”，為突破產(chǎn)值倍數(shù)法的限定在法律上留下了可能性。有關(guān)被征地農(nóng)民的安置，新修訂的《土地管理法》主要是規(guī)定了安置補(bǔ)助費(fèi)，而沒有對如何進(jìn)行安置進(jìn)行具體的規(guī)定。同年頒布的《土地管理法實(shí)施條例》也僅僅提及“由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置”、“由其他單位安置”、“不需要統(tǒng)一安置”(自我安置)三種安置方式，且是在規(guī)定安置補(bǔ)助費(fèi)如何分配時(shí)提及。這種變化或許是基于經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，國家不再如過去一樣有強(qiáng)大的直接安排就業(yè)的能力，而有關(guān)安置補(bǔ)助費(fèi)的規(guī)定則可視為對直接安置的一種替代。2004年3月，十屆全國人大二次會議審議通過了憲法修正案。修正后的《憲法》第10條第3款修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！边@是中華人民共和國憲法第一次明確規(guī)定征收土地須給予補(bǔ)償，盡管沒有規(guī)定補(bǔ)償?shù)脑瓌t和標(biāo)準(zhǔn)，但仍可謂是一大進(jìn)步，體現(xiàn)了對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)最低限度的尊重。同年，《土地管理法》也根據(jù)憲法進(jìn)行了修訂，明確“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。2007年，《物權(quán)法》通過，該法第42條第2款對土地征收補(bǔ)償進(jìn)行了規(guī)定，“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益”。相對于《土地管理法》，這一規(guī)定的進(jìn)步之處在于：首先，明確了要“足額支付”土地征收補(bǔ)償，或許此條規(guī)定無關(guān)土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，而僅僅是針對已確定的補(bǔ)償要“足額支付”，但仍可謂是尊重被征收人權(quán)利的體現(xiàn)；其次，以法律的形式將被征地農(nóng)民的社會保障問題納入土地征收補(bǔ)償范疇。雖然社會保障是否應(yīng)與土地征收掛鉤值得探討，但其中體現(xiàn)的對農(nóng)民合法權(quán)益的關(guān)注卻是值得肯定的。(三)維穩(wěn)壓力下政府的探索進(jìn)入新世紀(jì)以來，對土地征收及其補(bǔ)償過程中不斷積聚和爆發(fā)的矛盾與沖突，執(zhí)政黨與政府并非沒有注意到。事實(shí)上，在維穩(wěn)的壓力下，政府也采取了一系列措施，力圖緩和土地征收及其補(bǔ)償過程中的矛盾與沖突。這些探索既體現(xiàn)于實(shí)體方面，也體現(xiàn)于程序方面。首先，在現(xiàn)有法律框架下提高土地征收補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)，讓被征地農(nóng)民得到比之前更多的補(bǔ)償。國務(wù)院和國土資源部等部門不斷強(qiáng)調(diào)要“使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低”，甚至祭出了“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和達(dá)到法定上限，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當(dāng)?shù)厝嗣裾梢杂脟型恋赜袃斒褂檬杖胗枰匝a(bǔ)貼”的大旗。按此規(guī)定，被征地農(nóng)民所得補(bǔ)償可以超過《土地管理法》所設(shè)定的最高產(chǎn)值倍數(shù)限制，盡管以“補(bǔ)貼”的方式存在，但仍是對被征地農(nóng)民權(quán)益的一種彌補(bǔ)。其次，規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市人民政府要制訂并公布各市縣征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價(jià)，征地補(bǔ)償做到同地同價(jià)”。統(tǒng)一年產(chǎn)值仍然是以產(chǎn)值為基礎(chǔ)的，但可促進(jìn)實(shí)現(xiàn)“同地同價(jià)”的目標(biāo)，區(qū)片綜合地價(jià)則讓土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有了超越產(chǎn)值倍數(shù)的想象空間。次再次，加強(qiáng)信息公開并完善土地征收補(bǔ)償程序?！锻恋毓芾矸ā穬H在第48條對土地征收程序有所規(guī)定，沒有體現(xiàn)應(yīng)有的程序公正要求。根據(jù)治理理念的要求，十余年來政府對土地征收程序進(jìn)行了一些完善。如《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定，“市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征收土地方案，會同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告，聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見”。國土資源部2001年發(fā)布、2022年修訂的《征收土地公告辦法》規(guī)定，“被征地集體和農(nóng)民可以對征收補(bǔ)償方案提出不同意見，也可以提出聽證的請求，相關(guān)行政應(yīng)據(jù)此進(jìn)行聽證；必要時(shí)，方案應(yīng)依法進(jìn)行修改”。2022年，國務(wù)院辦公廳又專門下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》，要求“建立健全征地拆遷信息溝通與協(xié)作機(jī)制，及時(shí)掌握和化解苗頭性、傾向性問題，防止矛盾積累激化”。這些程序性規(guī)定表明，政府在土地征收過程中已經(jīng)注意到，土地征收并不是單純依賴政府的力量即可有效完成的，而是必須讓被征地農(nóng)民參與到土地征收過程中來，充分尊重他的知情權(quán)與參與權(quán)。次又次，強(qiáng)調(diào)土地征收補(bǔ)償過程中政府行為的回應(yīng)性與責(zé)任性。如國土資源部2001年《關(guān)于切實(shí)做好征地補(bǔ)償安置工作的通知》要求：“各級國土資源管理部門對被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民通過不同渠道反映的征地補(bǔ)償安置問題應(yīng)高度重視，認(rèn)真研究。應(yīng)通過現(xiàn)場核實(shí)、聯(lián)合辦公或公文督辦等形式，依照法律規(guī)定，實(shí)事求是地處理信訪反映的問題。對補(bǔ)償安置費(fèi)用合法、到位，安置途徑基本可行的，要耐心做好宣傳、解釋和疏導(dǎo)工作，取得群眾的理解和支持；對補(bǔ)償安置費(fèi)用不合法、沒有足額到位、安置不落實(shí)的，應(yīng)責(zé)成市、縣國土資源管理部門及時(shí)糾正；對侵占、截留、挪用征地補(bǔ)償安置費(fèi)用等嚴(yán)重違紀(jì)違法行為的，應(yīng)移交有關(guān)部門依法嚴(yán)肅查處?！?022年，中紀(jì)委、監(jiān)察部下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)督檢查進(jìn)一步規(guī)范征地拆遷行為的通知》要求：“要督促地方政府及有關(guān)部門深入貫徹落實(shí)以人為本、執(zhí)政為民的要求，加強(qiáng)和改進(jìn)群眾工作，暢通被征地拆遷群眾反映問題、表達(dá)訴求的渠道，廣泛聽取群眾意見，妥善解決群眾的合理訴求，緊緊依靠群眾的支持和參與開展征地拆遷?！边@些規(guī)定都反映了政府在增加公權(quán)力主體行為的回應(yīng)性與責(zé)任性方面的努力?？v觀中華人民共和國成立以來土地征收補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展，在補(bǔ)償方式和范圍上，應(yīng)該是一個(gè)逐步發(fā)展的過程，范圍趨向于齊全，方式趨向于多樣，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要作了相應(yīng)調(diào)整。但在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，卻一直堅(jiān)持按土地原用途并依據(jù)產(chǎn)值倍數(shù)法進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)，其間的調(diào)整主要是倍數(shù)的調(diào)整，“體現(xiàn)的是量上的變化，其本質(zhì)上仍然是在延續(xù)20世紀(jì)50年代初期的以被征地年產(chǎn)值為補(bǔ)償基數(shù)的做法”。這一標(biāo)準(zhǔn)若不得以突破，則公正的土地征收補(bǔ)償難以實(shí)現(xiàn)，因土地征收補(bǔ)償而引發(fā)的社會矛盾亦難以有效平息。二、現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償制度存在的問題(一)公正補(bǔ)償觀念的欠缺作為對因公共利益而遭受損失者的利益彌補(bǔ)，其理論基礎(chǔ)在于，公共利益的成本應(yīng)該由社會全體成員來承擔(dān)，而不應(yīng)由特定的人來承擔(dān)。在土地征收中，對農(nóng)民因此而導(dǎo)致的特別損失，也應(yīng)該由全社會來共同承擔(dān)，即對其因土地征收而導(dǎo)致的利益損失須通過公正補(bǔ)償?shù)姆绞竭M(jìn)行彌補(bǔ)。從土地征收及其補(bǔ)償制度的發(fā)展歷史來看，公正補(bǔ)償觀念從未得以真正確立。即使有所補(bǔ)償，那也僅僅著眼于被征地人的基本生活可得到保證，從1953年《國家建設(shè)征用土地辦法》強(qiáng)調(diào)的“農(nóng)民耕種的土地被征用后，當(dāng)?shù)厝嗣裾仨氊?fù)責(zé)協(xié)助解決其繼續(xù)生產(chǎn)所需之土地或協(xié)助其轉(zhuǎn)業(yè)，不得使其流離失所”，到改革開放之后強(qiáng)調(diào)的“使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低”，以及國家和各地方制定的規(guī)范性文件中強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對被征地農(nóng)民的社會保障，均是基于此一目的。在此基礎(chǔ)上，那就是要求農(nóng)民做出犧牲，“使群眾在當(dāng)前切身利益得到適當(dāng)照顧的條件下，自覺地服從國家利益，服從人民的長遠(yuǎn)利益?！笔聦?shí)上，在整個(gè)20世紀(jì)下半葉，“國家建設(shè)”才是政府真正關(guān)心的，補(bǔ)償只是在土地征收過程中的不得已選擇，而非基于對農(nóng)民土地權(quán)利的保護(hù)。此點(diǎn)在1982年《國家建設(shè)征用土地條例》的立法理由中表露無疑：“這些年來，有些地區(qū)征地費(fèi)用越來越高，加上有些干部片面遷就和支持農(nóng)民的要求，把多收征地費(fèi)當(dāng)成使農(nóng)民富起來的捷徑??許多建設(shè)單位因?yàn)闈M足不了社隊(duì)或有關(guān)方面提出的征地條件，建設(shè)工期一拖再拖，影響了國家建設(shè)”。一定程度上，之所以要制定這一條例，其原因更在于征地過程中，農(nóng)民的要價(jià)“影響了國家建設(shè)”，而非其他原因，保護(hù)農(nóng)民權(quán)利連附帶目的都不是，甚至恰恰是這一條例所欲遏制的對象。甚至到改革開放二十年后的1998年，《土地管理法》修訂過程中，正當(dāng)補(bǔ)償?shù)睦砟钊晕吹靡源_立。官方認(rèn)為，“在制定現(xiàn)行土地管理法的征用土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，曾經(jīng)做過大量調(diào)查研究和測算工作，遵循了這樣兩條原則：一是根據(jù)憲法關(guān)于“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用”的規(guī)定，征地是一種國家行為，也是農(nóng)民對國家應(yīng)盡的一種義務(wù)，不是農(nóng)民向國家賣地。國家征用的土地再出讓時(shí)，決定不同地價(jià)的級差地租是國家投資形成的，原則上這項(xiàng)收益應(yīng)當(dāng)屬于國家。二是征地補(bǔ)償以使被征用土地單位的農(nóng)民生活水平不降低為原則”。從土地征收及其補(bǔ)償制度的歷史及其現(xiàn)狀考察，我們會發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償并不是建立在社會負(fù)擔(dān)公平承擔(dān)這一得到普遍承認(rèn)的理論基礎(chǔ)之上的，而是建立于作為土地所有權(quán)人的集體和農(nóng)民應(yīng)服從國家長遠(yuǎn)利益、只要維持農(nóng)民的基本生活即可的假設(shè)之上，因此才會出現(xiàn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、甚至某些范圍內(nèi)一度沒有補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象。(二)立法的碎片化早在1953年，政務(wù)院就出臺了《國家建設(shè)征用土地辦法》，針對土地征收問題進(jìn)行規(guī)定。改革開放之后，國務(wù)院又根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，于1982年出臺了《國家建設(shè)征用土地條例》，對新形勢下的土地征收問題進(jìn)行專門規(guī)范。這兩部法規(guī)盡管稱不上完善，但至少在內(nèi)容上，它們相對而言是完整的，對土地征收及其補(bǔ)償?shù)闹饕獑栴}都有涉及。1986年，全國人大常委會通過了《土地管理法》，按照常理，隨著國家政治經(jīng)濟(jì)生活回歸常態(tài)，以及法制建設(shè)的進(jìn)步，《土地管理法》中對土地征收與補(bǔ)償問題當(dāng)進(jìn)行更為詳盡完善的規(guī)定。然而詭異的是，《土地管理法》一方面廢止了《國家建設(shè)征用土地條例》，另一方面對土地征收問題僅僅作了非常原則性的規(guī)定。根據(jù)前述《國家建設(shè)征用土地條例》的立法說明，一個(gè)極有可能的解釋是，在“國家”看來，對土地征收及其補(bǔ)償進(jìn)行的詳盡規(guī)定，實(shí)際上限制了土地征收工作的開展，妨礙了國家建設(shè)的順利進(jìn)行，因此干脆僅予極為籠統(tǒng)簡要的規(guī)定。這樣，具體土地征收過程中，政府就有更大的操作空間，可根據(jù)形勢發(fā)展的需要，通過政策文件的途徑進(jìn)行必要的規(guī)定。若此解釋成立，則可很好地進(jìn)一步解釋，此后《土地管理法》的數(shù)次修改甚至1998年制定的《土地管理法實(shí)施條例》，都沒有對土地征收及其補(bǔ)償問題進(jìn)行詳盡的規(guī)定，而恰恰是國務(wù)院及土地管理部門，在此后三十年間根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，不斷地下發(fā)文件，對土地征收及其補(bǔ)償事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)整。但是，在改革開放第四個(gè)十年即將結(jié)束，《土地管理法》實(shí)施長達(dá)三十年之后，我們不得不認(rèn)識到，法律對土地征收及其補(bǔ)償問題的回避，已經(jīng)造成了很大的困擾，通過政策的治理面臨著法律上的重大難題。例如，針對征地補(bǔ)償費(fèi)的分配問題，法律并沒有進(jìn)行明確規(guī)定，而是通過國務(wù)院、國土資源部以及最高人民法院等國家機(jī)關(guān)的文件、規(guī)章和司法解釋等進(jìn)行規(guī)范。但由于部門規(guī)章、司法文件制定部門不同，側(cè)重點(diǎn)各異，條文之間存在不一致甚至相互沖突的情況，由此引發(fā)了一系列問題。在此情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只得各自依據(jù)本村實(shí)際情況自行制定分配方案，這樣就很難避免征地補(bǔ)償分配的混亂，進(jìn)而也埋下了一些失地農(nóng)民上訪纏訴的隱患?？偠灾?，對土地征收及其補(bǔ)償問題沒有進(jìn)行系統(tǒng)考慮，沒有統(tǒng)一的立法，已經(jīng)在現(xiàn)實(shí)中造成了很大的困惑和麻煩，到了不得不慎重面對的時(shí)候，否則社會持續(xù)健康發(fā)展將難以為繼。(三)補(bǔ)償范圍與方式不敷實(shí)際需要按照《土地管理法》規(guī)定，現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物與青苗補(bǔ)償費(fèi)三大部分。換言之，現(xiàn)行法律將土地補(bǔ)償范圍的規(guī)定限定于被征收土地本身、因土地征收而導(dǎo)致的就業(yè)問題、因土地征收而導(dǎo)致的地上附著物(主要為房屋)的損失與青苗的損失。應(yīng)該說，因土地征收導(dǎo)致?lián)p失而需要補(bǔ)償?shù)姆秶饕婕耙陨喜糠?。但是，僅僅有上述范圍的補(bǔ)償是不夠的。首先，上述規(guī)定沒有涵括所有因土地征收而引致的損失，如遷移費(fèi)的損失、營業(yè)損失等等都不在其內(nèi)。其次，現(xiàn)行的安置補(bǔ)償也存在問題。“沒有包括農(nóng)民的擇業(yè)成本和從事新職業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)成本，這一補(bǔ)償范圍有悖于民法的基本精神，也與世界各國的土地補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)相?！薄Ｔ俅?，上述規(guī)定本身也十分籠統(tǒng)，執(zhí)行中帶來許多問題，如在農(nóng)村土地集體所有的現(xiàn)實(shí)之下，土地的所有權(quán)與使用權(quán)是分開的，且承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)被確認(rèn)為財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，籠統(tǒng)地規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)，難以解決現(xiàn)實(shí)中如何處理被征地承包戶與集體之間及與其他農(nóng)民之間的利益關(guān)系。此外，宅基地作為一種特殊的土地使用權(quán)，它的補(bǔ)償如何按原產(chǎn)值確定？諸如此類問題，當(dāng)前法律都未能有效解決。在補(bǔ)償方式上，現(xiàn)行法律規(guī)定的主要是金錢補(bǔ)償，體現(xiàn)為各種“補(bǔ)償費(fèi)”?，F(xiàn)實(shí)中也存在一些實(shí)物補(bǔ)償，特別是對作為地上隨著物的房屋在被征收后所進(jìn)行的實(shí)物補(bǔ)償。同時(shí)，安置作為一種補(bǔ)償方式，是與安置補(bǔ)助費(fèi)相互替代的，農(nóng)民選擇自我安置，則可取得安置補(bǔ)助費(fèi)，否則安置補(bǔ)助費(fèi)歸安置單位所有。另外，一些地方近年來傾向于將社會保障也作為土地征收補(bǔ)償?shù)姆绞街唬谝?guī)范性文件中加以規(guī)定。上述有關(guān)土地征收補(bǔ)償方式的規(guī)定盡管已經(jīng)在《土地管理法》的基礎(chǔ)上，于實(shí)踐中作了發(fā)展，但仍然不敷現(xiàn)實(shí)之需。例如，現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)慢慢受到重視的土地入股補(bǔ)償(安置)方式、留地補(bǔ)償(安置)方式，在法律上都還沒有得到正式的認(rèn)可。(四)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)脫離土地價(jià)值按照現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，當(dāng)前我國土地征收補(bǔ)償實(shí)行的是按土地原用途以“產(chǎn)值倍數(shù)法”計(jì)算的補(bǔ)償，且土地補(bǔ)償費(fèi)與安置補(bǔ)助費(fèi)最高不得超過年產(chǎn)值的30倍，在諸如大中型水利水電工程建設(shè)中被征收土地的農(nóng)民所能得到的補(bǔ)償還遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于此數(shù)。土地征收補(bǔ)償?shù)木唧w年產(chǎn)值和具體倍數(shù)，則由省級人民政府規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā匪_定的這一補(bǔ)償基本標(biāo)準(zhǔn)，是完全脫離土地價(jià)值的。事實(shí)上，立法在確定該標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候，就明確土地征收補(bǔ)償不是以市場價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)的?！蛾P(guān)于〈中華人民共和國土地管理法(修訂草案)〉的說明》指出，產(chǎn)值倍數(shù)法系假定“如果被征地單位將土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)全部存入銀行，按當(dāng)時(shí)(1986年)的銀行長期存款利率(5%)計(jì)算，所得利息即可相當(dāng)于土地被征用前三年的平均收益”。也就是說，當(dāng)時(shí)確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，是要讓農(nóng)民的土地被征收后仍能像沒有征收之前一樣獲得那樣多的收益。從表面上看，這種補(bǔ)償思路似乎也有合理之處。但是，即使承認(rèn)這種思路具有一定的合理性，它也忽視了重要的前提性問題，即：物價(jià)水平是不是穩(wěn)定不變？利率是不是固定不動？土地的利用方式是不是可選擇？農(nóng)民是不是可分享發(fā)展的收益？可見，土地征收補(bǔ)償按照原用途以產(chǎn)值倍數(shù)法計(jì)算的理論根本就是站不住腳的。正因如此，實(shí)踐中，國務(wù)院文件要求各地制定統(tǒng)一年產(chǎn)值和區(qū)片綜合地價(jià)，以作為土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，這種做法在一定程度上比原來單純的產(chǎn)值倍數(shù)法有了一定的進(jìn)步，但仍然沒有擺脫以原產(chǎn)值為基礎(chǔ)而不是以市場價(jià)值為基礎(chǔ)的問題，即使可以治標(biāo)也不能治本，還需要在未來的立法中進(jìn)一步解決之。(五)補(bǔ)償分配不規(guī)范土地征收中所征收的土地是集體所有的土地。農(nóng)民集體作為由農(nóng)民組成的集體，盡管理論上其利益與農(nóng)民的利益是可以統(tǒng)一的，但不可否認(rèn)，兩者的利益并不完全一致，在許多時(shí)候，它們甚至是沖突的。目前法律規(guī)定土地征收補(bǔ)償主要補(bǔ)償給集體，集體是土地征收補(bǔ)償?shù)闹饕獙ο?，甚至還明確限制土地征收補(bǔ)償在農(nóng)民間進(jìn)行分配。但事實(shí)上，土地征收補(bǔ)償僅落實(shí)到集體并沒有完全解決問題，還面臨著如何在集體成員間進(jìn)行進(jìn)一步分配問題。在此問題上，國務(wù)院的相關(guān)文件規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于農(nóng)民，但到底如何分配，分配的比例是多少、分配的標(biāo)準(zhǔn)是什么等等問題都還處在懸而未決的狀態(tài)。各地對此有著一些探索，但具體內(nèi)容上各不相同，有些地方還出現(xiàn)了一些新問題。比如，在云南省玉溪市江川縣，甚至出現(xiàn)了在分配征地補(bǔ)償款時(shí)，按1987年時(shí)一戶村民在人民公社體制下的工作量計(jì)算征地補(bǔ)償費(fèi)用的做法，導(dǎo)致部分村民激烈反彈，并兩次引發(fā)群體事件和暴力沖突。(六)補(bǔ)償程序不完善土地征收補(bǔ)償程序是政府在實(shí)施土地征收補(bǔ)償行為時(shí)所要遵循的方式、步驟、時(shí)限、順序等。對此，《土地管理法》及其實(shí)施條例以及其他相關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行了一些規(guī)定，包括征收補(bǔ)償安置方案的擬定程序、公告程序、征求意見程序、報(bào)批程序、爭議解決程序等等，但目前的程序還存在一些較突出的問題，主要包括：其一，程序指導(dǎo)思想上以政府管控為本位，忽略公民權(quán)利的保護(hù)。如程序設(shè)計(jì)上不是圍繞補(bǔ)償?shù)墓赃M(jìn)行，而是強(qiáng)調(diào)通過上級政府對下級政府行為實(shí)施審批的權(quán)力控制。其二，程序缺少中立性，政府是征收者，也是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定者，還是爭議的解決者，“既是裁判員又是運(yùn)動員”，這樣，在土地財(cái)政考量之下，為獲取更高土地差價(jià)，地方政府勢必傾向于制定較低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。其三，農(nóng)民沒有必要的談判權(quán)。當(dāng)前的規(guī)定盡管體現(xiàn)了農(nóng)民有限的參與權(quán)，如對土地征收補(bǔ)償方案不服時(shí)可要求舉行聽證等，但這種參與權(quán)在實(shí)踐中能起到多大的作用卻是值得疑問的。另外，現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償程序中還存在其他一些問題，如缺少公正的土地調(diào)查制度、土地評估制度，糾紛解決程序也不完善，等等。鑒于行政程序在現(xiàn)代行政行為過程中所具有的重要意義，也鑒于完善的土地征收補(bǔ)償程序?qū)?shí)現(xiàn)公正的土地征收補(bǔ)償所具有的重要意義，有關(guān)土地征收補(bǔ)償程序的不足必須得到更多的重視。三、現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償制度帶來了什么現(xiàn)行征收補(bǔ)償制度已運(yùn)行三十余年，客觀而言，對于促進(jìn)土地征收工作與“國家建設(shè)”，及至對于促進(jìn)特定階段中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，都曾起到重要的作用。但在社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的背景之下，現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償制度對于公民權(quán)利的維護(hù)、對于土地資源的保護(hù)和社會經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展而言，它已難堪重任，甚至正在走向負(fù)面，產(chǎn)生阻滯作用。(一)侵害公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利我國農(nóng)村土地歸集體所有，集體是土地的所有權(quán)主體。但是，集體不是一個(gè)抽象的名詞，它是與集體的成員密切相關(guān)的，集體的利益必須落實(shí)到成員的身上，集體的存在才是有意義的。理論上，更好地維護(hù)成員的利益正是成員結(jié)成集體的目的所在。在土地征收的過程中，集體被剝奪了土地所有權(quán)，是征收補(bǔ)償針對的對象，從直接的法律關(guān)系層面看，土地征收是否予以公正的補(bǔ)償關(guān)涉的是“集體”這一獨(dú)立主體的利益維護(hù)情況，而與集體成員無直接關(guān)系。但正如前面所分析的，集體的利益必須落實(shí)到成員身上，事實(shí)上也必然落實(shí)到成員身上，因此，土地征收補(bǔ)償若不公正，損害的也是作為集體成員的農(nóng)民的利益。從當(dāng)前我國的法律規(guī)定及其實(shí)踐看，我國農(nóng)村集體土地實(shí)行承包經(jīng)營制，集體擁有土地的所有權(quán)，而農(nóng)民則擁有集體土地“長期而有保障的土地使用權(quán)”，享有承包地的使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，在承包地被依法征收、征用、占用時(shí)，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償?？梢?，農(nóng)村土地盡管在所有權(quán)上歸集體所有，但卻是農(nóng)民的利益所在，公正的土地征收補(bǔ)償是被征地農(nóng)民的利益所在。然而，在我國土地征收及其補(bǔ)償實(shí)踐中，不公正的補(bǔ)償卻嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的合法權(quán)利。據(jù)中國人民大學(xué)、美國農(nóng)村發(fā)展研究所和美國密歇根州立大學(xué)在1999至2022年期間共同開展的六次有關(guān)中國農(nóng)民土地權(quán)利的抽樣調(diào)查顯示，一次性現(xiàn)金補(bǔ)償是最普遍的土地征收補(bǔ)償方式，平均金額為每畝補(bǔ)償費(fèi)1.8739萬元，而政府賣地的平均價(jià)格則為每畝77.8萬元；失地農(nóng)民中，有64.7%得到了一次性的現(xiàn)金補(bǔ)償，有12.8%獲得了分期支付的補(bǔ)償，有9.8%得到了補(bǔ)償?shù)某兄Z但錢還沒有到位，有12.7%沒有得到任何補(bǔ)償。早在2004年，全國就因土地征收而導(dǎo)致約3500萬左右農(nóng)民失去了賴以生存的土地。國家依靠征地制度，從農(nóng)村提取大量資金，用于發(fā)展工業(yè)和城市建設(shè)，工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系沒有發(fā)生變化，仍然是農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，農(nóng)村支持城市。對農(nóng)民權(quán)利的侵害不僅僅體現(xiàn)于土地增值收益大部分都?xì)w了地方政府，還在于在土地征收過程中其他方面權(quán)益的損害。這些損害包括但不限于：土地征收及其補(bǔ)償程序的不完善，致使農(nóng)民的參與權(quán)和談判權(quán)被剝奪，農(nóng)民對土地征收及其補(bǔ)償沒有參與和談判的余地；地方政府為推進(jìn)土地征收的實(shí)施，大規(guī)模地實(shí)施非法強(qiáng)制征收，強(qiáng)制推倒農(nóng)民房屋、收走農(nóng)民土地的事件時(shí)有發(fā)生；在一些地方，還發(fā)生了因非法強(qiáng)制征收而導(dǎo)致農(nóng)民人身傷亡的事件。上述種種，相當(dāng)程度上都是由于不公正的補(bǔ)償而導(dǎo)致的，至少補(bǔ)償?shù)牟还觿×诉@種現(xiàn)象。(二)刺激征收權(quán)力的濫用在改革開放的過程中，中央和地方關(guān)系也慢慢地開始發(fā)生變化，地方承擔(dān)了越來越多的經(jīng)濟(jì)社會方面的職責(zé)，但在財(cái)政分配上，20世紀(jì)90年代開始實(shí)行的分稅制使得地方在財(cái)政收入中所占的比例越來越小。這種壓力迫使地方政府去廣開財(cái)源，而土地征收補(bǔ)償?shù)牟还?，意味著土地增值收益的大部分都進(jìn)了政府的“腰包”，這恰恰成就了地方政府的土地財(cái)政，地方政府越來越依賴土地財(cái)政。在一些地方，來自賣地的收入占財(cái)政總收入的一半以上甚至更高，如在北京，2022年，土地收入達(dá)到財(cái)政總收入的40%以上。2022年，全國地方政府性基金收入4.99萬億，其中國有土地使用權(quán)出讓收入高達(dá)4.26萬億，同比增加1340億元，增長3.2%。(三)影響經(jīng)濟(jì)社會的順利發(fā)展土地是財(cái)富之母，沒有土地，一切經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)都將是空談。正因?yàn)橥恋鼐哂腥绱说闹匾?，在現(xiàn)實(shí)的公共利益有需要時(shí)，才可征收農(nóng)民的土地。從另外一個(gè)角度，我們也可以說，足夠的土地供應(yīng)是社會經(jīng)濟(jì)順利發(fā)展的基礎(chǔ)。土地征收的目的應(yīng)該是為了滿足公共建設(shè)的需要，而公共建設(shè)是一個(gè)國家社會經(jīng)濟(jì)順利發(fā)展所必須的，必要的土地征收也是一個(gè)國家社會經(jīng)濟(jì)順利發(fā)展所必需且不可避免的。但是，土地征收的理論與實(shí)踐都表明，如果沒有公正的補(bǔ)償，政府將傾向于擴(kuò)大土地征收的規(guī)模，如果再缺乏公正的政治機(jī)制的制約，那么超越公共利益所必需的大規(guī)模土地征收幾乎是必然的。這種情形不僅造成對農(nóng)民權(quán)利的侵害，還會造成土地的大量浪費(fèi)，而且對經(jīng)濟(jì)增長方式和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)造成嚴(yán)重影響，“由于建設(shè)用地的獲得成本很低，激勵(lì)了用地單位的多占和超占行為，由于農(nóng)地轉(zhuǎn)用的低成本和高收益，導(dǎo)致城市建城區(qū)超常擴(kuò)張”。這種低效率、粗放式野蠻擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)增長模式，無助于提高國民經(jīng)濟(jì)的競爭力，對于國民經(jīng)濟(jì)的長期健康發(fā)展是極為不利的。不僅如此，依賴不公正的土地征收補(bǔ)償來支撐的土地財(cái)政，還強(qiáng)化地方政府的直接投資膨脹，導(dǎo)致政府的職責(zé)錯(cuò)位。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，我國政府不僅僅是市場秩序的維護(hù)者，很多時(shí)候也直接成為市場主體。在過去一些年來高額土地收入的刺激下，一些地方政府熱衷于進(jìn)行政府投資，甚至以土地收入為抵押，利用地方政府融資平臺大規(guī)模融資。這種做法，超越了政府作為公共利益維護(hù)者和經(jīng)濟(jì)政策制定者的職責(zé)定位，對建設(shè)公平競爭的市場環(huán)境是不利的。同時(shí)，大規(guī)模的政府投資，一旦失去資金支撐而爆發(fā)償債危機(jī)，那么對整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展都會造成極為負(fù)面的影響。(四)滋生腐敗現(xiàn)象土地征收之所以引起全社會的密切關(guān)注，是因?yàn)檎魇丈婕暗降胤秸?、農(nóng)村集體和農(nóng)民等相關(guān)各方的重要利益。不公正的土地征收補(bǔ)償，使得這些主體之間的利益平衡被打破，從而產(chǎn)生各種矛盾與沖突。一組平衡的利益關(guān)系被打破，往往意味著特定的主體從其中得到更多的利益，并且超過了其應(yīng)得份額。在土地征收過程中，不公正土地征收補(bǔ)償?shù)拇嬖?，使得地方政府有了征收土地的積極性，而面對農(nóng)民的反抗，為了實(shí)現(xiàn)土地征收的目的，地方政府或一些工作人員就有動力去“搞定”。在現(xiàn)有制度的設(shè)置下，土地征收過程并不是一個(gè)公開透明的博弈過程。因此，在這個(gè)從不平衡到再平衡的過程中，權(quán)力就有了尋租的空間。比如，實(shí)際上介入到土地征收過程中的用地方會通過賄賂農(nóng)村集體領(lǐng)導(dǎo)人員的方法，去回避一些法律上必須完成的程序，或通過這些領(lǐng)導(dǎo)人員的影響力去獲取農(nóng)民的配合，或者通過賄賂地方官員的方式，促使后者違法征收土地。又如，由于土地征收補(bǔ)償實(shí)際上是由地方政府的國土資源部門等行政機(jī)關(guān)具體負(fù)責(zé)的，在程序等制度設(shè)計(jì)不完善的情形下，一些不法人員就有了截留、瓜分土地征收補(bǔ)償款的空間，通過各種手段騙取、貪污補(bǔ)償款。(五)危及社會穩(wěn)定土地征收是國家為了公共利益的需要強(qiáng)制取得集體土地所有權(quán)的行為，是對農(nóng)民土地權(quán)利的一種限制。不公正的土地征收補(bǔ)償，必然會引發(fā)農(nóng)民的反抗。隨著缺少公正補(bǔ)償?shù)膭儕Z式土地征收愈演愈烈，這種反抗也必然越來越普遍，而農(nóng)民反抗又會引起政府的壓制，當(dāng)這種剝奪、反抗與壓制發(fā)展到一定程度時(shí)，便會引起持續(xù)發(fā)生的群體性事件，形成社會性危機(jī)，危及整個(gè)社會政治的穩(wěn)定。首先，各種暴力征地事件不斷發(fā)生，甚至發(fā)生一些直接導(dǎo)致被征地村民人身傷亡的惡性事件。如2022年3月21日，因土地糾紛，山東省平度市杜家疃村村民耿付林在該村被征土地上值守時(shí)，被人為縱火燒死，另有三名村民被燒傷。后查明，縱火者系受被征地項(xiàng)目的承建商和被征地村村民主任的指使而實(shí)施縱火行為。類似案件的發(fā)生表明，當(dāng)前的征收補(bǔ)償制度是存在很大問題的。土地征收本該是國家與農(nóng)民(集體)之間的法律關(guān)系，用地方與之本無直接關(guān)系，但實(shí)踐中他們卻深深卷入其中。而村民委員會主任等人員本應(yīng)作為村民利益的代言人出現(xiàn)，但實(shí)踐中卻往往站在村民的對立面，與農(nóng)民產(chǎn)生直接且激烈的沖突。其次，因土地征收而引發(fā)的靜坐、騷亂，乃至流血沖突等群體性事件時(shí)有發(fā)生，且規(guī)模越來越大，事態(tài)越來越嚴(yán)重。2022年10月14日，云南省晉寧縣“晉城泛亞工業(yè)品商貿(mào)物流中心”在建項(xiàng)目施工過程中，企業(yè)的施工人員與富有村部分村民發(fā)生沖突，造成8人死亡(施工方6人、村民2人)，18人受傷，一時(shí)成為輿論焦點(diǎn)。該村因土地征收補(bǔ)償以及相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)而引起的糾紛并非僅有這一項(xiàng)孤立的事件，而是多有發(fā)生，長期處于矛盾之中。而該事件只是全國因土地征收而引起的群體性事件的一個(gè)縮影，許多地方都在發(fā)生著或隱藏著潛在的類似事件。再次，因土地征收而引起的上訪案件規(guī)模大、數(shù)量多、比例高、對立性強(qiáng)，引起了各界的廣泛關(guān)注。目前，集體土地征收引發(fā)的矛盾和糾紛已經(jīng)非常嚴(yán)重，根據(jù)國家信訪局統(tǒng)計(jì)，群體性上訪事件60%與土地有關(guān)，占社會上訪總量的40%，其中征地補(bǔ)償糾紛又占土地糾紛的84.7%，每年因?yàn)檎鞯夭疬w引發(fā)的糾紛在400萬件左右。事實(shí)上，本世紀(jì)以來由土地征收引發(fā)的各種矛盾愈演愈烈，執(zhí)政黨與國家相關(guān)機(jī)關(guān)并非沒有注意到。因農(nóng)民的抗?fàn)幎淖兊男蝿荩峭恋卣魇昭a(bǔ)償政策在近些年來逐步演進(jìn)，農(nóng)民權(quán)益在國家文件中受到了比之前更多重視的原因。國務(wù)院和國土資源部等部門不斷強(qiáng)調(diào)要“使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低”，其根本原因并不在于對農(nóng)民予以公正補(bǔ)償，而在于維護(hù)社會穩(wěn)定。這些都表明，不公正的土地征收補(bǔ)償所引起的社會矛盾不但已經(jīng)嚴(yán)重到必須重視的地步，也實(shí)際上被高層注意到了。但問題則恐怕不是靠下發(fā)文件可解決的，而是必須通過立法的形式，對土地征收補(bǔ)償制度乃至整個(gè)土地征收制度進(jìn)行重構(gòu)。四、成因、變量與前景(一)土地征收補(bǔ)償制度及其實(shí)施現(xiàn)狀的成因現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償?shù)牟还秋@而易見的，其所積聚和引發(fā)的社會矛盾已嚴(yán)重到危及社會穩(wěn)定的地步，到了必須予以高度重視的時(shí)候。但是，土地征收補(bǔ)償問題的癥結(jié)不在于補(bǔ)償本身，甚至也不在于土地征收制度，而在于現(xiàn)行土地征收及其補(bǔ)償賴以生存的制度與社會環(huán)境：1.土地所有制。按照我國憲法規(guī)定，土地要么歸國家所有，要么歸集體所有，并且“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”，這一規(guī)定確立了土地的公有制，并明確了土地所有權(quán)不允許交易。在此規(guī)定之下，集體土地所有權(quán)處在一種十分不平等的地位中，只能被動地向國家單向轉(zhuǎn)移，補(bǔ)償也由國家確定。與此同時(shí)，農(nóng)村土地集體所有本身也是當(dāng)前土地征收與補(bǔ)償領(lǐng)域矛盾與沖突的重要原因。在集體所有權(quán)之下，土地補(bǔ)償費(fèi)與安置補(bǔ)助費(fèi)通常都是以集體為補(bǔ)償對象，但集體的特性決定了這些補(bǔ)償還須在作為集體成員的農(nóng)民之間進(jìn)行再分配，而這個(gè)再分配的過程也同樣是重要的矛盾積聚點(diǎn)。2.土地財(cái)政。當(dāng)前，中央與地方實(shí)行分稅制，但在公共事務(wù)分配上，地方卻承擔(dān)了遠(yuǎn)超其所獲財(cái)政收入比率的公共職責(zé)。于是，為履行這些職責(zé)，同時(shí)也為了完成地方官員的政績目標(biāo)，土地財(cái)政愈演愈烈，地方政府依賴土地征收與出讓的差價(jià)獲取其所需收入。若實(shí)行基于土地市場價(jià)值的公正補(bǔ)償，勢必會導(dǎo)致土地財(cái)政收入的大幅度減少，地方政府自然不能接受。換言之，土地征收實(shí)行公正補(bǔ)償在土地財(cái)政之下是一個(gè)不可能達(dá)成的目標(biāo)。3.市場經(jīng)濟(jì)?，F(xiàn)行土地征收補(bǔ)償制度框架確立于改革開放之初，其根本目標(biāo)不在于維護(hù)社會公正，給被征地農(nóng)民以公正補(bǔ)償，而在于防止農(nóng)民“漫天要價(jià)”，為促進(jìn)“國家建設(shè)”服務(wù)。在當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景之下，人們對此種補(bǔ)償無力抗?fàn)?，也無從抗?fàn)?，甚至無心抗?fàn)帯５?，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們權(quán)利意識越來越強(qiáng)，也越來越清楚地認(rèn)識到了土地的價(jià)值，認(rèn)識到了土地征收補(bǔ)償?shù)牟还?，而國家卻無意對土地征收補(bǔ)償進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的調(diào)整。在這種情形之下，抗?fàn)幵絹碓郊ち?，矛盾也不斷積聚與爆發(fā)。4.法治現(xiàn)狀。土地征收補(bǔ)償領(lǐng)域各種問題的積聚與爆發(fā)，主要是由于土地征收補(bǔ)償?shù)牟还?，政府獲取了土地增值收益的絕大部分，但問題不僅在此，還在于土地征收補(bǔ)償過程中的不公平?，F(xiàn)實(shí)中，經(jīng)常出現(xiàn)越能“折騰”的人越能得到更多補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象，產(chǎn)生了強(qiáng)烈的反向示范效應(yīng)，讓人們認(rèn)為“會哭的孩子有奶吃”，于是“釘子戶”越來越多，土地征收補(bǔ)償矛盾與沖突也愈演愈烈。這種補(bǔ)償不公的現(xiàn)象廣泛存在，原因則在于法治的理念沒有得以確立，導(dǎo)致土地征收補(bǔ)償不規(guī)范，因人施法、區(qū)別對待。而土地征收補(bǔ)償實(shí)踐中政府所作的對農(nóng)民有利的安排，盡管客觀上有助于農(nóng)民維護(hù)其權(quán)利，但它同樣也反映了法治的不健全，反映了政府可在法律規(guī)定之外、甚至違反法律規(guī)定對土地征收補(bǔ)償做出安排。5.民主與公眾參與?，F(xiàn)行土地征收補(bǔ)償制度是單向度的，政府在統(tǒng)治的理念之下，單方做出了土地征收與補(bǔ)償?shù)闹贫劝才?，作為被征地方的農(nóng)民，不能充分地參與到土地征收及其補(bǔ)償過程中去，其利益沒有得到公正的考慮，其聲音沒有通暢的表達(dá)渠道。雖然在實(shí)踐之中，被征地農(nóng)民的參與權(quán)一定程度上得到了尊重，諸如征詢意見、聽證等參與制度開始建立，但從整體上講，現(xiàn)有的參與制度并不完善，參與主要是形式意義上的。農(nóng)民的意見對土地征收與補(bǔ)償?shù)臎Q定并不形成實(shí)質(zhì)性的影響，這也是土地征收補(bǔ)償不可能公正的重要原因。(二)矛盾與沖突延續(xù)與否的變量如前所述，近些年來政府在土地征收及其補(bǔ)償領(lǐng)域曾經(jīng)做出一定的努力，試圖彌合土地征收補(bǔ)償制度與社會現(xiàn)實(shí)之間的鴻溝。但客觀而言，這些努力并沒有取得預(yù)期的成效，土地征收補(bǔ)償領(lǐng)域的矛盾與沖突仍然日趨突出。在這種形勢下，我們不禁要問：為什么政府的努力不能取得預(yù)期的效果？土地征收及其補(bǔ)償領(lǐng)域的問題會不會延續(xù)下去，甚至進(jìn)一步惡化？對此，本文的初步判斷是：在現(xiàn)行土地法律與制度框架不作實(shí)質(zhì)變動的情形下，土地征收補(bǔ)償領(lǐng)域的矛盾與沖突是不可能得到有效解決的，即便可以暫時(shí)緩和，長遠(yuǎn)來看也會繼續(xù)積累，乃至集中爆發(fā)。這一判斷是否成立，取決于一系列變量，這些變量包括但不限于以下方面：1.土地基本制度是否變革以及如何變革。按照我國現(xiàn)行法律規(guī)定，除法定例外情形，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地