我國(guó)行政管理中存在的問題及對(duì)策分析

-.z.我國(guó)行政管理中存在的問題及對(duì)策分析摘要：二十一世紀(jì)，隨著行政管理體制改革的不斷推進(jìn)，我國(guó)行政管理工作取得了巨大的進(jìn)步，但面臨新的形勢(shì)，我國(guó)現(xiàn)行的行政管理體制在經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)開展的現(xiàn)實(shí)要求還有一定差距，造成這種現(xiàn)狀的原因主要在四個(gè)方面。關(guān)鍵字：改革開放以來，我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)方面都發(fā)生了翻天覆地的變化，為了適應(yīng)社會(huì)開展需要，行政管理體制已做了許多重大變革，已初步適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)根底對(duì)上層建筑提出的要求，實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)力的大解放。但這與我國(guó)預(yù)期到達(dá)的行政目標(biāo)還有一定差距，需要進(jìn)一步探索應(yīng)對(duì)措施。當(dāng)前我國(guó)行政管理中存在的突出問題幾十年來的行政改革雖然似乎總在追求行政效率，但實(shí)則總在不斷探索行政職能科學(xué)化。由于行政職能問題太復(fù)雜而實(shí)際太急需，所以行政職能調(diào)整是看見什么就改什么，著急什么就改什么，而現(xiàn)實(shí)中很多新問題又不斷出現(xiàn)，讓人眼花繚亂，無暇應(yīng)付。這樣，各種問題日積月累，而無法得到科學(xué)、深入、全面的診斷和治理，造成了當(dāng)前行政體制問題的根本現(xiàn)狀?！惨弧?、根本行政管理未能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)開展要求第一，宏觀調(diào)控，市場(chǎng)監(jiān)管兩項(xiàng)職能開展不協(xié)調(diào)。這在全國(guó)經(jīng)濟(jì)管理戰(zhàn)略上是高明、成功的一招。但從整個(gè)行政系統(tǒng)看，其中只有"市場(chǎng)監(jiān)管〞才是各級(jí)政府都能做到的事，而"宏觀調(diào)控〞則只適合中央政府來承當(dāng)和實(shí)施。因?yàn)樵S多地方政府〔包括省一級(jí)〕在落實(shí)核心經(jīng)濟(jì)職能時(shí)不僅沒有成為宏觀調(diào)控主體，相反卻變成了宏觀調(diào)控對(duì)象；個(gè)別地方政府甚至與中央政府捉迷藏，千方百計(jì)去鉆宏觀政策的空子，去打擦邊球，甚至公開實(shí)行"先上車，后買票〞的方法來沖破或化解自己面前的宏觀調(diào)控，市的土地案和蒙自治區(qū)電力工程案就是其中的典型。有的地方政府默許或暗中支持用地、融資、經(jīng)營(yíng)、生產(chǎn)〔特別是不合格的小礦場(chǎng)小工廠〕、排放、招投標(biāo)、上工程等等，地方保護(hù)主義極端嚴(yán)重。這即是說，具體的經(jīng)濟(jì)職能在中央與各級(jí)地方政府之間是存在很大不同的，而這個(gè)不同尚無更科學(xué)、明細(xì)的界定和規(guī)。這個(gè)問題持續(xù)下去，將會(huì)大大抵消全國(guó)經(jīng)濟(jì)開展的實(shí)際潛力與成效。第二，危機(jī)應(yīng)急事務(wù)受重視較晚，行政管理較緩慢2003年非典以前，行政管理幾乎沒有把危機(jī)事務(wù)納入視野，即不算政府的根本職能之一；非典之后，我們開場(chǎng)重視危機(jī)管理了，但卻根本上只局限于應(yīng)急管理，而無視了嚴(yán)重的常規(guī)事務(wù)。這說明，我們的危機(jī)觀念還比擬淡薄，危機(jī)預(yù)防及管理措施還很有限。事實(shí)上，危機(jī)事務(wù)是可以用如影隨形來形容的日常事務(wù)，既包括嚴(yán)重的緊急事務(wù)、特別是重特大突發(fā)事件，也包括嚴(yán)重的常規(guī)事務(wù)。目前的危機(jī)管理還存在重大軟肋，主要是從理論到實(shí)踐都存在含混不清的問題。這將嚴(yán)重影響危機(jī)管理職能確實(shí)立、加強(qiáng)應(yīng)急管理體制建立、切實(shí)防各種危機(jī)的實(shí)際成效。第三，公共效勞職能還很薄弱有的地方和部門還存在認(rèn)識(shí)和導(dǎo)向上的嚴(yán)重欠缺與偏差，在推行上還要在中央與地方之間深入進(jìn)展更科學(xué)合理的職能配置和事權(quán)財(cái)權(quán)劃分作為根本行政職能，公共效勞還是2003年以后才正式得到確認(rèn)的，可謂起步很晚。另外，公共效勞還是一個(gè)首先要以公共財(cái)政為根底、要由政府提供公共資金保障而后才能履行的公共職能，而我國(guó)還是開展中國(guó)家，人口總量居世界第一，大局部地方也還很窮，要推行公共效勞談何容易，因而，亦誠(chéng)可謂條件差。在這樣的情況下，提出并實(shí)施公共效勞職能不僅直接存在物質(zhì)上的困難，而且還存在需要進(jìn)一步在中央和地方之間進(jìn)展事務(wù)劃分、責(zé)任劃分和權(quán)力劃分的問題，而這實(shí)際上就是以確立公共效勞職能為主體容的中央地方職能再調(diào)整?！捕?、根本行政管理未能完全適應(yīng)文化事業(yè)開展需求在文化事業(yè)方面，政府的文化管理職能沒有充分發(fā)揮，教育體制和教育機(jī)制方面的協(xié)調(diào)都不夠有效。在很長(zhǎng)的時(shí)間里，教育的主題詞是"普及〞"跨越式開展〞"重點(diǎn)建立〞"爭(zhēng)創(chuàng)世界一流〞，以及高校"擴(kuò)招〞"合并〞"大學(xué)城〞等。這些"開展〞的光環(huán)不僅沖淡了教育改革的本質(zhì)，也在一定程度上掩蓋了教育不公的狀況。日益拉大的學(xué)校差距、不斷升級(jí)的"擇校熱〞、高昂的教育收費(fèi)加劇了業(yè)已存在的階層差距，享受"優(yōu)質(zhì)教育〞越來越成為金錢和權(quán)力的比賽，成為富裕人和有錢人的專利。權(quán)學(xué)交易、錢學(xué)交易、招生腐敗、學(xué)術(shù)腐敗等現(xiàn)象嚴(yán)重?fù)p害了教育的公益性和公正性，對(duì)人的開展造成許多思想障礙和心理挫折?！踩?、運(yùn)行性職能穿插重疊、縫隙空白嚴(yán)重等問題還很突出典型情況之一如食品平安監(jiān)管職能，從地頭到稱頭，從農(nóng)場(chǎng)到工廠，從市場(chǎng)到餐桌，分段切塊，由農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生等系統(tǒng)各自負(fù)責(zé)履行。外表上看，每段都有監(jiān)管主體，實(shí)際上這只是基于對(duì)農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)變?yōu)槭称返恼＿^程在整個(gè)食品平安鏈條上的一種合理假設(shè)。然而，這種假設(shè)在實(shí)際的生產(chǎn)和管理環(huán)節(jié)上仍然還有許多無法監(jiān)管到位的縫隙。此外，這種假設(shè)根本沒有覆蓋到食品及其來源和生產(chǎn)過程的多樣性，于是又為食品平安監(jiān)管留下了更多更廣的空白，很明顯，所有這些縫隙和空白都直接埋下了巨大的食品平安隱患，都可能直接重創(chuàng)食品平安監(jiān)管。其實(shí)，類似的情況還很多，如藥品平安監(jiān)管、玩具平安監(jiān)管等等?？傊?，加強(qiáng)無縫隙管理、填空白管理的任務(wù)和壓力還非常巨大。二．造成當(dāng)前行政管理問題的主要原因〔一〕、政府管理人員的素質(zhì)影響管理的質(zhì)量我國(guó)政府管理人員的整體素質(zhì)是好的，他們?yōu)樨瀼芈鋵?shí)以人為本做出了巨大奉獻(xiàn)。但是，在現(xiàn)有的公務(wù)員隊(duì)伍中，一些領(lǐng)導(dǎo)干部的"一言堂〞和"家長(zhǎng)制〞作風(fēng)使個(gè)人權(quán)利欲望極度膨脹，而且，我們現(xiàn)在的"一把手〞負(fù)責(zé)制也使個(gè)別干部找到了獨(dú)斷專權(quán)的"理由〞或借口。其根本原因是脫離以人為本，行政決策機(jī)制不完善，行政管理制度存在漏洞，執(zhí)法部門和權(quán)力部門對(duì)政府工作人員特別是級(jí)別較高的領(lǐng)導(dǎo)干部的行政行為缺乏相應(yīng)的有效制衡機(jī)制。有的政府工作人員法制意識(shí)、責(zé)任意識(shí)還不強(qiáng)，習(xí)慣于工作怎么好做就怎么做。一些政府公共管理政策封閉運(yùn)作嚴(yán)重，違背了深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力的行政主旨?！捕?、行政管理沒有科學(xué)的理論根底沒有扎實(shí)的科學(xué)行政理論做功底、做支撐，未能對(duì)行政職能進(jìn)展科學(xué)、系統(tǒng)、深入的認(rèn)識(shí)和把握，更未能由此對(duì)行政過程諸環(huán)節(jié)及其在聯(lián)系進(jìn)展總體分析和具體診斷，當(dāng)然就梳理不出行政管理中實(shí)際存在的具體問題及其癥結(jié)所在。所以，在這樣的情況下，拿出并實(shí)施*種改革方案顯然就近乎急噪盲動(dòng)，而實(shí)際并不具備必要的科學(xué)性和可行性。譬如，食品平安監(jiān)管就應(yīng)該首先把所有可以充當(dāng)食品的任何事物全局部類納入管理視野，然后分清其不同來源與過程，而后再考慮如何綜合施治與分別施治，最后再考慮這些職能該如何設(shè)定與配置，經(jīng)反復(fù)科研，其結(jié)論就有可能不是分段切塊，而是集中統(tǒng)一為主、相關(guān)配合為輔，但眼下沒有這樣考慮并著手?！踩?、行政職能胡亂切割配置，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠合理第一，政治職能和社會(huì)職能與運(yùn)行性行政職能的劃分、切割、設(shè)定和搭配也還存在缺乏，導(dǎo)致行政主體設(shè)置也出現(xiàn)不少混亂。這里最典型的情況是警察的設(shè)置：特警、刑警、交警、巡警、片警、督警、法警、海警、海關(guān)警、邊防警、消防警、戶籍警、機(jī)關(guān)警、網(wǎng)絡(luò)警、森林警、鐵路警等等，此外再加上一個(gè)準(zhǔn)警察——城管。在加強(qiáng)社會(huì)治理方面有這么多主體，常常造成亂象叢生。城管原本在很大程度上屬于警察管理的圍，結(jié)果單設(shè)城管，而城管在很多情況下又管不了很多實(shí)質(zhì)性的城市社會(huì)問題，常常又得尋求警察助力。而龐大的警察體系中，既存在重大耗問題，如*市的刑警就敢于暴力沖擊交警，也存在與外部嚴(yán)重矛盾的問題，如交警總是胡亂罰款、破壞警察形象和政府形象，甚至與交通行政職能部門發(fā)生嚴(yán)重沖突，如發(fā)生過高速公路管理主體對(duì)交警大打出手、造成嚴(yán)重流血事件如此等等。第二，行政機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)過多行政機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)設(shè)置過多，主要是諸如副廳長(zhǎng)、副主任、副局長(zhǎng)等等的實(shí)際人數(shù)過多。在原本就事務(wù)明顯單一、職能逐漸弱化的情況下和空間進(jìn)展迫不得已的過細(xì)分工，導(dǎo)致每人常常只分管一兩個(gè)設(shè)機(jī)構(gòu)，彼此常常受限于組織程序而無法協(xié)調(diào)、效率低下、耗增大。第三，行政機(jī)構(gòu)部設(shè)置還存在機(jī)構(gòu)重復(fù)、職責(zé)不清、人浮于事、程序繁冗等情況。這是一級(jí)政府所屬部門部的橫向設(shè)組織和縱向微觀層級(jí)，是微觀縱橫復(fù)合行政構(gòu)造。這里存在不少還需要大力科學(xué)化、精細(xì)化、規(guī)化的根本問題，其中，最突出的問題就是崗位設(shè)置和人員配備與具體任務(wù)之間的科學(xué)協(xié)調(diào)問題、以全面科學(xué)的政府績(jī)效管理和政府信息化來梳理并重塑微觀構(gòu)造與關(guān)系的問題，導(dǎo)致一些地方、部門為了自己的小團(tuán)體利益相互拆臺(tái)，甚至以損害別的部門利益為代價(jià)獲取局部利益?？傊?，政府構(gòu)造不合理，包括政府層級(jí)過多，組織設(shè)計(jì)不合理，組成設(shè)定分工過多，部門設(shè)置分工過細(xì)，承當(dāng)和履行職能常常穿插重疊、多門多頭、沖突混亂，消耗大，本錢高，效率低，效益差，影響我國(guó)開展的整體過程和整體績(jī)效。解決當(dāng)前行政管理問題的對(duì)策分析哈耶克認(rèn)為，良好的制度、利益共享的規(guī)則和原則，可以有效引導(dǎo)人們最正確地運(yùn)用智慧，從而可以有效引導(dǎo)有益于社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)［１］。這對(duì)我們探討解決當(dāng)前的政府行政管理問題是一個(gè)有益的啟示。堅(jiān)持以人為本的行政理念我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，"一切權(quán)力屬于人民〞，人民是國(guó)家的主人，也是國(guó)家權(quán)力的源泉。這就決定了為人民效勞是政府最根本的職能。馬克思主義經(jīng)典作家都對(duì)政府的"效勞〞職能有過充分論述，如馬克思的"公仆論〞、的"全心全意為人民效勞〞、的"管理就是效勞〞等，都闡發(fā)了這方面的思想。同志提出的"三個(gè)代表〞重要思想，進(jìn)一步深化了這一主題。"關(guān)注民生，創(chuàng)立良好的公共秩序，優(yōu)化社會(huì)資源的合理配置，維護(hù)公民的合法權(quán)益，確保人民群眾安居樂業(yè)，是政府管理義不容辭的責(zé)任和義務(wù)〞［２］。不少行政機(jī)構(gòu)和行政人員在潛意識(shí)里就認(rèn)定：行政相對(duì)人是可以隨意對(duì)待、不需在乎和尊重的對(duì)象，對(duì)他們只需要管理、再管理；在自己不滿意、不快樂時(shí)還可以橫眉冷臉、惡劣態(tài)度、拖沓推委、糊弄折騰、甚至半暴力性地相對(duì)相待，所謂"門難進(jìn)、臉難看、事難辦〞就是這樣發(fā)生的。而在稍微有點(diǎn)糾紛、緊或者自身道理缺乏時(shí)，這些行政主體就罵他們是刁民、好訟之徒、民風(fēng)兇悍、民心頑劣等等，而隨意動(dòng)用警力，乃至隨意開動(dòng)公檢法等整臺(tái)國(guó)家機(jī)器，對(duì)他們實(shí)施強(qiáng)硬回應(yīng)、強(qiáng)制管理和"果斷〞治理。這就把官民完全對(duì)立起來了，常常開展成民眾與政府的對(duì)立、對(duì)峙、對(duì)罵、對(duì)貶和對(duì)抗。堅(jiān)持科學(xué)化、化和規(guī)化的行政決策無論是否跟民生直接相關(guān)，很多行政決策都是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的主觀意志和特殊取向來進(jìn)展的；群眾或行政相對(duì)人根本不能參與，甚至旁聽也不行；專家參與也不多，有時(shí)咨詢專家也是在樣子上做給社會(huì)看的。各部門、各地方都從自己的利益和習(xí)慣著眼，確立自己的決策立場(chǎng)，致使行政立法和政策制定都由此而來而定，結(jié)果就在行政根據(jù)上常常造成矛盾、沖突，下面的行政執(zhí)行就無所適從或者嚴(yán)重混亂，導(dǎo)致政令、法令的嚴(yán)重不統(tǒng)一和操作失控。例如制定和實(shí)行規(guī)的行政程序，雖然走在全國(guó)改革的前列，但主要也只在文件出臺(tái)管理上實(shí)現(xiàn)了規(guī)，而對(duì)于廣泛的決策容來說則仍有欠規(guī)。與之相比，其他地方的行政決策就更無章法了，其規(guī)化、法制化根本就是空白。每新一任領(lǐng)導(dǎo)上臺(tái)，就容易讓上一屆領(lǐng)導(dǎo)做出的長(zhǎng)遠(yuǎn)決定出現(xiàn)"自然流產(chǎn)〞或者"巧妙失效〞，誠(chéng)所謂"新人新策〞、"人走政息〞。按理，每一任領(lǐng)導(dǎo)都有新思路、新綱領(lǐng)原本也是沒有錯(cuò)的，特別是不能因循守舊，要有突破和創(chuàng)新，但在這里發(fā)生的最大問題常常不是新決策更高明，而是新領(lǐng)導(dǎo)不一定愿意按舊領(lǐng)導(dǎo)的意見辦，哪怕原意見是具有很高科學(xué)含量和含量的既定決策。比方，城市規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)開展方略、社會(huì)開展方略等等重大決策，常常得不到延續(xù)，就連街邊綠化，也都出現(xiàn)一任領(lǐng)導(dǎo)一次主意，導(dǎo)致一屆換一茬樹，街邊的樹永遠(yuǎn)長(zhǎng)不大。這樣的結(jié)果就是"政策沒有連續(xù)性和穩(wěn)定性〞，造成大量浪費(fèi)和政府公信力下降。堅(jiān)持正確的、規(guī)的行政執(zhí)法行政行為是以根本行政職能為經(jīng)、以運(yùn)行性行政職能為緯，穿插符合之后而形成的一系列具體行政活動(dòng)，是直接施加于行政相對(duì)人乃至整個(gè)行政客體的行政權(quán)力行使和運(yùn)用過程，是具體表達(dá)出行政目標(biāo)模式和行政行為模式的行政環(huán)節(jié)系列，更是直接表達(dá)政府性質(zhì)和政府形象的每一個(gè)具體作為和表現(xiàn)。其政構(gòu)成的復(fù)雜性及其對(duì)科學(xué)性、合理性的要所有社會(huì)公共行為當(dāng)中最高的。因此，要設(shè)計(jì)并建立這樣一部行政行為法遠(yuǎn)非易事，但卻是深化行政體制改革所必須解決的大事、所必須攻克的難關(guān)。只是目前也只有"行政程序規(guī)定"在這方面做了一個(gè)初步的探索，還需要今后在整個(gè)國(guó)家層面投入更大的努力。所以行政方案在執(zhí)行實(shí)踐中，有些下級(jí)行政主體常常搞"上有政策，下有對(duì)策〞，變著法子，找足理由，糊弄上級(jí)，扭曲上級(jí)決策。還有些為了在當(dāng)前資源枯竭、幾乎黔驢技窮的情況下創(chuàng)造出政績(jī)，以便贏得社會(huì)好評(píng)和上級(jí)青睞，常常不惜大搞造假活動(dòng)。上級(jí)和社會(huì)要什么，本屆領(lǐng)導(dǎo)就能造出什么；要數(shù)字有數(shù)字——誠(chéng)所謂"數(shù)字出干部〞，要面貌出面貌——大廣場(chǎng)大雕塑不由得上級(jí)和群眾不心服。于是，就連即使嶺沒有華南虎，也能造出頭野生華南虎來。為此，官場(chǎng)盛行一句話：有點(diǎn)假，沒人查；不做假，沒人夸；造假無本錢，何樂而不為！所以，政府公信力不高甚至喪失殆盡。在目標(biāo)定位上完善政府的公共效勞職能。公共效勞型政府是以社會(huì)本位、公民本位的行政理念為指導(dǎo)，以社會(huì)和公眾為中心，以促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步和滿足公眾需求為目標(biāo)的政府。公共利益是效勞型政府行政活動(dòng)的邏輯起點(diǎn)和最終歸宿，任何偏離公共利益的行為和做法，必將使效勞型政府失去原本的意義。在現(xiàn)實(shí)政府行政管理過程中，個(gè)別地方和部門受自身利益驅(qū)動(dòng)，以本地區(qū)和本部門的利益為行動(dòng)原則，形成各色的地方保護(hù)主義；局部政府部門因追逐自身利益導(dǎo)致機(jī)構(gòu)規(guī)模不斷擴(kuò)大，行政經(jīng)費(fèi)日益上漲；個(gè)別公務(wù)員以權(quán)謀私，其行為嚴(yán)重影響著政府的威信，毀壞了政府形象。這些現(xiàn)狀必須徹底扭轉(zhuǎn)。公共效勞型政府應(yīng)以公共利益為價(jià)值取向，圍繞公共利益開展活動(dòng)。從本質(zhì)上講，公共利益規(guī)定了效勞型政府的行政方向和職