我國事業(yè)單位人事管理制度現(xiàn)狀分析與改革思路

張黎陽：我國事業(yè)單位人事管理制度現(xiàn)狀分析與改革思路面對國內(nèi)社會經(jīng)濟發(fā)展的須要，作為社會發(fā)展進程中的重要主體之一的事業(yè)單位具有著重要的建設社會主義的職能，如何更好地完成社會職能是其改革轉型過程中首先要考慮的問題。而人事管理制度對于人才相對集中的事業(yè)單位具有關鍵性的作用，所以有必要深化分析當代我國事業(yè)單位人事管理的發(fā)呈現(xiàn)狀及存在的問題，從完善內(nèi)部制度運行和外部制度支持兩個方面提出改革思路。

事業(yè)單位是我國建設社會主義進程中不行或缺的主力之一，在科教文衛(wèi)各個領域都擔當著重要的社會責任，所以完善事業(yè)單位體制轉型具有重要的現(xiàn)實意義。我國事業(yè)單位聚集著大量的專業(yè)技術人才，優(yōu)質的人事管理制度確定了事業(yè)單位的發(fā)展，對推動全社會發(fā)展同樣具有重要的意義。

一、我國事業(yè)單位人事管理制度的發(fā)展歷程

（一）事業(yè)單位人事管理制度相關概念的界定

關于事業(yè)單位概念的界定是隨著宏觀環(huán)境的變更而變更的。最早的界定來自于1963年7月《國務院關于編制管理的暫行規(guī)定》，該規(guī)定認為：“凡是為國家創(chuàng)建或改善生產(chǎn)條件，促進社會福利，滿意人民文化、教化、衛(wèi)生等須要，經(jīng)費由國家事業(yè)費內(nèi)開支的單位均為事業(yè)編制?！彪S著社會發(fā)展尤其是提出建立市場經(jīng)濟體制后，國家對于事業(yè)單位的定義也發(fā)生了較為明顯的變更。依據(jù)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》的說明，事業(yè)單位是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教化、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務組織。事業(yè)單位具有以下四個特征：一是依法設立，二是從事公益服務，三是不以營利為目的，四是社會組織。

事業(yè)單位與企業(yè)組織和政府組織的最根本的區(qū)分就在于供應的公共物品與公共服務時組織的自愿性，事業(yè)單位供應公共物品和公共服務的自愿性介于政府組織和企業(yè)組織之間，政府組織供應公共物品和公共服務依靠的是強制力而無關乎自愿或者不自愿，而企業(yè)則在供應公共物品和公共服務過程中的自愿性最強。

人事管理制度，即通常所稱的人事制度，是指對人事進行管理的規(guī)則或制度。具體而言，對人事制度概念大致可以作如下界定，即在組織人事管理活動領域，圍繞如何協(xié)調(diào)人事關系而形成的，具有普遍意義的，比較穩(wěn)定和正式的行為規(guī)范和行為準則，包括人事管理體制和具體的規(guī)章制度兩個方面。人事制度同樣有廣義和狹義之分，二者的區(qū)分就在于人事管理制度設立主體的不同，廣義的人事制度設立主體包括公共部門、私營部門和非營利組織等全部組織，而狹義的人事制度主體僅指公共部門。

（二）我國事業(yè)單位人事管理制度的發(fā)展歷程

我國事業(yè)單位人事管理制度的發(fā)展歷程首先可以分為兩個大的階段，第一階段是傳統(tǒng)人事管理階段，其次階段是事業(yè)單位人事制度改革階段。

第一階段，傳統(tǒng)人事管理階段。事業(yè)單位人事管理制度由于其產(chǎn)生于支配經(jīng)濟體制下的傳統(tǒng)干部人事制度范疇，此階段的事業(yè)單位人事管理制度與機關人事管理制度親密相關，在管理方式和管理理念上都受到機關人事管理的深刻影響。主要特點表現(xiàn)為：人事管理活動具有深厚的行政化色調(diào)；人事管理缺乏科學分類，不同類型的事業(yè)單位以及單位內(nèi)不同崗位的工作人員都被統(tǒng)稱為國家干部。這一階段，在行政事業(yè)一體化的事業(yè)管理體制下，事業(yè)單位的目標、經(jīng)費、崗位設置等都由行政主管部門掌控，事業(yè)單位缺乏用人自主權。事業(yè)單位受到傳統(tǒng)人事管理制度的種種制約，致使其實現(xiàn)的社會職能與社會發(fā)展對其應當擔當?shù)穆毮芤笾g產(chǎn)生較大差距，促進事業(yè)單位人事管理制度向更加科學有效的方向轉變。

其次階段，事業(yè)單位人事管理制度的改革階段。隨著1993年《國家公務員暫行條例》的頒布實施以及黨的十三大后企業(yè)全面推行聘用制度，公務員的人事管理以及企業(yè)干部的人事管理漸漸從傳統(tǒng)干部人事制度框架中分別出來，至此相對獨立的事業(yè)單位人事管理制度得以初步形成。相對獨立的事業(yè)單位人事管理制度初步形成后，我國事業(yè)單位人事管理制度即進入到初步探究階段。在初步探究階段實行的改革措施包括實行事業(yè)單位工資制度、建立和推行職員制等。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的初步建立，事業(yè)單位人事制度改革也進入了全面啟動階段，即圍繞實施科教興國戰(zhàn)略，以推行聘用制和崗位管理制度為重點，逐步建立適應不同類型事業(yè)單位特點的人事管理制度，特殊是有利于人才成長的用人機制和安排制度。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善以及各項改革的深化，在前一階段人事制度改革閱歷積累的基礎上，國家進一步推動事業(yè)單位人事管理改革，以崗位設置管理作為突破口，并將其作為事業(yè)單位人事分類管理框架構建的基礎，進一步提高了事業(yè)單位人事管理的效能和科學化水平。

二、我國事業(yè)單位人事管理制度現(xiàn)狀分析

（一）我國事業(yè)單位人事管理制度改革成果

我國事業(yè)單位人事管理制度改革已經(jīng)取得了階段性成果。針對傳統(tǒng)人事管理制度大一統(tǒng)機制運作下造成的種種問題，改革后的人事管理制度通過實行業(yè)余兼職、人才溝通、人員自主擇業(yè)等措施，變更了傳統(tǒng)的干部“能上不能下”的升遷剛性和人員“能進不能出”的鐵飯碗式的保障體制，形成了具有朝氣和活力的用人機制，并且逐步建立了事業(yè)單位人事制度的相關政策法規(guī)。近年來，從國家到地方為了推動事業(yè)單位人事制度改革，先后制定出臺了一系列事業(yè)單位人事管理制度的政策規(guī)定。目前，事業(yè)單位人事管理制度的主干環(huán)節(jié)中的政策規(guī)定主要包括：《事業(yè)單位公開聘請人員暫行規(guī)定》（2005年）、《事業(yè)單位崗位設置管理試行方法》（2006年）、《事業(yè)單位崗位設置管理試行方法）實施看法》（2006年）、《事業(yè)單位工作人員考核暫行規(guī)定》（1995年）、《事業(yè)單位工作人員收入分?配制度改革實施方法》（2006年）、《事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案》（2009年）等。

在取得肯定改革成果的同時，我國事業(yè)單位人事管理制度仍舊存在肯定的不足，還須進一步完善和推動。因為高素養(yǎng)的人力資源是組織發(fā)展的重要前提，現(xiàn)代組織之間的競爭將越來越演化為組織中人的競爭，與人力資源相關的各項制度則是組織的基礎性制度。尤其是對事業(yè)單位這樣一個專業(yè)技術人員密集的組織而言，人事制度的供應更是構成了其組織變革與機制創(chuàng)新的重要源泉。

（二）當前我國事業(yè)單位人事管理制度存在的問題

為了更好地完善我國事業(yè)單位人事管理制度就要找到改革的突破口，而發(fā)覺人事管理制度現(xiàn)存的問題并分析出問題產(chǎn)生的緣由，正是改革的突破點所在。我國事業(yè)單位人事管理制度存在的問題可以歸納為以下方面：

一是人事制度改革措施在實施過程中出現(xiàn)偏差。事業(yè)單位人事制度的各項改革措施在實施過程中不行避開地出現(xiàn)偏差甚至倒退，例如在實行“崗位管理”制度時，由于對于崗位設置相識不到位，在崗位分析過程中缺少科學依據(jù)，造成了“崗位管理”在實際操作中復原到了以“實際身份”進行管理的狀態(tài)。在“編制管理”過程中，出現(xiàn)了編制總量增長幅度和公共服務發(fā)展的規(guī)模不匹配、編制缺乏動態(tài)調(diào)整機制、大量編外人員基本權益得不到保證等問題。以績效工資為代表的績效管理實施舉步維艱，沒能充分發(fā)揮績效管理提高管理效率的功能。

二是事業(yè)單位人事法規(guī)體系不健全。公共人事管理的法制化是整個國家法制化程度的重要標記。新中國成立以來特殊是改革開放以來，我國公共人事管理立法進程不斷加快，初步形成了較為完善的人事法規(guī)體系。目前，我國行政機關有《公務員法》，企業(yè)有《勞動法》、《勞動合同法》，唯獨事業(yè)單位沒有一套整體的人事管理法律法規(guī)，人事管理的單項政策規(guī)定也不健全。以上種種問題的出現(xiàn)阻礙了我國事業(yè)單位人事管理制度向前推動。究其緣由是由于政府制度供應不足，因為我國仍舊處于“強政府——弱社會”的階段，依靠國家政策支持推動事業(yè)單位人事制度改革是現(xiàn)階段的優(yōu)先選擇。

三是國家對于事業(yè)單位性質定位不夠清楚。由于事業(yè)單位性質定位不清楚，造成了事業(yè)單位功能劃分也不夠清楚細致。組織性質定位的模糊造成事業(yè)單位人事管理制度設置困難，特殊是人事管理部門的權責不能夠得到明確的界定，人事管理部門缺乏獨立性，對于各類事業(yè)單位運行機制不能賜予明確的規(guī)定和具體的操作細則，分類管理就不能很好地推行。

四是國家對于事業(yè)單位人事制度變遷進程中的推動力不足。事業(yè)單位人事制度改革的若干配套環(huán)節(jié)，如社會保障制度改革、人事制度法律法規(guī)建設等領域，也都普遍存在政府推動力不足的問題?？傊?，政府在人事制度創(chuàng)新過程中的缺位明顯減弱了事業(yè)單位人事制度的自主創(chuàng)新實力，不利于事業(yè)單位改革進程的整體推動。

三、我國事業(yè)單位人事管理制度改革思路

（一）強化事業(yè)單位人事管理活動的自主權

首先，要進一步完善聘用制與崗位管理。聘用制保證制度的公允性。保證“新人”和“老人”具有同等的待遇，特殊是要充分調(diào)動“新人”在工作中的主動性，通過培訓、競爭上崗等方式為新人創(chuàng)建充分的機會發(fā)揮才能，盡快擺脫傳統(tǒng)遺留下來的以身份來定待遇的管理方式。

其次，下放崗位管理權限，實施嚴格意義上的科學合理的崗位管理。在這里要強調(diào)的是對事業(yè)單位不同崗位類型工作人員實行差異性的人事管理方式。不同類型事業(yè)單位的人事管理制度支配應由所差異。對于行政支持類事業(yè)單位，應當借鑒公務員人事管理方法進行管理。對于社會公益類事業(yè)單位，重點是能夠借鑒社會非營利組織的管理方式，構建能夠充分發(fā)揮組織能動性的管理方式，完善和建立政事職責分開、單位自主用人、人員自主擇業(yè)、政府依法管理、配套措施完善的分類管理體制；適度借鑒和導入先進的人力資源管理理念和技術方法，建立充溢活力的人事制度。對于生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位，應堅持市場化的改革取向，甚至可以基本實行企業(yè)化管理，參照現(xiàn)代企業(yè)機制進行運作，采納企業(yè)人力資源管理的制度模式，以便其更好地適應市場運行規(guī)則。

（二）淡化編制管理，完善績效管理體系

特殊是隨著現(xiàn)代市場經(jīng)濟的完善，更應當?shù)幹乒芾矶D向對經(jīng)費的管理，結合聘用制度的推行，將更多的資金投向能夠提高工作效果的方面，要在事業(yè)單位目標綜合考核指標體系中，設置事業(yè)單位財政性資金運用效益的考核指標，對財政性資金運用效益高的單位予以嘉獎，即適當追加工資總量，財對政性資金運用效益低的單位，要予以制約，核減其工資總量。借鑒人力資源管理的理念和技術方法，特殊是要以提高事業(yè)單位績效考核為目標，建立戰(zhàn)略薪酬體系和會計職業(yè)道德評價體系以及績效管理體系。

（三）加強事業(yè)單位人事制度改革的立法工作

一方面應當建立起系統(tǒng)的約束事業(yè)單位人事管理制度的法律體系，保證人事管理工作的法治化；另一方面，在分類管理的基礎上制定針對不同類型的事業(yè)單位人事管理制度的操作細則，使得法律制度更具有針對性和指導性。

事業(yè)單位人事管理制度的改革是伴