如何在經(jīng)濟責任審計中關(guān)注資源環(huán)境責任

如何在經(jīng)濟責任審計中關(guān)注資源環(huán)境責任

一、資源環(huán)境責任履行情況審計的可行性1.國家層面主要法律法規(guī)和政策。（1）法律法規(guī)。①《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）。1989年12月26日第七屆全國人民代表大會常務委員第十一次會議通過，并以中華人民共和國主席令第22號發(fā)布的這部法律是我國環(huán)境保護方面的專門法律，其對地方各級政府、環(huán)境保護行政主管部門、具有環(huán)保責任的企事業(yè)單位等相應的環(huán)境責任進行了原則性界定。關(guān)于地方各級政府責任，主要體現(xiàn)在保護和改善環(huán)境方面?！董h(huán)境保護法》第十六條規(guī)定：“地方各級人民政府，應對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量”。同時在第十七條至第二十三條中，規(guī)定在自然生態(tài)系統(tǒng)、自然資源開發(fā)利用、農(nóng)業(yè)環(huán)境、海洋環(huán)境、城市規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設等領域，地方政府應該承擔的環(huán)境保護責任。關(guān)于環(huán)境保護行政主管部門的責任，主要體現(xiàn)在環(huán)境監(jiān)督管理方面?！董h(huán)境保護法》第九條至第十四條對環(huán)境行政主管部門的環(huán)境監(jiān)管職責做出了明確規(guī)定，主要包括：制定環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準；建立監(jiān)測制度，制定監(jiān)測規(guī)范，組織監(jiān)測網(wǎng)絡，加強對環(huán)境監(jiān)測的管理；定期發(fā)布環(huán)境公報；對管轄范圍內(nèi)的環(huán)境狀況進行調(diào)查和評價，擬訂環(huán)境保護計劃；開展建設項目環(huán)境影響評估報告的審批以及對轄區(qū)內(nèi)排污單位進行現(xiàn)場檢查等等。關(guān)于企事業(yè)等單位的環(huán)境保護責任，主要體現(xiàn)在防治環(huán)境污染和其他公害方面?！董h(huán)境保護法》第二十四條至三十四條，規(guī)定了相關(guān)企事業(yè)單位的環(huán)境責任，主要包括：把環(huán)境保護工作納入計劃，建立環(huán)境保護責任制度；采取有效污染防治措施；技術(shù)改造應采用環(huán)保型設備和工藝，采用經(jīng)濟合理的廢棄物綜合利用技術(shù)和污染物處理技術(shù)；建設項目中污染防治設施應嚴格執(zhí)行“同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)使用”的三同時制度；排放污染物應按規(guī)定申報登記；排放污染物超標應繳納排污費并負責治理；造成嚴重環(huán)境污染應限期治理等等。②《中華人民共和國節(jié)約能源法》（以下簡稱《節(jié)約能源法》）。環(huán)境保護和資源節(jié)約是密切相關(guān)的。2007年10月28日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議修訂通過了《節(jié)約能源法》，明確提出：“國家實行節(jié)能目標責任制和節(jié)能考核評價制度，將節(jié)能目標完成情況作為對地方人民政府及其負責人考核評價的內(nèi)容”。對各級地方政府、節(jié)能工作主管部門和用能單位的節(jié)能責任進行了具體界定。（2）國家政策和文件。①《國務院關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》（國發(fā)[2005]39號）提出落實環(huán)境保護責任的要求。在完善環(huán)境管理體制方面，要求地方人民政府對本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負責，監(jiān)督下一級人民政府的環(huán)保工作和重點單位的環(huán)境行為，并建立相應的環(huán)保監(jiān)管機制，法人和其他組織負責解決所轄范圍有關(guān)的環(huán)境問題。在加強環(huán)境監(jiān)管制度方面，要求實施污染物總量控制制度，將總量控制指標逐級分解到地方各級人民政府并落實到排污單位。完善環(huán)境保護投入機制，創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境是各級人民政府的重要職責，各級人民政府要將環(huán)保投入列入本級財政支出的重點內(nèi)容并逐年增加。要加大對污染防治、生態(tài)保護、環(huán)保試點示范和環(huán)保監(jiān)管能力建設的資金投入。在落實環(huán)境保護領導責任制方面，明確地方人民政府主要領導和有關(guān)部門主要負責人是本行政區(qū)域和本系統(tǒng)環(huán)境保護的第一責任人，政府和部門都要有一位領導分管環(huán)保工作，確保認識到位、責任到位、措施到位、投入到位。關(guān)于科學評價發(fā)展與環(huán)境保護成果，要把環(huán)境保護納入領導班子和領導干部考核的重要內(nèi)容，并將考核情況作為干部選拔任用和獎懲的依據(jù)之一。堅持和完善地方各級人民政府環(huán)境目標責任制，對環(huán)境保護主要任務和指標實行年度目標管理，定期進行考核。②《國務院關(guān)于加強節(jié)能工作的決定》（國發(fā)[2006]28號）明確建立節(jié)能目標責任制和評價考核體系。省級人民政府要將目標逐級分解落實到各市、縣以及重點耗能企業(yè)，實行嚴格的目標責任制。要將能耗指標納入各地經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價和年度考核體系，作為地方各級人民政府領導班子和領導干部任期內(nèi)貫徹落實科學發(fā)展觀的重要考核內(nèi)容，作為國有大中型企業(yè)負責人經(jīng)營業(yè)績的重要考核內(nèi)容，實行節(jié)能工作問責制。③《國務院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（國發(fā)[2007]15號）（以下簡稱《綜合性方案》）明確建立健全節(jié)能減排工作責任制和問責制，一級抓一級，層層抓落實，形成強有力的工作格局。規(guī)定將落實節(jié)能減排責任情況作為政府領導干部綜合考核評價和企業(yè)負責人業(yè)績考核的重要內(nèi)容，實行“一票否決”制。地方各級人民政府對本行政區(qū)域節(jié)能減排負總責，政府主要領導是第一責任人。在科學測算的基礎上，把節(jié)能減排各項工作目標和任務逐級分解到各市（地）、縣和重點企業(yè)。企業(yè)必須嚴格遵守節(jié)能和環(huán)保法律法規(guī)及標準，落實目標責任，強化管理措施，自覺節(jié)能減排。凡與政府有關(guān)部門簽訂節(jié)能減排目標責任書的企業(yè)，必須確保完成目標；對沒有完成節(jié)能減排任務的企業(yè)，強制實行能源審計和清潔生產(chǎn)審核。2.上海市涉及資源環(huán)境的地方性法規(guī)和政策。（1）《上海市節(jié)約能源條例》（以下簡稱《節(jié)能條例》）于2009年4月23日經(jīng)市第十三屆人民代表大會常務委員會第十次會議修訂通過。涉及節(jié)能管理、節(jié)能技術(shù)進步和措施等八個具體節(jié)能方面，對區(qū)（縣）政府、各行業(yè)行政管理部門以及能源生產(chǎn)和使用單位的節(jié)能職責做出了明確規(guī)定。其中第十七條明確提出本市實行節(jié)能考核評價制度，將節(jié)能目標完成情況和節(jié)能措施落實情況，作為對政府各行業(yè)行政管理部門和區(qū)、縣人民政府及其負責人年度考核評價的內(nèi)容。這一規(guī)定，為資源環(huán)境責任履行情況的審計監(jiān)督提供了地方法規(guī)依據(jù)。（2）《關(guān)于進一步加強節(jié)約能源工作的決定》于2006年4月26日由十二屆市人大常委會第二十七次會議通過。決定要求加強節(jié)能工作的領導：市人民政府及其相關(guān)行政主管部門和區(qū)（縣）人民政府依照法定職責，相互協(xié)作，組織實施節(jié)能工作，并應當完善管理體制和規(guī)劃，確定標準，分解指標，加強管理，實行單位能耗目標責任和考核制度。（3）《關(guān)于進一步加強本市節(jié)能工作若干意見》（滬府發(fā)[2006]9號）在節(jié)能工作任務中明確要開展節(jié)能考核，實行能耗目標考核責任制度，將節(jié)能降耗責任和成效納入各級政府、各個部門目標責任制和領導干部年度考核體系中。市國資委負責配合各主管部門制定市屬國有企業(yè)節(jié)能目標，納入對國有企業(yè)的考核，并推進落實。為了貫徹國務院關(guān)于節(jié)能減排工作部署，市政府印發(fā)了《上海市節(jié)能減排工作實施方案》（滬府發(fā)[2007]25號），與此配套，每年發(fā)布當年度節(jié)能減排重點工作安排及部門分工，以推進本市節(jié)能減排工作。這些文件中涉及的工作安排對如何開展資源環(huán)境責任審計實踐具有實踐指導作用。因此，審計人員可以根據(jù)審計對象性質(zhì)和行業(yè)特征，有針對性地選擇審計內(nèi)容，把握審計重點，以評價審計對象資源環(huán)境責任履行情況，揭示存在的問題。二、資源環(huán)境責任履行情況審計的內(nèi)容法律法規(guī)和政策文件非常明確界定了節(jié)約使用資源和加強環(huán)境保護的責任主體，主要是地方政府、各級行業(yè)行政主管部門和企事業(yè)單位等。目前經(jīng)濟責任審計對象主要是地方政府、行政主管部門和國有及國有控股企業(yè)的主要負責人等三種類型。從依法行政的角度來看，涉及資源環(huán)境的法律法規(guī)和宏觀政策等在不斷健全，開展資源環(huán)境責任審計可以依據(jù)相應規(guī)定，并結(jié)合審計對象的特點和職責組織實施，進行檢查，作出評價。1.區(qū)（縣）政府領導干部資源環(huán)境責任審計的內(nèi)容。區(qū)（縣）政府資源環(huán)境責任重點在轄區(qū)范圍內(nèi)的執(zhí)行國家和上一級政府政策、宏觀管理和決策、體制機制的建立等。（1）節(jié)能環(huán)保工作機制方面。一是檢查區(qū)（縣）政府節(jié)能工作組織和領導情況，主要是建立節(jié)能工作領導小組，建立本轄區(qū)節(jié)能減排季度和年度工作例會制度，以此部署和推進本轄區(qū)節(jié)能減排工作；建立節(jié)能減排工作協(xié)調(diào)機制，落實節(jié)能減排工作部門責任制，將節(jié)能目標、指標和任務按部門職能分解落實節(jié)能任務。二是檢查區(qū)（縣）政府健全節(jié)能減排制度情況，主要包括建立健全節(jié)能降耗統(tǒng)計指標體系、綜合評價體系、干部業(yè)績考核評價體系。三是檢查區(qū)（縣）政府節(jié)能減排目標責任評價考核方案制定情況，主要關(guān)注節(jié)能量化指標在工業(yè)、政府機關(guān)、建筑等領域進行分解落實，將按總量限額目標、產(chǎn)值能耗下降目標及節(jié)能技改項目實施目標作為簽約內(nèi)容，把節(jié)能目標任務完成情況作為各部門業(yè)績考核、獎勵懲罰的重要依據(jù)，把節(jié)能工作考核結(jié)果作為領導干部工作業(yè)績綜合評價的重要內(nèi)容，區(qū)屬企業(yè)集團的節(jié)能考核目標由區(qū)國資委列入企業(yè)負責人的年度考核，和年終分配直接掛鉤，同時把節(jié)能減排指標完成情況納入?yún)^(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的綜合評價體系內(nèi)。（2）貫徹落實節(jié)能環(huán)保各項政策的措施方面。結(jié)合市政府環(huán)境保護與建設三年行動計劃，一是檢查節(jié)能減排工程推進實施情況，如：推進轄區(qū)污水管網(wǎng)建設和納管工作，推進清潔能源替代及脫硫改造，按規(guī)定推進完成轄區(qū)建成煙塵污染控制區(qū)或基本無燃煤區(qū)等等；二是檢查產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整推進情況，如經(jīng)梳理轄區(qū)內(nèi)高能耗、高污染等傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)或生產(chǎn)線的關(guān)停是否按計劃推進等；三是檢查節(jié)能減排監(jiān)督管理情況，如：在建設項目和招商引資過程中是否按照“批項目、核總量”嚴把項目準入關(guān)、是否按照《環(huán)境影響評價法》和污染物總量控制制度加強對建設項目環(huán)評的審批監(jiān)管，對環(huán)評不過關(guān)的項目實施“一票”否決等等；四是檢查轄區(qū)內(nèi)推進重點節(jié)能工程、清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟試點工作情況。（3）區(qū)（縣）政府對節(jié)能環(huán)保工作的投入情況。主要關(guān)注區(qū)（縣）財力對節(jié)能環(huán)保工作的扶持力度，一是檢查環(huán)境基礎設施建設項目和環(huán)境保護資金投入情況，環(huán)保投入占財政總支出比重及變化趨勢，分析節(jié)能環(huán)保投入的結(jié)構(gòu)，分析節(jié)能環(huán)保投入結(jié)構(gòu)是否有助于促進各項節(jié)能環(huán)保政策的落實。二是轄區(qū)內(nèi)推進節(jié)能減排工作的扶持政策以及貫徹落實情況。（4）加強資源環(huán)境管理基礎工作情況。一是檢查對轄區(qū)內(nèi)重點用能單位日常管理制度以及執(zhí)行情況，如摸清轄區(qū)內(nèi)重點用能單位（年耗煤5000噸以上）包括用能設施、產(chǎn)值能耗、能源管理人員配置等基本信息，以利于有針對性地開展日常監(jiān)管；建立重點用能單位的能耗統(tǒng)計監(jiān)測體系和重點用能單位能源利用狀況報告制度，推動重點用能單位開展節(jié)能對標管理，推進部分重點用能企業(yè)完成能源審計工作；加大對重點用能單位的定期和不定期的督察和監(jiān)管力度。二是檢查轄區(qū)內(nèi)重點污染單位日常監(jiān)管情況。如對重點污染排放企業(yè)強化現(xiàn)場執(zhí)法檢查，嚴厲查處違法排污，督促整改；對轄區(qū)內(nèi)落地的重大項目開展實施效果后評估。2.行政主管部門領導干部資源環(huán)境責任審計的內(nèi)容。行政主管部門領導干部資源環(huán)境責任審計，主要關(guān)注被審計行政主管部門依據(jù)資源節(jié)約和環(huán)境保護法律法規(guī)等界定的目標責任制，結(jié)合機構(gòu)職責定位所承擔的行政職責范圍內(nèi)管理職責，履行資源環(huán)境管理職責和推動政策執(zhí)行等。（1）分解落實節(jié)能環(huán)保目標責任和考核情況。結(jié)合被審計行政主管部門在節(jié)能減排領域所承擔的管理職責，檢查是否將節(jié)能減排各項措施逐一明確時間節(jié)點要求，層層落實目標責任，如將節(jié)能減排目標分解到各區(qū)縣、委辦局和具體實施單位，并將這些指標納入相關(guān)部門和單位的年度考核指標中。如：工業(yè)行業(yè)主管部門負責將節(jié)能減排指標分解到各企業(yè)，交通領域主管部門負責將節(jié)能減排指標分解到各單位，如分解到公共交通企業(yè)的車輛節(jié)能降耗指標等等；（2）對環(huán)境治理設施穩(wěn)定運行的監(jiān)管情況。主要是加強對污水處理廠和燃煤電廠脫硫等污染治理設施的監(jiān)管，以確保實施穩(wěn)定運行，達到環(huán)境治理效果和目標。通過檢查實施監(jiān)管形成的文件資料，評價監(jiān)管職責的履行情況。如：通過定期對污水廠和電廠脫硫設施飛行檢查與運行情況分析，確保污水處理和脫硫設施穩(wěn)定運行，提高設備投運率和污水廠污染物去除率和電廠脫硫效率。（3）節(jié)能環(huán)保工作政策、制度以及機制創(chuàng)新情況。一是結(jié)合對預算資金審計中有關(guān)專項資金分配使用管理情況，檢查部門建立健全相關(guān)節(jié)約資源和環(huán)境保護的管理制度和扶持政策等情況，評價政策在推進資源環(huán)境工作方面的作用等。如，為推進節(jié)能減排本市出臺的《上海市節(jié)能減排，專項資金管理辦法》，以及有關(guān)職能部門出臺的配套扶持措施；為鼓勵主要污染因子超量減排，出臺《污水處理廠COD超量削減補貼政策》等等。二是關(guān)注市政府環(huán)境保護和建設三年行動計劃中相應制度政策的建立健全情況，如燃煤電廠脫硝試點和污水處理廠脫氮除磷激勵政策完善等等。三是對已有資源環(huán)境標準的修訂完善，以符合節(jié)能環(huán)保要求的技術(shù)標準，適應資源環(huán)境管理工作新要求。如：2008年，市政府制發(fā)了《上海市環(huán)境保護標準化行動計劃（2008-2010年）》（滬府辦發(fā)[2008]24號），以發(fā)揮標準化工作在加強環(huán)境保護管理、引導產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、規(guī)范環(huán)保產(chǎn)品市場等方面的作用。四是推動有利于節(jié)能環(huán)保工作的機制創(chuàng)新。關(guān)注在機制、體制創(chuàng)新過程中存在的一些障礙和難點，通過審計揭示問題，提出完善政策、加強管理來促進形成節(jié)能環(huán)保新機制，以使得節(jié)能環(huán)保工作更富有成效。如：通過不斷完善能源交易所平臺建設，試點形成排污權(quán)市場交易機制；通過不斷推進合同能源管理，形成市場化運作的資源環(huán)境技術(shù)服務體系機制，創(chuàng)造節(jié)能減排推進過程中新的經(jīng)濟增長點。（4）對節(jié)能和環(huán)境治理的日常管理情況。主要關(guān)注嚴格實施“批項目，核總量”制度，加強對建設項目的環(huán)境管理，包括嚴格審核建設項目環(huán)境影響評價和“三同時”制度執(zhí)行；加強對重點用能單位（市級單位年耗煤1萬噸以上）管理，推進能源審計工作，加強對能源審計工作的管理力度，對能源審計工作進行審核和開展后評估，督促重點用能單位整改；檢查企業(yè)能源統(tǒng)計上報匯總分析制度執(zhí)行情況，根據(jù)企業(yè)每月能源消費情況和生產(chǎn)經(jīng)營情況，實施有區(qū)別的日常監(jiān)管以提高監(jiān)管效率；提高對重點污染單位排污情況的監(jiān)測頻率，加大對超標排污單位的執(zhí)法監(jiān)督力度，督促企業(yè)積極治理環(huán)境。（5）節(jié)能環(huán)保預算資金分配使用管理情況。通過被審計的行政主管部門年度預算安排情況，檢查節(jié)能減排專項資金分配的合理性。檢查是否根據(jù)工作重點，在資金支持方面有所側(cè)重和傾斜，如通過資金投入結(jié)構(gòu)，分析行政主管部門在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和節(jié)能技改等重大節(jié)能項目和工程、環(huán)境治理基礎設施建成工程以及清潔能源和可再生能源利用等方面，是否按照計劃進度加以推進，揭示因資金安排不當造成的項目拖延，影響節(jié)能減排效果的問題等等。關(guān)注所在部門在節(jié)能科技方面專項資金分配比例，以及所涉及的科研領域，評價資金投入對推進資源環(huán)境政策落實方面發(fā)揮的作用。這部分審計內(nèi)容可以與上述政策、制度審計情況相結(jié)合，以進行較為全面的評價。3.國有及國有控股企業(yè)領導人員資源環(huán)境責任審計的內(nèi)容。從資源環(huán)境政策的執(zhí)行者的監(jiān)督，對企業(yè)內(nèi)部工作機制健全、加強管理、增加節(jié)能技改投入以及科技創(chuàng)新等微觀層面進行評價。（1）工作機制建立情況。主要關(guān)注建立健全以企業(yè)主要負責人為主的節(jié)能減排工作領導小組，并構(gòu)建企業(yè)內(nèi)部層層落實、各負其責的節(jié)能減排管理體系；根據(jù)與主管部門簽訂的年度節(jié)能減排目標責任書，將指標在企業(yè)系統(tǒng)內(nèi)進行分解落實，做到一級落實一級，上級考核下級，將分解的指標任務納入經(jīng)營責任合約（書），作為年中考核的一個依據(jù)，與企業(yè)工資總額和主要負責人薪酬掛鉤，對未完成節(jié)能減排考核指標的單位，追究主要負責人責任；明確專職部門或安排專人負責節(jié)能減排工作，協(xié)調(diào)管理日常節(jié)能減排工作。（2）項目實施和管理情況。主要關(guān)注加快淘汰或更新高能耗、低效