國(guó)際低碳發(fā)展的趨勢(shì)和中國(guó)氣候政策的選擇

國(guó)際低碳發(fā)展的趨勢(shì)和中國(guó)氣候政策的選擇

〔〕F120.4〔〕A〔〕04528832(2010)1期0062-07（完稿日期）2009年11月1日英國(guó)政府2003年頒布的能源白皮書首次提出了低碳經(jīng)濟(jì)，即以較低的自然資源消耗和低環(huán)境污染，獲得更高經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)模式。此后，低碳經(jīng)濟(jì)的概念和模式被國(guó)際社會(huì)認(rèn)可和采納。2008年世界環(huán)境日以“剔除碳的習(xí)俗，促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”為主題，聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)潘基文發(fā)表聲明指出，向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，不僅讓我們認(rèn)識(shí)到過度依賴化石燃料的危害，更重要的是指明了未來的發(fā)展方向。2009年世界環(huán)境日，國(guó)際社會(huì)又在“你的星球需要你，團(tuán)結(jié)起來應(yīng)對(duì)氣候變化”的主題下，呼吁為哥本哈根達(dá)成新的國(guó)際氣候協(xié)議積極努力，共同行動(dòng)促進(jìn)低碳發(fā)展，減緩和應(yīng)對(duì)氣候變化。一低碳經(jīng)濟(jì)是在現(xiàn)有的科學(xué)和技術(shù)水平上，基于對(duì)氣候變化科學(xué)的認(rèn)識(shí)和應(yīng)對(duì)氣候變化的影響而提出旨在大幅降低二氧化碳()排放量、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。其核心是尋求成本有效的解決氣候問題的方案，這些方案不但能夠?qū)崿F(xiàn)減排目標(biāo)，還能有效地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)，并為未來低碳社會(huì)的建立創(chuàng)造條件和打好基礎(chǔ)。（一）低碳發(fā)展的目標(biāo)低碳發(fā)展必須支持兩個(gè)重要的目標(biāo)。首要的目標(biāo)是保持經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。盡管發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家處在不同的發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)狀況和歷史上碳排放存在極大的差異，但是沒有任何一個(gè)國(guó)家愿意接受降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的事實(shí)，低碳戰(zhàn)略的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)在國(guó)際社會(huì)是完全一致的。第二個(gè)目標(biāo)就是實(shí)質(zhì)性減排，即大幅降低溫室氣體（主要是）的排放水準(zhǔn)，以從根本上遏制氣候變暖的惡性勢(shì)頭?！稓夂蚩蚣芄s》指出減緩氣候變化的目標(biāo)是將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險(xiǎn)的人為排放破壞的水平上。這一水平應(yīng)當(dāng)足以使生態(tài)系統(tǒng)能夠自然地適應(yīng)氣候變化、確保糧食生產(chǎn)免受威脅并使經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠可持續(xù)地進(jìn)行。研究認(rèn)為將氣溫升高控制在2℃以內(nèi)（前工業(yè)化水平），是人類和地球系統(tǒng)能夠避免氣候變化的災(zāi)難性后果的臨界溫度變化，相對(duì)應(yīng)的大氣中溫室氣體的濃度需要穩(wěn)定在450ppm-eq，此穩(wěn)定目標(biāo)要求2050年的排放應(yīng)該在2000年的水平上至少降低50%-85%。①2009年9月，一組科學(xué)家在《自然》雜志發(fā)表的研究提出了用“星球的邊界”定義人類發(fā)展的先決條件，②也就是人類活動(dòng)安全的地球系統(tǒng)的空間界限。如果人類的活動(dòng)超越了生物物理界限的閾值，將給人類帶來災(zāi)難性的后果。據(jù)測(cè)算當(dāng)前氣候變化、生物多樣性的損失以及全球碳循環(huán)這三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的星球的邊界已經(jīng)超越人類安全活動(dòng)的閾值。人類活動(dòng)排放的邊界閾值應(yīng)該是350ppm，而目前的集中水平是387ppm，超過了氣候安全的界限，這一結(jié)果意味著氣候變化的巨大風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)難。因此，低碳發(fā)展戰(zhàn)略正是為了扭轉(zhuǎn)這種危險(xiǎn)局面，將的排放控制在一個(gè)相當(dāng)?shù)乃剑⒁粋€(gè)資源可持續(xù)利用、人類活動(dòng)控制在安全生態(tài)界限以內(nèi)、維護(hù)良好的生態(tài)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。這也是低碳社會(huì)得以實(shí)現(xiàn)的根本要求。選擇國(guó)際低碳發(fā)展的溫室氣體控制目標(biāo)面臨著兩個(gè)方面的挑戰(zhàn)。第一，選擇不同的目標(biāo)都要付出代價(jià)。選擇嚴(yán)格的較低的穩(wěn)定目標(biāo)，例如350ppm或是450ppm-eq，意味著氣候變化風(fēng)險(xiǎn)將明顯降低，但是需要付出較高的減排成本。政府間氣候變化專門委員會(huì)(IPCC)估算，如果將溫室氣體的濃度控制在445-535ppm-eq，中期（2030年）和長(zhǎng)期（2050年）的減排成本將占全球GDP的3%-5.5%。如選擇較高的溫室氣體控制目標(biāo)，例如500-550ppm-eq，每年的減排成本將只占全球GDP的1%，但是面臨氣溫可能升高3℃的風(fēng)險(xiǎn)。第二，時(shí)不我待。國(guó)際社會(huì)呼吁應(yīng)該馬上實(shí)施減排行動(dòng)。如果現(xiàn)在不行動(dòng)，可能連控制550ppm-eq目標(biāo)的減排機(jī)會(huì)都會(huì)失去。③（二）低碳發(fā)展的策略綠色增長(zhǎng)加上碳捕捉和封存(CarbonCaptureandStorage,CCS)的發(fā)展模式，④被認(rèn)為是滿足發(fā)展和減排雙重目標(biāo)的有效途徑。這一綠色模式采取提高能效、開發(fā)和利用可再生能源和核能、發(fā)展碳捕捉和儲(chǔ)存其他低碳技術(shù)、減少森林砍伐等措施以實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。這個(gè)模式要求世界各國(guó)尤其是溫室氣體主要排放國(guó)所有的行業(yè)都參與，才可能實(shí)現(xiàn)2050年在2005年的基礎(chǔ)上減排80%的目標(biāo)。采取這一綠色模式需要付出的減排成本大概相當(dāng)于犧牲從2008-2050年間平均一年的GDP或是一年的全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，在技術(shù)上是可行的，經(jīng)濟(jì)上是可以承受的。實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展雙重目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，通常需要強(qiáng)調(diào)兩個(gè)重要的策略和方法。首先是技術(shù)策略。低碳能源和能源技術(shù)的發(fā)展不但是能源的可得性以及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)福利增長(zhǎng)的關(guān)鍵，也是達(dá)到全球溫室氣體控制目標(biāo)的核心。按照Pacala&Socolow的“楔子”理論，⑤在未來的50年內(nèi)，人類是完全可以利用現(xiàn)有的技術(shù)，包括能效和節(jié)能、燃料轉(zhuǎn)換、碳捕捉和封存、核能、可再生電力和燃料以及農(nóng)業(yè)碳匯等達(dá)到減排溫室氣體目標(biāo)的。在列出的15項(xiàng)減排技術(shù)中，其中任何一種技術(shù)的有效實(shí)施都可以在未來的50年實(shí)施減排1Gt的溫室氣體。如果將CCS技術(shù)應(yīng)用在工業(yè)、燃料轉(zhuǎn)換和電力生產(chǎn)上，2050年將在不同的減排情境下貢獻(xiàn)14%-19%的減排。其次是效率。低碳發(fā)展要基于一個(gè)創(chuàng)新的高效率運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)體系，包括可持續(xù)的商業(yè)模式和集聚的競(jìng)爭(zhēng)，創(chuàng)新的市場(chǎng)和企業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型，節(jié)能減排和效率的提高等。利用技術(shù)的支持，通過創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)模式提高生產(chǎn)率是低碳發(fā)展的重要選擇。McKinsey的研究發(fā)現(xiàn)，⑥協(xié)調(diào)穩(wěn)定溫室氣體和發(fā)展這兩個(gè)目標(biāo)意味著每排放一個(gè)單位碳當(dāng)量(-eq)所生產(chǎn)的GDP的碳生產(chǎn)效率應(yīng)該大幅度增加。將溫度變化控制在工業(yè)化前2℃以內(nèi)，2050年全球碳生產(chǎn)率應(yīng)該從目前的每排放1噸二氧化碳產(chǎn)生740美元的產(chǎn)值增加到產(chǎn)生7300美元的產(chǎn)值。實(shí)現(xiàn)“碳革命”的成本估計(jì)2030年占全球GDP的0.6%-1.4%，這個(gè)成本是可以接受的。（三）低碳發(fā)展的行動(dòng)低碳發(fā)展的實(shí)踐是一個(gè)全球性的集體行動(dòng)，國(guó)際溫室氣候控制目標(biāo)的實(shí)施，需要發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家都積極參與。然而，國(guó)際低碳發(fā)展在行動(dòng)方面，一些問題還有待深入解決。一是如果將氣溫升高控制在2℃以內(nèi)，發(fā)達(dá)國(guó)家如何設(shè)置更為嚴(yán)格的減排目標(biāo)，即2012年后國(guó)際減排任務(wù)的分配就成為焦點(diǎn)問題。雖然《京都議定書》明確了第一個(gè)承諾期發(fā)達(dá)國(guó)家在1990年的基礎(chǔ)上平均減少5.2%的排放，但是面對(duì)嚴(yán)峻的減排形勢(shì)和時(shí)間的緊迫性，國(guó)際社會(huì)寄希望發(fā)達(dá)國(guó)家設(shè)立更為積極的減排目標(biāo)，加大減排力度。否則，低碳發(fā)展的減排目標(biāo)是無法實(shí)現(xiàn)的?，F(xiàn)在不少發(fā)達(dá)國(guó)家連《京都議定書》規(guī)定的減排目標(biāo)都未達(dá)到，要它們?cè)O(shè)定和實(shí)施更高的減排目標(biāo)難度更大。二是實(shí)施450ppm-eq的減排目標(biāo)意味著2030年全球應(yīng)該減排80Gt的溫室氣體。即使是經(jīng)合組織國(guó)家將排放降低到零，如果沒有非經(jīng)合組織國(guó)家的參與，這個(gè)目標(biāo)也是不可能實(shí)現(xiàn)的。也就是說發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展帶來的溫室氣體排放會(huì)抵消掉所有的減排成果。退一步講，即使是實(shí)施550ppm-eq的減排目標(biāo)，如果沒有發(fā)展中國(guó)家的參與也是難以達(dá)到的。理論上，發(fā)展中國(guó)家參與減排行動(dòng)，對(duì)溫室氣體控制目標(biāo)的實(shí)施極為關(guān)鍵。但在實(shí)踐上，如何按照“共同但是有區(qū)別”的原則設(shè)計(jì)合理的減排目標(biāo)和政策，讓發(fā)展中國(guó)家在滿足基本發(fā)展需求的前提下在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候開始限制溫室氣體排放，是一個(gè)棘手難題。因而，國(guó)際爭(zhēng)論的焦點(diǎn)也就落在了發(fā)展中國(guó)家參與國(guó)際減排的時(shí)間和具體的排放限制目標(biāo)。三是雖然發(fā)達(dá)國(guó)家承諾幫助發(fā)展中國(guó)家增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力，在減排技術(shù)和資金方面支持發(fā)展中國(guó)家低碳發(fā)展。然而大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家沒有用行動(dòng)兌現(xiàn)承諾；通過什么樣的渠道和方式，如何具體地操作實(shí)施技術(shù)轉(zhuǎn)讓和資金的支持也未落實(shí)。這些實(shí)質(zhì)性的問題都沒有解決，許多發(fā)展中國(guó)家沒有能力向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，國(guó)際低碳發(fā)展目標(biāo)的實(shí)施無疑會(huì)滯后。二低碳發(fā)展是國(guó)際社會(huì)實(shí)現(xiàn)減排、有效遏制地球溫室效應(yīng)的不二法門，是人類實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)，也是確保各國(guó)和人民生存與發(fā)展的根本需要。因此，那些有條件的國(guó)家都在實(shí)施低碳戰(zhàn)略，那些沒有條件或條件不夠的國(guó)家也以低碳發(fā)展為目標(biāo)和方向，努力創(chuàng)造條件逐步朝著這一目標(biāo)前進(jìn)。發(fā)達(dá)國(guó)家特別是主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，盡管在減排問題上同發(fā)展中國(guó)家存在嚴(yán)重分歧，有的還不愿意承擔(dān)應(yīng)有的減排義務(wù)，但都基于自身現(xiàn)實(shí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，憑著雄厚的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)條件，大力開發(fā)低碳資源和技術(shù)，在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)方面走在國(guó)際社會(huì)前面，為探索低碳經(jīng)濟(jì)的模式積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。（一）歐盟的低碳目標(biāo)和限額交易歐盟在應(yīng)對(duì)氣候變化的問題上一直持積極的態(tài)度，歐盟委員會(huì)先后提出了一系列解決氣候變化和能源問題的建議和法案，試圖通過這些行動(dòng)點(diǎn)燃新的工業(yè)革命火花和創(chuàng)建一個(gè)高能源效率和低排放的經(jīng)濟(jì)體系。2008年歐盟發(fā)表了《氣候行動(dòng)計(jì)劃：變化世界中的能源》，明確了2020年低碳發(fā)展的目標(biāo)：在1990年的基礎(chǔ)上至少削減20%的溫室氣體排放（如果其他發(fā)達(dá)國(guó)家承諾減排目標(biāo)，可減排30%），能源消費(fèi)中可再生能源比重增加到20%，提高能效將能源消耗降低20%。由于能源排放的溫室氣體占?xì)W盟總排放的80%，20%減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)在很大程度上要得益于有效的能源政策。歐盟的能源政策強(qiáng)調(diào)面臨的嚴(yán)峻能源挑戰(zhàn)和可持續(xù)性的溫室氣體排放以及安全能源供給、減少對(duì)能源進(jìn)口的依賴和建立有競(jìng)爭(zhēng)性的和有效的內(nèi)部能源市場(chǎng)。通過能源市場(chǎng)的建立，讓消費(fèi)者以合理和有競(jìng)爭(zhēng)性的價(jià)格選擇能源的供給者，從開放的石油和電力市場(chǎng)中得益。具有競(jìng)爭(zhēng)性的能源市場(chǎng)，在管理體制上實(shí)行天然氣和電力生產(chǎn)和銷售活動(dòng)的分離，鼓勵(lì)企業(yè)投資更多的電網(wǎng)，促進(jìn)新的企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)以提高能源安全供給。歐盟的《能源效率行動(dòng)方案》規(guī)定到2020年能耗降低20%的目標(biāo)措施，包括交通行業(yè)的節(jié)能，對(duì)使用能源的家用設(shè)備設(shè)置能效標(biāo)準(zhǔn)，提高消費(fèi)者對(duì)于敏感的和經(jīng)濟(jì)的能源利用意識(shí)，提高產(chǎn)品、交通、供暖以及電力的能效，積極開發(fā)能源技術(shù)，提高建筑物的節(jié)能性能等?！稓W盟的可再生能源發(fā)展規(guī)劃》指出，20%可再生能源目標(biāo)的實(shí)施要求三個(gè)主要的利用可再生能源部門有顯著的進(jìn)展：增加可再生能源的電力生產(chǎn)，允許通過碳捕捉技術(shù)利用化石燃料生產(chǎn)電力，到2020年實(shí)現(xiàn)以生物燃料為交通工具并為供熱和制冷系統(tǒng)提供10%燃料利用。歐盟氣候政策的主干是歐盟的排放交易體系(EUEmissionsTradingSystem,ETS)，這是目前世界上最重要的多國(guó)之間的溫室氣體限額交易體系。ETS交易系統(tǒng)分階段實(shí)施，進(jìn)行周期性的評(píng)估，而且有機(jī)會(huì)擴(kuò)展到其他溫室氣體和部門。雖然是歐盟范圍內(nèi)的市場(chǎng)體系，但是通過利用清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)和聯(lián)合履約機(jī)制(JI)為世界其他地區(qū)提供了減排機(jī)會(huì)，也提供了可兼容的發(fā)展中國(guó)家利用的減排機(jī)制。ETS第一階段（2005-2007年）主要集中在的排放源。占了歐盟排放近40%的上萬(wàn)個(gè)能源企業(yè)和工業(yè)部門參與這個(gè)體系，配額的發(fā)放是完全免費(fèi)的。第二階段（2008-2012年），ETS將接納CDM經(jīng)核準(zhǔn)的減排額度(CERs)和JI的信用額度，計(jì)劃2010年將飛行部門的排放也納入交易體系。ETS的第三個(gè)階段即2012年后，計(jì)劃將所有的溫室氣體和部門，包括飛行、海洋運(yùn)輸和林業(yè)都納入ETS，拍賣60%的排放配額。2008年歐盟ETS繼續(xù)在全球碳市場(chǎng)占主導(dǎo)地位，交易量為3093Mt，交易額達(dá)到920億美元，比2007年度增加了87%。⑦（二）英國(guó)低碳轉(zhuǎn)型的政策英國(guó)氣候政策框架的核心是碳排放交易體系，設(shè)立排放限額，提供明確的激勵(lì)機(jī)制，以最低的成本投資能效和清潔能源技術(shù)。2002年英國(guó)啟動(dòng)了世界上第一個(gè)國(guó)家范圍的自愿性溫室氣體排放交易體系，866個(gè)公司加入其中。英國(guó)ETS在2006年底結(jié)束，從2005年開始將電力、石油冶煉企業(yè)和其他工業(yè)部門并入歐盟ETS交易體系。2003年英國(guó)政府頒布的能源白皮書，確立了2050年將排放減少60%即65.8MtC的低碳發(fā)展戰(zhàn)略。這一能源政策的宗旨是保持能源供給的可靠性，促進(jìn)英國(guó)有競(jìng)爭(zhēng)性的能源市場(chǎng)，提高可持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和英國(guó)的生產(chǎn)力，確保每一個(gè)家庭有足夠的和付得起的熱能供給。實(shí)施60%的減排目標(biāo)要求英國(guó)在2020年有顯著的減排成效即減排15-25MtC，減排任務(wù)指標(biāo)是：家用能效的提高(4-6MtC)，工業(yè)、商業(yè)和公共部門能效的提高(4-6MtC)，交通部門利用生物燃料和交通工具的自愿性協(xié)議(2-4MtC)，增加可再生能源(3-5MtC)，歐盟排放交易體系(2-4MtC)。2009年英國(guó)的能源和氣候部頒布了《英國(guó)低碳轉(zhuǎn)型計(jì)劃：國(guó)家的氣候變化的戰(zhàn)略》。這個(gè)白皮書明確了2020年英國(guó)變?yōu)橐粋€(gè)低碳國(guó)家的計(jì)劃：減少溫室氣體排放，確保能源安全供給，提供最大的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)和保護(hù)最脆弱的群體。這項(xiàng)低碳轉(zhuǎn)型計(jì)劃預(yù)計(jì)在2008年的基礎(chǔ)上增加18%的減排量，主要的步驟包括：所有的政府部門要有碳預(yù)算，40%的能源來自于低碳能源（其中30%來源于可再生能源），資助四項(xiàng)CCS煤炭發(fā)電廠的示范項(xiàng)目，建造新的核電站；在居民住宅方面投資32億英鎊幫助家庭提高能效，自2020年對(duì)所有的家庭推廣智能儀表；建立清潔能源現(xiàn)金退還計(jì)劃；在交通部門，增加對(duì)電動(dòng)小轎車的資助，嚴(yán)格新出廠汽車的排放標(biāo)準(zhǔn)，即在2007年的水平上減排40%，交通能源10%來源于可再生能源。同時(shí)出臺(tái)的《英國(guó)可再生能源戰(zhàn)略》提出了政府在2020年提高可再生能源在電力、供熱和交通等部門的利用，和15%的能源來自可再生能源的計(jì)劃。英國(guó)低碳發(fā)展戰(zhàn)略的目的主要應(yīng)對(duì)氣候問題，從現(xiàn)在到2030年間，的排放減少750MT；同時(shí)也為了增強(qiáng)能源安全供給，計(jì)劃到2020年總體減少近10%的化石燃料的需求和20%-30%的天然氣進(jìn)口。為此，政府決定從現(xiàn)在到2020年，對(duì)可再生電力和供熱提供總計(jì)300億英鎊的財(cái)政支持，以增加新技術(shù)的投入，尋求新的供給源，為個(gè)人、社區(qū)和社會(huì)創(chuàng)造條件利用可再生能源。（三）美國(guó)低碳發(fā)展和氣候政策2005年美國(guó)開始實(shí)施《能源政策法案》。這個(gè)法案提出了一些重要的措施以促進(jìn)有利于減排能源的生產(chǎn)和分配。其中包括提高家用電器和設(shè)施的能效標(biāo)準(zhǔn)，利用稅收的激勵(lì)政策鼓勵(lì)購(gòu)買高能效的家電以及燃油效率較高的交通工具等。2007年頒布的《低碳經(jīng)濟(jì)法案》確立了戰(zhàn)略性的溫室氣體減排的目標(biāo)：2020年將美國(guó)溫室氣體的排放減少到2006年水平，2030年減少到1990年的水平，并在全國(guó)經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)通過限額—交易體系減少溫室氣體排放。加入交易體系的主要部門包括：石油冶煉、天然氣處理廠和液化天然氣設(shè)施、進(jìn)口的液體燃料和非的溫室氣體以及大規(guī)模消耗煤炭的設(shè)施。通過設(shè)立每年的目標(biāo)，允許企業(yè)買賣和交易信用額度以實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。和歐盟的ETS相比，美國(guó)的限額交易有兩個(gè)特點(diǎn)：1.設(shè)立了技術(shù)促進(jìn)支付機(jī)制(TechnologyAcceleratorPayment,TAP)。為了減小經(jīng)濟(jì)的不確定性和價(jià)格的波動(dòng)，政府允許企業(yè)以固定的價(jià)格補(bǔ)償替代上交的減排配額。2.配額的分配鼓勵(lì)技術(shù)投資和減排行動(dòng)。大多數(shù)配額免費(fèi)分配到私有部門，總配額的24%將被拍賣，以其收入支持研究、開發(fā)和推廣低碳或是無碳技術(shù)，提供氣候變化的適應(yīng)措施，幫助低收入的家庭等。到2030年配額拍賣的比例將達(dá)到53%，以后每年增長(zhǎng)2%。每年有8%的配額用來獎(jiǎng)勵(lì)建立CCS，裝備CCS設(shè)施每封存1噸將自動(dòng)得到一個(gè)信用額度。2030年以內(nèi)建設(shè)或改裝CCS的設(shè)施在其運(yùn)行的第一個(gè)10年內(nèi)，每噸封存將得到配額的獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)，保留5%的配額用來促進(jìn)農(nóng)業(yè)的碳封存，1%的配額用來獎(jiǎng)勵(lì)那些早期采取減排行動(dòng)的企業(yè)，9%的配額直接分配給各州，使當(dāng)?shù)卣軌虿扇∠嚓P(guān)行動(dòng)以減少氣候變化對(duì)區(qū)域的負(fù)面影響和促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、提高能效以及增強(qiáng)能源安全。2009年美國(guó)的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和投資法案包括了700億美元對(duì)清潔能源和能效項(xiàng)目的投資。這項(xiàng)激勵(lì)政策代表了美國(guó)歷史上最大的聯(lián)邦政府對(duì)于新能源、交通和節(jié)能等各項(xiàng)活動(dòng)的投入。這將增強(qiáng)和提高美國(guó)在開發(fā)和應(yīng)用新能源技術(shù)方面的行動(dòng)和效能，有利于促進(jìn)美國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。目前，取消聯(lián)邦政府對(duì)石油和天然氣的補(bǔ)貼政策的呼聲很高。聯(lián)邦政府每年投入60億美元對(duì)石油和天然氣部門進(jìn)行補(bǔ)貼。許多人認(rèn)為政府應(yīng)該停止此項(xiàng)能源補(bǔ)貼，將這部分款項(xiàng)投入到促進(jìn)低碳能源的政策，幫助實(shí)施低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。專家還建議建立國(guó)家能源效率資源標(biāo)準(zhǔn)，要求電力和天然氣的銷售者在2020年通過效率提高實(shí)現(xiàn)10%的節(jié)能目標(biāo)，增加可再生電力的生產(chǎn)和消費(fèi)，建立可再生電力標(biāo)準(zhǔn)，到2025年要求25%的電力生產(chǎn)來自可再生能源，以及要求利用煤炭的企業(yè)采用CCS技術(shù)捕捉和封存碳排放等。⑧這些將對(duì)美國(guó)能源轉(zhuǎn)型產(chǎn)生積極影響。三上述主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體低碳發(fā)展的狀況和經(jīng)驗(yàn)，值得中國(guó)借鑒。低碳發(fā)展也是中國(guó)實(shí)現(xiàn)兼顧經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)的和諧、可持續(xù)發(fā)展的必由之路。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，中國(guó)宜盡快建立一個(gè)可持續(xù)的能源體系以支持溫室氣體減排；有效地利用基于市場(chǎng)的機(jī)制，建立規(guī)范的能源市場(chǎng)和減排交易市場(chǎng)，努力以最低的成本實(shí)施低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型；以低碳能源和能源技術(shù)為核心，促進(jìn)可再生能源和核能的發(fā)展，鼓勵(lì)CCS技術(shù)的研發(fā)，促進(jìn)能源技術(shù)的市場(chǎng)化；制定綜合的低碳發(fā)展的國(guó)家計(jì)劃和行動(dòng)方案。作為世界上最大的溫室氣體排放國(guó)，中國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)國(guó)際社會(huì)成功地控制氣溫升高2℃非常關(guān)鍵。為順應(yīng)國(guó)際低碳發(fā)展的趨勢(shì)，從國(guó)情出發(fā)，中國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在政策上尤應(yīng)關(guān)注以下問題：（一）如何平衡發(fā)展的機(jī)會(huì)和氣候變化？胡錦濤主席2009年9月在紐約的聯(lián)合國(guó)峰會(huì)上承諾了中國(guó)發(fā)展低碳的目標(biāo)：在2005年的基礎(chǔ)上，到2020年力爭(zhēng)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值排放顯著下降，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到15%左右，森林面積增加4000萬(wàn)公頃，森林蓄積量增加13億立方米。雖然沒有明確具體的控制或是減排額度，但是作為世界上碳最為密集的經(jīng)濟(jì)體，其中每一項(xiàng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都伴隨著可觀的溫室氣體減排量。促進(jìn)中國(guó)低碳目標(biāo)的實(shí)施，關(guān)鍵是如何將中國(guó)的減排潛力釋放出來。從體制上講，中國(guó)需要一個(gè)從國(guó)家整體發(fā)展出發(fā)的應(yīng)對(duì)氣候變化的創(chuàng)新機(jī)制來支持和促進(jìn)低碳轉(zhuǎn)型和應(yīng)對(duì)氣候變化。這種創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)是通過發(fā)展觀、發(fā)展過程和發(fā)展方式的根本性改變，包括社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化和價(jià)值觀體系等的變革，特別是全方位地推進(jìn)發(fā)展模式、技術(shù)革新、能源體系的轉(zhuǎn)型以及制度的創(chuàng)新等，以最低的成本實(shí)施溫室氣體減排，配合國(guó)際減緩氣候變化的行動(dòng)，避免氣候變化給人類發(fā)展帶來災(zāi)難性的后果。中國(guó)長(zhǎng)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃和戰(zhàn)略，需要將創(chuàng)新體系下的低碳發(fā)展目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有機(jī)地結(jié)合，并通過相關(guān)的措施和政策保障具體地實(shí)施低碳目標(biāo)的行動(dòng)。（二）如何確定滿足發(fā)展和基本需求的碳預(yù)算？盡管世界經(jīng)濟(jì)還需要一定的時(shí)間從金融危機(jī)復(fù)蘇，但是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在2009年的前三個(gè)季度依然保持7.7%的增長(zhǎng)水平，全年保8%的增長(zhǎng)目標(biāo)可望達(dá)到。國(guó)際經(jīng)濟(jì)展望預(yù)測(cè)，2010年中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)為8.6%。如果將中國(guó)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)8%以上的增長(zhǎng)和國(guó)際氣溫變化控制2℃以內(nèi)的目標(biāo)結(jié)合，一個(gè)重要的問題就是中國(guó)到底還有多大的溫室氣體排放空間？這是涉及低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展所要求的溫室氣體排放控制目標(biāo)以及何時(shí)開始實(shí)施排放控制方案的實(shí)際問題。按照全球發(fā)展權(quán)利框架的設(shè)計(jì)，⑨在參考情景內(nèi)將氣溫的上升控制在2℃以內(nèi)，全球2020年需要減排3.7Gt的，2030年減排的幅度將會(huì)增加到8GtC。充分考慮可持續(xù)發(fā)展的權(quán)利，計(jì)算出中國(guó)2020年將分擔(dān)世界10%的減排份額，即減排量為380MtC。專家指出，⑩從人均排放相等和GDP排放強(qiáng)度相等的角度看，在21世紀(jì)，如果全球的溫室氣體排放預(yù)算是490GtC，那么在人均排放相等的情景下中國(guó)分配的累積的排放預(yù)算為70GtC，在單位GDP排放強(qiáng)度相等的情境下中國(guó)的排放預(yù)算為111GtC。這些排放預(yù)算意味著中國(guó)排放的峰值應(yīng)該出現(xiàn)在2020到2030年間，然后開始遞減。事實(shí)上，雖然不能明確排放限制目標(biāo)，但是中國(guó)國(guó)內(nèi)應(yīng)該有一套長(zhǎng)期的針對(duì)解決碳問題的時(shí)間表和計(jì)劃，在政策上做好準(zhǔn)備，應(yīng)對(duì)國(guó)際上以氣候問題為由出現(xiàn)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)不利的影響（例如美國(guó)對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品征收“碳關(guān)稅”等），以保護(hù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、平穩(wěn)、健康的發(fā)展。（三）如何實(shí)施可持續(xù)能源體系的轉(zhuǎn)型？中國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，首