財稅法的再分配功能及其制度體系

財稅法的再分配功能及其制度體系--基于收入再分配公平的視汪永?！菊慨?dāng)前收入分配的具體制度改革迫在眉睫，初次分配是市場分配，再分配是政府分配，即收入分配改革關(guān)鍵在于再分配改革，政府有所作為的應(yīng)是收入再分配。收入再分配的實(shí)質(zhì)就是公平分配，公平優(yōu)位應(yīng)是收入再分配改革的實(shí)踐綱領(lǐng)。財稅法在某種程度上是公平分配法，追求實(shí)質(zhì)意義上的分配公平，收入再分配改革的公平寓于財稅法的實(shí)質(zhì)公平，運(yùn)用財稅法的再分配功能實(shí)現(xiàn)收入再分配改革的公平，即通過財稅法的一收一支兩次調(diào)節(jié)、兩種手段構(gòu)建實(shí)現(xiàn)收入再分配的公平的制度體系。【期刊名稱】《池州學(xué)院學(xué)報》【年(卷)，期】2013(000)005【總頁數(shù)】4頁(P42-45)【關(guān)鍵詞】財稅法;實(shí)質(zhì)公平;收入再分配;制度體系【作者】汪永福【作者單位】安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽合肥230036【正文語種】中文【中圖分類】D9121問題的提出當(dāng)前中國的收入分配問題已到了不能不關(guān)注、不能不解決的階段，利用《中國統(tǒng)計年鑒（2012）》的數(shù)據(jù)進(jìn)行測算，2011年底，我國城鎮(zhèn)居民收入最高的20%群體的人均可支配收入是最低的20%群體的5.35倍；農(nóng)村居民收入最高的20%群體的人均純收入是收入最低的20%群體的人均純收入的8.39倍，城鎮(zhèn)居民收入最高的20%全體的人均可支配收入是農(nóng)村居民收入最低的20%群體人均純收入的23.5倍［1］。衡量貧富差距的重要標(biāo)準(zhǔn)的基尼系數(shù)，即是國家統(tǒng)計局公布2012年的我國基尼系數(shù)也是0.474，也超過了國際上所公認(rèn)的0.4收入分配差距的“警戒線”。尋求實(shí)踐中收入分配公平之路徑，解決我國收入分配不公的問題已經(jīng)到了一個很急迫的階段。我國采取的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，也就是所謂的〃讓一部分先富起來”，這是我國發(fā)展初期的客觀環(huán)境要求，但是我國現(xiàn)在已然到了全面發(fā)展階段，這種政策難以具有可持續(xù)性。當(dāng)前我國對收入再分配改革的輕視，甚至混淆收入初次分配與收入再分配的性質(zhì)，沒有正確認(rèn)識收入再分配的價值理念，即初次分配是市場分配，再分配是政府分配，市場分配效率優(yōu)先，再分配公平優(yōu)位。再者，財稅政策的調(diào)節(jié)績效尚未充分發(fā)揮，部分學(xué)者［2］認(rèn)為通過稅收手段對收入分配進(jìn)行調(diào)節(jié)是無效的，這種觀點(diǎn)亦有其瑕疵，稅收是財稅法調(diào)整收入再分配的第一次調(diào)節(jié)，是通過稅負(fù)在不同主體之間的負(fù)擔(dān)來促進(jìn)收入的公平分配。如2000年以來，政府再分配收入占比呈逐步提高趨勢，由2000年的14.53%提高到2009年的18.28%，而再分配過程中政府部門經(jīng)常轉(zhuǎn)移收入較快增長源于收入稅［3］。再者，居民部門來自政府部門轉(zhuǎn)移收入凈額規(guī)模較小，使再分配后居民部門在國民可支配總收入中占比進(jìn)一步下降。所以，財稅政策的一收一支的績效尚未完全發(fā)揮，也進(jìn)一步加劇收入再分配的不公平。收入分配是一個經(jīng)濟(jì)利益分配的過程，在這過程中，一般認(rèn)為包括初次分配、再分配和三次分配三個環(huán)節(jié)。收入分配首先是有東西可分配，解決的分配的量的問題，再就是如何分配，解決的是分配方式的問題，這也貫穿于收入分配的三個環(huán)節(jié)。收入分配需要進(jìn)行改革，不同環(huán)節(jié)的改革所追求的價值取向是不同的，而現(xiàn)階段收入分配改革的核心是公平問題，而收入分配公平的關(guān)鍵所在是收入再分配的公平，而且收入再分配是政府分配，政府分配是公平分配。因此，現(xiàn)階段收入分配改革的核心'是收入再分配的改革。本文從居民內(nèi)部收入分配的角度，構(gòu)建財稅法的具體制度體系，促進(jìn)收入再分配的改革，即以財稅法的實(shí)質(zhì)公平實(shí)現(xiàn)收入再分配的公平，而且是居民內(nèi)部收入再分配的公平。不論是城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、行業(yè)差距，最終表現(xiàn)在個體上，實(shí)質(zhì)上是居民收入的差距。收入再分配的改革不僅僅是政府、企業(yè)和居民三者之間的利益的分配，更要注重居民之間的收入分配的公平，居民之前的公平是具體的公平。因此，應(yīng)以財稅法的實(shí)質(zhì)公平實(shí)現(xiàn)居民收入再分配的個體正義。2財稅法的實(shí)質(zhì)公平與收入再分配的改革2.1財稅法的實(shí)質(zhì)公平公平是財稅法的精神實(shí)質(zhì)，公平優(yōu)位是財稅法的實(shí)踐原則，也是財稅法追求的永恒價值。財稅法不僅追求起點(diǎn)公平，而且更加注重結(jié)果的公平。傳統(tǒng)的民法是通過抽象的人格平等提供一種平等的起點(diǎn)、平等的規(guī)則以使人們獲得公平的機(jī)會，但機(jī)會公平并不意味著分配公平，由于各種稟賦的差異會導(dǎo)致結(jié)果不公平。一方面，財稅法是對這種規(guī)則公平、機(jī)會公平的確認(rèn)，進(jìn)而追求一種公平的形式；另一方面，財稅法是對這種結(jié)果不公平的救濟(jì)，進(jìn)而追求各主體間的實(shí)質(zhì)公平。財稅法的實(shí)質(zhì)公平具體表現(xiàn)為其的分配功能，也就是說通過財稅法分配的正義實(shí)現(xiàn)社會的公平。財稅法是調(diào)整國家財政關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，通過財政的一收一支進(jìn)行財政的平衡，實(shí)現(xiàn)收入分配的公平，尤其是收入再分配的公平。從財稅法調(diào)整的內(nèi)容可以看出，財稅法通過對財政收入的調(diào)整，例如對稅收的調(diào)整，完成收入再分配中的第一個環(huán)節(jié)，即收入利益在國家、企業(yè)和個人之間的分配。再者，在財政支出方面，通過對支出對象的調(diào)整完成收入再分配的第二個環(huán)節(jié)，即通過取得的財政收入在各個個體之間的分配，實(shí)現(xiàn)收入再分配的公平。因此，財稅法的實(shí)質(zhì)公平即為其分配的正義，財稅法的公平就是分配的公平。在討論到財稅法的實(shí)質(zhì)公平必然涉及公平的另一面效率的問題，公平和效率都是財稅法所追求的價值，其對于財稅法的價值正如正義與秩序?qū)τ诜赏瑯拥年P(guān)系。但是效率和公平是辯證統(tǒng)一的，這也意味著公平和效率矛盾的，即兩者可能會產(chǎn)生不可調(diào)和的沖突，這就需要財稅法選擇其應(yīng)然的價值取向，尤其是在調(diào)節(jié)收入再分配的過程中。在這里，財稅法作為調(diào)整收入的再分配，調(diào)整的是收入再分配的公平，而不是指收入再分配的效率，因?yàn)?，收入分配中的效率是靠收入中的初次分配來解決的，也就是靠市場分配，它解決的是收入分配中的效率問題，之所以政府調(diào)節(jié)收入分配，是因?yàn)槭袌龇峙涞氖切?，它難以解決收入分配公平問題，這也是它的失靈領(lǐng)域，如果此時再強(qiáng)調(diào)效率，必然還會回到市場分配中市場難以解決的公平問題，這無疑會加劇收入分配的不公平。所以，收入分配的效率是靠市場分配來調(diào)節(jié)，政府只要不破壞市場分配就是認(rèn)為是有效的。當(dāng)然，這里指的效率僅指市場分配的效率，不包括規(guī)制政府分配的效率。一言蔽之，財稅法調(diào)節(jié)收入再分配應(yīng)當(dāng)更加注重公平。當(dāng)然財稅法的實(shí)質(zhì)公平所注重的結(jié)果公平應(yīng)當(dāng)保持在適度的范圍之內(nèi)。一方面，財稅法的實(shí)質(zhì)公平，其中所堅(jiān)持的公平優(yōu)位原則，應(yīng)當(dāng)限定在收入再分配環(huán)節(jié)中。另一方面，財稅法追求的實(shí)質(zhì)公平，也就是所追求的結(jié)果公平，應(yīng)當(dāng)保持在適度的范圍之內(nèi)，即保證最貧困社會成員的基本權(quán)利，不能因追求結(jié)果公平而損害他人公平分配的權(quán)利。2.2收入再分配改革的公平收入再分配是在市場不能分配也不應(yīng)當(dāng)分配收入的情況下，政府主導(dǎo)的一種分配方式。之所以產(chǎn)生政府分配，就是因?yàn)榇嬖谑袌鐾瓿刹涣说姆峙?，也是市場難以處理的公平問題，因此，從收入再分配產(chǎn)生的根源角度來看，是政府分配，而政府分配應(yīng)該是一種公平分配。收入分配制度的問題實(shí)質(zhì)上是是否公平分配的問題，而公平體現(xiàn)于再分配的過程中，也就是說，收入分配是否公平取決于收入再分配的公平程度。因此，政府在收入分配改革有所作為的是收入再分配，實(shí)現(xiàn)公平的核心是收入再分配環(huán)節(jié)。一方面，收入再分配更加重視公平，再分配是一種公平分配。另一方面，收入再分配是政府主導(dǎo)的，是政府分配，而政府分配的性質(zhì)是公平分配。因此，收入再分配應(yīng)是公平分配。有些學(xué)者［4］認(rèn)為當(dāng)前我國分配領(lǐng)域的本質(zhì)問題在于初次分配。并且認(rèn)為收入分配改革只看到了再分配的改革，想方設(shè)法通過政府稅收以及財政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)分配的公平，忽略了問題的本質(zhì)，那么，對于當(dāng)前的分配問題只能起到治標(biāo)不治本的作用。但是筆者并不認(rèn)為如此，初次分配和再分配是兩種不同性質(zhì)的分配方式，初次分配是市場主導(dǎo)的，注重的是效率，而政府分配是政府主導(dǎo)的，應(yīng)當(dāng)注重公平，注重公平的政府分配方式更能體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)公平；再者，分配環(huán)節(jié)對收入分配影響程度的大小與政府干預(yù)程度的大小并非正相關(guān)的，所以，政府有所作為的應(yīng)當(dāng)是收入再分配環(huán)節(jié)。收入再分配不僅要按公平的原則分配其應(yīng)當(dāng)分配的經(jīng)濟(jì)利益，而且應(yīng)當(dāng)遵循保護(hù)弱者利益的原則，這是作為正義的公平應(yīng)有之義。再分配的公平應(yīng)當(dāng)保證每個機(jī)會成員的公平，僅僅因?yàn)樗巧鐣蓡T之一，就有權(quán)不僅享受其他成員所提供的個人生活需要，而且有權(quán)享受每個人都想得到而實(shí)際上確實(shí)對人類福利有益的一切好處和機(jī)會［5］。換言之，收入再分配的公平是平等的享有分配權(quán)和最低分配利益的保障權(quán)。2.3'Missies段刖物=片>耕叫國3罔fflsfffls-fl-、ssssssaB?w5?iffls^、回宜、5?ifflsl28ssw>ffl^H*甬s湖"書、ssssn^s^、書。、8S^§?8^書、Bsn^^sss^si^^a?"書’齡湖今書、司皿IIla茵m—T?劇Hr豐s^—寫。sssi^^a?"書湖H翔SSSS^5SIO1^S^、sssss^sn^、sfa^sw>ffl^Hs"書。H兵、s旅講述網(wǎng)湖aaa洋訪述JSH+毋sf苛*料站曲苫*料泛漩叫HSK講、fflfft3DN畫郁沼苫叫國曲耿苫沙iffi*sf苛=片>3耕叫國。sssl^BS*毋迷網(wǎng)湖^}碧片>耕叫國區(qū)ffl^-^swIE株?、g>5s旅毋迷四ffl、yl}D?^)tts^i、茵醯4曲中洋訪帛泛，isss^stt、sssa^isossttswffi'si曲耿書摩苫今書叫a。is>2、8H§USSSS^5^、旅WW>M甘sa、畀團(tuán)aa回疏聲m雌元g^mss瓣、si==沖、3叫國。istts、回麻、s雌元迎4SS瓣、i=對3叫國。H兵、Hss^sisK^、瑪—w—對*違曹片>ffl^?s"書、§3.1財政收入實(shí)現(xiàn)再分配公平的制度在財政收入方面，稅收是財政收入的主要收入來源，稅收也是調(diào)節(jié)收入分配的關(guān)鍵所在。稅收進(jìn)行分配的實(shí)質(zhì)是國家、企業(yè)、個人三者利益的博弈，即要處理好政府財政權(quán)和公民財產(chǎn)權(quán)的關(guān)系，要處理好高收入者和低收入者之間的關(guān)系。具體來說，一方面，當(dāng)前調(diào)節(jié)收入再分配的主要是直接稅，即應(yīng)加強(qiáng)對直接稅的征收，減少間接稅的稅負(fù)水平。另一方面，調(diào)節(jié)收入分配應(yīng)當(dāng)以收入的存量分配和收入的增量分配相結(jié)合，即以財產(chǎn)稅的調(diào)節(jié)促進(jìn)收入存量再分配的公平，以所得稅的調(diào)節(jié)促進(jìn)收入增量再分配的公平?？偠灾?，通過稅負(fù)的調(diào)整，正確處理納稅人之間以及政府財政權(quán)和私人財產(chǎn)權(quán)的關(guān)系，做到富國和裕民的統(tǒng)一。財產(chǎn)稅是對一切積累的財產(chǎn)、生活資料、生產(chǎn)資料以及資源課稅，也稱之為〃存量稅”，它具有較強(qiáng)的調(diào)節(jié)財富分配的功能，尤其是對財富存量的調(diào)節(jié)。收入分配不公不僅僅因?yàn)槭杖胴敻辉隽糠峙涞牟还彩鞘杖氪媪坷鄯e造成的。收入差距的存在主要通過個人所得稅予以調(diào)節(jié)，但個人所得稅無法調(diào)節(jié)財富存量造成的貧富差距，而且還有大量財富存量是通過繼承、贈與等方式獲得，不是通過交易形成，因而更難調(diào)節(jié)［6］。作為對社會財富存量課稅的稅種，財產(chǎn)稅具有直接稅的性質(zhì)，稅負(fù)不易發(fā)生轉(zhuǎn)嫁，對財產(chǎn)課稅在一定程度上彌補(bǔ)了所得稅不能對資產(chǎn)增值和存量財富課稅的缺陷，發(fā)揮了調(diào)節(jié)收入和財富分配的作用。如房產(chǎn)稅的征收，遺產(chǎn)稅與贈與稅的開征，資源稅的改革。所得稅是調(diào)節(jié)收入再分配的另一重要手段，尤其是對收入增量的調(diào)節(jié)，即通過稅負(fù)的負(fù)擔(dān)調(diào)整來調(diào)節(jié)收入再分配的公平。當(dāng)前在我國所得稅可以發(fā)揮卻沒有發(fā)揮調(diào)整收入分配差距的作用，主要是因?yàn)闆]有合理的所得稅制度，尤其是個人所得稅制度，而且相關(guān)的征稅技術(shù)制度較為缺乏。因此，應(yīng)當(dāng)改革當(dāng)前的所得稅制度，并提高征稅水平，充分發(fā)揮個人所得稅的作用以促進(jìn)收入再分配的公平。如實(shí)行綜合和分類相結(jié)合的個人所得稅征稅模式，并提高個人所得稅在所得稅中的地位；建立科學(xué)的稅收扣除制度；加強(qiáng)征管技術(shù)的制度建設(shè)。3.2財政支出實(shí)現(xiàn)收入再分配公平的制度財政支出是政府收入再分配的二次調(diào)節(jié)，現(xiàn)代財政是公共財政，公共財政的核心就要求要〃取之于民，用之于民”。政府在財政支出方面，一則應(yīng)當(dāng)傾斜保護(hù)弱者，向弱者傾斜，如通過向弱者進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，通過實(shí)施轉(zhuǎn)移支付制度，加大財政補(bǔ)貼、社會保障方面的數(shù)額，可使居民收入得到提升，真正做到〃用之于民”，以實(shí)現(xiàn)社會弱者最低權(quán)利的公平。二則政府在向社會提供公共物品之時應(yīng)當(dāng)更多的向民生傾斜，民生是社會主體最基本的需求，也是其最基本的權(quán)利，因此，要處理好民生支出和非民生支出的關(guān)系，但是基于政府提供公共物品的定位，政府不能與民爭利，其收入能夠滿足公共物品的提供即可，而無需在整個國民收入中占比過高。第一，居民享受均等可及的基本公共服務(wù)。促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的基本公共服務(wù)均等化，減小城鄉(xiāng)、區(qū)域間居民享受基本公共服務(wù)的差距，從這個角度實(shí)現(xiàn)居民〃收入，，的普遍平等。財政支出制度支持基本公共服務(wù)的均等化主要在于：第一，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建城鄉(xiāng)、區(qū)域之間公平的公共財政體系，建立居民之間公平的基本公共服務(wù)供給制度。第二，調(diào)整中央與地方的財政格局，建立財力與事權(quán)相平衡的財政體系，加強(qiáng)財政可持續(xù)扶持農(nóng)村地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)基本公共服務(wù)的制度保障。第三，完善轉(zhuǎn)移支付制度，尤其是增加一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，財政轉(zhuǎn)移支付資金重點(diǎn)向落后地區(qū)和基層政府傾斜，加強(qiáng)落后地區(qū)和基層財政的能力，提高提供地方公共物品的質(zhì)量和效率。第二，傾斜民生支出。民生服務(wù)是居民享受最多的基本服務(wù)，也是必須的基本服務(wù)，民生支出減輕低收入者的支出負(fù)擔(dān)，使低收入者的凈收入得以增加，進(jìn)而縮小了居民間的收入分配收入差距。從現(xiàn)代財政的目的看，現(xiàn)代財政是公共財政，公共財政應(yīng)當(dāng)提供公共需要，滿足居民的基本需求，因此，公共財政應(yīng)當(dāng)投向民生支出，以減少居民收入差距。公共財政支出應(yīng)當(dāng)以民生支出為優(yōu)先，改善公共支出的投向，增加民生支出。從優(yōu)化收入分配結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的角度考慮，應(yīng)調(diào)整改進(jìn)政府財政支出結(jié)構(gòu)，改變政府對公共財政投向的順序，提高政府公共服務(wù)支出占公共財政支出的比重，確保公共支出向民生傾斜，向老少變窮地區(qū)的居民傾斜，通過增加政府的公共服務(wù)支出減少居民不必要的支出，激活居民消費(fèi)［7］，提高低收入者的凈收入水平。教育、醫(yī)療、社會保障等是最典型的民生項(xiàng)目，財政應(yīng)傾斜此類項(xiàng)目以調(diào)節(jié)居民收入的差距，促進(jìn)收入再分配的公平，如增加教育、醫(yī)療衛(wèi)生支出。第三，完善居民社會保障制度。社會保障體系是調(diào)節(jié)居民收入分配的一項(xiàng)重要制度，并主要體現(xiàn)在社會保障資金的籌集及其發(fā)放上，社會保障的資金來源于全社會具有收入的廣大成員，而社會保障的支出對象則主要是低收入者或困難群體，即運(yùn)用社會保障資金的普遍征收和有重點(diǎn)的發(fā)放［8］。從財政支出的角度，社會保障就是通過對其對象、范圍以及內(nèi)容的調(diào)整來調(diào)節(jié)居民收入的再分配。建立健全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系，發(fā)揮社會保障對居民收入再分配的〃調(diào)節(jié)器”作用。如增加社會保障的財政性投入，提高社會保障支出