公共媒體的公共性建構(gòu)及其現(xiàn)實(shí)困境

摘要：公共媒體的公共性問(wèn)題一直是傳媒研究的重要論題。在實(shí)踐層面，深嵌于不同歷史結(jié)構(gòu)與政治圖景中的公共媒體的公共性建構(gòu)方式頗為不同。特別是在政治民主轉(zhuǎn)型與商業(yè)體系先行與主導(dǎo)的媒體環(huán)境中建立起來(lái)的臺(tái)灣公共電視，其公共性建構(gòu)與實(shí)踐的獨(dú)特經(jīng)歷引人關(guān)注。從結(jié)構(gòu)論與過(guò)程論雙重視角出發(fā)，對(duì)臺(tái)灣公共電視公共性建構(gòu)過(guò)程中的理念形塑與實(shí)踐發(fā)展予以梳理，可以發(fā)現(xiàn)臺(tái)灣公共電視的成長(zhǎng)既與臺(tái)灣政治民主化歷程緊密扣合，也是在政府、政黨、民間團(tuán)體等各利益群體的互動(dòng)、呼吁與回應(yīng)下共同完成的。但同時(shí)，臺(tái)灣的民主政治仍不成熟，威權(quán)統(tǒng)治的殘余、深層的族群對(duì)立以及公民文化的欠缺同樣阻礙著公共電視的公共性施展，使其陷入現(xiàn)實(shí)困境。關(guān)鍵詞：公共性；臺(tái)灣公共電視；公廣集團(tuán)中圖分類號(hào)：g229.27文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：a文章編號(hào)：0438-0460（2012）06-0078-08收稿日期：2012-06-08基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目"制播分離背景下中國(guó)廣播電視機(jī)構(gòu)治理模式創(chuàng)新研究"（12yjc860051）；福建省社科規(guī)劃青年項(xiàng)目"制播分離背景下的廣播電視機(jī)構(gòu)治理結(jié)構(gòu)改革及其創(chuàng)新路徑"（2012c105）作者簡(jiǎn)介：殷琦，女，湖北孝感人，廈門大學(xué)新聞傳播學(xué)院助理教授，文學(xué)博士。作為一項(xiàng)重要的傳播制度，又因具有鮮明公共機(jī)構(gòu)特征，公共媒體及其發(fā)展備受關(guān)注。但是當(dāng)前關(guān)于公共媒體的討論多囿于歐美國(guó)家，并將這些西方模式作為一般性存在予以論述，事實(shí)上，不同國(guó)家或地區(qū)社會(huì)歷史背景及媒體制度孕育下的公共媒體模式是迥然相異的。中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)特殊的歷史變遷過(guò)程與政治發(fā)展面貌使得我們難以用西方公共媒體的既有經(jīng)驗(yàn)與線性歷史邏輯來(lái)解釋與思考臺(tái)灣公共電視的形成及其公共性實(shí)踐。在西方公共媒體備受沖擊而日漸式微的背景下，臺(tái)灣卻在政治民主轉(zhuǎn)型與商業(yè)體系先行和主導(dǎo)的媒體環(huán)境中建立起公共電視臺(tái)，并將之集團(tuán)化，其發(fā)展經(jīng)歷作為公共媒體公共性建構(gòu)的獨(dú)特樣本值得深入研究。一、公共性、公共領(lǐng)域與公共媒體的興起"公共性"作為一個(gè)炙手可熱又頗受爭(zhēng)議的詞語(yǔ)，常與"公共領(lǐng)域"、"公共利益"、"公共空間"等詞語(yǔ)一同出現(xiàn)，不同學(xué)科領(lǐng)域與理論背景下的公共性內(nèi)涵與規(guī)范的理解頗為不同，大致形成了公共物品說(shuō)、公共需要說(shuō)、公共事務(wù)說(shuō)和公共領(lǐng)域說(shuō)等不同觀點(diǎn)，對(duì)于公共性存在的場(chǎng)域，有的指向公共權(quán)威領(lǐng)域，有的指向公共輿論領(lǐng)域，有的指向國(guó)家和社會(huì)之間的中間領(lǐng)域。但無(wú)論于何種語(yǔ)境中，"公共利益"、"公眾的"、"公開(kāi)的"都被視為"公共性"的應(yīng)有之義。傳播學(xué)界在討論媒體公共性時(shí)，常以哈貝馬斯的"公共領(lǐng)域"概念為其詮釋與批判的工具。在《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》中，哈貝馬斯將"公共性"作為理解"公共領(lǐng)域"的核心內(nèi)容，認(rèn)為公共性本身就表現(xiàn)為一個(gè)獨(dú)立的領(lǐng)域即公共領(lǐng)域，它和私人領(lǐng)域相對(duì)立，是介于國(guó)家與社會(huì)之間、公民參與公共事務(wù)的地方，他將個(gè)人批判性意見(jiàn)的自由表達(dá)視為實(shí)現(xiàn)公共性的必要條件。在哈貝馬斯看來(lái)，17世紀(jì)末英國(guó)新聞檢查制度的廢除與政黨報(bào)刊的建立推動(dòng)了公共領(lǐng)域發(fā)展，代表工業(yè)資產(chǎn)階級(jí)利益的政黨報(bào)刊對(duì)當(dāng)局的政治決策展開(kāi)討論與批判，以此影響公共權(quán)力機(jī)關(guān)的政策，與咖啡館、沙龍等場(chǎng)所一同構(gòu)成了在政治上抗衡宮廷文化的文學(xué)公共領(lǐng)域，并衍生出政治公共領(lǐng)域。但19世紀(jì)中后期商業(yè)報(bào)刊對(duì)政黨報(bào)刊主導(dǎo)地位的取代卻使得資本主義侵入，造成媒體媚于政治勢(shì)力與商業(yè)利益的現(xiàn)象，商業(yè)媒體對(duì)廣告的依賴使受眾由批判性公眾淪為消費(fèi)大眾，政黨也通過(guò)廣告與公關(guān)實(shí)現(xiàn)其對(duì)于公共領(lǐng)域的操控。于是，媒體的公共性論述被權(quán)力或金錢所主宰，從一個(gè)具有批判功能的公共領(lǐng)域淪落為操縱偽公共領(lǐng)域的工具。雖然哈貝馬斯的公共領(lǐng)域論述因存在一些偏頗之處而受到質(zhì)疑，如聚焦資產(chǎn)階級(jí)公共領(lǐng)域卻忽略平民公共領(lǐng)域的發(fā)展，對(duì)資產(chǎn)階級(jí)公共領(lǐng)域所具批判性過(guò)于理想化的表述等。但其關(guān)于公共領(lǐng)域的論述已被越來(lái)越多的學(xué)者作為媒體公共性研究的基礎(chǔ)，如潘忠黨將媒體公共性界定為"傳媒作為社會(huì)公器服務(wù)于公共利益的形成與表達(dá)的實(shí)踐邏輯"，用哈貝馬斯的語(yǔ)言，就是媒體必須按照公共領(lǐng)域的規(guī)范要求而展開(kāi)其實(shí)踐。而且哈貝馬斯對(duì)商業(yè)化和資本力量對(duì)媒體公共領(lǐng)域的蠶食及影響的批判也清晰地反映出，在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中，體現(xiàn)公共意志的公共領(lǐng)域本身已經(jīng)被各種利益團(tuán)體所侵占，消費(fèi)主義色彩濃厚的偽公共領(lǐng)域凸顯，"公共性"逐漸弱化。因此，建立一個(gè)既能獨(dú)立于政治與資本控制的媒體公共領(lǐng)域，以此保持媒體獨(dú)立性與實(shí)現(xiàn)媒體公共性尤為重要。在實(shí)踐層面，不受政府直接管制又不受市場(chǎng)壓力的公共廣播電視媒體的興起被視為媒體"公共性"形態(tài)建構(gòu)的關(guān)鍵內(nèi)容，并且公共領(lǐng)域理論為其提供了重要的理論辯護(hù)。史蒂文森（stevenson）曾將此總結(jié)為三個(gè)層面：第一個(gè)層面是公共領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)獨(dú)立的批判辯論空間，而公共廣電在理念與制度運(yùn)作上強(qiáng)調(diào)獨(dú)立于經(jīng)濟(jì)與國(guó)家，正是提供了這一空間；第二個(gè)層面則是公共領(lǐng)域可以為不同團(tuán)體與階級(jí)提供參與及對(duì)話的機(jī)會(huì)，而公共廣電所標(biāo)榜的重要理念之一，就是提供相互溝通的平臺(tái)；第三個(gè)層面是公共領(lǐng)域通常將公眾視為公民而非消費(fèi)者，這一點(diǎn)一直為公共廣電所倡議。但是，不論是公共性還是公共領(lǐng)域都是一種規(guī)范性的概念，而非經(jīng)驗(yàn)性概念，因此公共領(lǐng)域的理想可以作為公共媒體的目標(biāo)，但二者之間并非可以完全等同。深嵌于不同歷史結(jié)構(gòu)與政治圖景中的公共廣電媒體，在實(shí)際的制度構(gòu)建與實(shí)踐運(yùn)作中呈現(xiàn)出不同理念訴求與形態(tài)。如被尊為公共廣電典范的英國(guó)bbc是以國(guó)家利益托管人方式出現(xiàn)，并建立起國(guó)家主導(dǎo)型的公共廣電制度范式；而美國(guó)公共廣電的建立顯然遵循著另一條路徑，在商業(yè)電視主導(dǎo)的廣電體制下公共廣電是作為商業(yè)廣電的"補(bǔ)充"存在。臺(tái)灣公共廣電所涉及的獨(dú)特政治地圖與歷史限制，使其"公共性"的建構(gòu)過(guò)程和呈現(xiàn)方式與前面兩種方式大相徑庭。二、臺(tái)灣公共電視發(fā)展及其公共性建構(gòu)正是緣于在公共性建構(gòu)上，公共廣播電視往往被視作"一種接近公共領(lǐng)域（的）制度設(shè)計(jì)"，強(qiáng)調(diào)獨(dú)立運(yùn)作且不受政治與商業(yè)力量的不當(dāng)干預(yù)，被寄望于在其所建構(gòu)的領(lǐng)域內(nèi)意見(jiàn)與觀點(diǎn)能夠自由地表達(dá)并促成公共對(duì)話，并將觀眾視為公民而非消費(fèi)者，從而包含了民主政治參與的意義。于是，"公共廣電，不僅是媒體或文化問(wèn)題，更是一個(gè)政治問(wèn)題。"因此，厘清與分析臺(tái)灣公共電視及其公共性理念與實(shí)踐的生長(zhǎng)脈絡(luò)的一個(gè)重要取向，即是將其與臺(tái)灣政治轉(zhuǎn)型相結(jié)合。本文一方面基于結(jié)構(gòu)論關(guān)注背景因素、社會(huì)結(jié)構(gòu)對(duì)事物進(jìn)展的重大影響u副的理論視角，將臺(tái)灣公共電視置于當(dāng)時(shí)的政治結(jié)構(gòu)中予以解讀，視臺(tái)灣政治轉(zhuǎn)型為公共電視發(fā)展的重要條件，剖析這些既定的結(jié)構(gòu)條件對(duì)其公共性建構(gòu)的制約與促進(jìn)；另一方面，結(jié)合過(guò)程論重視事物發(fā)展過(guò)程中不同力量互動(dòng)的推動(dòng)作用的研究取向，強(qiáng)調(diào)政治轉(zhuǎn)型中相關(guān)利益群體之間的互動(dòng)對(duì)臺(tái)灣公共電視建構(gòu)過(guò)程產(chǎn)生的影響與作用，從而更為完整地展現(xiàn)這一過(guò)程的獨(dú)特性，即超越單純結(jié)構(gòu)論重"社會(huì)前提"而忽視過(guò)程中的具體因果關(guān)系，以及過(guò)程論者常以理論邏輯推演替代現(xiàn)實(shí)情境真實(shí)認(rèn)知的疏漏，以對(duì)臺(tái)灣公共電視及其公共性建構(gòu)過(guò)程形成系統(tǒng)分析。（一）威權(quán)統(tǒng)治下公共電視構(gòu)想的提出20世紀(jì)60年代，國(guó)民黨雖在美國(guó)的支持下建立起威權(quán)體制，但是60年代末期美國(guó)外交重心向中國(guó)大陸的轉(zhuǎn)移，使得失去外來(lái)支持的國(guó)民黨不得不通過(guò)分配公共資源爭(zhēng)取特定社會(huì)團(tuán)體的支持，從而走向威權(quán)統(tǒng)合主義。在此背景下，國(guó)民黨建立起官控商營(yíng)的電視制度，20世紀(jì)六七十年代由官方主導(dǎo)相繼成立臺(tái)灣電視公司（簡(jiǎn)稱臺(tái)視）、中國(guó)電視公司（簡(jiǎn)稱中視）與中華電視公司（簡(jiǎn)稱華視），在官方控股的同時(shí)邀集部分民間企業(yè)入股，實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作。于是，電視被建構(gòu)為"道德的教化工具"與"商業(yè)的利器"，但是商營(yíng)體制對(duì)利潤(rùn)生產(chǎn)的強(qiáng)調(diào)卻使得臺(tái)灣電視陷入惡性競(jìng)爭(zhēng)，電視節(jié)目品質(zhì)低落，弊病嚴(yán)重。正是出于對(duì)商業(yè)電視追逐利潤(rùn)模式的不滿，臺(tái)灣學(xué)術(shù)界提出了最早的"公共電視"構(gòu)想。哈貝馬斯在圍繞公共領(lǐng)域所構(gòu)建的溝通行動(dòng)理論中指出公共領(lǐng)域是自由表達(dá)民眾意見(jiàn)的生活領(lǐng)域，其中人們憑借溝通行動(dòng)表達(dá)意見(jiàn)形成公共輿論，自主地討論、批評(píng)公共事務(wù)，并將大眾傳播視為實(shí)踐公共領(lǐng)域精神的最佳場(chǎng)域之一。以此來(lái)觀照臺(tái)灣社會(huì)，在臺(tái)灣政治轉(zhuǎn)型過(guò)程的同時(shí)，"族群政治"下的族群對(duì)立卻使得透過(guò)溝通得以形成公共意見(jiàn)的領(lǐng)域難以有效形成。臺(tái)灣社會(huì)語(yǔ)境中"族群"并不僅是出于人類學(xué)與民族學(xué)意義，還具有鮮明的政治性與建構(gòu)性色彩。國(guó)民黨威權(quán)統(tǒng)治時(shí)期的臺(tái)灣形成了二元政治社會(huì)結(jié)構(gòu)，即外省人在政治上具有宰制地位并對(duì)本土文化予以壓制，從而引發(fā)族群之間的緊張關(guān)系。因此，"民主化運(yùn)動(dòng)"的初始訴求便是"本省人"要求打破"外省人"壟斷政治資源的局面，"族群"議題成為被操縱的對(duì)象深入到政治權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整和政治競(jìng)爭(zhēng)與抗?fàn)幍倪^(guò)程中，族群議題也經(jīng)歷了從對(duì)政治宰割與文化壓制的抗?fàn)幍阶迦憾嘣髁x與國(guó)族認(rèn)同沖突的轉(zhuǎn)變。過(guò)去國(guó)民黨在中國(guó)民族主義理念下提出的"省籍融合"的族群同化理想，逐漸被族群多元主義理想所取代。這種政治上的立場(chǎng)延展至媒體領(lǐng)域，即體現(xiàn)于不僅要求在臺(tái)灣公視的節(jié)目制作中呈現(xiàn)多元族群的文化與觀點(diǎn)，還需"提供公眾適當(dāng)使用電臺(tái)之機(jī)會(huì)，尤應(yīng)保障弱勢(shì)團(tuán)體之權(quán)益"，通過(guò)陸續(xù)增設(shè)客家電視臺(tái)、原住民電視臺(tái)等少數(shù)族群電視臺(tái)并將其納入公廣集團(tuán)內(nèi)，使其觀點(diǎn)能通過(guò)少數(shù)族群媒體呈現(xiàn)。一般而言，少數(shù)族群媒體也往往被視為具有"政治社會(huì)化"的功能，能透過(guò)價(jià)值觀及規(guī)范的對(duì)話，取得不同族群在政治文化上的共識(shí)。但以族群之名進(jìn)行政治競(jìng)爭(zhēng)與抗?fàn)庍€同時(shí)促發(fā)了族群對(duì)立的形成，從而影響了上述"對(duì)話"與"共識(shí)"的達(dá)成。為了通過(guò)多元政治消解國(guó)民黨一黨專制，民進(jìn)黨致力使"本省人"彰顯為一個(gè)集體社會(huì)認(rèn)同符碼。與之相應(yīng)的是20世紀(jì)90年代中期以后，"外省人"對(duì)李登輝的"本土化綱領(lǐng)"以及民進(jìn)黨的批判質(zhì)疑日趨公開(kāi)化與激烈化。特別是政黨輪替后，族群對(duì)立的語(yǔ)言與行動(dòng)大量涌現(xiàn)，且混雜著政治意識(shí)形態(tài)與國(guó)族認(rèn)同的分歧與對(duì)抗，如同錢永祥所說(shuō)，所有的對(duì)立關(guān)系都變成敵我的關(guān)系，李丁贊則更進(jìn)一步指出，"在所有敵我對(duì)抗中，每一個(gè)都緊守著自己的立場(chǎng)，目的是要打倒對(duì)方、消滅對(duì)方。于是，所有公共議題都被政治化，都被情緒的對(duì)立所取代。沒(méi)有開(kāi)放的理性討論，就沒(méi)有公共性；沒(méi)有公開(kāi)討論的空間，也就不會(huì)形成公眾輿論。"族群對(duì)立也在一定程度上造成了公廣集團(tuán)內(nèi)部各電視臺(tái)之間的"形"合"神"離。以服務(wù)特定族群為主的原住民臺(tái)與客家臺(tái)目前由原住民族委員會(huì)和客家委員會(huì)編列預(yù)算委外制作節(jié)目，并且其員工也基本以該族群為主。但這也使得在保障少數(shù)族群媒體近用權(quán)的同時(shí)，將族群對(duì)立情緒帶入到集團(tuán)的實(shí)際運(yùn)作中，難以實(shí)現(xiàn)整合與建立共識(shí)，正如呂東熹所言，"當(dāng)前政治上的藍(lán)綠對(duì)壘影響著社會(huì)族群情感，甚至該追求公平正義的媒體，反而成為炮制族群仇恨的旗手。"一項(xiàng)臺(tái)灣學(xué)者進(jìn)行的調(diào)查研究結(jié)果也顯示，在公廣集團(tuán)整并的這幾年間，公視與華視及族群頻道之間都缺乏一個(gè)整合性的文化與共識(shí)。相應(yīng)地，集團(tuán)內(nèi)部人事糾紛不斷，資源共享也不易做到。（二）政經(jīng)勢(shì)力影響"臂距之遙"實(shí)現(xiàn)公共廣電既需排除政治與商業(yè)的不當(dāng)干預(yù)以保證獨(dú)立運(yùn)作，又因其名義上為公眾所有且由行政與立法部門代表公眾行使職權(quán)，而必須向行政立法機(jī)構(gòu)與公眾問(wèn)責(zé)，故而兼顧"獨(dú)立"與"問(wèn)責(zé)"的"臂距之遙原則"（arm's-lengthprinciple）成為公共廣電制度安排的重要準(zhǔn)則被寫人許多國(guó)家公共廣電機(jī)構(gòu)的內(nèi)部政策文件中。解嚴(yán)后，臺(tái)灣政治體制的民主化轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了擴(kuò)大言論自由與公共參與的有利條件。但必須注意的是，正如無(wú)線電視"公共化"運(yùn)動(dòng)與爭(zhēng)議所顯示的，屬于國(guó)家領(lǐng)域黨政勢(shì)力發(fā)動(dòng)、規(guī)劃、主導(dǎo)的成分居多。雖然黨政軍勢(shì)力被要求退出廣電經(jīng)營(yíng)，但是總有政治人物以立場(chǎng)因素不愿意放棄掌握媒體，特別是若干財(cái)團(tuán)又挾雄厚的資本快速崛起，公共領(lǐng)域的自主性仍在層層桎梏之中。體現(xiàn)在公共電視的治理結(jié)構(gòu)之中，即是政黨和幫派斗爭(zhēng)的滲透使得"臂距之遙原則"落空。目前臺(tái)灣公廣集團(tuán)最高治理機(jī)構(gòu)公視基金會(huì)的董監(jiān)事候選人由行政主管部門提名，立法主管部門推舉社會(huì)公正人士組成的審查委員會(huì)以多數(shù)同意的方式，在提名名單中選出董監(jiān)事后，送請(qǐng)行政主管部門負(fù)責(zé)人聘任。在這種選聘機(jī)制下，公視董監(jiān)事的提名由行政部門內(nèi)部處理，"審查委員會(huì)"也在實(shí)際運(yùn)作中變成立法主管部門各政黨及無(wú)黨籍人士按席次推舉委員會(huì)的機(jī)制，從而使得選任過(guò)程政黨色彩濃厚。在缺乏成熟政治民主文化支持下，公共性被政黨與幫派斗爭(zhēng)架空。同時(shí)，公視董監(jiān)事成員從提名到審查的選任過(guò)程皆不對(duì)外說(shuō)明或開(kāi)放采訪，難逃"黑箱作業(yè)"嫌疑。而在治理結(jié)構(gòu)的公眾參與部分，公眾既無(wú)法自由應(yīng)征董監(jiān)事職務(wù)，也難以在信息公開(kāi)透明的情況下表達(dá)意見(jiàn)。這既由于公眾參與缺乏制度保障，也源自于臺(tái)灣公民文化欠缺下人們對(duì)公共事務(wù)的興趣與參與熱情不高。公共媒體也不例外，參與媒體公共化運(yùn)動(dòng)的主要團(tuán)體，如"無(wú)線電視民主化聯(lián)盟"、"媒體改造學(xué)社"的主要成員都是臺(tái)灣高校新聞傳播院系的教師、學(xué)生與媒體從業(yè)者，使得這些運(yùn)動(dòng)都呈現(xiàn)精英化與少數(shù)化取向，而且由于這些知識(shí)分子總?cè)藬?shù)少且力量微薄，并不是主導(dǎo)主流意識(shí)形態(tài)的力量，難以有效監(jiān)督公共電視是否符合公共性的實(shí)質(zhì)。同時(shí)，由于這些公共化運(yùn)動(dòng)并非為一般社會(huì)公眾所推動(dòng)，也就難以呈現(xiàn)出公眾的態(tài)度與意見(jiàn)。于是，雖努力擯除商業(yè)與政治的染指，但失卻了公民的參與，公共電視仍然難以踐履公共領(lǐng)域的理想。此外，財(cái)源補(bǔ)助也是影響廣電機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的重要因素。臺(tái)灣公視以政府撥款作為主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源，從而在財(cái)務(wù)上對(duì)政府有所依賴，這令公視在運(yùn)作上面臨兩大挑戰(zhàn)：一是為繼續(xù)獲取充足資金必須與政府建立良好關(guān)系；另一方面，公視為凸顯其公共性又必須排除政府的不當(dāng)干預(yù)與影響以對(duì)公眾問(wèn)責(zé)。而在政府經(jīng)費(fèi)和基金撥款金額卻相對(duì)固定的情況下，面對(duì)開(kāi)發(fā)新的數(shù)字頻道、節(jié)目制作成本與營(yíng)銷費(fèi)用的逐年增加，公視必然將增加經(jīng)費(fèi)的重望寄托于以數(shù)字商品銷