對當(dāng)前國有企業(yè)改制中問題的思考

對當(dāng)前國有企業(yè)改制中問題的思考

一我國國有企業(yè)改制是國家經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的必然產(chǎn)物與體現(xiàn)。經(jīng)過30多年的改革與發(fā)展，我國國有企業(yè)改制工作已經(jīng)取得相當(dāng)?shù)某删汀衅髽I(yè)公司制改造基本完成，國有企業(yè)在數(shù)量上大大減少的同時(shí)，總體參與市場競爭的能力也顯著增強(qiáng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2006年底，我國國有企業(yè)總數(shù)由20世紀(jì)80年代末期的30萬戶下降至11.9萬戶，累計(jì)實(shí)現(xiàn)銷售收入16.2萬億元，比2003年增長50.9％；實(shí)現(xiàn)利潤1.2萬億元，比2003年增長147.3％；上繳稅金1.4萬億元，比2003年增長72％；企業(yè)資產(chǎn)總額29萬億元，比2003年增長45.7％。初步測算，國有資產(chǎn)保值與增值率達(dá)145％左右，而至2007年底，我國國有企業(yè)數(shù)量又降至11.2萬戶，國有企業(yè)資產(chǎn)總額（合并）則達(dá)到34.7萬億元。盡管如此，我國國有企業(yè)在改制過程中也暴露出不少嚴(yán)重的問題，而國有資產(chǎn)流失觸目驚心即是其集中的反映。雖然2003年以來，《關(guān)于規(guī)范國有企業(yè)改制工作的意見》、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范國有企業(yè)改制工作的實(shí)施意見》以及《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等一系列規(guī)范性法律文件的頒布與實(shí)施，改制方案不完善、審批不嚴(yán)格，清產(chǎn)核資、財(cái)務(wù)審計(jì)、資產(chǎn)評估和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓不規(guī)范，對維護(hù)職工合法權(quán)益重視不夠等現(xiàn)象得到一定程度的遏制，但相關(guān)政府主管部門在比較重視國有企業(yè)改制程序性審查工作的同時(shí)，對國有企業(yè)改制的實(shí)體性內(nèi)容審查卻因種種原因而未能盡如人意，以上諸問題仍不同程度地繼續(xù)存在：其一，清產(chǎn)核資不徹底。根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于規(guī)范國有企業(yè)改制工作的意見》、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范國有企業(yè)改制工作的實(shí)施意見》及相關(guān)文件規(guī)定，企業(yè)改制過程中應(yīng)切實(shí)對企業(yè)資產(chǎn)進(jìn)行全面清理、核對和查實(shí)，盤點(diǎn)實(shí)物、核實(shí)賬目，核查負(fù)債和所有者權(quán)益，做好各類應(yīng)收及預(yù)付賬款、各項(xiàng)對外投資、賬外資產(chǎn)的清查，做好有關(guān)抵押、擔(dān)保等事項(xiàng)的清理工作，并按照國家規(guī)定調(diào)整有關(guān)賬務(wù)等，以真實(shí)反映企業(yè)的資產(chǎn)價(jià)值。然而，在實(shí)際操作過程中，不少改制企業(yè)清產(chǎn)核資不徹底、不完整?；蚋闹破髽I(yè)領(lǐng)導(dǎo)人出于個(gè)人利益的考慮，授意、指使、強(qiáng)令改制企業(yè)相關(guān)部門和相關(guān)人員隱匿、銷毀資產(chǎn)賬目，故意制造虛假材料，違法辦理會計(jì)事項(xiàng)，肆意瓜分國有資產(chǎn)；或不將下屬關(guān)、停企業(yè)以及未入賬劃撥土地使用權(quán)納入清產(chǎn)核資范圍，或即使納入了核算范圍，事先也進(jìn)行了超低價(jià)轉(zhuǎn)讓，從而把土地使用權(quán)等相關(guān)國有資產(chǎn)無償或過低價(jià)轉(zhuǎn)讓給改制后企業(yè)，甚至個(gè)人等。其二，資產(chǎn)被低值評估。因相關(guān)法治工作不健全，即使是政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門委托或聘任的會計(jì)師事務(wù)所及其工作人員等，也都很容易受到國有企業(yè)改制攸關(guān)方的利益引誘而對所評估的國有資產(chǎn)故意做出低值評估，更何況改制企業(yè)利益攸關(guān)方自行聘請的評估機(jī)構(gòu)與人員了。此外，企業(yè)改制過程中一些本應(yīng)納入評估范圍的國有資產(chǎn)，如專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、探礦采礦權(quán)、企業(yè)資質(zhì)、商業(yè)秘密、營銷網(wǎng)絡(luò)、市場信譽(yù)、知名度以及占有率，乃至高素質(zhì)的員工隊(duì)伍等無形資產(chǎn)，也常常有意無意地被排除在評估之外。而對于企業(yè)來說，這些雖沒有具體的實(shí)物形態(tài)，但一定條件下可促使企業(yè)獲取超額利潤，對企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營活動產(chǎn)生持續(xù)性影響的無形資產(chǎn)往往構(gòu)成了改制企業(yè)全部資產(chǎn)的核心部分，是影響甚至決定企業(yè)市場競爭能力的關(guān)鍵所在。經(jīng)濟(jì)生活中一些上市公司的股票之所以能“溢價(jià)”發(fā)行，或者一些企業(yè)被拍賣時(shí)的成交價(jià)遠(yuǎn)高于初始賬面，原因往往也就在于企業(yè)所擁有的重要生產(chǎn)要素——無形資產(chǎn)使人們對其潛在的贏利走勢產(chǎn)生了合理的期望。因此，改制企業(yè)資產(chǎn)評估過程中若任意縮小無形資產(chǎn)評估范圍或不評估無形資產(chǎn)，都有可能導(dǎo)致企業(yè)資產(chǎn)評估價(jià)值過度低于實(shí)有價(jià)值，隨之而起的改制企業(yè)資產(chǎn)交易價(jià)格也會明顯地少于其正常合理的市場交易價(jià)格。其三，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓不公平。2004年2月1日《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》施行前，改制國有企業(yè)資產(chǎn)在企業(yè)職工安置等問題有所協(xié)商及初步清理核算后通常以打包的方式六折甚至更低的折扣而直接轉(zhuǎn)讓給接管者，一般是原改制企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)班子。有的雖不是整體打包而是將資產(chǎn)量化后按照職工在原改制企業(yè)中的職位高低進(jìn)行優(yōu)惠形式的轉(zhuǎn)讓，但原企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子成員依舊是企業(yè)的大股東甚至是企業(yè)的實(shí)際控股者。無論哪種形式的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，客觀上都使得國有企業(yè)的改制一定意義上成就了某些人從國有企業(yè)的經(jīng)營管理者向私營企業(yè)的資本家“合法”的轉(zhuǎn)換。這在原改制國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者身份的取得一般并非基于其對企業(yè)發(fā)展的長期貢獻(xiàn)，而相當(dāng)大程度上僅僅是行政任命結(jié)果的前提下，此種轉(zhuǎn)換所導(dǎo)致的少數(shù)人乃至于個(gè)別人財(cái)富的聚斂顯然缺少其一定的公平性與正當(dāng)性?！镀髽I(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》等施行后，雖然改制國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓必須在產(chǎn)權(quán)交易場所公開競價(jià)進(jìn)行，但由于其他投資主體對改制企業(yè)不了解，慎于出手，因此，產(chǎn)權(quán)交易實(shí)際上大多還是與原改制企業(yè)經(jīng)營管理者或關(guān)聯(lián)企業(yè)之間進(jìn)行。近年來，改制國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓在對原企業(yè)經(jīng)營管理者及其所屬政府部門的領(lǐng)導(dǎo)者等有所限制的情況下，與原企業(yè)經(jīng)營管理者或其所屬政府部門領(lǐng)導(dǎo)者有隱蔽利益牽連的形式上的第三方企業(yè)參與改制國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易已成為遠(yuǎn)不是個(gè)案的現(xiàn)象。這些所謂的第三方企業(yè)通常是先參股，再控股，在拖欠支付或不足額支付或快進(jìn)快出“過水”支付改制企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓資金的情況下參與改制后企業(yè)利潤分配，以所分配的利潤來沖抵先前的產(chǎn)權(quán)交易資金，近乎空手套白狼般坐享其成，從而以實(shí)際不出資或不完全實(shí)際出資的方式逐步實(shí)現(xiàn)對改制國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)的占有。其四，職工合法權(quán)益得不到切實(shí)保障。根據(jù)相關(guān)規(guī)范性法律文件，國有企業(yè)改制方案和國有控股企業(yè)改制為非國有的企業(yè)的方案，必須提交企業(yè)職工代表大會或職工大會審議，充分聽取職工意見。其中，除改制企業(yè)總資產(chǎn)、總負(fù)債、凈資產(chǎn)、凈利潤等主要財(cái)務(wù)指標(biāo)的財(cái)務(wù)審計(jì)、資產(chǎn)評估結(jié)果等應(yīng)向職工群眾公布，接受職工群眾的民主監(jiān)督外，職工安置方案也應(yīng)經(jīng)企業(yè)職工代表大會或職工大會審議通過后方可實(shí)施改制，并將職工安置方案的具體內(nèi)容，如企業(yè)的人員狀況及分流安置意見、職工勞動合同的變更、解除及重新簽訂辦法、解除勞動合同職工的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金支付辦法、社會保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)、拖欠職工的工資等債務(wù)和企業(yè)欠繳的社會保險(xiǎn)費(fèi)處理辦法等，及時(shí)向全體職工公布，并嚴(yán)格遵照實(shí)施。然而，在實(shí)際執(zhí)行過程中，由于少數(shù)經(jīng)營管理者先前所存在著的經(jīng)常性的失范行為導(dǎo)致了改制企業(yè)管理層整體公信力的缺失，改制企業(yè)職工群眾對于其始終并沒有具體參與的企業(yè)財(cái)務(wù)審計(jì)、資產(chǎn)評估的結(jié)果總是持懷疑的態(tài)度。而事實(shí)上，這種清產(chǎn)核資、評估等過程的非參與與不透明恰恰也正是后續(xù)職工安置方案落實(shí)過程中引發(fā)侵害企業(yè)職工合法權(quán)益，尤其是經(jīng)濟(jì)類權(quán)益的原因所在。此外，因絕大多數(shù)職工群眾在經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)換中屬弱勢的群體，只能隨著企業(yè)改制的進(jìn)程而被動地聽從命運(yùn)的安排。不少改制企業(yè)管理者動輒以“減員增效”為威脅，強(qiáng)迫職工為盡可能保住工作崗位不得已而同意將經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金等用于或變相用于對改制后企業(yè)的投資或借給改制后企業(yè)及其投資者使用。而改制后企業(yè)在養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育等社會保險(xiǎn)關(guān)系上本該為職工及時(shí)接續(xù)并支付相關(guān)的費(fèi)用，也被以各種各樣的理由而有意形成新的拖欠。二由于國有制經(jīng)濟(jì)在我國社會主義社會具有基礎(chǔ)性的地位，因此國有企業(yè)的改革與發(fā)展向來為人們所高度關(guān)注。如何不斷增進(jìn)與提高國有制經(jīng)濟(jì)的活力與效益，以盡可能擴(kuò)大社會主義制度的物質(zhì)基礎(chǔ)，從而體現(xiàn)與實(shí)現(xiàn)社會主義的優(yōu)越性，是國有企業(yè)改制所始終追求的主題。然而，從產(chǎn)權(quán)的角度看，雖然國有資產(chǎn)的所有者是全體人民，但人民對具體國有企業(yè)的經(jīng)營與管理只能通過政府委托代理人的形式來實(shí)現(xiàn)。因自利是人性最基本也最突出的反映，代理人并非企業(yè)的所有者，所以無論政府委托誰以及怎樣強(qiáng)化代理人制度，客觀上都無法要求代理人能像真正的企業(yè)主那樣以贏利最大化為目標(biāo)。而這種代理人制度風(fēng)險(xiǎn)的存在也使得國有企業(yè)改制，尤其是產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中五花八門侵吞國有資產(chǎn)等現(xiàn)象的發(fā)生變得不足為怪了。三為此，針對國有企業(yè)改制過程中所出現(xiàn)的上述各種問題，筆者建議在今后的工作中應(yīng)注意把握以下方面：首先，建立、健全清產(chǎn)核資與資產(chǎn)評估行為的監(jiān)督機(jī)制，提高并擴(kuò)大清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估過程的透明度與參與性。在國有企業(yè)改制過程中，但凡清產(chǎn)核資與資產(chǎn)評估，都要由改制國有企業(yè)所隸屬的政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門主持實(shí)行公開招標(biāo)制度。在綜合考慮中介評估機(jī)構(gòu)資質(zhì)條件、專業(yè)特長及執(zhí)業(yè)信譽(yù)等因素的基礎(chǔ)上，由政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門從參與競標(biāo)的中介評估機(jī)構(gòu)中擇優(yōu)確定，從而盡可能地減少因改制企業(yè)自行聘請中介評估機(jī)構(gòu)所實(shí)際產(chǎn)生的市場尋租行為，把中介評估機(jī)構(gòu)與被評估企業(yè)之間可能有損公正評估的利益交換行為的發(fā)生降至最低。而在清產(chǎn)核資與資產(chǎn)評估的整個(gè)過程中，由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門代表、改制企業(yè)職工代表等人員組成的清產(chǎn)核資與資產(chǎn)評估監(jiān)督小組都始終參與其中，并隨時(shí)接受職工群眾反映情況。相關(guān)具體財(cái)務(wù)票據(jù)及會計(jì)明細(xì)賬簿等也須經(jīng)監(jiān)督小組全體成員逐一簽字確認(rèn)后方才有效。此外，改制國有企業(yè)資產(chǎn)評估報(bào)告制作完畢、正式向社會公布前，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門應(yīng)再另行牽頭組織成立一個(gè)由政府、金融、財(cái)會、改制國有企業(yè)所屬行業(yè)專家等構(gòu)成的改制國有企業(yè)資產(chǎn)評估再審查專家小組，對中介機(jī)構(gòu)所出具的資產(chǎn)評估報(bào)告的客觀性與公正性進(jìn)行審查，經(jīng)審查同意后再向社會公布。其次，進(jìn)一步規(guī)范國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，建立適度的流失國有資產(chǎn)追償機(jī)制。因所有制形式、企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等種種因素的局限，總體而言，公有制企業(yè)尤其是國有企業(yè)參與市場競爭的能力不強(qiáng)，缺乏相應(yīng)的活力與效益已是近代以來世界各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中一普遍的現(xiàn)象。很多國家除事關(guān)國計(jì)民生、高投入的基礎(chǔ)性行業(yè)或高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)外，國有資產(chǎn)已從大多數(shù)競爭性的企業(yè)退出或減少。在我國今后的國有企業(yè)改革與發(fā)展過程中，這一特點(diǎn)也會表現(xiàn)得愈加明顯。而更多國有資產(chǎn)的減持或退出意味著國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓也會愈加頻繁。因此，也就需要進(jìn)一步規(guī)范國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，以減少與防范產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中國有資產(chǎn)可能的流失。鑒于以往國有產(chǎn)權(quán)交易方式僅限于競價(jià)或協(xié)議轉(zhuǎn)讓等弊端，建議在充分保證國有產(chǎn)權(quán)交易信息透明的基礎(chǔ)上，適當(dāng)實(shí)施國有產(chǎn)權(quán)公開拍賣制度。另外，由于國有資產(chǎn)流失多在企業(yè)改制結(jié)束一段時(shí)間甚至多年后才被發(fā)現(xiàn)，因此除應(yīng)追究相關(guān)人員的法律責(zé)任外，還有必要建立一適度的流失國有資產(chǎn)追償機(jī)制?？梢钥紤]在我國現(xiàn)行的法律制度框架下，通過由檢察機(jī)關(guān)向人民法院提起相應(yīng)民事公益訴訟的形式來實(shí)現(xiàn)。最后，進(jìn)一步完善社會保障體系建設(shè)，并為改制企業(yè)下崗職工的再就業(yè)提供更多的政策支持。在一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會轉(zhuǎn)型的過程中，完善的社會保障體系具有非常重要的意義。其對減緩改革所帶來的社會沖擊，保障普通勞動者的基本生活，解除人們的后顧之憂，從