戶籍改革進(jìn)程的障礙基于城市落戶門檻的分析

戶籍改革進(jìn)程的障礙基于城市落戶門檻的分析

一、問題的提出中國的戶籍因牽連個人的國民地位而被視為“中國第一證件”（田炳信，2003）。戶籍制度中，最受關(guān)注的是城市落戶政策。學(xué)術(shù)界不乏對城市落戶改革的障礙和推動的探討。不少研究指出，改革的最大障礙在于戶口類型隱含著各種各樣的不同權(quán)益（莫紀(jì)宏等，2001；黃仁宗，2002）。深化改革的關(guān)鍵，在于把掛靠在戶口之上的教育、醫(yī)療、社會保障等諸多公共服務(wù)和福利與戶口類型剝離（王太元，2005）。彭希哲等(2009)提出，城市落戶改革的本質(zhì)是決策者放棄以限制人口自由遷移的權(quán)利及其相關(guān)的社會福利來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定的工具性目標(biāo)，將農(nóng)村進(jìn)城人口的權(quán)利保障及其正義性置于政策目標(biāo)中的優(yōu)先地位。這些看法隱含的對城市戶籍改革終極目標(biāo)的政治、經(jīng)濟(jì)訴求是城市政府向外來人口開放城市公共資源，在經(jīng)濟(jì)社會活動中扮演相對超然的角色。但也有研究指出這種公平性導(dǎo)向的改革導(dǎo)致地方政府面臨公共資源供給的壓力，協(xié)調(diào)公共資源地區(qū)之間的配置是推進(jìn)城市落戶改革的關(guān)鍵①。已有研究帶出的啟示是，把握城市落戶制度改革的未來走向有賴于全面認(rèn)識改革的阻力和產(chǎn)生這些阻力的現(xiàn)實(shí)環(huán)境。我們認(rèn)為，在城市落戶呈現(xiàn)出由中央縱向管制轉(zhuǎn)為地方橫向自治的現(xiàn)實(shí)背景下，城市政府擁有很大的自由裁量權(quán)根據(jù)自身利益決定城市落戶的具體條件，各城市落戶改革的進(jìn)程必然客觀上受局部利益左右，地方政府設(shè)定的落戶門檻的高低和對落戶對象的篩選是認(rèn)識阻礙城市戶籍改革實(shí)際進(jìn)程的重要標(biāo)尺。本文在梳理全國31個省份的46個城市現(xiàn)行的落戶政策的基礎(chǔ)上，通過比較不同城市落戶的具體操作條件來認(rèn)識城市戶籍改革推進(jìn)的阻力。二、中國城市落戶改革推進(jìn)的基本態(tài)勢中國的城市戶口政策建立在計劃經(jīng)濟(jì)的需求上，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市戶口政策作了多次調(diào)整。這些調(diào)整呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)。第一，落戶渠道增加。具體包括20世紀(jì)70年代末國務(wù)院對農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)非農(nóng)業(yè)戶口條件的放寬；80年代初國務(wù)院允許不具有市鎮(zhèn)常住戶口的人口通過辦理暫住證在市鎮(zhèn)居住；1984年國務(wù)院允許農(nóng)民以自理口糧的形式落戶農(nóng)村集鎮(zhèn)；90年代中期部分地方政府推出通過購買城鎮(zhèn)商品房落戶的當(dāng)?shù)赜行Вㄋ{(lán)?。艨谡?；90年代末公安部放寬城市投親靠友的落戶條件；國務(wù)院決定部分小城鎮(zhèn)對農(nóng)民的開放；2000年以來部分城市實(shí)行的具備暫住性質(zhì)的居住證在滿足一定條件后可轉(zhuǎn)為常住戶口等。然而，城市落戶渠道增加的政策有些是面向全國，有些只針對特定類型的城市（例如小城鎮(zhèn)）和特定人群；有些只賦予落戶者享受部分而非全部的城市戶口權(quán)益，因此同一城市并存著各種“身份不等”的“城市戶口類型”的人口②。第二，落戶決定權(quán)下放。這體現(xiàn)在中央出臺有關(guān)城市戶籍新政時，都是賦權(quán)地方政府根據(jù)有關(guān)精神，結(jié)合本地的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展?fàn)顩r和綜合承受能力，制定相應(yīng)的具體實(shí)施細(xì)則。城市政府各自制定自己的落戶條件、并且這些落戶條件的量化標(biāo)準(zhǔn)在不同城市間有較懸殊差異的現(xiàn)象，反映了城市戶籍改革權(quán)限的下放和落戶決定權(quán)的“劃疆而治”。第三，準(zhǔn)入條件篩選性明顯。一般而言，準(zhǔn)入條件與學(xué)歷、技術(shù)職稱、投資額、商品房購買量等條件掛鉤，向少部分擁有資金、專業(yè)技術(shù)和高學(xué)歷的人群傾斜，體現(xiàn)了城市政府以“經(jīng)濟(jì)人”身份，通過準(zhǔn)入條件控制和調(diào)節(jié)落戶對象的質(zhì)量和數(shù)量，凸顯了城市落戶政策既被用于對人才、資金、技術(shù)的爭奪，又被用于“設(shè)防”一些不受地方政府歡迎、但往往是占城市外來人口大多數(shù)的群體。對于社會整體而言，城市自由落戶障礙尚待破解。從現(xiàn)有改革看，城市準(zhǔn)入條件的設(shè)立已成為地方政府的權(quán)限，以公共資源配置和發(fā)展資源爭奪為主導(dǎo)的城市落戶門檻在很大程度上反映出城市政府對戶籍改革的取向和進(jìn)程的控制。一國之下“公民平權(quán)”、國土之上自由流動雖然并非前景無期，但仍舉步維艱。三、城市落戶門檻的評價方法（一）落戶門檻評價指標(biāo)體系根據(jù)戶籍制度建立以來中央政府和各地有關(guān)城市落戶的政策和法規(guī)，城市落戶渠道大致上可以歸納為投資、就業(yè)、家庭團(tuán)聚、特殊貢獻(xiàn)和其他五類一級渠道，一級渠道下又可劃分若干個二級渠道。相應(yīng)的，每個渠道都有具體的規(guī)定細(xì)則。我們根據(jù)這些細(xì)則構(gòu)造了評價落戶準(zhǔn)入條件高低的系列指標(biāo)（見表1）。城市落戶的開放度在很大程度上取決于城市政府對新增城市人口的數(shù)量和質(zhì)量的控制，城市落戶改革的研究有必要關(guān)注城市政府在制定落戶條件時的傾向性。表1所列的五類一級落戶渠道中，特殊貢獻(xiàn)和其他渠道覆蓋的人群面狹窄，樣板意義大于普遍意義。家庭團(tuán)聚條件在《國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部〈關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中問題意見〉的通知》文件中有明確規(guī)定，地方政府調(diào)控的余地不大。由于以上三類渠道對于絕大部分?jǐn)M落戶城市的人口僅具有典型意義，因此在比較各城市落戶門檻時，只重點(diǎn)關(guān)注投資和就業(yè)這兩大渠道的落戶操作條件。（二）樣本選取與數(shù)據(jù)來源本研究樣本城市的選取主要考慮城市吸引力和樣本覆蓋面兩大因素。一般認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)、發(fā)展機(jī)會越多的城市更受外來人口青睞，落戶剛性需求也越大。因此，我們在全國31個省級行政單位中，每個省份選取了1～2個在中國社會科學(xué)院編著的《2009年中國城市競爭力藍(lán)皮書：中國城市競爭力報告》中綜合競爭力處于前100位的城市作為研究對象，共選取了46個城市樣本，覆蓋了4個直轄市、27個省會城市、15個其他級別城市。從地理分布看，18個城市位于東部地區(qū)，占樣本城市的39%；15個位于西部地區(qū)，占樣本城市的33%；13個城市位于中部地區(qū)，占樣本城市的28%。落戶門檻分析的原始數(shù)據(jù)源于46個樣本城市的現(xiàn)行落戶相關(guān)政策和規(guī)定。（三）落戶門檻指數(shù)構(gòu)建考慮到城市落戶渠道的多維和多變量、落戶條件之間的相對重要性及評分標(biāo)準(zhǔn)容易受主觀干擾等特性，為了更客觀地比較各城市的落戶門檻，我們選用直接由原始樣本數(shù)據(jù)驅(qū)動、被廣泛應(yīng)用于處理由非線性、非正態(tài)多維數(shù)據(jù)構(gòu)成的評價問題的投影尋蹤模型（金菊良等，2004）來求解反映各城市落戶條件綜合特征的落戶門檻指數(shù)，以落戶門檻指數(shù)的差異水平進(jìn)行不同城市之間落戶門檻的評價和比較，指數(shù)分值越大表示落戶門檻越高。投影尋蹤模型基本思路把高維數(shù)據(jù)投影（轉(zhuǎn)換）到低維空間上，采用投影目標(biāo)函數(shù)來衡量投影四、城市落戶門檻比較由投資落戶門檻指數(shù)、就業(yè)落戶門檻指數(shù)和綜合落戶門檻指數(shù)的城市間分布格局可以看出，全國整體而言，城市落戶門檻是多維的、常態(tài)的，囊括以下方面。(1)融合門檻，即在某城市持暫住證或居住證居住了若干年以上并依法繳納社會保障金。(2)職業(yè)門檻，即需要有正式和穩(wěn)定工作，隱含著要有穩(wěn)定收入或者達(dá)到一定的收入水平。(3)資歷門檻，比如學(xué)歷、職稱、技能等。(4)住房門檻，即是否擁有住房或固定的居所。(5)投資門檻，即需要進(jìn)行某種形式的投資和投資達(dá)到一定數(shù)目方可落戶。這些落戶門檻在所有樣本城市中都普遍存在，且在部分城市已實(shí)施多年，構(gòu)成了人口流動障礙的制度和體制基礎(chǔ)，但各城市對門檻高低的取舍有不同的安排。從投資落戶渠道（含直接投資、納稅和購買商品房等子渠道）看，為了對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)“輸血”和推動房地產(chǎn)市場，相當(dāng)部分的樣本城市設(shè)立了相對較低的投資落戶門檻（見圖1）。例如吉林、南寧、蕪湖和銀川市，實(shí)際投資10萬元就可以獲得3個落戶指標(biāo)。但綜合實(shí)力強(qiáng)、落戶需求大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展一線城市，設(shè)立了數(shù)百萬元的額度門檻以排除中小投資者。例如，廣州市投資落戶的額度要求高達(dá)500萬元。天津、武漢、南京、蘇州等城市投資落戶的投資額度也要求百萬元以上。北京、上海和深圳等市由于外來投資眾多，以納稅總額代替直接投資額提高投資落戶門檻。上海規(guī)定年度納稅總額必須達(dá)到100萬元方可申請落戶，北京要求連續(xù)3年每年納稅額達(dá)到80萬元以上，還附帶其他包括住房、創(chuàng)造就業(yè)崗位的數(shù)目等額外要求。圖1投資落戶門檻指數(shù)分布格局從就業(yè)落戶渠道（含普通就業(yè)和高端就業(yè)子渠道）看，向高素質(zhì)群體傾斜是所有樣本城市的共同特點(diǎn)，體現(xiàn)在對普通就業(yè)人群設(shè)立相當(dāng)高的落戶門檻，城市政府不愿意對外來人口有太多的財政承擔(dān)。眾多不具備大專以上學(xué)歷、在城市無自有住房、從事體力勞動者幾乎沒有被提供機(jī)會獲得城市戶口。就業(yè)機(jī)會相對較多的沿海東部大城市設(shè)置了高的就業(yè)落戶門檻（見圖2）。例如上海市就業(yè)落戶要滿足(1)取得上海市中級及以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)任職資格或技師（國家二級職業(yè)資格）及以上職業(yè)資格證書；(2)工作崗位性質(zhì)與所持有技術(shù)職稱一致；(3)持有《上海市居住證》滿7年并持居住證期間依法在上海市繳納所得稅滿7年、同時按規(guī)定參加上海市城鎮(zhèn)社會保險滿7年；(4)上海市二級以上醫(yī)院出具的健康狀況證明等多項條件；另外還有年度落戶指標(biāo)的限制。反觀中西部相對落后的城市，其就業(yè)落戶的門檻則相對較低，有一定年限的合法工作、合法住所和按規(guī)定繳納社會保障金就可以申請，反映了這些城市的整體發(fā)展環(huán)境對人才的吸引力有限。相對于投資落戶渠道，在就業(yè)落戶渠道方面，更多的城市處于門檻居中的水平。圖2就業(yè)落戶門檻指數(shù)分布格局圖3綜合落戶門檻指數(shù)分布格局城市落戶門檻指數(shù)綜合得分合并考慮了投資和就業(yè)兩類落戶渠道的條件（見圖3）。落戶門檻指數(shù)高低不同的城市有不同的特點(diǎn)。在全國范圍內(nèi)，高門檻的城市占樣本城市總數(shù)的11%，低門檻的占30%，中門檻的占59%。從地域分布看，落戶門檻指數(shù)居高的城市主要位于東部沿海地帶，落戶門檻低的城市則相對集中在中西部，反映出經(jīng)濟(jì)的開放度并不必然與戶籍的開放度成正比。從人口結(jié)構(gòu)看，流動人口比例越高的城市，城市準(zhǔn)入條件越高，折射出城市政府在無法有效控制城市實(shí)際常住人口增加的同時，不向外來人口開放需要動用本地資源的公共服務(wù)項目。從落戶門檻實(shí)施時間的縱向比較看，位于落戶門檻指數(shù)前列的北京、上海、廣州等城市早在20世紀(jì)90年代就已設(shè)置落戶門檻，他們經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相對成功成為其他城市效仿的參照，昔日的領(lǐng)先者在戶籍制度上的改革定位和預(yù)期的“政策紅利”也被視為成功經(jīng)驗的組成部分而為其他后進(jìn)城市樹立了里程碑式的標(biāo)桿效應(yīng)。但如果城市落戶門檻可以作為反映戶籍改革進(jìn)程的標(biāo)尺的話，可以認(rèn)為城市落戶改革并沒有突破性的進(jìn)展，大多數(shù)城市僅僅處于戶籍改革進(jìn)程的中游位置。落戶門檻中的城市一般尚處于發(fā)展的初級階段，但開始呈現(xiàn)加速的態(tài)勢?；A(chǔ)設(shè)施相對完善、勞動力和物流成本較低是這類城市的共同特征，其共同的發(fā)展目標(biāo)是努力追趕和縮小與東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距?；诒容^優(yōu)勢和后發(fā)優(yōu)勢，這類城市正積極承接發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，引入先進(jìn)生產(chǎn)要素加速工業(yè)化，因此一方面寄望利用城市落戶政策競爭投資和人才，但另一方面由于和東部沿海城市整體上還存在較大的發(fā)展差距，城市落戶吸引力不強(qiáng)，設(shè)置過高的落戶門檻有悖于當(dāng)?shù)匕l(fā)展現(xiàn)實(shí)。五、結(jié)論城市戶籍制度改革的進(jìn)取和限度，可以從本文提出的落戶門檻指數(shù)得到檢視。本文通過比較各地城市的落戶條件分析戶籍制度對當(dāng)?shù)匕l(fā)展的作用，認(rèn)識戶籍制度改革艱難漸進(jìn)的障礙，以求對城市戶籍改革的未來走向有所把握。我們的研究表明，戶籍制度在市場化過程中仍然發(fā)揮著限制人口自由流動的作用，全國范圍內(nèi)城市開放式落戶制度的框架建立尚未見到清晰的路線圖和時間表。各地落戶條件“質(zhì)”的共性和“度”的差別表明，戶籍制度涉及宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控和現(xiàn)代社會的管理，既是地方政府進(jìn)行公共資源分配的“計劃性”工具，也是地方政府競爭發(fā)展資源供給的“理性”手段。推行準(zhǔn)入條件的理由不僅僅來自公共資源配置的壓力，也來自追逐財富的動力。這點(diǎn)出了以落戶條件為圓心的城市戶籍現(xiàn)有改革，站在地方政府的立場，就是以公共資源配置考慮、發(fā)展資源爭奪為核心的地方利益較量。雖說政府是公眾利益的代表，政府的權(quán)力來源于民眾的讓渡，然而也必須承認(rèn)轉(zhuǎn)型時期城市政府利益的客觀存在。市場化過程中，政府的行政職能不斷重組，各項經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)指標(biāo)層層分解到基層，各城市政府爭當(dāng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先鋒。在這樣的大背景下，城市落戶改革并不僅僅是政府、市民、外來人口在利益與公平、容納與排斥、城市管治與國民生存權(quán)利之間的博弈，也表明在市場改革中，由于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能和財政體制的約束，城市政府利益并不完全等同于公共利益。從暫住證向居住證、從居住證與常住戶口接續(xù)、從計劃控制向準(zhǔn)入條件調(diào)控轉(zhuǎn)變的戶籍改革進(jìn)程，更多的是戶籍名目的改換和“姿態(tài)上”的進(jìn)步，并未真正觸及城市公共