農村宅基地管理的問題與對策農村宅基地問題

［農村宅基地管理的問題與對策］農村宅基地問題農村宅基地管理是國土資源管理最基層、最前沿的工作，直接涉及到農民的切身利益，事關農村的社會穩(wěn)定與和諧。近年來，隨著農村經(jīng)濟的快速發(fā)展，農民生活水平不斷提高，加上新農村建設、土地綜合整治、集體土地流轉等新方針政策的出臺與實施，農村宅基地管理成為了國土資源管理的重點、熱點和難點問題之一。一、現(xiàn)狀與問題經(jīng)過二十余年土地管理法律法規(guī)的貫徹實施，農村宅基地管理基本走上了法制化、規(guī)范化的軌道，對于保障農民居住權利、加強耕地保護等方面發(fā)揮了重要作用。隨著經(jīng)濟社會的不斷向前發(fā)展，農村宅基地本身性質以及面臨的環(huán)境發(fā)生了很大變化，農村宅基地管理也不斷顯現(xiàn)一些問題，有的問題還表現(xiàn)得比較突出。加快對宅基地管理的改革創(chuàng)新成為當前社會各界關注與熱議的重點，當前有些地區(qū)探索實施的一些改革模式也招致評論與爭議。歸納起來，當前宅基地管理存在的問題主要有：1、建房布局散、亂，用地貪大求全。目前，農村建房缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，盡管在推進新農村建設過程中有些地方制訂了村莊建設規(guī)劃，但規(guī)劃的控管作用并不明顯，加上農村村民居住歷史就較為分散，受各種因素影響，農民建房選址比較困難，現(xiàn)實當中往往出現(xiàn)公路修到哪、自己的責任田在哪，房屋就蓋到哪里的隨意現(xiàn)象，造成“滿眼新屋卻不見新村”。由于農民大多屬單門獨院選址建房，加上在宅基地供應上現(xiàn)行的是集體所有、農民無償獲得和無償使用的制度，造成農村宅基地供應上的“大鍋飯”，讓農民有多占地、占好地的沖動，在占用土地上貪大求全，除修建房屋外，還要修建畜舍、廁所等附屬設施，加上房屋四周堆占破壞影響的土地，占地面積往往會突破各地規(guī)定的標準。另外，農民圖進出方便，各家各戶還要獨修建道路，這樣占用的土地面積就更大了。2、違法占地現(xiàn)象多，查處屢陷困局。由于受各種觀念影響和條件限制以及現(xiàn)實需求與土地法規(guī)政策約束之間的矛盾，農民想建、能建的地方難批，能批的地方又建不了或不想建，只能鋌而走險；有的相互攀比，一戶多基，少批多占；有的私自轉讓宅基地和買賣房屋；還有的就是能批、能建的地方，農民不等批準“先斬后奏”。這些都導致農村違法建房案件易發(fā)多發(fā)。在農民建房違法案件查處當中，法律規(guī)定只能補辦手續(xù)或強制拆除，而農民違法所建的房屋按照規(guī)定能補辦手續(xù)的僅為少數(shù)，大部分要強制拆除。但真正要拆除農民用大半輩子乃至一輩子心血蓋起來的房屋，現(xiàn)實情況中是很難行得通的。正因為違法建房難以拆除到位，違法者形成有恃無恐的心理，造成違法建房惡性循環(huán)。3、流轉遭遇瓶勁，改革勢在必行。隨著近年來經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，農村人口逐步向城鎮(zhèn)集中，一些在農村擁有宅基地的人，希望能將因各種原因長期空置的房屋給予變現(xiàn)處置。另外在某些情況下，如城市郊區(qū)、城鄉(xiāng)結合部以及經(jīng)濟較發(fā)達的農村，城鎮(zhèn)人口和貧困地區(qū)的農民希望跨地區(qū)、跨城鄉(xiāng)購買宅基地，這些年出現(xiàn)的“小產(chǎn)權”房就是鮮例。按照現(xiàn)行的土地管理法律法規(guī)，這些都是明令禁止的，但由于利益等方面的驅使，這些年農村宅基地私自轉讓和房屋買賣時有發(fā)生，自發(fā)形成農村宅基地非法流轉的隱形市場。加快集體土地管理改革創(chuàng)新，促進集體建設用地有序流轉已迫在眉睫。二、原因剖析困擾當前農村宅基地管理的原因是多方面的，既有法律政策方面的原因，也有機制體制方面的原因。1、現(xiàn)行法規(guī)政策欠完善，操作性不強。至今，我國還沒有一部專門調整農村房屋和土地方面的法律法規(guī)，農村宅基地的管理只限于土地法律法規(guī)的個別條文和相關政策性文件，數(shù)量少，效力層次低。與立法較為完備的城市房地產(chǎn)管理相比，農村宅基地管理方面的立法明顯滯后，并且操作性不強。如對農民非法占用土地修建房屋必須予以拆除的規(guī)定，在字面上看是極為嚴肅的，但從多年的執(zhí)法實踐來看，在以人為本的執(zhí)法環(huán)境中，此規(guī)定執(zhí)行難度很大，可操作性不強且難以執(zhí)行到位，導致村民違法占地建房得不到有效制止。2、規(guī)劃管理滯后，農村陋習影響深遠。長期以來，在規(guī)劃管理上普遍存在重城鎮(zhèn)輕農村的思想，對農村規(guī)劃投入很少，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊沒有規(guī)劃，導致農村住宅建設無章可循，雜亂無序。總體上來看，農村宅基地只在土地利用總體規(guī)劃上確定一個數(shù)字規(guī)劃，與實際差距較大，沒有落實到具體村莊和地塊的點面上，村莊規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃普遍缺乏。近些年來，少數(shù)經(jīng)濟條件好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然搞了規(guī)劃，但大都不夠成熟，有的規(guī)劃不是十分科學合理，只注重新房整齊劃一，而忽視了對舊宅基地的改造利用，造成農民建房的盲目性和隨意性。另外，農民建房受農村一些陋習的影響十分深遠，如農民在修建房屋時，就坐向、看風水、講龍脈相當盛行，選宅基地不是先請基層國土資源所人員察看，而是先請“風水”先生，“風水”好了就行，哪怕法律禁止也要強行修建，特別是“風水”好的地段甚至出現(xiàn)搶建現(xiàn)象。3、執(zhí)法過于疲軟，監(jiān)管存在缺位越位。雖然近些年來，國家對土地管理的重視程度一度上升，監(jiān)管政策也相繼出臺，但在土地執(zhí)法上，還一直處于“軟肋”狀態(tài)，主要表現(xiàn)在土地強制執(zhí)行力弱。國土資源管理部門只能向違法主體下發(fā)《責令停止違法行為通知書》，作為一種約束性行政行為，法律法規(guī)未賦予土地執(zhí)法監(jiān)察人員一些必要的強制執(zhí)行方面的權力。土地問責過松過軟。對農民違法建房大都采取罰款方式變通了結其違法行為，真正拆除違法建筑物、追究法律責任的寥寥可數(shù)。在監(jiān)管問責上，失之過寬，究之過軟，起不到應有的警示作用，在基層干部職工心中，對農民建房管理“因公違法”、“法不責眾”的心理普遍存在。有些地方土地問責的地方保護主義還比較突出。在日常監(jiān)管方面，存在缺位越位的現(xiàn)象，如有些國土資源部門處于唯錢管地的狀態(tài)，出于部門利益追求和生存考慮，忽視、放松甚至“放縱”農民建房用地管理；有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國土資源管理體制改革后，對農村土地管理重視不夠，履責不到位；有些村干部以土地所有者和管理者的雙重身份，越權、越位審批；另外，涉土管理的相關部門在政策銜接和工作步調上也不是很協(xié)調有序。三、工作建議加強新形勢下的農村宅基地管理，必須對當前宅基地本身的性質、功能以及外圍環(huán)境有一個正確的認識，從而把握好改革的方向。要從完善法律法規(guī)、機制體制入手，勇于創(chuàng)新，大膽探索新形勢下的宅基地管理方式。1、健全宅基地管理法律法規(guī)。要借《土地管理法》修改之機，加快農村宅基地立法工作，國家可出臺《農村宅基地管理辦法》、《農村集體建設用地流轉管理辦法》等法律法規(guī)，同時要配套建立完善的違法處理、管理收費、失職問責等方面的政策文件，綜合運用法律、經(jīng)濟、行政的措施，使農村宅基地的使用和管理全面納入法制化軌道。另外，對現(xiàn)有關于宅基地管理方面的法規(guī)政策要進行修改完善，特別要注重其可操作性，增強法規(guī)政策的執(zhí)行力。2、加強宅基地規(guī)劃管理。嚴格按照控制建設用地總量、合理布局、改善居住條件、保護耕地的原則，因地制宜，科學制定適合農村宅基地發(fā)展的村莊建設規(guī)劃，合理地規(guī)劃村莊、農村居民點的數(shù)量、布局、范圍和用地規(guī)模，同時要結合新農村建設，加大農村基礎設施建設投入，創(chuàng)造農民集中成片建房、節(jié)約集約用地的平臺。要本著節(jié)約集約用地的原則，加強農村宅基地用地計劃控制，嚴格控制新增宅基地用地計劃，嚴格控制新增宅基地用地標準，把農村宅基地新增用地計劃指標和農村建設用地整理新增的耕地面積掛鉤，對宅基地實行總量控制。3、規(guī)范宅基地審批管理。要加強鄉(xiāng)、村、組三級的審核作用，基層國土資源所要全程參與農村宅基地從申請到確權登記的整個過程，真正做到“三到場”。要嚴格控制農村宅基地申請條件，認真貫徹“一戶一宅”的法律規(guī)定，堅決貫徹各地農村宅基地面積規(guī)定標準。規(guī)范農村宅基地申請報批程序，對農村村民需要申請宅基地和經(jīng)依法批準的宅基地，要在其所在地的集體經(jīng)濟組織或村民小組張榜公示。要加強農村宅基地的初始、變更登記工作，對農村宅基地登記實行動態(tài)管理，加強農村宅基地檔案建設，推行電子檔案管理信息化，充分發(fā)揮地籍檔案在農村宅基地監(jiān)督管理上的作用。4、穩(wěn)妥推進宅基地流轉。要修訂現(xiàn)行的農村宅基地管理制度，完善農村住宅產(chǎn)權制度，建立規(guī)范、有序的農村宅基地市場體系，讓農村宅基地在一定范圍區(qū)域有序流轉，讓農民在一定期限內能對宅基地及其上面的住宅享有充分的處置權，建立集體與農戶合理的宅基地流轉收益分配機制，讓農民享有更大的土地收益權利。制定農村宅基地退出和流轉的獎勵政策，農民主動將空閑的宅基地返還給集體的，地方政府給予他們一定的經(jīng)濟補償，對那些符合宅基地申請條件而又主動放棄農村宅基地進城居住的農民，地方政府在購房上給予政策獎勵補助。鼓勵農民將空閑的宅基地退出來，由集體經(jīng)濟組織再重新分配或者由地方政府規(guī)劃進行土地整理。5、加強宅基地日常監(jiān)管。要加強農村宅基地管理法律法規(guī)政策的宣傳，結合廣大農村實際，按照“貼近群眾、貼近實際、貼近生活”的原則，采取行之有效的宣傳形式，加強對廣大農民以及基層干部的國土資源法律法規(guī)及有關方針政策的宣傳教育，加大對所謂“風水先生”的教育管理，引導農民依法依規(guī)和節(jié)約集約用