國外城市蔓延控制及對我國的啟示

國外城市蔓延控制及對我國的啟示

F293：A1000-8462(2011)05-0748-06隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與全球化進(jìn)程的加快，不只北美、西歐、日本等發(fā)達(dá)國家受到城市蔓延的困擾，很多發(fā)展中國家也出現(xiàn)了城市蔓延問題。如何控制城市蔓延已經(jīng)成為許多國家的規(guī)劃者面臨的挑戰(zhàn)。國外學(xué)者尤其是北美及歐洲的學(xué)者對城市蔓延的研究起步較早，在如何控制城市蔓延方面已經(jīng)有了相對完整的研究體系，有很多經(jīng)驗(yàn)及成果值得借鑒。1城市蔓延的緣起1.1城市蔓延的內(nèi)涵由于受到不同的衡量尺度、可利用的時(shí)空數(shù)據(jù)資料等因素的影響，研究者們很難準(zhǔn)確完整界定城市蔓延的內(nèi)涵[1]。有的學(xué)者認(rèn)為當(dāng)土地開發(fā)速度大于人口增長速度時(shí)，即為“蔓延”；有的學(xué)者只是簡單的根據(jù)某一區(qū)域的人口密度來判斷該區(qū)域發(fā)展是否屬于“蔓延”。綜合而言，可以認(rèn)為城市蔓延的內(nèi)涵包含如下內(nèi)容：城市蔓延是一種獨(dú)特的城市增長方式，通常發(fā)生在土地開發(fā)速度大于人口增長速度的情況下；城市蔓延具有低密度、分散、不可持續(xù)、單一形式發(fā)展、對機(jī)動車的依賴、居住與非居住用地占用消耗了大量的農(nóng)用地和生態(tài)用地等特征；蔓延的城市發(fā)展方式會帶來一系列的負(fù)面影響，包括交通流量的增大、動植物棲息地的破壞、影響自然景觀的觀賞性、改變水流循環(huán)機(jī)制等。1.2城市蔓延產(chǎn)生的原因1.2.1個(gè)體行為選擇。城市蔓延受個(gè)人區(qū)位選擇與土地利用方式的影響。人們在選擇區(qū)位與土地用途時(shí)，受到包括土地的自然特征、基礎(chǔ)設(shè)施條件、政策及個(gè)人喜好等多種因素的影響。由于蔓延是一種個(gè)體行為不斷積累的結(jié)果，要理解蔓延產(chǎn)生的原因就需要對個(gè)體的決策選擇過程有所了解[2]。首先，是市民對居住區(qū)域選擇。城市中心不斷加劇的環(huán)境污染、交通堵塞、公共休憩空間的減少以及犯罪率的提升，促使更多的人傾向于在郊區(qū)居住[3]。在北美及歐洲，是否應(yīng)該對城市蔓延進(jìn)行控制是一場持續(xù)的爭論。一些主要的社會學(xué)家認(rèn)為，只有郊區(qū)才可以為人們提供舒適的、高質(zhì)量的生活社區(qū)。其次，是開發(fā)者對開發(fā)區(qū)域的選擇。開發(fā)者在征用土地過程中經(jīng)常會因拆遷成本偏高而增加開發(fā)成本。為了減少這筆額外支出，開發(fā)者通常傾向于在城市邊緣進(jìn)行開發(fā)，這就導(dǎo)致了城市蔓延[4]。1.2.2政府行為與決策的錯(cuò)誤導(dǎo)向。盡管各國政府出臺了各種措施控制城市蔓延，但很多時(shí)候恰恰是政府的行為與決策在直接或間接地促進(jìn)城市蔓延。如美國很多稅收優(yōu)惠政策只針對在郊區(qū)居住的人群，就鼓勵(lì)了居住的郊區(qū)化。在沙特阿拉伯，政府的土地保障政策導(dǎo)致居住點(diǎn)的分散建設(shè)[5]。日本的土地政策規(guī)定面積小于0.1hm[2]的地塊的開發(fā)不需要經(jīng)過政府審批，這大大鼓勵(lì)了土地的細(xì)碎化發(fā)展[6]。在區(qū)域和地方層面，缺少強(qiáng)有力的規(guī)劃干預(yù)會加劇城市的分散發(fā)展[7]。Mubarak認(rèn)為政府政策和城市規(guī)劃的低效實(shí)施給開發(fā)商和投機(jī)者制造了濫用土地、加速城市擴(kuò)張的機(jī)會[8]。例如在德國東部，未能與時(shí)俱進(jìn)地規(guī)劃體系是造成城市蔓延的主要原因之一。在美國，土地管理權(quán)利分散和政府間有效協(xié)調(diào)配合的缺乏是導(dǎo)致規(guī)劃不能順利實(shí)施的主要原因，從而間接激勵(lì)了城市蔓延的產(chǎn)生[9]?？焖俪鞘谢瘮U(kuò)張很大程度上是法律與政治環(huán)境的產(chǎn)物，單純的市場機(jī)制對推動城市向緊湊型城市發(fā)展的影響力非常有限。要遏制城市蔓延，政府不但要制定各種城市蔓延控制措施，還需確保出臺的相關(guān)政策使法律政治環(huán)境與抑制城市快速擴(kuò)張相匹配。2城市蔓延控制的目的2.1加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)與減少能源使用蔓延式的城市發(fā)展對生態(tài)環(huán)境造成了一系列不良影響，包括動植物棲息地的破壞、生物多樣性的減少以及流域生態(tài)系統(tǒng)的衰退。Brian研究證明具有城市蔓延特征的大都市區(qū)的臭氧排放量要遠(yuǎn)大于以緊湊形式發(fā)展的大都市區(qū)[10]。McKinney等人研究表明城市蔓延對水流的連續(xù)性及供需平衡有巨大且長遠(yuǎn)的影響，同時(shí)還會對野生動植物的生存及其棲息地產(chǎn)生不良影響[11]。蔓延式的城市發(fā)展除了會對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響外，還會加劇能源消耗。城市蔓延導(dǎo)致人們分散居住，居民對私人汽車的依賴程度越來越高。私人汽車使用量增加會導(dǎo)致能源過度消耗和污染物排放增加。在休斯頓與亞特蘭大等城市，很多居民的交通支出已經(jīng)超出了住房支出。學(xué)者們的研究證實(shí)了緊湊型城市增長方式對生態(tài)環(huán)境的影響最小，而以消耗土地為代價(jià)的蔓延式發(fā)展則會對環(huán)境產(chǎn)生較大的影響。只有采取嚴(yán)格控制措施遏制城市蔓延，同時(shí)通過科學(xué)的規(guī)劃使城市向著能源高效利用方向發(fā)展，才能使城市蔓延帶來的一系列問題得到徹底解決。2.2降低資源消耗與公共投入與綜合性的高密度土地利用模式相比，具有分散、低密度發(fā)展特性的蔓延式發(fā)展需要消耗更多的土地資源。城市邊緣的過度開發(fā)，在消耗大量寶貴土地資源的同時(shí)，還會增加能源消耗、減少土地利用的綜合性以及破壞生態(tài)環(huán)境。與緊湊型發(fā)展模式相比，蔓延式發(fā)展需要更多經(jīng)濟(jì)成本和社會成本的支持，特別是交通系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)投入。1974年美國政府下屬不動產(chǎn)研究公司研究表明，有著合理規(guī)劃以高密度形態(tài)發(fā)展的社區(qū)，對私人投入和公共基礎(chǔ)設(shè)施投入的利用效率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出以低密度形式發(fā)展的社區(qū)[12]。近期，Robert等人研究證實(shí)，與政策（規(guī)劃）導(dǎo)向型的城市發(fā)展相比，市場主導(dǎo)型的城市發(fā)展可以節(jié)省20%-45%的土地資源，減少15%-25%的基礎(chǔ)設(shè)施投入以及節(jié)約7%-15%的水資源[13]。同技術(shù)與消費(fèi)模式一樣，人類居住習(xí)慣和活動方式的變化會對資源消耗產(chǎn)生不同影響。城市蔓延在消耗大量土地的同時(shí)，還加大了資源消耗和基礎(chǔ)設(shè)施投入，導(dǎo)致城市陷入一種不可持續(xù)的發(fā)展模式，降低了城市的競爭力和差異化發(fā)展的可能性。2.3與經(jīng)濟(jì)衰退和人口減少相匹配德國東部城市的蔓延發(fā)展與其他國家有明顯的不同，東德的城市蔓延是在經(jīng)濟(jì)下滑與人口減少的背景下發(fā)生的[14]。歐洲很多城市和地區(qū)，在人口呈現(xiàn)下降趨勢或較弱增長趨勢的情況下，城市的發(fā)展也具備蔓延發(fā)展的特征[15]。如何處理城市蔓延與城市衰退并行的局面是很多城市的規(guī)劃者面臨的主要挑戰(zhàn)。過大的城市容納著過少的人口和基礎(chǔ)設(shè)施的局面在很多城市呈現(xiàn)出愈演愈烈的趨勢。這種不平衡的發(fā)展態(tài)勢促使當(dāng)?shù)卣仨毑扇∮行У拇胧﹣砜刂瞥鞘新?、引?dǎo)城市多樣化發(fā)展，以支持城市結(jié)構(gòu)調(diào)整甚至是城市收縮。3城市蔓延控制的手段城市蔓延控制手段主要分為兩類：一類是由政府實(shí)施的具有行政命令色彩的疏導(dǎo)型控制手段，這些手段都是以城市有最佳的空間結(jié)構(gòu)和規(guī)模為假設(shè)前提，對土地所有者和開發(fā)者的發(fā)展決定具有直接影響；另一類是以市場導(dǎo)向?yàn)榛A(chǔ)的引導(dǎo)型調(diào)控手段，其特點(diǎn)在于不強(qiáng)制性規(guī)范人們行為抉擇，是一種間接調(diào)控手段。3.1疏導(dǎo)型控制手段3.1.1綠化帶和城市增長邊界。由地方政府設(shè)計(jì)實(shí)施的在城市建成區(qū)周圍設(shè)置一定的控制邊界，已經(jīng)成為一種重要的遏制城市蔓延的土地利用規(guī)劃手段?？刂七吔缈梢允浅鞘性鲩L邊界(UrbanGrowthBoundaries)：城市增長邊界是一種概念上的增長邊界，用以區(qū)分城市建成區(qū)和周邊農(nóng)用地。邊界外的區(qū)域用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，邊界內(nèi)的區(qū)域則是城市發(fā)展區(qū)，可以進(jìn)行各種開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)?？刂七吔缫部梢允且环N實(shí)體性的植被屏障，既綠化帶(GreenBelt)：綠化帶是分布在城市或都市區(qū)周邊一種有型的生態(tài)開敞空間，用以阻止城市增長[16]。綠化帶可以是農(nóng)田，也可以是其它類型植被。控制邊界還可以是基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)邊界(UrbanServicesBoundaries)：超越這個(gè)邊界，地方政府就不會提供或改善基礎(chǔ)設(shè)施或提供公共服務(wù)。通過基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃吸引更多開發(fā)者放棄在郊區(qū)開發(fā)建設(shè)，轉(zhuǎn)而在城市建成區(qū)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。3.1.2分區(qū)。分區(qū)通過控制特定區(qū)域的開發(fā)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)活動以及流域土地利用，來限制土地所有者的土地使用行為。分區(qū)的存在增加了土地交易成本：在土地所有者進(jìn)行土地交易或改變土地用途之前，必須經(jīng)過相關(guān)部門批準(zhǔn)，涉及一系列書面文件、費(fèi)用以及花費(fèi)大量時(shí)間進(jìn)行聽證。分區(qū)手段通過提高土地用途轉(zhuǎn)換費(fèi)用和土地使用權(quán)的滅失來限制城市增長，以達(dá)到直接影響城市增長速率的目的。分區(qū)還可以通過將資源納入規(guī)劃保護(hù)范圍以達(dá)到限制目標(biāo)資源消耗的目的，如生態(tài)開敞空地、農(nóng)業(yè)和林業(yè)保護(hù)區(qū)的設(shè)立[17]。分區(qū)是美國最主要的城市蔓延控制手段，特別是農(nóng)地區(qū)域的用地控制。北美的主要大城市中，只有休斯頓沒有實(shí)行分區(qū)政策[18]。這一政策在歐洲、沙特、韓國等國家也被廣泛地使用。3.1.3生態(tài)開敞空間。生態(tài)開敞空間是指將特定區(qū)域設(shè)定為永久性的生態(tài)保護(hù)用地。這一政策涉及公共部門對土地所有權(quán)或發(fā)展權(quán)的征收或轉(zhuǎn)移，即通過“發(fā)展權(quán)征收”或“發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移”來實(shí)現(xiàn)。“發(fā)展權(quán)征收”涉及對生態(tài)開敞空間發(fā)展權(quán)的征收?！鞍l(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移”涉及開發(fā)者從農(nóng)村地區(qū)生態(tài)開敞空地所有者手中收購?fù)恋匕l(fā)展權(quán)，從而獲得在城市建設(shè)區(qū)內(nèi)進(jìn)行更高密度建設(shè)的權(quán)利。盡管生態(tài)開敞空間常常被視作控制城市蔓延的政策手段，同綠化帶具有相似的作用，但是又具備本身獨(dú)有的特征。Bruegmann指出生態(tài)開敞空間本身并沒有阻止城市蔓延發(fā)展的能力，而是限制城市發(fā)展的方向，起到對城市增長進(jìn)行疏導(dǎo)的作用[19]。3.2引導(dǎo)型控制手段3.2.1發(fā)展影響費(fèi)。發(fā)展影響費(fèi)是對土地開發(fā)者征收的一種一次性的新增建設(shè)項(xiàng)目費(fèi)用，用以支付新增或擴(kuò)展現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)費(fèi)用或場外改善資金。征收發(fā)展影響費(fèi)主要目的是擴(kuò)充場外改善和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用來源，同時(shí)也可以促進(jìn)集約式開發(fā)建設(shè)?？梢酝ㄟ^提高發(fā)展影響費(fèi)，同時(shí)不提供區(qū)域開發(fā)所需的基礎(chǔ)設(shè)施來減少新開發(fā)項(xiàng)目；也可以通過降低發(fā)展影響費(fèi)來激勵(lì)特定區(qū)域的建設(shè)[20]。發(fā)展影響費(fèi)需要借助政府的強(qiáng)制力實(shí)現(xiàn)，因此，有時(shí)也被視為一種行政控制手?jǐn)唷５趯?shí)際運(yùn)行中，其功能還是通過激勵(lì)引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)的。3.2.2各種稅收政策。稅收政策對土地利用具有很強(qiáng)的影響力，因此被視為一種重要的控制城市蔓延的手段。土地發(fā)展稅通過懲罰城市建成區(qū)外的建設(shè)和確保維持土地農(nóng)業(yè)用途的土地所有人得到相應(yīng)利益，來實(shí)現(xiàn)對城市蔓延的控制。財(cái)產(chǎn)稅則通過提高不動產(chǎn)持有者的持有成本來影響城市建設(shè)密度。城市蔓延的特征之一就是低密度的城市發(fā)展，財(cái)產(chǎn)稅的征收令土地所有者對土地利用密度的選擇有所改變，從而提高城市發(fā)展建設(shè)密度。燃油稅是基于汽車行駛公里征收的一種稅費(fèi)。燃油稅的征收使居住在市中心的市民得到實(shí)惠，使遠(yuǎn)離城市居住的家庭支付更多的稅費(fèi)。3.2.3分級稅率。分級稅率是提高城市建成區(qū)建設(shè)密度的一種有效調(diào)控方法。在分級稅率體系下，土地及其地上建筑物都是征稅對象，但是以不同的稅率進(jìn)行征稅：對土地的征稅稅率較高，而對建筑物等地上設(shè)施征稅稅率較低。這就使利用強(qiáng)度較大的土地（如公寓）稅費(fèi)負(fù)擔(dān)相對較輕，是利用強(qiáng)度小的土地（如停車場）稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較重。實(shí)行分級稅率的目的有兩個(gè)：一是使改善土地利用強(qiáng)度的資金投入承擔(dān)相對較輕的稅費(fèi)，以鼓勵(lì)更多的資金投入；二是削減建成區(qū)內(nèi)閑置土地的增值收益，以鼓勵(lì)建成區(qū)內(nèi)的填充與重建。4城市蔓延控制的效率4.1對城市增長邊界和綠化帶控制效率的評價(jià)運(yùn)用模型研究與過程分析等方法，利用土地開發(fā)、建筑數(shù)量或是允許建設(shè)數(shù)量等指標(biāo)來評估城市增長邊界和綠化帶的控制效率。一些學(xué)者將采取城市增長邊界或是綠化帶政策的國家和未采取這些政策的國家進(jìn)行對比。如VonHaaren和Nadin將采用了綠化帶政策的英國和未采用相應(yīng)政策的德國進(jìn)行比較分析，發(fā)現(xiàn)英國的人均開發(fā)土地占有量要遠(yuǎn)低于德國[21]。也有研究對城市增長邊界內(nèi)外的建設(shè)情況進(jìn)行了系統(tǒng)對比。如Maria-Pia等人對瑞士城市發(fā)展邊界政策效果進(jìn)行評估分析，結(jié)果顯示，絕大部分新增建設(shè)都發(fā)生在城市增長邊界內(nèi)[22]。綠化帶和城市增長邊界對抑制城市蔓延有一定的作用，但是有諸多因素會對抑制效果產(chǎn)生影響。如綠化帶的寬度和位置決定了綠化帶控制城市蔓延的效率，并且控制效率受控制區(qū)的土地利用類型和距離城市服務(wù)中心距離的影響也很大。4.2對分區(qū)手段控制效率的評價(jià)雖然分區(qū)手段是一種被廣泛使用的控制城市蔓延的手段，但是其控制效力卻要視情況而定。Gillham等人對降低建筑密度區(qū)政策的效率進(jìn)行了分析研究。研究發(fā)現(xiàn)雖然城市建成區(qū)范圍內(nèi)的建設(shè)強(qiáng)度有所增加，但降低建筑密度區(qū)并未能有效保護(hù)農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境及特征；除此之外，區(qū)域內(nèi)的住宅建設(shè)依舊以分散無序的方式發(fā)展，對區(qū)域生態(tài)環(huán)境造成了不良影響[23]。Robinson等人對KingCounty的研究表明，該縣所劃分的三個(gè)發(fā)展區(qū)域——城市增長區(qū)、農(nóng)村低密度發(fā)展區(qū)和林地農(nóng)地保護(hù)區(qū)，通過有效的促進(jìn)聚類發(fā)展、限制了城市蔓延，阻止了城市蔓延對農(nóng)地和林地的侵蝕，很好地保護(hù)了區(qū)域的生態(tài)用地[24]。分區(qū)手段控制效率的不同，是因?yàn)楦鄷r(shí)候分區(qū)是用來減少或消除不同用途土地間的供需矛盾，保持或增加不動產(chǎn)價(jià)值來促成土地資源的最優(yōu)利用。換言之，分區(qū)控制手段主要是促進(jìn)土地利用的有序發(fā)展而不是減緩城市化進(jìn)程。4.3對稅費(fèi)手段控制效率的評價(jià)實(shí)踐表明，大多數(shù)時(shí)候稅費(fèi)手段是一種有效的控制城市蔓延的手段。Bento等人對各種控制增長政策的影響力進(jìn)行了評估分析，研究發(fā)現(xiàn)發(fā)展稅和城市增長邊界是同等重要且最有效力的控制增長的手段。Song等人的研究證實(shí)財(cái)產(chǎn)稅對控制城市規(guī)模有明顯的作用[25]，財(cái)產(chǎn)稅的征收可以有效控制城市建成區(qū)外的新增建設(shè)用地項(xiàng)目。Banzhaf等人討論了土地稅收對抑制城市蔓延的作用，發(fā)現(xiàn)分級稅率是一種潛在的強(qiáng)有力的抑制城市蔓延的手段。采取和提高分級稅率有助于增加城市建筑密度[26]。稅費(fèi)手段雖然能有效的引導(dǎo)城市中心的填充與改建，促進(jìn)城市的精明增長，有效控制城市蔓延，但是需要有效的管理機(jī)制來阻止與調(diào)控目標(biāo)相反的結(jié)果發(fā)生，如邊遠(yuǎn)地區(qū)土地的永久性轉(zhuǎn)移[27]。除此之外，稅費(fèi)手段只有與城市增長邊界等控制手段配合使用，才能更好地發(fā)揮其調(diào)控效力。4.4對不同控制手段的比較從經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景的角度看，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下。發(fā)展稅對土地發(fā)展速度的調(diào)控效率要高于城市增長邊界控制的調(diào)控效率；在經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的背景下，發(fā)展稅和城市增長邊界的調(diào)控效率是一樣的[28]。從時(shí)間的角度看，在不同的時(shí)間段內(nèi)城市增長邊界和發(fā)展稅會導(dǎo)致不同的土地發(fā)展類型：從長遠(yuǎn)的角度，城市增長邊界和綠化帶會對城市的發(fā)展與投資建設(shè)產(chǎn)生影響，從短期的角度看其控制效率較高；而無論是從長期還是短期的角度看，發(fā)展稅都是一種有效的控制手段，其靈活性要遠(yuǎn)高于城市增長邊界。從區(qū)位的角度看，對于阻止中心城區(qū)的土地所有者遷往郊區(qū)居住，最有效的控制手段是燃油稅；對于郊區(qū)土地所有者的控制，城市增長邊界和發(fā)展稅更為適合[29]。5國外城市蔓延控制對我國城市蔓延控制的啟示5.1產(chǎn)生原因的不同決定調(diào)控對象有所差別經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目對土地的需求日益增多，是導(dǎo)致我國城市蔓延的重要原因之一。我國經(jīng)濟(jì)是一種政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)，城市蔓延的產(chǎn)生不只是個(gè)人選擇結(jié)果，更多時(shí)候是政府尤其是地方政府的決策造成的。要改變這種現(xiàn)狀，就要完善相關(guān)的政策體系，從根本上消除制度體系中的漏洞。同時(shí)，需要對地方政府的行為進(jìn)行有效監(jiān)管，以確保城市蔓延政策的執(zhí)行效率。人口不斷擴(kuò)張導(dǎo)致的住宅建設(shè)項(xiàng)目郊區(qū)化是我國城市蔓延的另一個(gè)原因。與國外人們追求高質(zhì)量的居住環(huán)境而選擇郊區(qū)居住不同，在中國，高房價(jià)產(chǎn)生的擠出效應(yīng)是城市居民選擇居住在城市邊緣的主要原因。城市居民選擇郊區(qū)居住并不是出于主觀意愿，因此不應(yīng)成為調(diào)控針對的對象。城市邊緣的低地價(jià)決定了這一區(qū)域的住宅價(jià)格相對較低，政府可以通過采取分區(qū)和加大稅收力度等措施來增加城市邊緣開發(fā)的成本；利用稅費(fèi)、補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策鼓勵(lì)舊城區(qū)改造，以改變開發(fā)商傾向于對城市邊緣進(jìn)行開發(fā)的現(xiàn)狀。5.2豐富我國城市蔓延控制的目標(biāo)與內(nèi)涵在我國，城市蔓延控制的主要目標(biāo)是保護(hù)耕地和確保糧食安全，與其他國家的側(cè)重點(diǎn)有所不同。在北美與歐洲等發(fā)達(dá)國家，城市蔓延給資源保護(hù)、環(huán)境衛(wèi)生、能源消耗及城市可持續(xù)發(fā)展帶來了一系列的負(fù)面影響，導(dǎo)致城市發(fā)展的不可持續(xù)性。這些問題在我國同樣存在。如果不加以重視，就會導(dǎo)致我國的城市發(fā)展陷入一種不可持續(xù)的發(fā)展模式，降低城市的競爭力和差異化發(fā)展的可能性。蔓延式的城市發(fā)展會不可避免地給自然生態(tài)環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來干擾與破壞，但是如果對城市蔓延進(jìn)行合理的規(guī)劃與控制，則可以將這種干擾與破壞降低到最小程度。因此，除了認(rèn)識到城市蔓延對耕地和糧食安全的影響外，我國的蔓延控制政策的目標(biāo)還應(yīng)涉及一系列的重要事項(xiàng)：包括環(huán)境保護(hù)、人民生活質(zhì)量的提高、保護(hù)農(nóng)民和納稅人利益、高效的城市發(fā)展形態(tài)、合理的交通規(guī)劃、環(huán)境公平等。5.3重視引導(dǎo)型城市蔓延調(diào)控手段的使用有效的城市蔓延控制需要各種控制手段以一種協(xié)調(diào)有序的方式相互影響與配合。依靠單一的調(diào)控手段對蔓延進(jìn)行控制的效果并不理想，甚至可能會產(chǎn)生與調(diào)控目標(biāo)相反的調(diào)控效果。在我國城市蔓延控制過程中，行政疏導(dǎo)型控制手段的運(yùn)用要遠(yuǎn)多于市場引導(dǎo)型控制手段的運(yùn)用。由于行政疏導(dǎo)型控制手段缺乏靈活性，而城市蔓延控制的背景及環(huán)境又具有多變性，有必要將更為靈活的市場引導(dǎo)型措施與政策引入我國城市蔓延調(diào)控，以確保調(diào)控效果與目標(biāo)的一致性。將行政疏