農(nóng)村集體建設(shè)節(jié)約集約用地的法律探討

農(nóng)村集體建設(shè)節(jié)約集約用地的法律探討

DF45：A1002-3933（2010）06-0059-09一農(nóng)村集體建設(shè)用地是一個特指的專用概念。農(nóng)村集體建設(shè)用地是指農(nóng)民從事二、三產(chǎn)業(yè)及其居住生活的空間承載地，包括農(nóng)村居住用地、農(nóng)村公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施用地、村辦及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等。集體建設(shè)用地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，農(nóng)民個人只享有使用權(quán)。農(nóng)村集體建設(shè)用地主要包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益事業(yè)用地和公共設(shè)施用地，以及農(nóng)村居民修建住宅用地。早在20世紀60年代初期，中央人民政府就對鄉(xiāng)村企業(yè)用地和農(nóng)村居民建房用地問題作了規(guī)定。但那時農(nóng)村的各項建設(shè)事業(yè)受到計劃經(jīng)濟體制的限制，發(fā)展速度較慢且用地量不大。從全國范圍看，土地需求與供給的矛盾不像今天這樣突出，因而有關(guān)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地的規(guī)定，還不可能形成剛性的法律制度。黨的十一屆三中全會以后，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的迅速發(fā)展，農(nóng)民的生產(chǎn)能力和生活水平有了很大的提高。隨之而來的鄉(xiāng)村各項建設(shè)尤其是鄉(xiāng)村企業(yè)建設(shè)和農(nóng)民住宅建設(shè)快速發(fā)展，土地需求量日益增加。由于我國保護耕地的法律法規(guī)不健全，缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范予以調(diào)整，因而在實踐中亂占濫用耕地的問題十分嚴重。為加強鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地管理，制止這種亂占濫用土地甚至濫用耕地的現(xiàn)象，國務(wù)院于1982年2月13日頒布了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)建房用地管理條例》；1986年頒布的《中華人民共和國土地管理法》，設(shè)專章對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地作了明確規(guī)定，從而為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地管理提供了法律依據(jù)。1998年頒布和2004年修訂的《土地管理法》第五章所稱的“建設(shè)用地”，除包括上述鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地之外，還包括經(jīng)過依法辦理了農(nóng)地轉(zhuǎn)用手續(xù)的農(nóng)用地。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)、集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村居民，經(jīng)依法申請、審批，使用集體土地進行建設(shè)并領(lǐng)取集體土地使用證，便對其使用的土地享有土地使用權(quán)。集體土地建設(shè)用地使用權(quán)是土地使用者依法取得的，對農(nóng)民集體所有的土地享有的占有、使用和收益的權(quán)利。該種使用權(quán)客體土地的用途，是建設(shè)建筑物和構(gòu)筑物而非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)[1]。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)必須依法確認權(quán)屬?！锻恋毓芾矸ā返?0條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當持有關(guān)批準文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準權(quán)限，由縣級以上地方人民政府批準；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。按照前款規(guī)定興辦企業(yè)的建設(shè)用地，必須嚴格控制。省、自治區(qū)、直轄市可以按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的不同行業(yè)和經(jīng)營規(guī)模，分別規(guī)定用地標準。”第61條規(guī)定：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準權(quán)限，由縣級以上地方人民政府批準；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。”第62條還規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準?！盵1]依據(jù)《土地改革法》的相關(guān)規(guī)定，對農(nóng)民土地改革中分到的宅基地以及地上的房屋，都由人民政府頒發(fā)了“土地所有證”。因而宅基地就是農(nóng)民用以建造住房的那部分土地，它與農(nóng)用地一樣在建國初期屬于農(nóng)民的私有財產(chǎn)，可以買賣、抵押，并且被1954年的《中華人民共和國憲法》所承認和保護。在人所共知的“三年大饑荒”中，宅基地和其周邊的自留地成了許多農(nóng)民的“保命田”。隨著農(nóng)民逐步走上合作化道路，尤其是通過興辦合作社的形式，農(nóng)民私有的土地轉(zhuǎn)為合作社集體所有。1962年9月中共中央頒布《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》，宣布生產(chǎn)隊范圍的土地，都歸生產(chǎn)隊所有。生產(chǎn)隊所有的土地包括社員的自留地、自留山、宅基地等，一律不準出租和買賣。因此，現(xiàn)在農(nóng)村不存在農(nóng)民私有的土地，原人民政府頒發(fā)的土地證也就自然失去了效力。但如果土地改革中由人民政府頒發(fā)土地證的宅基地，至今未因法定的原因發(fā)生土地權(quán)屬的變化，現(xiàn)仍為原農(nóng)民居住的，該土地證可以作為宅基地的有效權(quán)屬憑證。在確定農(nóng)村居民宅基地集體土地建設(shè)用地使用權(quán)時，其面積超過當?shù)卣?guī)定標準的，可在土地登記卡和土地證書內(nèi)注明超過標準面積的數(shù)量。以后分戶建房或現(xiàn)有房屋拆遷、改建、翻建或政府依法實施規(guī)劃重新建設(shè)時，按當?shù)卣?guī)定的面積標準重新確定使用權(quán)，其超過部分退還集體。有下列情形之一的，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織報經(jīng)原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權(quán)：（1）為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)需要使用土地的；（2）不按照批準的用途使用土地的；（3）因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的。依據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第52條規(guī)定，空閑或者房屋坍塌、拆除2年以上未恢復(fù)使用的宅基地，不確定土地使用權(quán)。已經(jīng)確定使用權(quán)的，由集體報經(jīng)縣級人民政府批準，注銷其土地登記，土地由集體收回。按照現(xiàn)行《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，凡是改變土地用途的都應(yīng)當經(jīng)有關(guān)行政機關(guān)審批并辦理土地用途變更登記。未經(jīng)審批和土地用途變更登記，擅自改變土地用途的行為屬于違法禁止的行為。關(guān)于南方丘陵區(qū)農(nóng)民宅基地在新農(nóng)村建設(shè)中的土地整理歸并問題，需要依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定和丘陵地區(qū)宅基地的特點進行土地權(quán)屬調(diào)整。在調(diào)整的過程中，一定要遵循農(nóng)民自愿、合理補償、依法調(diào)整的原則，加快集體土地所有權(quán)的確權(quán)發(fā)證工作，妥善處理宅基地確權(quán)遺留問題，區(qū)別對待城鎮(zhèn)人口在農(nóng)村的農(nóng)房占地問題。凡城鎮(zhèn)人口在農(nóng)村原有的宅基地和農(nóng)房，應(yīng)當尊重本人意愿，不愿再在農(nóng)村修建新房的給予適當補助，愿意建新房的納入統(tǒng)一管理并辦理農(nóng)房登記；對于城鎮(zhèn)人口在農(nóng)村違法獲得宅基地修建房屋或者在農(nóng)村購買農(nóng)房的，依法收回宅基地使用權(quán)，并且對其建筑物給予適當?shù)难a償；凡在新農(nóng)村建設(shè)過程中或者在城中村改造時，拆除城鎮(zhèn)居民原籍農(nóng)宅的應(yīng)當給予經(jīng)濟補償。截至2007年底我國國有土地使用權(quán)登記率已達86％，集體土地所有權(quán)登記率已達53％，集體建設(shè)用地使用權(quán)（包括居民宅基地使用權(quán)）登記率已達73％。結(jié)合正在進行的第二次全國土地調(diào)查，我國將加快推進集體土地所有權(quán)和國有建設(shè)用地使用權(quán)登記發(fā)證工作，確保在2009年底基本實現(xiàn)全部覆蓋。隨著第二次全國土地調(diào)查的推進，全國583個縣、73.3萬平方公里已開展外業(yè)調(diào)查，完成外業(yè)調(diào)查23.03萬平方公里。與2006年相比，2007年全國城鎮(zhèn)、村莊地籍調(diào)查完成總面積增加2.69萬平方公里[2]。農(nóng)用地非法轉(zhuǎn)為建設(shè)用地在一些地方呈蔓延之勢。根據(jù)國土資源部土地利用司估算，近年來每年新增建設(shè)用地95％以上屬于農(nóng)村集體農(nóng)用地。1997—2006年全國村莊年均新增面積91萬畝，占新增建設(shè)用地總量的15％[3]。而且當前農(nóng)村集體建設(shè)用地管理存在著許多新的問題，如違法批地等土地違法違規(guī)行為的主體，已由地（市）級政府向縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府甚至基層村組織蔓延。尤其是擅自以村組織的名義改變農(nóng)村集體建設(shè)用地的性質(zhì)和用途，在一些地方成為違法供給建設(shè)用地的主渠道。長期以來，圈占農(nóng)地被認為是地方政府有效的、便捷的“經(jīng)濟增長點”，隨意改變農(nóng)地性質(zhì)搞創(chuàng)收、招商引資、變相出租、非法轉(zhuǎn)讓。有的違法用地得到基層村鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的默許，或者通過召開村民委員會、村民小組會議的形式，促成“集體決策”增加村鎮(zhèn)經(jīng)濟收入。有些地方政府不分類別地鼓勵經(jīng)濟創(chuàng)收，變相縱容土地違法違規(guī)行為。從現(xiàn)已披露的違法違規(guī)案件看，違規(guī)圈占農(nóng)村土地的既有本村村民、農(nóng)村干部，也有城鎮(zhèn)居民和外來人員。違法違規(guī)占地搞建筑的類型主要有擴建、翻建、新建的；有因住房緊張而自建自用的，有的用于家庭副業(yè)，但絕大多數(shù)用于出租、出售。有一小部分人曾向村、鎮(zhèn)提出用地申請，因土地規(guī)劃控制等原因未獲批準而擅自動工；也有村級組織違規(guī)收費、越權(quán)批準的[4]?？傊粋€時期以來農(nóng)村集體建設(shè)用地數(shù)量劇增，已成為撬動土地調(diào)控閘門、違法提供建設(shè)用地的一股暗流。農(nóng)村集體建設(shè)用地數(shù)量劇增，如果任其蔓延下去，其結(jié)果必然是沖擊土地供應(yīng)閘門，沖擊國家宏觀調(diào)控政策并危及農(nóng)村穩(wěn)定和國家糧食安全。為此，國務(wù)院辦公廳于2007年12月30日下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》，要求嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地的法律和政策，堅決遏制并依法糾正亂占用農(nóng)用地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)[5]。隨后國務(wù)院又于2008年1月3日下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》，第16條規(guī)定，必須“高度重視農(nóng)村集體建設(shè)用地的規(guī)劃管理。要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、節(jié)約集約用地的原則，指導(dǎo)、督促編制好鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃，劃定村鎮(zhèn)發(fā)展和撤并復(fù)墾范圍。利用農(nóng)民集體所有土地進行非農(nóng)建設(shè)，必須符合規(guī)劃，納入年度計劃，并依法審批。嚴格禁止擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，嚴格禁止‘以租代征’將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地?！盵6]長期以來我國在二元土地所有制結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，實行城鄉(xiāng)有別的建設(shè)用地使用制度，即農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)民住宅用地、集體經(jīng)濟組織的公共設(shè)施和公益事業(yè)用地等使用集體所有土地。城市企業(yè)、城市居民等必須使用國有土地，需要占用集體土地的必須先由國家通過土地征收將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地后再出讓或劃撥給土地使用者使用。在這種雙軌制的體制下，一方面隨著城市國有土地使用制度改革和市場經(jīng)濟發(fā)展，城市國有土地的市場化配置程度在不斷提高，土地市場價格得以充分顯化；另一方面農(nóng)村集體建設(shè)用地的市場化流轉(zhuǎn)卻長期受到限制，直接導(dǎo)致城市郊區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地大量隱形交易、集體土地資產(chǎn)性收益分配不公、土地市場秩序混亂、土地投機猖獗等社會問題。改革農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度，依法規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場接軌，已成為進一步深化土地市場化改革、規(guī)范土地市場秩序的必然選擇。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度改革，實質(zhì)上是將經(jīng)營性集體建設(shè)用地納入有償出讓軌道，實現(xiàn)土地資源市場化配置的過程，是在規(guī)劃管制下對合乎建設(shè)用地規(guī)劃的集體土地資產(chǎn)進行比較徹底的市場化處置的過程，同時也是集體土地所有權(quán)的實現(xiàn)過程。必須切實增強農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)劃編制的科學(xué)性。《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第4條規(guī)定：“制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，改善生態(tài)環(huán)境，促進資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌，防止污染和其他公害，并符合區(qū)域人口發(fā)展、國防建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)和公共衛(wèi)生、公共安全的需要。在規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建設(shè)活動，應(yīng)當遵守土地管理、自然資源和環(huán)境保護等法律、法規(guī)的規(guī)定。縣級以上地方人民政府應(yīng)當根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的實際，在城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃中合理確定城市、鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模、步驟和建設(shè)標準?！钡?條規(guī)定：“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接?！盵7]土地利用涉及全民族的根本利益，必須服從國家的統(tǒng)一管理。前些時候有些地方不注重盤活存量建設(shè)用地及通盤考慮建設(shè)用地總規(guī)模，隨意大拆大建占用了大量耕地，這實質(zhì)上是對新農(nóng)村建設(shè)的誤解。在新農(nóng)村建設(shè)的過程中，各地的村（鎮(zhèn)）規(guī)劃、生態(tài)村規(guī)劃、新農(nóng)村規(guī)劃等都有各自的用地標準，而且?guī)缀跛幸?guī)劃用地標準都定得相當高。國土資源部門在編制土地利用總體規(guī)劃時，由于必須嚴格執(zhí)行耕地保有量和基本農(nóng)田保護指標，因而很難與之配套。地方各級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當根據(jù)法律規(guī)定適宜的人均用地標準，尤其是在編制鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃時，不能僅控制鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人均建設(shè)用地標準總指標，使各村出現(xiàn)不同的用地指標；也不能搞全鎮(zhèn)平衡，應(yīng)當把人均建設(shè)用地指標落實到每一個村。其他部門規(guī)劃在確定用地規(guī)模時，必須依據(jù)上述指標編制，保證與土地利用總體規(guī)劃確定的用地規(guī)模相銜接。即將開始的一輪土地利用總體規(guī)劃修編的重點，必須考慮如何盤活現(xiàn)有存量建設(shè)用地。要從目前在冊農(nóng)業(yè)人口實際出發(fā)，科學(xué)預(yù)測下一輪規(guī)劃期內(nèi)人口數(shù)量，依據(jù)人均用地標準預(yù)測下一輪規(guī)劃期內(nèi)的用地規(guī)模，再根據(jù)預(yù)測用地規(guī)模結(jié)合村莊現(xiàn)狀用地規(guī)模，制定出村莊存量建設(shè)用地盤活規(guī)劃。該規(guī)劃必須納入土地利用總體規(guī)劃之中，盤活重點在于村內(nèi)閑空地、閑置宅基地和一戶多宅地。土地利用總體規(guī)劃和村（鎮(zhèn)）規(guī)劃的編制應(yīng)當同步進行和相互銜接，地方政府要做好協(xié)調(diào)工作，保證兩個規(guī)劃的編制同步，村（鎮(zhèn)）規(guī)劃在用地規(guī)模上與土地利用總體規(guī)劃確定的用地規(guī)模相一致。在編制村莊建設(shè)用地規(guī)劃時，要注意應(yīng)用土地利用現(xiàn)狀管理信息系統(tǒng)等科技手段，以土地更新調(diào)查成果為基礎(chǔ)，充分調(diào)研村莊的建設(shè)用地復(fù)墾和土地開發(fā)整理后備資源，同時做好與地質(zhì)災(zāi)害防治、避險搬遷和下山脫貧項目的結(jié)合，分析耕地增加潛力，編制土地開發(fā)整理、建設(shè)用地復(fù)墾和低丘緩坡地開發(fā)專項規(guī)劃，把規(guī)劃建設(shè)占用耕地指標在數(shù)量上和布局上與上述規(guī)劃銜接起來，確保規(guī)劃建設(shè)占用耕地規(guī)模不突破耕地增加潛力范圍。由于中心村規(guī)劃在實施過程中涉及村民生產(chǎn)生活中的諸多問題，因而中心村的規(guī)劃一定要切合實際，科學(xué)預(yù)測并嚴格控制用地總規(guī)模，確保每個中心村建設(shè)占用耕地數(shù)量動態(tài)平衡，尊重村民意愿和習(xí)俗，絕對不能再搞大拆大建的做法。同時要結(jié)合耕地占補平衡原則，從農(nóng)村建設(shè)用地整理方面找到一條化解矛盾的出路。必須把農(nóng)地保護和農(nóng)民合法權(quán)益的維護擺到突出的位置。正當媒體呼吁《失地農(nóng)民應(yīng)是監(jiān)督土地違法的“主力”》的時候，一則來自山東某市的消息卻出人意料地表明，“失地農(nóng)民維權(quán)舉步維艱”。2003年2月該市谷里鎮(zhèn)北谷里村188戶村民的約77.7畝耕地被山東升華玻璃制品公司占用。村民幾年來一直沒有放棄利用上訪和起訴等方式討要說法，直到2007年9月“全國土地執(zhí)法百日行動”，依然絲毫未能改變土地被占的命運。舉報的農(nóng)民卻因“無理上訪”而被進行勞動教養(yǎng)。因濫占耕地事件被扭曲，在北谷里鄰村2007年秋后又有“以租代征”形式取得公地的公司蓋起新廠房，以及大片被當?shù)卮迕穹Q之為“鎮(zhèn)里的開發(fā)區(qū)”。其實作為縣級市的新泰已經(jīng)有1個規(guī)劃24平方公里的省級開發(fā)區(qū)，2001年又確定了12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)區(qū)，盡管2003年出臺文件予以取消，但開發(fā)區(qū)的建設(shè)仍在繼續(xù)進行[8]。農(nóng)民土地權(quán)利的脆弱和貧困，說到底是農(nóng)民土地權(quán)利上的虛化和法律保護上的弱化?，F(xiàn)行相關(guān)的法律對于農(nóng)民在土地上的權(quán)益的規(guī)定較為模糊，這不僅導(dǎo)致集體經(jīng)濟組織與其成員的權(quán)利義務(wù)關(guān)系模糊，而且使得他們成了土地批租交易的旁觀者，對自己的土地被占、被違法征收而失去發(fā)言權(quán)，對征地補償協(xié)商沒有參與決定權(quán)，耕地被征后的安置問題沒有救助權(quán)，想要討個說法沒有訴辯說理權(quán)。久而久之必然使得農(nóng)民精神麻木，農(nóng)村大量耕地被濫征強占也就在所難免。因此，當前迫切需要加快對失地農(nóng)民合法權(quán)益保護法律法規(guī)的修改與完善，讓他們依法擁有耕地被征用的參與報批權(quán)、征地批復(fù)知情權(quán)、土地補償知情權(quán)、補償方案聽政權(quán)、要求公告權(quán)和拒絕補償?shù)怯洐?quán)、不當征收救濟權(quán)、補償收支知情權(quán)、查詢舉報權(quán)等一系列權(quán)利，使他們真正成為監(jiān)督農(nóng)村土地違法的主力。在我國農(nóng)村農(nóng)民的宅基地帶有一種福利性質(zhì)，基本上是無償?shù)靥峁┙o農(nóng)村村民使用。從某種意義上說，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)具有社會保障和社會福利的性質(zhì)，各級政府部門必須慎重對待和處理農(nóng)民宅基地的福利性與財產(chǎn)性的關(guān)系，妥善處理農(nóng)民宅基地的歷史遺留問題。近年來農(nóng)民宅基地成為農(nóng)村土地管理的難點之一，難就難在超占的土地和建筑物難處理。依據(jù)《土地管理法》第62條的規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府對于農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地，只有“審核”職責(zé)并無批準權(quán)限，農(nóng)民宅基地最終必須由縣人民政府批準。治理農(nóng)村超占宅基地的情況，也要從以人為本的原則出發(fā)，既要反對武力拆遷，也要反對村鎮(zhèn)干部盲目收取超標有償使用費了事。要根據(jù)各地實際情況合理確定當?shù)卮迕裾貥藴?，村?zhèn)規(guī)劃部門要依據(jù)限額標準規(guī)劃，防止大面積集體超標；對于超標占用土地符合土地利用總體規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃的，應(yīng)當補辦用地手續(xù)并適當收取一定的耕地開墾費；對于不符合土地利用總體規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃的，應(yīng)當在做好思想工作的前提下予以拆除；在對舊房改造特別是建設(shè)新村時，要防止占新不拆舊而多占宅基地；農(nóng)村宅基地超標收取的有償使用費，一定要取之于民用之于民，必須加強對土地出讓費和有償使用費的監(jiān)督和審計。作為政府組成部分的行政機關(guān)，在行使土地征收、房屋拆遷權(quán)的時候，屢屢發(fā)生與公民物權(quán)的沖突，往往因官方的暴力作為而引起民怨和社會的關(guān)注。政府基于公共利益的需要應(yīng)當而且必須對私有財產(chǎn)進行寬容的干預(yù)，但是必須給予相應(yīng)的補償為代價。唯有如此，憲法和民法所保障的私有財產(chǎn)才能夠得到真正的尊重和維護，才能夠協(xié)調(diào)公共利益和個人利益于一個良性的法律和社會秩序之中。必須加快土地管理法律法規(guī)體系修改與完善的進程。近年來我國先后制定和修改了21部法律法規(guī)，對城市化、城鎮(zhèn)化過程中耕地過快流失起了一定的遏制作用。盡管法律體系在不斷完善，但是與日本200余項涉及土地管理的法律法規(guī)相比較，我國土地保護的法規(guī)體系仍然存在諸多缺陷。主要問題在于法律法規(guī)不健全、部分法規(guī)標準過寬。如我國在土地整理、農(nóng)村居民點整理以及落后地區(qū)開發(fā)等方面，均沒有相關(guān)的法律法規(guī)進行規(guī)范；部分法律的標準過寬，對遏制土地占用的作用不夠明顯。如《土地管理法》第45條規(guī)定，征用基本農(nóng)田以及基本農(nóng)田以外的耕地，超過35公頃或者其他土地超過70公頃的，均需要由國務(wù)院審批，征收前款規(guī)定之外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。而日本的法律規(guī)定僅為2公頃，不足我國的6％[9]。再就《土地管理法》對土地保護的嚴厲性來說，我國的法律規(guī)定比日本的法律規(guī)定也明顯失之過寬，迫切需要根據(jù)土地保護的實際情況并借鑒國外的立法經(jīng)驗進行修改完善。日本是世界上城市發(fā)展比較成熟的國家之一，具有人多地少的國土特征。我國在城市化、城鎮(zhèn)化道路的選擇上，在處理建設(shè)用地與耕地保護的矛盾上，可以借鑒日本的成功經(jīng)驗，促使我國在城市化、城鎮(zhèn)化過程中有效地保護耕地資源。健全的法律法規(guī)體系以及嚴格的執(zhí)法，是防止城市發(fā)展背離科學(xué)規(guī)律和市場經(jīng)濟原則，導(dǎo)致發(fā)展的盲目性、隨意性、無序性和不穩(wěn)定性的有力舉措。利用法律的嚴肅性可以減少不合理的人為因素干擾，減少部分地方政府“以地生財”和“以地升官”的短期行為；杜絕分散發(fā)展低效率土地利用模式，以法律保障農(nóng)民對被征土地合法權(quán)益，同時促進我國城市舊城改造、村鎮(zhèn)合并、落后地區(qū)發(fā)展以及新農(nóng)村建設(shè)。烏云其木格副委員長在十屆全國人大常務(wù)委員會第25次會議上作關(guān)于跟蹤檢查有關(guān)農(nóng)業(yè)法律實施情況的報告時，也建議加快《土地管理法》的修改進程[10]?，F(xiàn)行的《土地管理法》在一定程度上被體制、機制和地域沖突等因素所抑制，土地管理所承載的社會矛盾遠遠大于土地管理自身的功能。因此，當前的首要任務(wù)是要把現(xiàn)行的《土地管理法》以及比較成熟的制度執(zhí)行好，不能夠把現(xiàn)有法律制度由于體制、機制的原因?qū)е虏荒軌蚝芎脠?zhí)行的情況，統(tǒng)統(tǒng)歸結(jié)為這套法律制度本身有問題。土地不僅是財產(chǎn)而且還是資源，《土地管理法》的修改必須更多地關(guān)注土地的社會利益、公共利益和資源的合理利用，以及如何科學(xué)使用土地資源；必須更多地關(guān)注如何根據(jù)國情以耕地保護為核心，嚴格限制建設(shè)用地總量的增加；必須更多地關(guān)注在國土資源稀缺的情況下，有效地解決對資源的使用、占有和合理補償問題，建立起一套有效調(diào)整資源占有者與資源補償者關(guān)系的調(diào)控體系；必須更多地關(guān)注土地保護的法律體系建設(shè)，妥善地解決好運用法律手段與運用行政手段解決土地糾紛的問題。農(nóng)村集體的土地產(chǎn)權(quán)制度以及土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題尤其要抓緊修改，使集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有序進行，使這些資源既符合國家的發(fā)展需要又使農(nóng)民享受到土地增值的收益。《土地管理法》的修改還必須加大對違法使用土地的責(zé)任追究，加大對土地違法行為的懲處力度；進一步采取措施協(xié)調(diào)好中央對土地的管理權(quán)限與地方政府管理權(quán)限的關(guān)系，強化國家土地督察制度的效率。二審查調(diào)整各類建設(shè)規(guī)劃和建設(shè)用地標準?！秶鴦?wù)院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》要求按照節(jié)約集約用地原則，依法調(diào)整各類建設(shè)規(guī)劃和建設(shè)用地標準。具體地說就是要從如下四個方面嚴格把關(guān)：（1）強化土地利用總體規(guī)劃的整體控制作用。各類與土地利用相關(guān)的規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃相銜接，所確定的建設(shè)用地規(guī)模必須符合土地利用總體規(guī)劃的安排，年度用地安排也必須控制在土地利用年度計劃之內(nèi)。不符合土地利用總體規(guī)劃和年度計劃安排的，必須及時做出調(diào)整和修改，核減用地規(guī)模。（2）切實加強重大基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的科學(xué)規(guī)劃。要按照合理布局、經(jīng)濟可行、控制時序的原則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)建設(shè)規(guī)劃，避免盲目投資、過度超前和低水平重復(fù)建設(shè)浪費土地資源。（3）從嚴控制城市用地規(guī)模。城市規(guī)劃要按照循序漸進、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局的原則，科學(xué)確定城市定位、功能目標和發(fā)展規(guī)模，增強城市綜合承載能力。要按照節(jié)約集約用地的要求，加快城市規(guī)劃相關(guān)技術(shù)標準的制定和修訂。盡快出臺新修訂的人均用地、用地結(jié)構(gòu)等城市規(guī)劃控制標準，合理確定各項建設(shè)建筑密度、容積率、綠地率，嚴格按國家標準進行各項市政基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)綠化建設(shè)。嚴禁規(guī)劃建設(shè)脫離實際需要的寬馬路、大廣場和綠化帶。（4）嚴格土地使用標準。要健全各類建設(shè)用地標準體系，抓緊編制公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地標準。要按照節(jié)約集約用地的原則，在滿足功能和安全要求的前提下，重新審改現(xiàn)有各類工程項目建設(shè)用地標準。凡與土地使用標準不一致的建設(shè)標準和設(shè)計規(guī)范，要及時修訂。要采取先進節(jié)地技術(shù)、降低路基高度、提高橋隧比例等措施，降低公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施工程用地和取棄土用地標準。建設(shè)項目設(shè)計、施工和建設(shè)用地審批必須嚴格執(zhí)行用地標準，對超標準用地的，要核減用地面積。推進農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用?！秶鴦?wù)院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》第17條指出：“鼓勵提高農(nóng)村建設(shè)用地的利用效率。要在堅持尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益的原則下，依法盤活利用農(nóng)村集體建設(shè)用地。按規(guī)劃穩(wěn)妥開展農(nóng)村集體建設(shè)用地整理，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。農(nóng)民住宅建設(shè)要符合鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，住宅建設(shè)用地要先行安排利用村內(nèi)空閑地、閑置宅基地。對村民自愿騰退宅基地或符合宅基地申請條件購買空閑住宅的，當?shù)卣山o予獎勵或補助?！盵6]根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量。各類開發(fā)建設(shè)活動需要占用農(nóng)民集體農(nóng)用地的，都必須符合土地利用總體規(guī)劃，納入土地利用年度計劃；用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，必須依法按規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批手續(xù)。但近年來出現(xiàn)了一個“以租代征”的典型形式，以規(guī)避土地規(guī)劃計劃的控制，規(guī)避法定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批程序，規(guī)避土地使用有關(guān)稅費，將農(nóng)用地直接進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)。當前農(nóng)村集體建設(shè)用地管理存在的問題，突出反映在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織擅自占用農(nóng)用地，建設(shè)“標準廠房”和配套設(shè)施后向社會出租——“以租代征”；以村級組織與外來投資者合作經(jīng)營的名義占用農(nóng)用地，提供建設(shè)用地；違法利用農(nóng)用地開發(fā)、銷售商品住宅等方面。對于農(nóng)村集體建設(shè)用地中出現(xiàn)的問題，現(xiàn)有法律法規(guī)和政策已有明確規(guī)定，如果有法不依、違法不究、姑息遷就，就可能逐步形成法不責(zé)眾、法律空置的局面，嚴重危及國家法律的嚴肅性和權(quán)威性。嚴格執(zhí)行土地用途管制制度。土地用途管制制度是最嚴格土地管理制度的核心。但是，一些地方在土地利用中沒有嚴格執(zhí)行土地用途管制制度，未經(jīng)依法批準，擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的情況不在少數(shù)?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。”[1]使用土地的單位和個人，必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地?！锻恋毓芾矸ā返?4條還規(guī)定：“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、國務(wù)院批準的建設(shè)項目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院批準。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規(guī)劃的機關(guān)批準。在已批準的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項目用地可以由市、縣人民政府批準?！盵1]違反土地利用總體規(guī)劃和不依法經(jīng)過批準改變土地用途都是違法行為。任何涉及土地管理制度的試驗和探索，都不能違反國家的土地用途管制制度。地方各級人民政府既要加強土地征收或征用管理，更要重點加強土地用途管制。當前一些地方在使用農(nóng)民集體所有土地進行建設(shè)的過程中，擅自擴大農(nóng)民集體所有土地的使用范圍，違法提供建設(shè)用地的問題比較嚴重。要嚴禁以興辦“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”、“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)”為名，非法占用（租用）農(nóng)民集體所有土地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)。興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、村民建住宅需要使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有土地的，必須符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃（以下簡稱鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村規(guī)劃），納入土地利用年度計劃，并依法辦理規(guī)劃建設(shè)許可及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和建設(shè)項目用地審批手續(xù)?！锻恋毓芾矸ā返?1條規(guī)定：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準權(quán)限，由縣級以上地方人民政府批準；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)?！盵1]農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地，興辦企業(yè)或與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同興辦企業(yè)的，必須符合土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村規(guī)劃，并納入建設(shè)用地年度計劃管理；涉及占用農(nóng)用地的，必須依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，用地規(guī)模必須符合有關(guān)企業(yè)用地標準。農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”。單位和個人不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有土地搞房地產(chǎn)開發(fā)。其他任何單位和個人進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。不符合土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村規(guī)劃，沒有土地利用年度計劃指標的，不得批準用地。任何單位和個人不得自行與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或個人簽訂協(xié)議將農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。非法占用耕地改作他用，數(shù)量較大造成耕地大量毀壞的，要依法追究刑事責(zé)任。嚴格控制農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模。《土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”[1]一些地方借農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、土地整理折抵和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等名義，擅自擴大建設(shè)用地的規(guī)模。地方各級人民政府要依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村規(guī)劃，對農(nóng)村集體建設(shè)用地實行總量控制。嚴格執(zhí)行農(nóng)村一戶一宅政策，各地要結(jié)合本地實際完善人均住宅面積等相關(guān)標準，控制農(nóng)民超用地標準建房，逐步清理歷史遺留的一戶多宅問題，堅決防止產(chǎn)生超面積占用宅基地和新的一戶多宅現(xiàn)象。要合理安排住宅建設(shè)用地，繼續(xù)停止別墅類房地產(chǎn)開發(fā)項目的土地供應(yīng)。供應(yīng)住宅用地要將最低容積率限制、單位土地面積的住房建設(shè)套數(shù)和住宅建設(shè)套型等規(guī)劃條件寫入土地出讓合同或劃撥決定書，確保不低于70％的住宅用地，確實用于廉租房、經(jīng)濟適用房、限價房和90平方米以下中小套型普通商品房的建設(shè)，防止大套型商品房多占土地。同時要嚴禁以各種名義擅自擴大農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模，以及通過“村改居”等方式，非法將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地。嚴格控制農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)發(fā)生破產(chǎn)、兼并等情形時，所涉及的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)方可依法轉(zhuǎn)移。其他農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必須是符合規(guī)劃、依法取得的建設(shè)用地，并不得用于商品住宅開發(fā)。依照《中華人民共和國土地管理法實施條例》第18條規(guī)定，土地整理新增耕地面積只能折抵用于建設(shè)占用耕地的補償，不得折抵為建設(shè)用地指標，擴大建設(shè)用地規(guī)模。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，必須嚴格控制在國家已經(jīng)批準的試點范圍內(nèi)。試點必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村規(guī)劃，必須確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加，農(nóng)用地和耕地面積不減少；不得以試點為名違背農(nóng)民意愿搞大拆大建、強制搬遷，侵害農(nóng)民權(quán)益。嚴格禁止和嚴肅查處“以租代征”轉(zhuǎn)用農(nóng)用地的違法違規(guī)行為?！耙宰獯鳌笔侵干米詫⑥r(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的行為，這是近年來凸現(xiàn)的一種違法用地的新形式。以租代征的手法是通過租用農(nóng)民集體土地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，擅自擴大建設(shè)用地規(guī)模。其實質(zhì)是規(guī)避法定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，在規(guī)劃計劃之外擴大建設(shè)用地規(guī)模，同時逃避了繳納有關(guān)稅費、履行耕地占補平衡法定義務(wù)。其結(jié)果