國(guó)資預(yù)算制度的基本范疇與法價(jià)值

論國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的法理基礎(chǔ)與法價(jià)值徐孟洲

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院

教授,賈劍非

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院

上傳時(shí)間:2023-9-26瀏覽次數(shù):83字體大?。捍笾行￡P(guān)鍵詞:企業(yè)國(guó)有資本；經(jīng)營(yíng)預(yù)算；法理基礎(chǔ)；國(guó)有企業(yè)內(nèi)容提要:國(guó)有資本不僅具有資本的自然屬性，即資本增值性，還具有公共性，因而表現(xiàn)出雙重屬性。國(guó)資預(yù)算是一種不同于公共預(yù)算的特別預(yù)算或曰專門(mén)預(yù)算，其應(yīng)更具靈活性。在法學(xué)語(yǔ)境下，國(guó)資預(yù)算制度是調(diào)整國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收支關(guān)系并規(guī)定各利益相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)的法律制度。國(guó)資預(yù)算制度的客體包括金融類國(guó)有資本在內(nèi)的各類企業(yè)國(guó)有資本及其經(jīng)營(yíng)收支行為。國(guó)資預(yù)算制度的法理基礎(chǔ)是國(guó)家股東權(quán)理論，分紅權(quán)是國(guó)家股東權(quán)的核心。國(guó)資預(yù)算制度的價(jià)值主要表現(xiàn)為公平、效益和民主。

作為世界上擁有最多國(guó)有資產(chǎn)的國(guó)家，我國(guó)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的制定對(duì)于保障國(guó)家的財(cái)產(chǎn)權(quán)利具有里程碑意義?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》不僅反映了改革開(kāi)放三十年來(lái)的經(jīng)濟(jì)法學(xué)理論上的創(chuàng)新成果，而且確認(rèn)了諸多創(chuàng)新制度，其中一個(gè)重要的創(chuàng)新在于確立了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度（以下簡(jiǎn)稱國(guó)資預(yù)算制度）。對(duì)這一創(chuàng)新性的國(guó)資預(yù)算制度所涉及的基本問(wèn)題進(jìn)行法學(xué)理論上的研究并探討其實(shí)踐的法價(jià)值是十分必要的。要明確國(guó)資預(yù)算制度，首先應(yīng)當(dāng)弄清其基本范疇的內(nèi)涵，這些基本范疇主要包括國(guó)有資本、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度等。

一、國(guó)資預(yù)算制度的基本范疇解析

（一）國(guó)有資本及其雙重屬性

根據(jù)公共產(chǎn)品理論，可以將國(guó)有資產(chǎn)分為公共性國(guó)有資產(chǎn)和營(yíng)利性國(guó)有資產(chǎn)。當(dāng)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為公司的資本金，則稱之為國(guó)有資本，這是建立在現(xiàn)代公司理論基礎(chǔ)上的。相應(yīng)地，國(guó)有資本包括公益性國(guó)有資本和營(yíng)利性國(guó)有資本。資本表明的只是一種資本金投入，并不能涵蓋投入的目的。所以，一般認(rèn)為，國(guó)有資本具有資本的自然屬性，即資本增值性；同時(shí)它又不同于其他的社會(huì)資本，還具有公共性，即表現(xiàn)出雙重屬性。國(guó)有企業(yè)可以從事?tīng)I(yíng)利性經(jīng)營(yíng)，如一般的公司企業(yè)；也可以從事政策性經(jīng)營(yíng)或公益性經(jīng)營(yíng)，如政府設(shè)立的水、電、公共交通等公用事業(yè)企業(yè)或控股公司、政策性銀行等。

一個(gè)普遍的“重疊共識(shí)”是，由公有制為主導(dǎo)的國(guó)情和歷史因素所決定，我國(guó)有一個(gè)不同于西方國(guó)家的國(guó)情，就是國(guó)有企業(yè)多數(shù)存在于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，在改革中又不可能使之退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，將其完全‘私有化”。而發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的國(guó)有企業(yè)多存在于非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，它們無(wú)論在數(shù)量上還是在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所占的地位和份額，都不可與我國(guó)的國(guó)有企業(yè)相提并論。\o"轉(zhuǎn)到底部注釋[1]"[1]我國(guó)的國(guó)有資本與西方國(guó)家不同的特點(diǎn)，是我國(guó)建立國(guó)資預(yù)算制度的認(rèn)識(shí)起點(diǎn)；巨量國(guó)有資本的存在，使對(duì)其收益和投入的計(jì)劃與預(yù)算尤為重要。

（二）國(guó)資預(yù)算的概念及性質(zhì)

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是指國(guó)家所有權(quán)代表機(jī)構(gòu)依法定授權(quán)，以國(guó)有資本出資人身份依法取得國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、安排國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出的專門(mén)預(yù)算。此處的國(guó)有資本僅指以營(yíng)利為目的的資本投入及其收益，公用事業(yè)類國(guó)有企業(yè)其資本性質(zhì)雖然也是國(guó)有，但目的是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，理應(yīng)納入公共預(yù)算。

國(guó)資預(yù)算在建國(guó)后經(jīng)歷了建設(shè)性預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、國(guó)有資本金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的脈絡(luò)演進(jìn)\o"轉(zhuǎn)到底部注釋[2]"[2]，其究竟是何種性質(zhì)的預(yù)算，相對(duì)于公共預(yù)算其程序是否有特別之處？對(duì)于這個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》并沒(méi)有作出明確規(guī)定，僅在第58條規(guī)定，國(guó)家建立健全國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，對(duì)取得的國(guó)有資本收入及其支出實(shí)行預(yù)算管理。對(duì)事物性質(zhì)的認(rèn)識(shí)是研究的基點(diǎn)，筆者認(rèn)為，國(guó)資預(yù)算是一種不同于公共預(yù)算的特別預(yù)算或曰專門(mén)預(yù)算，其應(yīng)更具靈活性?！坝蟪瑒?，必先會(huì)通”。國(guó)資預(yù)算是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)與法學(xué)融和的交叉性課題，對(duì)其性質(zhì)的認(rèn)識(shí)宜建立在融合財(cái)政學(xué)和財(cái)務(wù)學(xué)的既有成果之上，方能打通兩學(xué)科之間的暌隔。財(cái)政學(xué)的研究主要是以馬克思關(guān)于國(guó)民收入分配的兩種不同屬性為立論基礎(chǔ)，認(rèn)為賦稅反映國(guó)家與企業(yè)、勞動(dòng)者之間的分配關(guān)系，即財(cái)政屬性的分配關(guān)系；利潤(rùn)則反映生產(chǎn)資料所有者與勞動(dòng)者之間的分配關(guān)系，即經(jīng)濟(jì)屬性的分配關(guān)系。賦稅和利潤(rùn)作為不同屬性的分配形式，從實(shí)質(zhì)上說(shuō)，反映了國(guó)家主權(quán)所有者和生產(chǎn)資料所有者憑借不同的權(quán)利，以不同的物質(zhì)實(shí)體作為依據(jù)，共同參與剩余價(jià)值分配所形成的分配關(guān)系。前者的預(yù)算形式是供給型的公共預(yù)算；后者的預(yù)算形式是經(jīng)營(yíng)型的國(guó)資預(yù)算。其中，經(jīng)濟(jì)屬性的分配關(guān)系在社會(huì)主義國(guó)家表現(xiàn)得尤為明顯。財(cái)政學(xué)界關(guān)于國(guó)資預(yù)算的認(rèn)識(shí)以雙元結(jié)構(gòu)財(cái)政論的學(xué)者鄧子基、張馨、李松森為代表（鄧子基著重從財(cái)政的兩種屬性分析入手，而張馨主要以市場(chǎng)失靈作為區(qū)分公共預(yù)算與國(guó)資預(yù)算的節(jié)點(diǎn)），認(rèn)為國(guó)資預(yù)算即國(guó)家作為生產(chǎn)資料所有者所參與的經(jīng)濟(jì)屬性的分配。財(cái)務(wù)學(xué)界則以所有者財(cái)務(wù)論作為基本分析框架，認(rèn)為相對(duì)于經(jīng)營(yíng)者預(yù)算，國(guó)資預(yù)算是國(guó)家作為所有者或出資人的財(cái)務(wù)預(yù)算，國(guó)家財(cái)務(wù)是社會(huì)主義國(guó)家作為生產(chǎn)資料所有者，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位所進(jìn)行的資本金投入與取得收益的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其所形成的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。其領(lǐng)軍人物為國(guó)家財(cái)務(wù)論的創(chuàng)始人郭復(fù)初。兩種學(xué)說(shuō)的研究路徑迥異，但殊途同歸，并無(wú)優(yōu)劣之分，只是國(guó)家財(cái)務(wù)論更為明確地指出國(guó)資預(yù)算的定位。二者均認(rèn)為國(guó)家的所有者職能應(yīng)獨(dú)立存在，其預(yù)算收支雖同屬政府預(yù)算，應(yīng)受到最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，但其不同于以稅收作為主要收入來(lái)源的公共預(yù)算，應(yīng)構(gòu)造與公共預(yù)算相對(duì)獨(dú)立的預(yù)算收支體系。\o"轉(zhuǎn)到底部注釋[5]"[5]筆者贊同國(guó)資預(yù)算必須根據(jù)財(cái)務(wù)運(yùn)行的規(guī)律，按照宏觀財(cái)務(wù)預(yù)算的要求反映國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)過(guò)程及結(jié)果。

（三）國(guó)資預(yù)算制度及其客體

國(guó)資預(yù)算制度可以從多個(gè)角度進(jìn)行解構(gòu)：其可以理解為經(jīng)濟(jì)學(xué)中政府關(guān)于財(cái)政資源的配置及效率的制度；也可以理解為政治學(xué)中人民與政府之間的權(quán)力博弈的制度；還可以理解為管理學(xué)上政府進(jìn)行資金管理的工具。在法學(xué)語(yǔ)境下，國(guó)資預(yù)算制度是調(diào)整國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收支關(guān)系并規(guī)定各利益相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)的法律制度。政府與國(guó)有企業(yè)之間的國(guó)資預(yù)算關(guān)系經(jīng)過(guò)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法、預(yù)算法的調(diào)整而上升為國(guó)資預(yù)算法律關(guān)系，其預(yù)算編制、執(zhí)行和決算行為必須受?chē)?guó)資預(yù)算制度的實(shí)體與程序方面規(guī)定的制約。

國(guó)資預(yù)算制度的客體包括金融類國(guó)有資本在內(nèi)的各類企業(yè)國(guó)有資本及其經(jīng)營(yíng)收支行為。當(dāng)然，此處所言的金融類國(guó)有企業(yè)，不包括以非營(yíng)利為目的的政策性金融機(jī)構(gòu)，如證券投資者保護(hù)基金公司、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行等。此外，在中央層面，除了國(guó)資委監(jiān)管的143家企企，還有各個(gè)部委下屬的近5000多家國(guó)企，廣泛分布在鐵路、郵政、農(nóng)墾、煙草、教育、文化、科技等系統(tǒng)，這些企業(yè)的資本也屬國(guó)資預(yù)算制度的客體。

二、國(guó)資預(yù)算制度的法理基礎(chǔ)是國(guó)家股東權(quán)理論

（一）國(guó)家與企業(yè)的分配關(guān)系歷史梗概

國(guó)有資本管理體制和國(guó)有企業(yè)改革的歷史說(shuō)明，國(guó)有企業(yè)改革是改革的主要矛盾，是企業(yè)收入目標(biāo)與政府財(cái)政收入目標(biāo)存在一個(gè)分配性的矛盾，是一個(gè)利益分配關(guān)系\o"轉(zhuǎn)到底部注釋[6]"[6]。政府作為出資人與國(guó)有企業(yè)之間的資本關(guān)系在對(duì)出資人的資本投入、運(yùn)營(yíng)和收益分配上還沒(méi)有形成健全、有效的制度體系。國(guó)有企業(yè)改革到今天，需要建立明確的、有約束力的資本關(guān)系，而國(guó)資預(yù)算制度正是這一改革思路的最佳反映。

我國(guó)國(guó)企改革大致經(jīng)歷了利潤(rùn)留成和經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、第一步利改稅、第二步利改稅、承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制等階段。國(guó)企分配制度改革中存在一個(gè)突出問(wèn)題，即沒(méi)有從理論層面區(qū)分國(guó)家作為政權(quán)行使者和國(guó)有企業(yè)股東的兩種不同身份，利稅之間始終存在著緊張關(guān)系。股份制改造和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的出現(xiàn)是國(guó)企改革的重要節(jié)點(diǎn)?；仡欉^(guò)去，以“放權(quán)讓利”為特征的早期改革“既不涉及產(chǎn)權(quán)的界定，也不涉及承包者對(duì)所有者的財(cái)產(chǎn)責(zé)任”\o"轉(zhuǎn)到底部注釋[7]"[7]。1993年11月，黨的十四屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，指出建立一個(gè)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度，是我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的方向。國(guó)家開(kāi)始以股東身份來(lái)調(diào)節(jié)其與企業(yè)的分配關(guān)系。

分稅制改革是國(guó)家股東權(quán)思路的延續(xù)。從1994年1月起，國(guó)家以企業(yè)所得稅為突破口進(jìn)一步調(diào)整國(guó)有企業(yè)分配關(guān)系。在利潤(rùn)問(wèn)題處理上，《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》指出：作為過(guò)渡措施，近期可根據(jù)具體情況，對(duì)1993年以前注冊(cè)的多數(shù)國(guó)有全資老企業(yè)實(shí)行稅后利潤(rùn)不上交的辦法，同時(shí)提出要‘逐步建立國(guó)有資產(chǎn)投資收益按股分紅、按資分利或稅后利潤(rùn)上交的分配制度”。但在實(shí)際工作中，因1994年起新設(shè)企業(yè)，絕大多數(shù)由1993年以前注冊(cè)的老國(guó)有企業(yè)出資或改制而來(lái)，仍享受稅后利潤(rùn)不上交的政策，該辦法并未得到有效執(zhí)行，從而形成了目前集團(tuán)公司不向國(guó)家上交利潤(rùn)的格局。至此，國(guó)家與企業(yè)之間的分配關(guān)系改革出現(xiàn)了斷裂。必須指出的是，自股份制改革以來(lái)國(guó)務(wù)院關(guān)于分稅制的決定并沒(méi)有取消利潤(rùn)上交，而是基于國(guó)家的資本所有者身份和國(guó)企經(jīng)營(yíng)困難的充分認(rèn)識(shí)，允許企業(yè)暫免上交而已。因此，國(guó)企改革并沒(méi)有偏離市場(chǎng)化的取向；現(xiàn)在恢復(fù)上交利潤(rùn)，只是過(guò)去改革思路的一種延續(xù)，而非顛覆。

（二）分紅權(quán)是國(guó)家股東權(quán)的核心

作為公司的終極所有者，股東設(shè)立公司的目的即在于獲取資本增值，因此在股東自益權(quán)中，對(duì)股東最有價(jià)值、最根本的權(quán)利的莫過(guò)于股利分配請(qǐng)求權(quán)或曰分紅權(quán)。該權(quán)利是指股東基于自身公司股東身份依法得以請(qǐng)求公司向其分配股利的權(quán)利，是公司股東的固有權(quán)利，不容任何人剝奪或限制。

前己述及，施行國(guó)資預(yù)算制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論依據(jù)是國(guó)家財(cái)務(wù)論，即國(guó)家以所有者身份獲得利潤(rùn)并據(jù)以安排相應(yīng)的資本性支出。從法理上看，國(guó)家所有制具有三種法律實(shí)現(xiàn)方式：所有權(quán)（或物權(quán)）形式、債權(quán)形式和股東權(quán)形式。從改革的實(shí)踐看，我國(guó)國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)先后經(jīng)歷了物權(quán)模式（國(guó)家所有、國(guó)家經(jīng)營(yíng)）階段、債權(quán)模式（國(guó)家所有、企業(yè)經(jīng)營(yíng)）階段和股東權(quán)模式（國(guó)家享有股東權(quán)，企業(yè)享有法人所有權(quán)）階段。\o"轉(zhuǎn)到底部注釋[8]"[8]在國(guó)家所有制實(shí)現(xiàn)的物權(quán)模式下，生產(chǎn)資料占有人是通過(guò)行使對(duì)生產(chǎn)資料的所有權(quán)，也即通過(guò)直接對(duì)生產(chǎn)資料進(jìn)行占有、使用、處分和收益來(lái)實(shí)現(xiàn)占有利益的，在這種模式下，是典型的所有與經(jīng)營(yíng)合一的生產(chǎn)模式，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下國(guó)有企業(yè)的主要狀態(tài)。“放權(quán)讓利’式改革雖然取得了一定的成效，但是它是政府計(jì)劃經(jīng)營(yíng)體制內(nèi)的改革，沒(méi)有在根本上觸動(dòng)國(guó)家所有制實(shí)現(xiàn)的物權(quán)模式，不可能從根本上解決國(guó)家所有制經(jīng)濟(jì)面臨的難題。\o"轉(zhuǎn)到底部注釋[9]"[9]在債權(quán)模式下，國(guó)家通過(guò)與企業(yè)訂立承包、租賃合同以及授權(quán)經(jīng)營(yíng)等方式賦予企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)，并保留自己對(duì)企業(yè)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。在發(fā)達(dá)國(guó)家（如美國(guó)），國(guó)有企業(yè)多采用承包、租賃等經(jīng)營(yíng)模式，但是從中國(guó)既往的實(shí)踐來(lái)看，債權(quán)模式在我國(guó)由于經(jīng)營(yíng)者短期行為所造成的國(guó)有資產(chǎn)流失，使這種經(jīng)營(yíng)模式曇花一現(xiàn)。雖然這段時(shí)間的國(guó)家與企業(yè)的分配關(guān)系體現(xiàn)了由資源配置到權(quán)利配置的思路，但由于這種改革是將國(guó)有企業(yè)作為行政機(jī)關(guān)的附屬物而反復(fù)下放或者“上收”，故有的學(xué)者將其稱為“行政性分權(quán)”\o"轉(zhuǎn)到底部注釋[10]"[10]改革戰(zhàn)略。從1994年的松司澎和《國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》實(shí)施之后，我國(guó)的國(guó)有企業(yè)改革在實(shí)質(zhì)上放棄了以“承包責(zé)任制”為核心的合同模式（經(jīng)濟(jì)責(zé)任制）的管理和激勵(lì)方式，而代之以股份制改革后的產(chǎn)權(quán)加監(jiān)管(property＋regulation)模式。\o"轉(zhuǎn)到底部注釋[11]"[11]鞠在確立了現(xiàn)板代企業(yè)制度榮的改革方向坊后，股東權(quán)凡模式開(kāi)始成河為國(guó)家所有距制實(shí)現(xiàn)的基剛本方式。從丟最初的國(guó)家售所有權(quán)模式暫過(guò)渡到國(guó)家傷股東權(quán)模式壓，是對(duì)處于權(quán)營(yíng)利性領(lǐng)域般的國(guó)有企業(yè)牛國(guó)家所有權(quán)紗行使方式的促認(rèn)識(shí)深化，只是改革思路鄰的更新。國(guó)細(xì)家股東權(quán)保嶄護(hù)是國(guó)有企鮮業(yè)公司制改飄革以后國(guó)有快資產(chǎn)保值增筐值的關(guān)鍵和墨難點(diǎn)問(wèn)題。避\o"轉(zhuǎn)牲到底部注釋扔[12]"帝[12]須分紅權(quán)是股楊東權(quán)的核心蒸，股東出資歲的目的在于本獲得資本回萌報(bào)，而回報(bào)埋的方式則是仇分紅權(quán)的實(shí)愛(ài)現(xiàn)。如今重鋪啟國(guó)企利潤(rùn)勿上繳制度，廈是國(guó)家股東厭權(quán)的理性回援歸。耳怨

三、國(guó)資茂預(yù)算制度的痛法價(jià)值帝碰

法的價(jià)值洞是指法對(duì)于截人的需要的譜滿足，一般么認(rèn)為法的價(jià)阻值主要包括雅秩序、效益罵、民主、自癢由、平等、各公平、正義彈等等。法的線價(jià)值問(wèn)題是四法學(xué)研究不句容回避的中腦心命題，研搞究國(guó)資預(yù)算夜制度亦不例縮外。國(guó)資預(yù)幣算制度的價(jià)蛋值主要表現(xiàn)冒為公平、效休益和民主奮。齡舞

（一）國(guó)兩資預(yù)算制度炊的公平價(jià)值否共隔

我國(guó)已經(jīng)冊(cè)確立了社會(huì)汁主義市場(chǎng)經(jīng)嗽濟(jì)體制這一竹改革目標(biāo)，獸但其最終實(shí)朱現(xiàn)，尚取決呢于國(guó)有企業(yè)胸改革的成功鏈。\o"轉(zhuǎn)到底部注釋[13]"農(nóng)[13]童國(guó)有企業(yè)與向股東之間分獵配關(guān)系的改脹革與完善，保是將國(guó)有企貓業(yè)建成完全汪市場(chǎng)主體的軍必由之路。委從理論上講滿，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)融無(wú)非是兩條特：一條是引紹進(jìn)市場(chǎng)關(guān)系悼，另一條就桑是引氧進(jìn)資培本關(guān)系。\o"轉(zhuǎn)到底部注釋[14]"刪[14]捏其中，引進(jìn)集資本關(guān)系就倆是誰(shuí)投資、俱誰(shuí)所有、誰(shuí)粉控制、誰(shuí)受厚益，不同經(jīng)給濟(jì)主體在明利晰產(chǎn)權(quán)的基傷礎(chǔ)上展開(kāi)競(jìng)例爭(zhēng)。資本及溝其運(yùn)行機(jī)制士實(shí)質(zhì)在于實(shí)謊行資本的不乖斷增值與優(yōu)姨勝劣汰，這趴是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)勝運(yùn)行的核心剛。趁牙

公司作為當(dāng)股東投資的貸工具是公司為最為基礎(chǔ)的濫本質(zhì)。改革勤之初，國(guó)家裁最初的財(cái)務(wù)縱契約安排并悄不是按照所固有者的角由色來(lái)逆決定的，其匹中政府作為竹宏觀經(jīng)濟(jì)管對(duì)理者的角色籍始終被置于咐財(cái)務(wù)契約關(guān)冤系安排中的板重要地位，表這也導(dǎo)致了順國(guó)有企業(yè)改衫革過(guò)程中的競(jìng)財(cái)務(wù)契約關(guān)芬系始終沒(méi)有或按照出資人儀與企業(yè)之間芳的正常邏輯懇得以明確，悶也就是說(shuō)，妥出資人在資賞本投入、運(yùn)渣營(yíng)和分配過(guò)約程中，沒(méi)有效按照出資人窩利益最大化周的原則實(shí)現(xiàn)載資本的逐利慶性。\o"轉(zhuǎn)到底部注釋[15]"似[15]踢這種改革的箭缺陷使得國(guó)稿有企業(yè)始凝終沉溺于‘滿預(yù)算軟約束脅”\o"轉(zhuǎn)到底部注釋[16]"銅[16]往的幻覺(jué)中，蘇不愿也不能陜成為獨(dú)立自涉主經(jīng)營(yíng)的主禽體。是否分肝紅是判斷企刺業(yè)營(yíng)利性的昌標(biāo)尺，國(guó)資淚預(yù)算制度對(duì)睡于明晰國(guó)有洗企業(yè)的營(yíng)利扒主體地位頗杜有裨益，是巧企業(yè)市場(chǎng)主篩體改革到位庸的客觀需要免。國(guó)家股東病長(zhǎng)年無(wú)法得每到分紅，違盼背了同股同步權(quán)同利的原泡則；本應(yīng)歸肺屬于國(guó)家股憲東的財(cái)富被濤經(jīng)營(yíng)者支配闖，這對(duì)于國(guó)滴家股東是極繡不公弱平的。當(dāng)然謹(jǐn)，國(guó)家作為完股東所獲取沖的盈余分配補(bǔ)只是企業(yè)利捎潤(rùn)的一部分乒，而不可能仍是全部；這泄符合企業(yè)可怒持續(xù)發(fā)展的障條件，也符勻合現(xiàn)代公司妙財(cái)務(wù)制度的墊一般規(guī)律，月更是國(guó)家與花企業(yè)之間達(dá)裹致和諧分配墳關(guān)系的要義鳴，絕不能重漢新回到企業(yè)戀是義務(wù)主體衰的最壞納什礙均衡中去。肚滅掀

（二）國(guó)判資預(yù)算制度洋的效益價(jià)值刪港形

人們從事豬一定的行為拖、實(shí)施一定料的措施，要喘講求效益，標(biāo)實(shí)際上就是鳥(niǎo)要講求效果耍，而這種效溝果又應(yīng)是對(duì)套行為者實(shí)際傘上有利、有挪益的效果。季所以法與效死益的關(guān)系，縫實(shí)際上就是范法與其確認(rèn)偉、分配、保美護(hù)和促進(jìn)實(shí)慧現(xiàn)的社會(huì)利悔益的關(guān)系。側(cè)法對(duì)主體之鵲所以有價(jià)值誓就在但于它能給主垃體帶來(lái)一定映的效益，滿鳴足主體的需昏要和利益。站從而法的效桂益問(wèn)題也就自是法的價(jià)值披問(wèn)題。\o"轉(zhuǎn)到底部注釋[17]"怎[17]散毋庸置疑，萍經(jīng)濟(jì)法所追答求的效益是受社會(huì)整體經(jīng)歪濟(jì)效益，這慰一理念要求警個(gè)體和局部簽的效益服從妖社會(huì)整體的且效益。國(guó)資刪預(yù)算制度是嶺由作為經(jīng)濟(jì)墨法體系構(gòu)成司中的預(yù)算法芽與企業(yè)國(guó)有寬資產(chǎn)法交叉符調(diào)整的，也希體現(xiàn)了個(gè)體某局部效益服榆從社會(huì)整體斑效益的特征鉛。以國(guó)有經(jīng)溪濟(jì)的布局調(diào)語(yǔ)整為例，從晨表面上看，議國(guó)家股東分援紅權(quán)與資本革的再投入遵鞠循民商法即揪可，但我國(guó)知正處于一個(gè)礙國(guó)有經(jīng)濟(jì)布派局調(diào)整的時(shí)淚代，國(guó)家股咽東的行為并凱非單純?yōu)榱嗽宰非筚Y本回氏報(bào)最大化。屆因此，就單醒個(gè)企業(yè)而言短，確實(shí)會(huì)出刷現(xiàn)政府的分壁紅或投資決嬸策影響其長(zhǎng)相遠(yuǎn)發(fā)展的情躺況。在國(guó)有駐經(jīng)濟(jì)宏觀布足局的戰(zhàn)略性鵝調(diào)整中，必憑須以全球化治的眼光對(duì)產(chǎn)蕉業(yè)結(jié)構(gòu)加以車(chē)調(diào)整和升級(jí)禁，塑造具有滿國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力每的企業(yè)集團(tuán)尺，這需要滲受透國(guó)家意志織的經(jīng)濟(jì)法加籌以調(diào)整。通熊過(guò)制定切實(shí)喉可行的國(guó)資納預(yù)算制度，沉一方面對(duì)于愉國(guó)家需要扶貓持的支柱產(chǎn)披業(yè)和高新技飾術(shù)產(chǎn)業(yè)的企暢業(yè)補(bǔ)充資本見(jiàn)金，同時(shí)減岡少分紅甚至權(quán)不分紅；另赤一思方面，按照欲“有進(jìn)有退案”的原則，碑對(duì)現(xiàn)有國(guó)有蝴資產(chǎn)存量進(jìn)魄行結(jié)構(gòu)調(diào)整達(dá)，通過(guò)對(duì)一警般競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)笨有企業(yè)收取別高額紅利或啟采取售股變以現(xiàn)、收購(gòu)兼馳并、債務(wù)重柴組、破產(chǎn)清禁算等方式退蛛出市場(chǎng)。通慌過(guò)國(guó)資預(yù)算鬧制度引導(dǎo)國(guó)喚有資本投資劉方向和領(lǐng)域離，提高國(guó)有荒資本的集中派度和競(jìng)爭(zhēng)力嘆。國(guó)有企業(yè)編競(jìng)爭(zhēng)力的增袋強(qiáng)有助于加膚速工業(yè)化的包進(jìn)程，符合妹社會(huì)主義公箭有制本質(zhì)的書(shū)要求，更符冤合全體人民哄的根本利益喬，是國(guó)資預(yù)爹算效益價(jià)值斜的根本體現(xiàn)戚。甩柳

（三）國(guó)蹈資預(yù)算制度造的民主價(jià)值叛廟板

尊重和體廟現(xiàn)選民意志邪，確保政府盈的財(cái)政收支對(duì)活動(dòng)都來(lái)源姑于人民的授街權(quán)并接受人押民監(jiān)督，這冬是財(cái)政民主睜的哨首要內(nèi)容。例\o"轉(zhuǎn)到底部注釋[18]"討[18]革國(guó)家所有權(quán)岸是人民主權(quán)箱原則在財(cái)產(chǎn)宜領(lǐng)域的體現(xiàn)暮，國(guó)有資本婆的所有者是瘋?cè)?，其收出益也必須歸栗全民支配。黃從法律上講如，國(guó)家所有維權(quán)的特征在銅于，全體人懷民的任何個(gè)倡體成員都不乒得主張量化俗國(guó)家所有權(quán)驅(qū)于任何個(gè)人辜，因此任何亡個(gè)人都不可壘能轉(zhuǎn)讓其權(quán)繳益份額，也某不可能“退稅出”國(guó)家所頁(yè)有權(quán)\o"浙轉(zhuǎn)到底部注忠釋[19]弱"喪[19]門(mén)。各國(guó)憲法擔(dān)主要通過(guò)間崗接的代議制蝴形式實(shí)現(xiàn)人補(bǔ)民當(dāng)家作主狗，國(guó)家所有恢權(quán)的行使亦題需要通過(guò)借拖助代議制的謙運(yùn)行方式加槽以完成。在菜我國(guó)，每年宜的人大會(huì)議飯上，人大代塔表有權(quán)對(duì)國(guó)飽有資本收益悼的安排計(jì)劃刊進(jìn)行討論并飯審批，然后宋由國(guó)家所有掙權(quán)的代表機(jī)厘構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施描。通過(guò)國(guó)資走預(yù)算的編制僑、執(zhí)行及決撫算的全過(guò)程邪監(jiān)控，方能引體現(xiàn)國(guó)有資巧本“全民所碧有”的性質(zhì)派，保障人民回對(duì)于國(guó)有資故本收支的知權(quán)情權(quán)、決泰定權(quán)以及監(jiān)腫督權(quán)。長(zhǎng)期晝以來(lái)，公眾吩的預(yù)算參與侍權(quán)未能得到計(jì)有效保障。陳必須以國(guó)資大預(yù)算制度為挖契機(jī)，使公權(quán)眾加強(qiáng)對(duì)預(yù)廳算支出的監(jiān)狹督和民主化獄建設(shè)，更好瞧地服務(wù)國(guó)有丈資本以及回邁報(bào)社會(huì)。雖驕然國(guó)資預(yù)算痰的性質(zhì)是出臘資人的財(cái)務(wù)使預(yù)算，不同點(diǎn)于傳統(tǒng)公共恥預(yù)算，但其懸終究是政府帽預(yù)算，必須進(jìn)遵循政府預(yù)被算編制、審揮批、執(zhí)行的?；玖鞒?。墨盡管其相對(duì)趨于公共預(yù)算餐可能具有一衡定的彈性，戲不過(guò)，不能魄將國(guó)資預(yù)算你視為政府內(nèi)搜部的事務(wù)，測(cè)而不必經(jīng)過(guò)縱權(quán)力機(jī)關(guān)的蹤審批和監(jiān)督處，全然在政案府內(nèi)部封閉慕運(yùn)行，由其化自行決定巨肢額國(guó)有資本女收益的使用檔。國(guó)資預(yù)算遣制度作為規(guī)根范政府收支滔活動(dòng)的一種藝方式，不應(yīng)桑脫離公共財(cái)胞政朽對(duì)于預(yù)算制潤(rùn)度的基本要尺求和基本原就理，對(duì)政府伍權(quán)力的監(jiān)督只與制衡是其驕應(yīng)有之義。抬國(guó)家所有權(quán)舌與私人所有毅權(quán)的本質(zhì)不酸同在于，其鉤為全民公共將所有權(quán)，\o"轉(zhuǎn)到底部注釋[20]"爪[20]瓜國(guó)家所有權(quán)周事務(wù)在本質(zhì)損上屬于國(guó)家群的公共事務(wù)向，應(yīng)在人民勵(lì)參與、人民單授權(quán)、人民橡監(jiān)督的條件區(qū)下，做出各類種重大決策泄。對(duì)于當(dāng)前榆的中國(guó)國(guó)家舅所有權(quán)事務(wù)提來(lái)說(shuō)，最為壤迫切的就是哨需要樹(shù)立民鵝主價(jià)值理蛾念，并以此秀建立實(shí)現(xiàn)全拜民所有理念開(kāi)的政治和法補(bǔ)律體制。由攏此觀之，以滋民主價(jià)值為預(yù)導(dǎo)向的國(guó)資票預(yù)算制度的誦確立，就不咐僅僅具有完風(fēng)善政府預(yù)算菜法律制度本政身的意義，按更具有完善吩我國(guó)社會(huì)主塞義民主制度虎的重大意義暖?！镀髽I(yè)國(guó)宅有資產(chǎn)法》唯第60條規(guī)慎定，國(guó)資預(yù)腐算按年度單籍獨(dú)編制，納歲入本級(jí)人民槽政府預(yù)算，僑報(bào)本級(jí)人民請(qǐng)代表大會(huì)批灣準(zhǔn)。這是國(guó)棋資預(yù)算制度議民主價(jià)值的基充分體現(xiàn)。約悔注釋:[\o"轉(zhuǎn)到正文注源[1]"1]參見(jiàn)史際春：《國(guó)有企業(yè)法論》，中國(guó)法制出版社1997年版，第18頁(yè)、自序。[\o"轉(zhuǎn)到正文注源[2]"2]一般認(rèn)為，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算發(fā)軔于新中國(guó)成立后的建設(shè)性預(yù)算，其實(shí)不然。國(guó)家所有者的出資人財(cái)務(wù)預(yù)算在南京國(guó)民政府時(shí)期即已顯現(xiàn)。1942年11月18日和24日，由南京國(guó)民政府財(cái)政部、經(jīng)濟(jì)部共同會(huì)擬的《國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)監(jiān)理辦法草案》，分兩次在行政院審查室進(jìn)行審查并獲得通過(guò)。按照這一監(jiān)理辦法，無(wú)論是中央還是省營(yíng)的國(guó)有企業(yè)都必須按照規(guī)定編制營(yíng)業(yè)預(yù)算，其國(guó)有資本的投入以及盈余分配，都應(yīng)該列入國(guó)家總預(yù)算內(nèi)。詳見(jiàn)張忠民：《略論南京國(guó)民政府時(shí)期國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度》，《上海經(jīng)濟(jì)研究》2007年第12期。[\o"轉(zhuǎn)到正文注源[3]"3]詳見(jiàn)張馨：《雙元結(jié)構(gòu)財(cái)政—中國(guó)財(cái)政模式研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1999年版，第200-225頁(yè)；鄧子基、陳少暉著：《國(guó)有資本財(cái)政研究》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2006年版，第33-43頁(yè)；李松森：《兩種屬性分配理論與財(cái)政政策研究》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1997年版，第2-18頁(yè)。[\o"轉(zhuǎn)到正文注源[4]"4]詳見(jiàn)郭復(fù)初、王建中：《資本市場(chǎng)與國(guó)有資本監(jiān)管》，清華大學(xué)出版社2005年版，第150-170頁(yè)。[\o"轉(zhuǎn)到正文注源[5]"5]但是兩種學(xué)說(shuō)也不是沒(méi)有分歧。如在國(guó)資預(yù)算的編制主體上，雙元結(jié)構(gòu)財(cái)政論認(rèn)為在一體兩翼的模式下，國(guó)資預(yù)算仍應(yīng)由財(cái)政部門(mén)來(lái)編制；而國(guó)家財(cái)務(wù)論認(rèn)為，國(guó)家財(cái)務(wù)相對(duì)獨(dú)立，應(yīng)由國(guó)資部門(mén)負(fù)責(zé)編制。關(guān)于編制主體屬于國(guó)資預(yù)算的程序法問(wèn)題，且與國(guó)資委的法律地位問(wèn)題密切相關(guān)，限于篇幅，另文述之。[\o"轉(zhuǎn)到正文注源[6]"6]劉偉：《關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革的幾點(diǎn)看法》，載史際春、鄧峰主編：《經(jīng)濟(jì)濟(jì)法學(xué)評(píng)論》第三卷，中國(guó)法制出版社2002年版，第293頁(yè)。[\o"轉(zhuǎn)到正文注源[7]"7]厲以寧：《股份制與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)》，江蘇人民出版社1994年版，第245頁(yè)。[\o"轉(zhuǎn)到正文注源[8]"8]劉俊海：《現(xiàn)代公司法》，法律出版社2023年版，第701頁(yè)。[\o"轉(zhuǎn)到正文注源[9]"9]李青山：《主義與方法—論國(guó)家所有制的實(shí)現(xiàn)形式》，中國(guó)人民大學(xué)2007年博士論文，第99頁(yè)。[\o"轉(zhuǎn)到正文注源[10]"10]在這一改革思路下，企業(yè)控制權(quán)在中央和地方政府之間的配置始終無(wú)法擺脫“