關(guān)于建立我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險體系的思考

關(guān)于建立我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險體系的思考

我國是自然災(zāi)害頻發(fā)、受災(zāi)面廣、災(zāi)害損失嚴(yán)重的國家之一。統(tǒng)計資料顯示，近五年來，中國每年因自然災(zāi)害導(dǎo)致的直接經(jīng)濟損失超過2000億元以上；其中，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失占了較大比重，常年農(nóng)村受災(zāi)人口超過2億人，近年因自然災(zāi)害造成的糧食損失達1000億斤左右，約為常年糧食總產(chǎn)量的10％；其中，旱災(zāi)造成的損失約占全部災(zāi)害損失的60％左右。2010年伊始自四月底，我國出現(xiàn)罕見的南旱北寒的氣候現(xiàn)象，受災(zāi)面積超過1億畝，受災(zāi)人口也超過1億人，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟損失已經(jīng)超過1000億。如果夏秋再出現(xiàn)嚴(yán)重的洪澇及臺風(fēng)災(zāi)害，今年我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失將創(chuàng)歷史紀(jì)錄。面對巨災(zāi)頻發(fā)對于國民經(jīng)濟造成的影響，我國應(yīng)當(dāng)建立何種模式的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險體系，再一次成為政府和社會關(guān)注的熱點。我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險體系的發(fā)展(一)新中國農(nóng)業(yè)保險歷史的簡要回顧農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險屬于農(nóng)業(yè)保險的范疇。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與天氣現(xiàn)象的關(guān)系非常密切，各種影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然災(zāi)害都可以成為農(nóng)業(yè)保險的保險責(zé)任范圍。因此，世界各國農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)所承保的主要風(fēng)險實際上都與自然災(zāi)害有關(guān)，而一種風(fēng)險如果被稱之為自然災(zāi)害，其破壞范圍、破壞面積和破壞程度都相對較大。在保險市場上，農(nóng)業(yè)保險在相當(dāng)程度上也被認為是一種以承擔(dān)種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)面臨的巨災(zāi)風(fēng)險為主要職責(zé)的保險業(yè)務(wù)。新中國成立后，在上個世紀(jì)五十年代，出現(xiàn)過由國有的中國人民保險公司開辦的農(nóng)業(yè)保險和由農(nóng)民通過合作社形式舉辦的農(nóng)業(yè)互助保險，但由于當(dāng)時農(nóng)村經(jīng)濟比較落后，農(nóng)民承擔(dān)保險費的能力有限，加上傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)定位于“低保費、低保額、低保障”，無論是正規(guī)保險公司的農(nóng)業(yè)保險還是農(nóng)民自發(fā)的互助合作保險，對于重大農(nóng)業(yè)風(fēng)險所造成損失的賠償仍然非常有限。但是，“低保費、低保額、低保障”的定位成為農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營的一個通行規(guī)則，在這樣的規(guī)則面前，無論多么嚴(yán)重的巨災(zāi)損失，農(nóng)業(yè)保險的賠償金額基本上被控制在“直接物化成本”的界限內(nèi)，以防止或減少農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)經(jīng)營過程中的道德風(fēng)險。農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)中的所謂“直接物化成本”是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中發(fā)生的種子秧苗或幼畜禽苗、化肥或飼料、能源或機械使用的各項成本。1980年，我國恢復(fù)國內(nèi)保險業(yè)務(wù)之后，中國人民保險公司從1982年起開始試辦農(nóng)業(yè)保險，種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)保險實行全國統(tǒng)一核算，盈虧在保險公司經(jīng)營范圍內(nèi)相互調(diào)劑，農(nóng)業(yè)保險的虧損可以由其他業(yè)務(wù)的盈利進行彌補。這種“殺富濟貧”、違反保險經(jīng)營原則和侵犯其他客戶保險利益的做法顯然與商業(yè)運行規(guī)則大相徑庭，加上農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險與農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營的“三低”規(guī)則在現(xiàn)實運營過程中形成的“大干大賠，小干小賠”的現(xiàn)象，使保險公司傾向于減少農(nóng)業(yè)保險的供給，加大盈利性保險業(yè)務(wù)的經(jīng)營。1987年6月，中國人民保險公司開始設(shè)置農(nóng)村保險業(yè)務(wù)部，專門從事農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營，并從1988年開始以省為范圍，實行農(nóng)業(yè)保險單獨核算。但是，由于農(nóng)業(yè)風(fēng)險的復(fù)雜性與多樣性，政府未能理順與保險公司、農(nóng)民之間的關(guān)系，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營風(fēng)險更加集中，巨額虧損使得經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險難以為繼。1992年，全國農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)收入達到8.2億元，但賠付率高達116％，農(nóng)業(yè)保險完全是虧本經(jīng)營。從1996年起，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)規(guī)模逐年萎縮，2001年全國農(nóng)業(yè)保險規(guī)模跌到20多年來的低谷，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)收入僅為3億元，占保險業(yè)總保費的0.14％，農(nóng)業(yè)保險面對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險幾乎無所作為。(二)財政補貼型農(nóng)業(yè)保險的出現(xiàn)2004年9月，上海安信農(nóng)業(yè)保險股份有限公司作為我國第一家專業(yè)性股份制農(nóng)業(yè)保險公司成立，作為探索建立我國政策性農(nóng)業(yè)保險的一個試點，上海安信農(nóng)業(yè)保險公司采取的是“政府推動、市場化運作”的經(jīng)營模式，主要經(jīng)營農(nóng)村種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)保險，對參加符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向的投保農(nóng)戶，市、區(qū)(縣)兩級財政將給予一定比例的保費補貼。從2007年起，中央政府開始推出面向全國的農(nóng)業(yè)保險保險費補貼的政策，形成了中央、省、地(市)及縣為單位的多級財政支持的農(nóng)業(yè)保險保費補貼計劃，使得我國農(nóng)業(yè)保險進入了快速發(fā)展的新時期。2009年，我國農(nóng)業(yè)保險保費收入達134億元，其中中央級地方財政安排農(nóng)業(yè)保險保費補貼59.7億元，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)收入占當(dāng)年財產(chǎn)保險業(yè)務(wù)收入的4.65％，中國成為僅次于美國的全球第二大農(nóng)業(yè)保險市場。在農(nóng)業(yè)保險快速發(fā)展的同時，我國自然災(zāi)害、尤其是巨災(zāi)造成的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟損失也逐年上升。同樣是在2009年，干旱、洪澇、風(fēng)雹、臺風(fēng)、高溫?zé)崂恕⒌蜏乩鋬龊脱?zāi)、山體滑坡和泥石流、森林和草原火災(zāi)、病蟲害等各類災(zāi)害均有不同程度發(fā)生，部分地區(qū)重復(fù)受災(zāi)，特別是區(qū)域性極端暴雨、階段性嚴(yán)重干旱、局地性強風(fēng)颮線、高頻次登陸臺風(fēng)和大范圍雪災(zāi)，給我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生命財產(chǎn)安全帶來嚴(yán)重影響。經(jīng)民政部核定，2009年，全國各類自然災(zāi)害共造成農(nóng)作物受災(zāi)面積4721.4萬公頃，絕收面積491.8萬公頃。按照每畝水稻直接物化成本300元、每畝玉米直接物化成本200元、每畝大豆或煙葉直接物化成本100元估算，每公頃農(nóng)作物保守估值的平均直接物化成本為20000元計算，僅絕收的491.8萬公頃土地的物化成本損失就高達983.6億元，如果再考慮到整個農(nóng)作物受災(zāi)面積，2009年全國農(nóng)作物的直接物化成本損失至少超過2000億元，面對當(dāng)年全國134億的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)收入，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟因災(zāi)害引起的農(nóng)作物損失補償缺口保守估算也不會少于2000億元，如果再加上養(yǎng)殖業(yè)由于巨災(zāi)而產(chǎn)生的直接物化成本及經(jīng)濟價值的損失，全國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟因災(zāi)害導(dǎo)致的損失補償需求或缺口將更加驚人。因此，我國目前實行的政府補貼農(nóng)業(yè)保險的政策仍然存在較大的局限性。(三)我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險體系的現(xiàn)狀隨著我國《中央財政種植業(yè)保險保費補貼管理辦法》的實施，全國性的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險體系的雛形已經(jīng)形成。我國目前的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險體系是由中央和地方財政對于種植面廣、對促進“三農(nóng)”發(fā)展有重要意義的大宗農(nóng)作物和能繁母豬及奶牛保險實行保險費補貼，補貼險種的保險責(zé)任為因人力無法抗拒的自然災(zāi)害，包括暴雨、洪水(政府行蓄洪除外)、內(nèi)澇、風(fēng)災(zāi)、雹災(zāi)、凍災(zāi)、旱災(zāi)、病蟲草鼠害等對投保農(nóng)作物造成的損失及能繁母豬和奶牛因自然災(zāi)害、意外事故及疾病引起的死亡及滅失損失。政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的經(jīng)營主體為國有保險公司和專業(yè)農(nóng)業(yè)保險公司。目前，我國的保險費補貼形式的政策性農(nóng)業(yè)保險由多家保險公司分別經(jīng)營，全國沒有形成統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險體系。盡管《中央財政種植業(yè)保險保費補貼管理辦法》要求經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)按補貼險種當(dāng)年保費收入25％的比例計提巨災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金，逐年滾存，逐步建立應(yīng)對巨災(zāi)風(fēng)險的長效機制。但是，這些巨災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金分散在不同的保險公司之間，加上中國保險市場存在著嚴(yán)重的寡頭壟斷現(xiàn)象，現(xiàn)有的4家中資專業(yè)農(nóng)業(yè)保險公司在2009年度的合計業(yè)務(wù)收入僅為當(dāng)年全國財產(chǎn)保險市場業(yè)務(wù)收入的1.82％，專業(yè)農(nóng)業(yè)保險公司不僅承保能力有限，而且單個保險公司很難在較大的范圍內(nèi)分散風(fēng)險。同時，由于缺乏有效的制度安排和政策支持，事實上包括占我國農(nóng)業(yè)保險市場份額超過80％的中國人民財產(chǎn)保險公司也很難利用專項巨災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金在不同年份分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險。另外，由于我國各省區(qū)經(jīng)濟環(huán)境和自然環(huán)境差異很大，那些自然災(zāi)害頻發(fā)的省區(qū)大多是經(jīng)濟落后地區(qū)，地方財政的捉襟見肘導(dǎo)致農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險較大的地區(qū)事實上很難再承受農(nóng)業(yè)保險保費補貼的壓力。2009年，中央及地方財政安排農(nóng)業(yè)保險保費補貼59.7億元，占我國當(dāng)年農(nóng)業(yè)保險保費收入的44.55％，面對農(nóng)業(yè)損失為主的全國自然災(zāi)害直接經(jīng)濟損失的2523.7億，無論是財政保費補貼還是全年134億元的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)收入，對所謂的巨災(zāi)風(fēng)險保障來說仍然微不足道。2009年冬季以來，云南省、貴州大部、廣西局部地區(qū)遭遇持續(xù)干旱。截至2010年3月23日，農(nóng)作物受災(zāi)面積503.4萬公頃，直接經(jīng)濟損失超過236.6億元。針對西南地區(qū)遭受的嚴(yán)重旱災(zāi)，財政部、民政部及時下?lián)苤醒牒禐?zāi)救災(zāi)補助資金1.85億元。但是，相對于236多億元的直接經(jīng)濟損失，1.85億元的救助資金顯得勢單力薄，而來自保險業(yè)的賠償資金仍然是杯水車薪。因此，我國目前事實上并不存在完善和有效的全國性農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險體系。為了實現(xiàn)政策性農(nóng)業(yè)保險的健康發(fā)展和穩(wěn)步推進，提高我國對于農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險的保險保障能力，目前需要迫切改變這種資源分散、管理分散的割據(jù)局面，通過制度安排和機制創(chuàng)新，實現(xiàn)資源整合，將財政補貼資金與再保險風(fēng)險分散機制相結(jié)合，形成在全國范圍可持續(xù)增長的分散農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險的機制。部分國家農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險體系比較由于農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險具有準(zhǔn)公共物品的特性，世界上大約有40多個國家開辦了農(nóng)業(yè)保險，各國在建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險體系過程中，基本上都采取了財政補貼和稅收優(yōu)惠等政策。(一)美國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險體系美國對巨災(zāi)管理機制的改革和創(chuàng)新可謂走在世界的前沿，對世界各國都有借鑒意義。美國從過去全靠政府救濟，到現(xiàn)在農(nóng)作物保險巨災(zāi)保險計劃等，采取了財政、再保險和緊急貸款等手段來分散和轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險。美國國會1994年通過了《農(nóng)作物保險改革法》，取消了政府救濟計劃，通過保費補貼和各種優(yōu)惠項目申請條件的設(shè)置，從某種程度上形成了事實上強制的巨災(zāi)保險，幫助農(nóng)戶抵御在農(nóng)業(yè)上遭受的重大的、突發(fā)性的損失。在這項法案中有如下亮點值得我們關(guān)注：其一，巨災(zāi)保險，其范圍主要是對由于水災(zāi)、旱災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、火災(zāi)、冰雹、低溫多雨和病蟲害等一些不可抗拒的因素所造成的農(nóng)業(yè)損失進行保險，政府補貼全部保費，農(nóng)戶只需交納手續(xù)費，即可得到核準(zhǔn)產(chǎn)量50％的保障水平；其二，多風(fēng)險農(nóng)作物保險，可以看作是在巨災(zāi)風(fēng)險保險基礎(chǔ)上提供更高程度的保險保障，它是經(jīng)過改良的農(nóng)作物一切險，政府提供一定比例的保費補貼，保障水平為核準(zhǔn)產(chǎn)量的50％～75％，發(fā)生巨災(zāi)損失時的賠償按事先選定價格的100％計算；其三，區(qū)域風(fēng)險保險計劃，是免費災(zāi)難救助與多種風(fēng)險作物保險的混合體，與免費災(zāi)難救助類似，在發(fā)生大范圍普遍產(chǎn)量損失時農(nóng)場主可以依靠區(qū)域風(fēng)險計劃獲得賠償。面對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險，美國政府采取了財政、稅收、再保險、緊急貸款和農(nóng)業(yè)巨災(zāi)證券化等手段來分散和轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險。1、財政手段。美國將農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險計劃作為農(nóng)業(yè)災(zāi)害保障的主要形式，使其成為社會福利制度的一部分，財政提供了大量的支出。不僅在農(nóng)民投保時提供保費補貼，還提供災(zāi)害和價格損失的經(jīng)濟補償。同時，政府還向提供農(nóng)作物保險的私營保險公司提供一定比例的業(yè)務(wù)費用補貼。這些對保證農(nóng)業(yè)保險的順利開展、補償農(nóng)民損失、保障農(nóng)民收入起到了重大作用。2、再保險手段。由聯(lián)邦政府通過聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司向私營保險公司提供比例再保險和超額損失再保險保障，即通過分保的形式降低私營保險公司的經(jīng)營風(fēng)險，保證農(nóng)作物保險制度的平穩(wěn)進行，降低了私人保險公司的巨災(zāi)農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險。美國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)再保險率一般維持在20％左右。3、緊急貸款手段。區(qū)域風(fēng)險保險計劃規(guī)定，當(dāng)農(nóng)戶遇農(nóng)業(yè)巨災(zāi)，遭受巨大農(nóng)業(yè)損失，嚴(yán)重影響到家庭生產(chǎn)和生活的時候，只要參加區(qū)域風(fēng)險保險計劃，就可以有權(quán)獲得“農(nóng)民家庭緊急貸款計劃”，對穩(wěn)定生活和恢復(fù)生產(chǎn)起到了積極作用。4、農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險證券化手段。把保險與金融市場結(jié)合起來為農(nóng)業(yè)災(zāi)害提供風(fēng)險保障，通過發(fā)行具有特定約束條件的要求權(quán)，并將其直接賣給金融投資者來實現(xiàn)風(fēng)險轉(zhuǎn)移的目的。美國芝加哥交易所1995年發(fā)行了自然災(zāi)害期權(quán)，1997年發(fā)行了自然災(zāi)害債券。巨災(zāi)風(fēng)險保障的出現(xiàn)，減少了交易成本，吸引了外部資本。(二)日本農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險體系日本非常重視運用立法的形式來規(guī)范、完善農(nóng)業(yè)保險制度。早在1928年就頒布了第一部《農(nóng)業(yè)保險法》，在1929年便制定了《家畜保險法》，并于1939年正式實施農(nóng)業(yè)保險計劃。1947年12月頒布的《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償辦法》則對農(nóng)業(yè)共濟組合的各個方面作了詳細、嚴(yán)格的規(guī)定，由此開辟了依法強制參加農(nóng)業(yè)保險和以合作組織為基本組織形式的農(nóng)業(yè)保險制度的先河。日本農(nóng)業(yè)保險的最大特點是實行了非盈利性的互助合作制保險，其保險組織體系由低到高分為三個層次：農(nóng)業(yè)共濟組合、共濟聯(lián)合會、全國農(nóng)業(yè)保險協(xié)會?；鶎愚r(nóng)業(yè)共濟組合直接面向廣大農(nóng)戶，高一級的組織向低級組織提供再保險，以有效分散業(yè)務(wù)風(fēng)險。當(dāng)巨災(zāi)風(fēng)險發(fā)生時，這種三重風(fēng)險保障機制可以有效分散風(fēng)險，風(fēng)險的最終承擔(dān)者名義上是全國農(nóng)業(yè)保險協(xié)會，實際上則是其背后的財務(wù)支持者——大藏省，全國農(nóng)業(yè)保險協(xié)會一般要承擔(dān)80％以上的巨災(zāi)保險賠款。日本政府通過《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償法》，對于關(guān)系國計民生和對農(nóng)民收入影響較大的農(nóng)作物和畜種實行法定保險，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險的有效分散。在農(nóng)業(yè)保險補貼方面，無論是強制保險還是自愿保險都享受政府補貼，補貼額度一般根據(jù)不同作物或牲畜規(guī)定不同的保險費率。同時，政府還負擔(dān)共濟組合的部分業(yè)務(wù)費用。總體來說，日本農(nóng)業(yè)保險承保幾乎所有的可能發(fā)生的農(nóng)業(yè)災(zāi)害風(fēng)險，并且絕大部分以政策性保險的方式存在，具體來說，日本的農(nóng)業(yè)保險可進一步細分為農(nóng)作物共濟、家畜共濟、果樹共濟、旱地作物共濟等，在農(nóng)作物的種類上涵蓋范圍的廣泛程度幾乎包含所有國內(nèi)生產(chǎn)的農(nóng)作物。(三)巴西農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險體系我國和巴西同為發(fā)展中國家，農(nóng)業(yè)都是國民經(jīng)濟的重要組成部分，兩個國家幅員均十分遼闊，國內(nèi)不同地區(qū)的農(nóng)作物、地理特征和風(fēng)險概況差別較大。因而，巴西農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理的發(fā)展經(jīng)驗對我國具有一定的借鑒意義。巴西對農(nóng)業(yè)保險十分重視，并將其寫進國家憲法。其運作機制分為兩大序列：一是直接建立在財政基礎(chǔ)上的、主要由國家再保險公司(IRB)操作的農(nóng)業(yè)保險體系；另一個是政府的農(nóng)業(yè)保障基金。1954年巴西政府建立了農(nóng)業(yè)保險穩(wěn)定基金，用于保障農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險、支持保險市場穩(wěn)定。該基金由政府委托IRB公司管理，基金來源主要有四個方面：一是國家財政預(yù)算；二是農(nóng)業(yè)保險公司50％的凈利潤；三是經(jīng)紀(jì)人傭金，即所有國有企業(yè)參加保險的8％的傭金直接給IRB公司，進入農(nóng)業(yè)保險基金；四是IRB公司的擔(dān)保業(yè)務(wù)的部分利潤。農(nóng)業(yè)保險基金如有虧空，再由國家財政給予補貼。巴西建立了國家農(nóng)業(yè)保障計劃。由巴西政府農(nóng)業(yè)部、財政部、巴西銀行等組成管理委員會，政府每年從財政預(yù)算中劃撥一筆資金作為該計劃的基金，同時參加該計劃的農(nóng)民向該基金交納保險費，但費率較低。該計劃效果明顯，促進了糧食產(chǎn)量的提高，因為該計劃還承擔(dān)指導(dǎo)農(nóng)民在適當(dāng)?shù)臅r期和恰當(dāng)?shù)膮^(qū)域種植適宜農(nóng)作物的工作。同時，還通過農(nóng)業(yè)保險保費補貼計劃，政府加大對農(nóng)業(yè)保險的政策扶持力度，對政策性農(nóng)業(yè)保險的保費給予50％的補貼。巴西的整個農(nóng)業(yè)保險市場實際上由完全由政府控制的IRB公司控制，這家公司既經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的再保險業(yè)務(wù)，也經(jīng)營其他保險業(yè)務(wù)的再保險，實力比較雄厚。其他兼營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的商業(yè)保險公司，按照商業(yè)化方式運作，他們將農(nóng)險業(yè)務(wù)向IRB分保30％，同時還可以從國家農(nóng)業(yè)保險基金中得到補償。為進一步支持保險公司應(yīng)對巨災(zāi)風(fēng)險，2008年5月，巴西政府當(dāng)局向國會提交了一項“農(nóng)業(yè)保險保費補貼計劃”的補充法案，建立“巨災(zāi)保障基金”支持保險公司或再保險公司應(yīng)對巨災(zāi)風(fēng)險，從而推動氣候多變地區(qū)的農(nóng)業(yè)保險的供給。根據(jù)法案，銷售農(nóng)業(yè)貸款相關(guān)保險業(yè)務(wù)的保險公司必須參加“巨災(zāi)保障基金”，該基金提供100％和250％損失率的雙倍的超額賠款保障。(四)印度農(nóng)業(yè)保險印度政府通過組建國有保險公司來直接經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，同時對農(nóng)民繳納的保險費和保險公司的經(jīng)營管理費進行補貼并提供再保險。印度成立的經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的總保險公司為農(nóng)業(yè)部直屬，負責(zé)開發(fā)全國性保險項目，而每個邦政府根據(jù)自身情況，采用不同的保險計劃。印度于1979年開始提出一些實驗性農(nóng)作物保險計劃，后經(jīng)多次修改，現(xiàn)已探索出一條適合印度發(fā)展模型的農(nóng)業(yè)保險之路。在現(xiàn)行計劃中，不管農(nóng)戶擁有地塊大小及是否欠債均可以參加保險。該計劃將主要的糧食作物、油料作物、經(jīng)濟及園藝作物涵蓋在內(nèi)。珍珠粟及油料作物的保險費比率是3.5％，其他秋季作物的比率是2.5％；小麥為1.5％，其他春季作物的保險費比率是2％；對于經(jīng)濟及園藝作物還要征收保險精算費率。小農(nóng)和邊際農(nóng)交納的保險費享受50％至75％的補貼，補貼由中央政府和邦政府按1∶1的比例分擔(dān)。印度的農(nóng)作物保險覆蓋的不可避免的風(fēng)險有五大類：自然性火災(zāi)；暴風(fēng)雨、大冰雹、颶風(fēng)、臺風(fēng)、龍卷風(fēng)、旋風(fēng)等；洪災(zāi)、洪水和山崩；干旱；病蟲害等。此外，為了保證農(nóng)民的最低收入，避免減產(chǎn)和價格風(fēng)險，2004年印度推出了一項保險項目，農(nóng)民可以為小麥和水稻作物申請農(nóng)業(yè)收入保險，此項目將最終推廣到全國并發(fā)展成強制性。目前農(nóng)民可以獲得50％～75％的補貼。印度開辦的農(nóng)業(yè)保險以自愿為原則，但對于申請農(nóng)業(yè)貸款的農(nóng)戶是強制性的，以保證銀行信貸資金的安全。農(nóng)作物保險的保障水平是正常產(chǎn)量的75％，有25％的免賠額，保險費率按照不同地區(qū)、不同農(nóng)作物的具體情況而定。保險公司在災(zāi)后確定產(chǎn)量時，采取“地區(qū)辦法”，即按照地區(qū)收割情況評定，不必考慮每個農(nóng)戶的產(chǎn)量，避免道德風(fēng)險的產(chǎn)生，同時有效降低管理費用。值得一提的是，對于干旱風(fēng)險，印度實行農(nóng)業(yè)氣象指數(shù)保險。在災(zāi)后確定賠付額時，無需農(nóng)民自行提供損失情況，只要根據(jù)當(dāng)?shù)貧庀蟛块T提供的氣象資料，賠款金額便能自動計算出來，這種方式科學(xué)又高效，還能有效減少道德風(fēng)險。我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險體系的選擇(一)國際農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險體系對于我國的啟示農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的特殊性決定了需要政府對于農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險的轉(zhuǎn)嫁提供強大的經(jīng)濟支持，財政支持是農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險推廣的重要條件。國外農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的發(fā)展也證明，政府的財政支持對推進農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險具有關(guān)鍵作用。通過對國際上部分國家政府對于農(nóng)業(yè)保險支持政策的分析，可以歸納出四種類型：1、國家設(shè)立農(nóng)業(yè)再保險公司，同農(nóng)業(yè)保險公司建立“再保險”關(guān)系，分擔(dān)原保險公司的承保風(fēng)險。例如美國的聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司就是國家專門對農(nóng)業(yè)保險公司實行再保險業(yè)務(wù)的再保險公司。很多國家在設(shè)立財政支持的農(nóng)業(yè)再保險公司的同時，還通過建立政府支持下的巨災(zāi)保險制度以及巨災(zāi)風(fēng)險分散機制，保證國家農(nóng)業(yè)再保險公司的正常運作，并且充分利用國際與國內(nèi)保險市場和資本市場的力量和其他非傳統(tǒng)的風(fēng)險轉(zhuǎn)移方式，引進和開發(fā)有限風(fēng)險再保險、責(zé)任自然終止解決方案以及專門針對惡劣天氣風(fēng)險的保險產(chǎn)品等非傳統(tǒng)風(fēng)險轉(zhuǎn)移載體。所謂非傳統(tǒng)風(fēng)險轉(zhuǎn)移載體，主要是指在歐美等發(fā)達國家已經(jīng)開始著手實踐的巨災(zāi)風(fēng)險證券化。即通過風(fēng)險證券化將農(nóng)業(yè)風(fēng)險與資本市場進行有機結(jié)合，在資本市場上以證券的方式籌集資金來分散和化解農(nóng)業(yè)的災(zāi)害損失，使資本市場的投資者成為真正的風(fēng)險承擔(dān)者，從而化解國家農(nóng)業(yè)再保險公司面臨的巨災(zāi)風(fēng)險壓力，同時也可以解決保險公司承保能力不足的問題。目前國外發(fā)展的風(fēng)險證券主要有：巨災(zāi)債券、應(yīng)急準(zhǔn)備金債券和巨災(zāi)股票。但是，巨災(zāi)風(fēng)險證券化需要成熟的金融市場、靈活有效的監(jiān)督管理和完善的法制保障。2、國家設(shè)立巨災(zāi)風(fēng)險保障基金。通過將農(nóng)業(yè)風(fēng)險劃分為巨災(zāi)風(fēng)險和一般風(fēng)險，由巨災(zāi)風(fēng)險保障基金承保巨災(zāi)風(fēng)險，這也是許多國家采取的支持農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的制度安排。在法國，政府對于普通商業(yè)保險公司無力承保的洪水和旱災(zāi)等農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險通過巨災(zāi)風(fēng)險保障基金進行安排，雹災(zāi)類等一般性的農(nóng)業(yè)風(fēng)險則由商業(yè)保險公司自行承保。由于農(nóng)業(yè)是一個具有全社會公共福利的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，扶持和推動農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的財政支出，應(yīng)該在中央和地方財政之間建立合理的分工關(guān)系，才有利于財政支持農(nóng)業(yè)保險投入的到位。許多國家對于巨災(zāi)風(fēng)險保障基金的組織和運作，大多要兼顧農(nóng)業(yè)穩(wěn)定和發(fā)展的全局利益與局部利益的平衡。中央財政具有全社會利益分配的調(diào)節(jié)功能，在農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要財政支持責(zé)任。在加大中央財政支持力度的同時，充分調(diào)動地方政府及地方財政的積極性。從巨災(zāi)風(fēng)險保障基金的具體操作層面看，中央財政主要承擔(dān)全國政策性農(nóng)業(yè)再保險的經(jīng)營補貼和承擔(dān)全國糧、棉、油等關(guān)系到國計民生的大宗農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營補貼，地方財政則主要承擔(dān)養(yǎng)殖業(yè)、地方經(jīng)濟作物和特色農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)營補貼。因此，大多數(shù)國家或者由聯(lián)邦政府與州政府分別設(shè)置保障范圍和服務(wù)功能不同的兩級巨災(zāi)風(fēng)險保障基金，或者由聯(lián)邦政府和州政府按照不同的比例共同出資組建全國性的農(nóng)業(yè)保險巨災(zāi)基金，為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險損失提供保障。3、國家對于農(nóng)民實施保險費補貼。通過將農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)劃分為政策性保險與非政策性保險，政府對于投保指定的政策性農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)民提供一定比例的保險費補貼。在現(xiàn)實的保險市場上，非政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)是指那些經(jīng)濟價值較高的高附加值種植或養(yǎng)殖項目，例如花卉、藥材種植、珍稀動物養(yǎng)殖等。由于從事高附加值農(nóng)業(yè)項目的農(nóng)民收入基礎(chǔ)較好，對于其保險需求，可以由農(nóng)民按照市場原則進行投保，無需提供保險費補貼，這也是許多國家通行的做法。但是，對于小麥、水稻、養(yǎng)牛、養(yǎng)豬等關(guān)乎國家產(chǎn)業(yè)政策的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)項目，通常列入政策保險的范疇，通過實施保險費補貼的方式，支持國家產(chǎn)業(yè)政策的落實。在具體的保險費補貼政策上，很多國家采取分級處理的方式，根據(jù)不同區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)民收入水平實行差異化的補貼政策。同時，還有一些國家采取靈活多樣的農(nóng)業(yè)保險補貼政策。美國的許多州將巨災(zāi)保險與其他一些農(nóng)業(yè)支持計劃相捆綁，規(guī)定只有參加“巨災(zāi)風(fēng)險保障體系”才能享受農(nóng)業(yè)福利計劃，由此實行強制性農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險；歐洲的多數(shù)國家以農(nóng)戶自愿參保為主要方式，由私營保險機構(gòu)覆蓋大部分農(nóng)作物和牲畜的農(nóng)業(yè)保險，政府對農(nóng)業(yè)保險實行低費率高補貼政策；日本農(nóng)業(yè)保險采取的是強制保險與自愿保險相結(jié)合的方式，只要農(nóng)作物耕種面積達到預(yù)定規(guī)模，種植人即被強制參加農(nóng)業(yè)保險，但是大部分保費由政府承擔(dān)。但是，無論政策性農(nóng)業(yè)保險的補貼形式如何，世界各國對于經(jīng)營保費補貼的政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的保險公司在經(jīng)營過程中，只能考慮收回經(jīng)營成本，不能以營利為目的。4、國家對于保險公司提供費用補貼或稅收減免。通過將農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)劃分為政策性保險與非政策性保險，政府對于經(jīng)營指定的政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的保險公司提供費用補貼或稅收減免。由于政策性農(nóng)業(yè)保險標(biāo)的的差異，很多國家對于經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的保險公司通過費用補貼或稅收減免的標(biāo)準(zhǔn)也存在較大差異。但是，無論具體的費用補貼或稅收減免的差異有多大，承保政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的機構(gòu)也不能以營利為目的。(二)我國應(yīng)當(dāng)建立何種模式的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險體系由于我國自然環(huán)境的特點，農(nóng)業(yè)是特別易于發(fā)生巨災(zāi)風(fēng)險和巨災(zāi)損失的行業(yè)，嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失對于整個國民經(jīng)濟和社會穩(wěn)定都會產(chǎn)生重要影響。在我國，無論從保護農(nóng)業(yè)、穩(wěn)定社會，還是從促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的高度，都必須重視農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險體系的建立，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險體系是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要前提。根據(jù)我國的國情和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展實際，我國的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險體系應(yīng)當(dāng)是由國家農(nóng)業(yè)再保險與國家農(nóng)業(yè)巨災(zāi)基金并行獨立運作、農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟為補充的運行模式。國家農(nóng)業(yè)再保險、國家農(nóng)業(yè)巨災(zāi)基金和農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟之間并非簡單的替代關(guān)系，而是相互聯(lián)系、相互促進的運行整體。國家農(nóng)業(yè)再保險的作用是分散農(nóng)業(yè)保險的原保險人的經(jīng)營風(fēng)險，國家農(nóng)業(yè)巨災(zāi)基金是為農(nóng)業(yè)保險的投保人、原保險人和再保險人提供分散風(fēng)險的資金支持，農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟則是對于農(nóng)業(yè)保險的補充。在我國，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險體系應(yīng)當(dāng)是由國家財政支持、國家相關(guān)機構(gòu)管理和監(jiān)督的經(jīng)濟運行系統(tǒng)。國家農(nóng)業(yè)再保險可以通過中央財政支持的中央?yún)R金公司通過組建專業(yè)化的中國農(nóng)業(yè)再保險公司的方式建立，并且由中央?yún)R金公司直接管理及組織運行。對于經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險的原保險公司提供超額賠付再保險的業(yè)務(wù)安排，代表國家作為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險的最后承擔(dān)者，并且代表國家制訂政策性農(nóng)業(yè)保險的承保政策、保險條款設(shè)計、保險費率厘定和保險理賠原則，同時協(xié)助農(nóng)業(yè)保險的原保險人安排與國際再保險機構(gòu)進行農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的再保險，從而在制度上完善我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展戰(zhàn)略及其相應(yīng)的運行策略，改變我國農(nóng)業(yè)保險市場群龍無首的現(xiàn)狀，為國家經(jīng)濟穩(wěn)定和社會發(fā)展積累開展全社會巨災(zāi)保險體系建設(shè)的經(jīng)驗。國家農(nóng)業(yè)巨災(zāi)基金實行由中央財政和省級財政分級建立、中央財政集中監(jiān)管的模式。國家通過制訂農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的方式明確中央財政和地方財政每年向分設(shè)在中央和地方的國家農(nóng)業(yè)巨災(zāi)基金劃撥財政資金的比例，中央財政制訂國家農(nóng)業(yè)巨災(zāi)基金使用的一般性原則和規(guī)定，地方財政在中央財政國家農(nóng)業(yè)巨災(zāi)基金使用的一般性原則和規(guī)定的基礎(chǔ)上，根據(jù)地方農(nóng)業(yè)特點增加適應(yīng)地方農(nóng)業(yè)風(fēng)險轉(zhuǎn)移需要的原則和規(guī)定。國家農(nóng)業(yè)巨災(zāi)基金通過明確政策性農(nóng)業(yè)保險的保險標(biāo)的和保險責(zé)任，制訂分區(qū)域的針對農(nóng)業(yè)保險投保人的保險費補貼標(biāo)準(zhǔn)，制訂分業(yè)務(wù)類型的針對農(nóng)業(yè)保險原保險人的經(jīng)營費用補貼標(biāo)準(zhǔn)及提請國家稅務(wù)總局對于相關(guān)農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)實行稅收減免的建議，制訂針對農(nóng)業(yè)保險原保險人經(jīng)營的政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)收入提取巨災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金的比例及相應(yīng)準(zhǔn)備金賬戶的專戶監(jiān)管建議，制訂針對國家農(nóng)業(yè)再保險業(yè)務(wù)運行過程中的資金保障政策。地方財政可以根據(jù)地方農(nóng)業(yè)特點增加適應(yīng)地方農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理需要的政策性保險業(yè)務(wù)保險費補貼標(biāo)準(zhǔn)及相應(yīng)的保險業(yè)務(wù)運行監(jiān)控制度。中央財政和地方財政都要