事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)研究1和公司治理的核心原則

事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)研究陜西省銅川市事業(yè)單位登記管理局賀亞民[內(nèi)容摘要]事業(yè)單位法人是我國《民法通則》確定的重要法人組織類別。建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是建立現(xiàn)代事業(yè)單位法人制度的核心內(nèi)容。建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)法人本質(zhì)的要求，是推行依法治理的需要，是推進(jìn)事業(yè)單位改革的需要。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)受政治、經(jīng)濟(jì)文化等多方面因素影響，是法人治理結(jié)構(gòu)一般原理與事業(yè)單位特殊性的統(tǒng)一，既要符合關(guān)于法人治理結(jié)構(gòu)的一般要求，也要符合事業(yè)單位自身發(fā)展規(guī)律的要求。由于事業(yè)單位法人制度建立起步較晚，關(guān)于事業(yè)單位法人制度方面立法體系不完善，立法內(nèi)容過于簡略，特別是關(guān)于法人治理結(jié)構(gòu)的具體規(guī)定缺失，另外事業(yè)單位法人權(quán)力沒有落實(shí)到位，事業(yè)單位法人規(guī)模偏小，內(nèi)在動(dòng)力不足，產(chǎn)權(quán)制度僵化，缺乏有效績效考核制度，事業(yè)單位設(shè)置和業(yè)務(wù)活動(dòng)受行政區(qū)域限制。鑒于以上原因造成事業(yè)單位法人基本上沒有建立真正意義上的法人治理結(jié)構(gòu)，在法人治理方面存在著決策機(jī)能不健全等多方面問題，嚴(yán)重影響和制約了事業(yè)單位的發(fā)展，可以說目前事業(yè)單位存在的大部分問題都能在其法人治理結(jié)構(gòu)方面找到根源，科學(xué)合理的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)目標(biāo)模式應(yīng)充分體現(xiàn)法人本質(zhì)要求，并反映事業(yè)單位法人特點(diǎn)，可按照多元投資主體和單一投資主體兩類設(shè)置。具體又可根據(jù)規(guī)模分為大中型和小型兩種模式。建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的基本路徑是，推進(jìn)政事分開，落實(shí)事業(yè)單位法人自主權(quán)；放松規(guī)制，鼓勵(lì)事業(yè)單位適度競爭；改革事業(yè)單位人事制度；加強(qiáng)事業(yè)單位法人監(jiān)管。基本立法設(shè)想是，制定統(tǒng)一的事業(yè)單位法、中小事業(yè)單位促進(jìn)法和破產(chǎn)法，以及具體的事業(yè)單位登記管理、產(chǎn)權(quán)管理等方面實(shí)施辦法。[關(guān)鍵詞]事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)1導(dǎo)言1.1研究目的和意義事業(yè)單位是我國特有的機(jī)構(gòu)組織類別，它與國家機(jī)關(guān)、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等共同構(gòu)成我國組織體系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國共有各種事業(yè)單位120多萬個(gè)，從業(yè)人員達(dá)2900多萬人。事業(yè)單位涉及了我國大部分行業(yè)和領(lǐng)域，在國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著十分重要的作用。近年來，隨著我國行政體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，改革事業(yè)單位的管理體制、運(yùn)行機(jī)制的呼聲愈來愈高，推行事業(yè)單位改革已提到重要議事日程?！睹穹ㄍ▌t》將事業(yè)單位法人與機(jī)關(guān)、企業(yè)、社團(tuán)法人一并確定為我國四大法人組織。通過建立和完善事業(yè)單位法人制度，依靠法治力量和手段推進(jìn)事業(yè)單位改革已成為基本方向和普遍共識。法人制度包括登記制度、財(cái)產(chǎn)制度、責(zé)任制度、法人治理結(jié)構(gòu)等多項(xiàng)內(nèi)容。其中法人治理結(jié)構(gòu)是法人制度的核心內(nèi)容，構(gòu)成法人制度建設(shè)的中心環(huán)節(jié)。同樣事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)問題也成為事業(yè)單位法人制度中最重要的問題。我國從1998年10月《事業(yè)單位登記管理暫行條例》出臺(tái)之后，在全國全面推行事業(yè)單位法人登記管理制度，逐步推進(jìn)事業(yè)單位法人制度的建設(shè)，當(dāng)前遇到的突出問題是，事業(yè)單位法人立法規(guī)定比較簡略，關(guān)于治理結(jié)構(gòu)方面內(nèi)容更是缺失，人們對事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的認(rèn)識還很模糊，影響了事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)乃至法人制度的建立。本文主要目的是理清事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵、特征，提出符合我國實(shí)際情況的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)模型，試圖找出建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的路徑，提出初步立法設(shè)想，以期對我國事業(yè)單位法人制度有所啟示。本文研究的意義主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。第一、豐富關(guān)于特殊法人的理論研究。通過研究事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)問題，引起理論界對事業(yè)單位法人、社團(tuán)法人等特殊法人的關(guān)注，解決深層次理論問題，完善法人理論。第二、豐富關(guān)于事業(yè)單位改革的思路。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是事業(yè)單位法人制度的核心內(nèi)容，建立和完善事業(yè)單位法人制度既是事業(yè)單位改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是改革的主要手段。本文從比較研究和實(shí)證研究的角度對建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)提出一些基本設(shè)想。第三、豐富事業(yè)單位管理理論。事業(yè)單位內(nèi)部管理問題長期以來未能引起人們足夠重視，本文闡述了建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐意義，有助于提高大家對事業(yè)單位內(nèi)部管理的重視程度，規(guī)范事業(yè)單位管理，逐步形成符合事業(yè)單位自身規(guī)律的自我管理、自我約束、自我發(fā)展的良性機(jī)制，提高事業(yè)單位自身管理水平。1.2研究方法科學(xué)的方法是科學(xué)理論研究的基本條件，本文在寫作過程中，主要采用了以下幾種方法。第一、規(guī)范分析方法。運(yùn)用傳統(tǒng)法人制度的一些基本原理，借鑒吸收國內(nèi)外關(guān)于公司法人、非營利機(jī)構(gòu)法人的最新研究成果，對事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵、特征、內(nèi)容、現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，提出了基本理論模型。第二、比較研究方法。本文通過對公司法人、社團(tuán)法人與事業(yè)單位法人的比較，以及國外非營利機(jī)構(gòu)與我國事業(yè)單位的比較，分析總結(jié)出了事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的基本特征，進(jìn)而對建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)一系列主要問題提出了見解。第三、實(shí)證分析方法。本文搜集了大量歷史資料，利用事業(yè)單位法人情況的一些資料和真實(shí)數(shù)據(jù)，分析了事業(yè)單位法人治理現(xiàn)狀和存在問題，研究了問題存在的根源和基本對策。本文努力使理論與實(shí)踐結(jié)合起來，使立法建議具有可操作性。1.3結(jié)構(gòu)安排本文共分為六部分。第一部分為導(dǎo)言。闡述了選題背景和意圖，介紹了論文的基本框架。第二部分為事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵。在介紹了法人治理結(jié)構(gòu)一般理論的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對事業(yè)單位法人進(jìn)行了界定，對事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的定義、特征、主要內(nèi)容進(jìn)行了理論分析。第三部分為建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的法理分析。運(yùn)用法學(xué)基本原理，從法人本質(zhì)、事業(yè)單位法人特點(diǎn)、依法治理等方面論述了建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的法理基礎(chǔ)和重要意義。第四部分為事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀。通過大量資料和數(shù)據(jù)分析，明確了我國事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)方面的基本現(xiàn)狀和存在問題，進(jìn)而研究了其深層次背景和根源。第五部分為關(guān)于建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的目標(biāo)模式、實(shí)現(xiàn)路徑和立法設(shè)想。針對事業(yè)單位法人治理方面存在的問題，提出幾種事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的理想模式，研究了實(shí)現(xiàn)優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)的實(shí)現(xiàn)路徑，從立法層面提出了幾方面設(shè)想。第六部分為結(jié)束語。簡短總結(jié)了自己基本觀點(diǎn)。2事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的涵義要研究事業(yè)單位這一特殊法人，我們先得從法人一般理論入手，層層深入和展開。2.1法人和事業(yè)單位法人法人是民法中一個(gè)非常重要概念。法人早期實(shí)踐最早始于羅馬法早期。羅馬法早期承認(rèn)各種公共團(tuán)體的主體地位，到帝國時(shí)期又廣泛承認(rèn)私團(tuán)體的主體意義。羅馬法晚期甚至承認(rèn)財(cái)團(tuán)（一定目的捐助財(cái)產(chǎn)）也得有主體地位。法人概念作為專門術(shù)語最早始于德國民法，1896年《德國民法典》第一次正式使用法人這一概念，將法人與自然人并列為同等主要的民事主體。我國法律傳統(tǒng)與大陸法系類似，無論在學(xué)理還是在立法上都繼承了德國民法關(guān)于法人概念的傳統(tǒng)。1986年《民法通則》第36條規(guī)定：“法人是具有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織”。這一定義也成為我國法人定義的通說。法人是與自然人相對應(yīng)的一個(gè)概念，是通過法律構(gòu)造而形成，用來表達(dá)權(quán)利主體的資格。從一般意義上說，法人應(yīng)當(dāng)具有以下特征：第一、依法成立。法人設(shè)立目的和宗旨符合法律規(guī)定，設(shè)立程序符合法律規(guī)定。第二、有必要的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)，這是法人開展物質(zhì)活動(dòng)的基礎(chǔ)，也是承擔(dān)民事責(zé)任的保障。第三、有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)和場所。第四，能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)，法人可分為公法人和私法人，社團(tuán)法人與財(cái)團(tuán)法人，公益法人與營利法人，集體法人與獨(dú)立法人，本國法人和外國法人。我國《民法通則》將法人分為企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社團(tuán)法人。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，一些新的組織類型出現(xiàn)，產(chǎn)生了一些特殊類型的法人?？疾旆ㄈ税l(fā)展歷史，我們不難看出，傳統(tǒng)意義上的法人正在不斷變化創(chuàng)新，一些新的特殊法人正在應(yīng)運(yùn)而生，進(jìn)一步豐富和發(fā)展了法人理論。法人是通過法律創(chuàng)設(shè)而形成的，各國根據(jù)本國國情都創(chuàng)設(shè)了一些新型法人。事業(yè)單位不是天生就是法人，事業(yè)單位法人是在事業(yè)單位概念基礎(chǔ)上演化而來的，從事業(yè)單位到事業(yè)單位法人經(jīng)歷了漫長過程。事業(yè)單位是我國特有的提法，最早出現(xiàn)在50年代早期，是指活動(dòng)經(jīng)費(fèi)由國家財(cái)政列支為事業(yè)項(xiàng)目開支的機(jī)關(guān)、部門，其范圍比較寬泛。機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)單位界限不是很清，只要活動(dòng)經(jīng)費(fèi)列入國家財(cái)政事業(yè)項(xiàng)目開支的單位，均屬事業(yè)單位。1963年7月《國務(wù)院關(guān)于編制管理的暫行辦法（草案）》明確規(guī)定：凡是為國家創(chuàng)造或改善生產(chǎn)條件，促進(jìn)社會(huì)福利，滿足人民的文化、教育、衛(wèi)生等需要，其經(jīng)費(fèi)由國家事業(yè)費(fèi)開支的單位，均為事業(yè)單位。1965年國家編委《關(guān)于劃分國家機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)編制界限的意見（草案）》中具體規(guī)定“凡是直接從事工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民文化生活等服務(wù)活動(dòng)，生產(chǎn)的價(jià)值不能用貨幣表示，屬于全民所有制的單位，列為國家事業(yè)編制?！边M(jìn)一步縮小了事業(yè)單位外延，逐步將事業(yè)單位從行政機(jī)關(guān)和企業(yè)中分離出來。1984年3月《關(guān)于國務(wù)院各部門直屬事業(yè)單位編制管理的試行辦法（討論稿）》規(guī)定“凡是為國家創(chuàng)造或改善生產(chǎn)條件，從事為國民經(jīng)濟(jì)、人民文化生活、增進(jìn)社會(huì)福利等服務(wù)活動(dòng)，不是以為國家積累資金為直接目的單位，可定為事業(yè)單位，使用事業(yè)編制”。這一時(shí)期，淡化了經(jīng)費(fèi)來源和性質(zhì)，不再強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)價(jià)值能用貨幣表現(xiàn)，適應(yīng)了改革開放的需要。從事業(yè)單位產(chǎn)生到1986年《民法通則》頒布實(shí)施之前，事業(yè)單位一直與法人概念沒有直接聯(lián)系，《民法通則》打破了這種局面，使事業(yè)單位與法人有機(jī)結(jié)合，創(chuàng)設(shè)了事業(yè)單位法人這一概念，第一次明確了事業(yè)單位法人的民事主體地位?！睹穹ㄍ▌t》第50條規(guī)定：具備法人條件的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體，依法不需要辦理法人登記的，從成立之日起，具有法人資格，依法需要辦理法人登記的，經(jīng)核準(zhǔn)登記，取得法人資格。根據(jù)《民法通則》精神，1998年10月國務(wù)院正式頒布《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，在全國范圍內(nèi)全面啟動(dòng)事業(yè)單位登記管理，事業(yè)單位法人制度在我國正式實(shí)施。從事業(yè)單位到事業(yè)單位法人盡管只有兩字之差，但卻是一個(gè)巨大飛躍，事業(yè)單位法律地位發(fā)生了質(zhì)的變化，事業(yè)單位取得了進(jìn)入市場的準(zhǔn)入證，擁有了維護(hù)自身合法權(quán)益的武器，有力推進(jìn)了事業(yè)單位社會(huì)化進(jìn)程，為政府轉(zhuǎn)變職能奠定了基礎(chǔ)，為社會(huì)事業(yè)發(fā)展開辟了廣闊空間。隨著《事業(yè)單位登記管理暫行條例》的實(shí)施，關(guān)于事業(yè)單位法人的定義從形式上得到統(tǒng)一?！稌盒袟l例》第2條明確規(guī)定，事業(yè)單位是指為了社會(huì)公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。同時(shí)《暫行條例》第3條規(guī)定，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)具備法人條件。從這不難推斷出，事業(yè)單位法人與事業(yè)單位是同義語。筆者認(rèn)為《暫行條例》對事業(yè)單位所作的定義存在著明顯缺陷。第一、縮小了事業(yè)單位范圍。將舉辦主體局限在利用國有資產(chǎn)舉辦。這樣大量利用非國有資產(chǎn)舉辦的從事教育、科研、科學(xué)、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織被排除在事業(yè)單位之外。我國對利用非國有資產(chǎn)舉辦的此類單位稱之為民辦非企業(yè)單位?！睹褶k非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第2條規(guī)定，民辦非企業(yè)單位是指企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織。比較兩個(gè)定義，我們發(fā)現(xiàn)二者均為非營利性，均為社會(huì)服務(wù)組織，關(guān)鍵區(qū)別在于舉辦主體和資金來源。其中“是否利用國有資產(chǎn)”成為最重要的標(biāo)準(zhǔn)。而且對利用國有資產(chǎn)并未作比例和數(shù)量的限制。從事業(yè)務(wù)性質(zhì)完全相同，僅因投資渠道不同而劃分為兩類性質(zhì)法人是明顯不妥的，不利于平等保護(hù)不同所有者利益，不利于社會(huì)事業(yè)發(fā)展，而且與國際通行做法不符。第二、事業(yè)單位不能等同于事業(yè)單位法人。在現(xiàn)實(shí)生活中，存在著大量事業(yè)單位根本不符合法人基本條件，無法獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，一時(shí)難以過渡為法人，或者永遠(yuǎn)無法成就法人條件。另外任何組織都在變化，一些事業(yè)單位法人組織合并、分立變化后，可能喪失法人條件，不再成為法人，但是其作為社會(huì)組織依然存在，一些違反規(guī)定的法人被管理機(jī)關(guān)收繳證書剝奪法人資格，但單位無法撤銷。綜上筆者認(rèn)為，事業(yè)單位應(yīng)從其性質(zhì)、宗旨、范圍上把握，事業(yè)單位法人與事業(yè)單位是有區(qū)別的，凡是以社會(huì)公益為目的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的服務(wù)組織均為事業(yè)單位。所謂事業(yè)單位法人是指符合法人條件經(jīng)登記機(jī)關(guān)依法登記的事業(yè)單位。準(zhǔn)確理解這一定義對構(gòu)建事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)有很重要意義。本文在后面還要具體論述。2.2法人治理結(jié)構(gòu)和治理理論2.2.1法人治理結(jié)構(gòu)一般理論法人治理結(jié)構(gòu)原指企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，又稱公司法人治理結(jié)構(gòu)，是現(xiàn)代社會(huì)化大生產(chǎn)的產(chǎn)物。由于人們關(guān)注的角度不同，對法人治理結(jié)構(gòu)的理解也不盡相同。錢穎一教授認(rèn)為：“在經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來，公司治理結(jié)構(gòu)，是一套制度安排，用以支配若干在企業(yè)中有重大利害關(guān)系的團(tuán)體——投資者（股東和貸款人）、經(jīng)理人員、職工之間的關(guān)系，并從這種聯(lián)盟中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益。公司治理結(jié)構(gòu)包括：如何配置和行使控制權(quán)；如何監(jiān)督和評價(jià)董事會(huì)、經(jīng)理人員和職工；如何設(shè)計(jì)和實(shí)施激勵(lì)機(jī)制”。石少俠教授認(rèn)為：“所謂公司的治理結(jié)構(gòu)，是指適應(yīng)公司的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，以出資者（股東）與經(jīng)營者分離、分立和整合為基礎(chǔ)，連接并規(guī)范股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理相互之間權(quán)利、利益、責(zé)任關(guān)系的制度安排”。梅慎實(shí)博士認(rèn)為：“從法學(xué)角度言之，公司治理的宗旨是重構(gòu)現(xiàn)代公眾公司的權(quán)利分配與行使關(guān)系，尤其是調(diào)整關(guān)于消極股東與作為公司控制者的董事會(huì)之間的權(quán)利分配與行使關(guān)系，公司權(quán)利尤其是控制權(quán)制度安排是公司治理的核心所在，然而，公司的權(quán)力、意志和目標(biāo)是通過公司機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)的”。比較分析上述觀點(diǎn)，各位學(xué)者盡管對法人治理結(jié)構(gòu)認(rèn)識有差異，但核心問題的認(rèn)識是一致的，即法人治理結(jié)構(gòu)的本質(zhì)在于科學(xué)分配公司各項(xiàng)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)公司決策、執(zhí)行、監(jiān)督的互相分離與制衡，形成科學(xué)的決策機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。我們研究比較企業(yè)法人與事業(yè)單位法人的特點(diǎn)，可以清晰地看出，企業(yè)法人與事業(yè)單位法人在組織體系方面存在許多差異，但其在法人的本質(zhì)屬性是一致的。筆者認(rèn)為企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的思想原則完全適用于事業(yè)單位法人治理。在建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能相互分離制衡，決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立設(shè)置。與此同時(shí)，充分考慮事業(yè)單位法人具體特點(diǎn)，突出事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)自身特色。2.2.2治理理論西方治理理念在19世紀(jì)60年代高等教育實(shí)踐中萌芽產(chǎn)生。當(dāng)時(shí)學(xué)校實(shí)行教授團(tuán)與行政人員共同管理的二員一體結(jié)構(gòu)體制。教授團(tuán)負(fù)責(zé)課程設(shè)置、課程安排，行政人員負(fù)責(zé)行政事務(wù)。凡行政工作涉及教學(xué)內(nèi)容時(shí)，行政人員須向教授團(tuán)協(xié)商咨詢。當(dāng)二者不能統(tǒng)一意見時(shí)，學(xué)校董事會(huì)負(fù)責(zé)裁決，這種管理模式打破了單一行政主導(dǎo)的體制，體現(xiàn)了多元民主治理的思想，有很大積極作用。20世紀(jì)90年代，西方學(xué)者對治理思想進(jìn)一步系統(tǒng)化，首先在政治學(xué)領(lǐng)域形成了治理理論，很快在經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等多學(xué)科產(chǎn)生了非常大影響。治理理論創(chuàng)始人之一羅西瑙（J、N、rosenau）將治理定義為一系列活動(dòng)領(lǐng)域的管理機(jī)制。它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用，與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同目標(biāo)支持的活動(dòng)。這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無需依靠國家強(qiáng)制力實(shí)現(xiàn)。Gerrystoker概括總結(jié)了五種關(guān)于治理的觀點(diǎn)。其主要是：治理意味著一系列來自政府，但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者；治理意味著在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案的過程中，存在著界限和責(zé)任的模糊性；治理明確肯定了在涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴，治理意味著參與者最終將形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)；治理意味著辦好事情的能力不僅限于這個(gè)政府，不限于政府的發(fā)號施令或運(yùn)用權(quán)威。從上面介紹我們看出，治理理論有幾個(gè)要旨：第一、管理主體多元化。管理者不局限于政府或某個(gè)強(qiáng)勢力量，員工、利益相關(guān)者，服務(wù)對象都可參與管理。第二、注意通過協(xié)商等方式實(shí)現(xiàn)控制，以達(dá)到組織目標(biāo)，而不是單純依靠行政命令來實(shí)行統(tǒng)治。第三、注重制度在組織中的功能與作用，強(qiáng)調(diào)激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制作用。第四、注重保護(hù)各方面利益相關(guān)者利益。第五、是一種善治。筆者認(rèn)為，治理理論可運(yùn)用到事業(yè)單位法人制度建設(shè)中，用事業(yè)單位法人治理來代替?zhèn)鹘y(tǒng)的事業(yè)單位管理模式，構(gòu)造現(xiàn)代事業(yè)制度。其一，治理首先源于西方非營利機(jī)構(gòu)，西方非營利機(jī)構(gòu)與我國事業(yè)單位由許多相似之處，基本涵蓋了我國事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位，事業(yè)單位實(shí)行法人治理應(yīng)當(dāng)是可行的。其二、在治理理論影響下，西方公司、非營利組織治理取得了重大成功。我國自從確立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)目標(biāo)之后，推行現(xiàn)代企業(yè)制度，全面開展公司治理，也取得了舉世矚目成就。公司與事業(yè)單位盡管組織性質(zhì)不同，但是共同具有組織的許多特征，有許多非常明顯的共同之處。事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)治理是可行的。其三，治理強(qiáng)調(diào)制度、機(jī)制的作用，這與法人的法治精神是相吻合的。其四、事業(yè)單位生產(chǎn)非物質(zhì)產(chǎn)品，服務(wù)對象具有廣泛性，涉及多方面利益，承擔(dān)很大社會(huì)責(zé)任，治理主體宜實(shí)現(xiàn)多元化。治理理論對建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的啟示是，事業(yè)單位治理主體應(yīng)從政府一元轉(zhuǎn)變?yōu)榘ǔ鲑Y人、員工、社會(huì)代表及有關(guān)利益相關(guān)者多元主體共同對事業(yè)單位運(yùn)作進(jìn)行控制，這種控制是建立在有效的激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制之上，是依靠制度來展開。要實(shí)現(xiàn)多方共贏。2.3事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)根據(jù)法人治理結(jié)構(gòu)的一般理論和西方治理理論，我們認(rèn)為事業(yè)單位法人應(yīng)建立法人治理結(jié)構(gòu)。所謂事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，是指在治理主體多元化前提下，關(guān)于事業(yè)單位法人決策權(quán)、管理執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)關(guān)系的制度安排，要求各項(xiàng)權(quán)利之間要有清晰的界限，決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離，并且三者之間互相制衡形成有效的決策、激勵(lì)機(jī)制。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)受政治、經(jīng)濟(jì)、文化傳統(tǒng)和事業(yè)單位自身特性等多方面因素影響，是法人治理結(jié)構(gòu)一般原理與事業(yè)單位特殊性的統(tǒng)一，應(yīng)兼顧規(guī)范性與差異性，既要符合關(guān)于法人治理結(jié)構(gòu)的一般要求，也要符合事業(yè)單位自身發(fā)展規(guī)律的要求。根據(jù)法人治理結(jié)構(gòu)的一般原理，充分考慮我國事業(yè)單位現(xiàn)實(shí)情況，筆者認(rèn)為事業(yè)單位治理結(jié)構(gòu)有以下幾個(gè)特征：第一、具有規(guī)范性和彈性。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)反映的是事業(yè)單位內(nèi)部的行政管理關(guān)系，不同于一般非法人組織。必須受法律的調(diào)整；各類事業(yè)單位在法人治理結(jié)構(gòu)方面基本原則、基本精神應(yīng)是統(tǒng)一規(guī)范的，并具有相對穩(wěn)定性。與此同時(shí)，事業(yè)單位法人門類眾多，跨度很大，其法人治理結(jié)構(gòu)應(yīng)適應(yīng)多行業(yè)，富有彈性和預(yù)防性。第二、具有相對獨(dú)立、民主、科學(xué)決策體系。實(shí)行政事分開，理順政事關(guān)系，將政府對事業(yè)單位的社會(huì)管理職能和履行出資人職能分開，政府不再直接管理事業(yè)單位，通過委派代表人方式實(shí)行國有資產(chǎn)管理和政府資源管理職能。事業(yè)單位法人應(yīng)具相對獨(dú)立的決策權(quán)。鑒于事業(yè)單位具有公益性，決策主體要多元化，充分反映各方面意見。要充分體現(xiàn)科學(xué)決策的思路，建立科學(xué)決策機(jī)制。第三、具有專家治理特色的執(zhí)行體系。明晰事業(yè)單位法人執(zhí)行權(quán)范圍、方式等。事業(yè)單位號稱知識庫、人才庫、聚集了大批專業(yè)人才，事業(yè)單位業(yè)務(wù)活動(dòng)具有高技術(shù)性的特征，由技術(shù)權(quán)威形成的專家團(tuán)對事業(yè)單位運(yùn)營有很大作用。事業(yè)單位法人的執(zhí)行體系應(yīng)由專家擔(dān)任主角，實(shí)現(xiàn)專家治理，讓專家干事業(yè)。第四、具有廣泛代表性的監(jiān)督體系。事業(yè)單位活動(dòng)領(lǐng)域十分廣泛，事業(yè)單位法人的服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)水平直接與人民群眾利益密切相關(guān)，然而事業(yè)單位沒有成熟的產(chǎn)權(quán)交易市場，管理人才市場功能也十分微弱，依靠市場壓力規(guī)范約束管理的作用十分有限，加之政府監(jiān)督基本上屬于事后監(jiān)督，在這種背景下，必須在事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)中突出監(jiān)督層的作用，強(qiáng)化監(jiān)督功能，提高監(jiān)督層在整個(gè)組織框架中的地位。應(yīng)當(dāng)推選具有廣泛代表性的有關(guān)人物參與事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)管，使外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，變事后監(jiān)督為事前監(jiān)督，形成有效監(jiān)督機(jī)制。第五、決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互分離，相互制約。正如事業(yè)單位法人治理與事業(yè)單位管理存在根本區(qū)別，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)同傳統(tǒng)事業(yè)單位組織結(jié)構(gòu)也存在明顯區(qū)別。前者強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)過程，后者強(qiáng)調(diào)靜態(tài)；前者更加注重制度建設(shè)，后者注重組織機(jī)構(gòu)實(shí)體建設(shè)；前者體現(xiàn)了一種原則性與靈活性的統(tǒng)一，后者更多的是顯示了剛性與穩(wěn)定性。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)與企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)區(qū)別是明顯的。前者以增加服務(wù)能力和服務(wù)水平為目的，后者以提高贏利能力和增加利潤為目的；前者更加重視整個(gè)構(gòu)架以執(zhí)行層為中心，法定代表人一般由行政負(fù)責(zé)人擔(dān)任，后者更加重視決策，整個(gè)架構(gòu)以決策層為中心，法定代表人一般由董事長擔(dān)任；前者重視建立激勵(lì)機(jī)制，后者注重防范經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)；前者以人力資源控制為中心，后者以財(cái)務(wù)控制為中心。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)與社團(tuán)法人治理結(jié)構(gòu)也是有區(qū)別的。前者實(shí)體化，后者非實(shí)體化。前者連續(xù)活動(dòng)，后者非連續(xù)活動(dòng)。3建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的法理分析3.1法人本質(zhì)與事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)事業(yè)單位法人是一種特殊法人，除了具有自身的一些特點(diǎn)外，它具有一切法人的共同本質(zhì)。關(guān)于法人本質(zhì)，目前學(xué)術(shù)界還有爭論，但逐漸趨于融合和統(tǒng)一。在19世紀(jì)初期，康德主義在歐洲大陸影響很大，康德主張個(gè)人本位。受此影響，法學(xué)界普遍堅(jiān)持個(gè)人主體論，認(rèn)為只有倫理人、自由人才具有法律人格，法人是法律創(chuàng)造的人，是法律擬制的結(jié)果，是法律技術(shù)的產(chǎn)物，其所具有的人格皆由法律而來，要將自然人與法人嚴(yán)格區(qū)分開來，這就是著名的法人擬制說，其代表人物是著名法學(xué)家薩維尼。根據(jù)此學(xué)說的觀點(diǎn)，法人只是觀念上的存在，法人不具有意思屬性。隨著市民社會(huì)的發(fā)展，特別是商品經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)，這種學(xué)說逐漸顯示出了局限性，在這種背景下，法人實(shí)在說應(yīng)運(yùn)而生，他們認(rèn)為，法人不是擬制的結(jié)果，是一種真實(shí)的存在。法人的實(shí)體基礎(chǔ)是實(shí)在而有獨(dú)立結(jié)構(gòu)的，是適合于為權(quán)力義務(wù)主體的組織。法人與自然人在主體地位上是完全平等的。有的學(xué)者走得更遠(yuǎn)，德國學(xué)者貝色勒（Beseler）.基爾克（Cierke）提出了法人有機(jī)體說，他們認(rèn)為人類社會(huì)生活中有許多結(jié)合的組織體存在，他們皆有內(nèi)在的統(tǒng)一性，又不同于個(gè)人意思總和的團(tuán)體意思，因此本質(zhì)上是一種和生物人一樣的有機(jī)體，是一種具有生命力的組織體，在法律上應(yīng)有真實(shí)而完全的人格。法人實(shí)在說逐漸占據(jù)了主流地位，在法律生活中發(fā)揮著重要作用。根據(jù)法人實(shí)在說，法人當(dāng)然具有獨(dú)立的人格。按照著名法學(xué)家江平先生的觀點(diǎn)，“法人者，團(tuán)體人格也?！狈ㄈ司褪蔷哂歇?dú)立人格之團(tuán)體。它首先是一個(gè)團(tuán)體，是一個(gè)人的集體，而不是一個(gè)個(gè)人，這有區(qū)別于自然人。更重要的是這種團(tuán)體有獨(dú)立的人格。它具有獨(dú)立的民事權(quán)利能力和民事行為能力，能夠獨(dú)立享受民事權(quán)利并承擔(dān)民事義務(wù)，這與非法人組織是有區(qū)別的。我們知道獨(dú)立人格是以獨(dú)立意思為動(dòng)力的。獨(dú)立意思包括意思自治、意思真實(shí)、意思責(zé)任等三方面內(nèi)容。法人是由成員組成的，法人意思不是成員意思的簡單相加和總和，但又離不開每個(gè)成員的意思，怎樣使法人成員的意思上升為法人意思，需要一種程序和機(jī)制。特別在組織規(guī)模龐大、組成人員多、利益多元化情況下，這種程序和機(jī)制顯得尤為重要。要通過這種程序和制約機(jī)制，使法人意思真實(shí)，并參加民事活動(dòng)。我們認(rèn)真對這種程序加以分析，這種程序就是一種制度安排，重點(diǎn)解決法人意思形成、產(chǎn)生、表達(dá)問題。其實(shí)法人意思就是法人的決策權(quán)，也就是說這種程序應(yīng)該圍繞法人的決策權(quán)而設(shè)置。這恰恰是法人治理結(jié)構(gòu)要解決的重點(diǎn)問題。從這個(gè)意義上說，法人治理結(jié)構(gòu)就是法人意思獨(dú)立的客觀需要，是法人本質(zhì)要求。事業(yè)單位法人作為法人的一種具體形式，建立治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該是一種法人邏輯的必然。法人對治理結(jié)構(gòu)要求必然性的另外一個(gè)因素是，法人要獨(dú)立對內(nèi)外承擔(dān)責(zé)任。對內(nèi)要對法定代表人及其工作人員以法人名義從事的活動(dòng)后果承擔(dān)責(zé)任。對外要以其全部資產(chǎn)獨(dú)立清償它對其它民事主體的債務(wù)。獨(dú)立責(zé)任是法人獨(dú)立人格的基本支柱，是一切民事活動(dòng)的最終歸宿。我們判斷一個(gè)組織是否為法人，往往把是否獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任作為最終標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)橐袚?dān)獨(dú)立責(zé)任，法人的內(nèi)部治理當(dāng)然要嚴(yán)格規(guī)定，通過章程或法律加以規(guī)定，以利于保護(hù)當(dāng)事人和利害關(guān)系人的利益。一般非法人團(tuán)體為不能承擔(dān)獨(dú)立責(zé)任，當(dāng)其它民事主體與其進(jìn)行民事活動(dòng)時(shí)，僅需做到一般注意義務(wù)就可以了，即將出現(xiàn)責(zé)任事項(xiàng)時(shí)，可由事業(yè)單位舉辦方承擔(dān)即可。3.2依法治國與事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)鄧小平同志早在1978年就指出“國家和企業(yè)、企業(yè)和企業(yè)、企業(yè)和個(gè)人的關(guān)系要用法律的形式來確定；它們之間的矛盾，也有不少要通過法律來解決。”總結(jié)我國改革開放和現(xiàn)代化實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，黨的十五大明確提出，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。九屆人大二次會(huì)議通過的憲法修正案規(guī)定，“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”。依法治國的主要目標(biāo)就是深入推進(jìn)依法治理工作，各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)納入法治化管理。依法治國要求對各類法律主體包括社會(huì)組織依法進(jìn)行規(guī)范。規(guī)范主要應(yīng)當(dāng)從主體、行為及法律責(zé)任等方面進(jìn)行。其中關(guān)于各類法律主體的地位、權(quán)利義務(wù)和組織結(jié)構(gòu)等規(guī)定是非常重要的內(nèi)容，是規(guī)范主體行為和追究法律責(zé)任的基礎(chǔ)。經(jīng)過多年的發(fā)展建設(shè)，國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)生活納入法治軌道，各類法律主體關(guān)系都受到法的調(diào)整。法律生活中的主體立法已成體系。一般來講，法律主體大致分為自然人和法人兩大類。自然人不在我們討論范圍。從法人來劃分，我國一般分為機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)、社團(tuán)及其它組織。從機(jī)關(guān)法人來看，國家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)及其他機(jī)關(guān)都制定了相應(yīng)組織法，村民委員會(huì)、居民委員會(huì)也有組織法；從企業(yè)法人來看，立法最為完善。公司有公司法，個(gè)人獨(dú)資企業(yè)有個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法，合伙企業(yè)有合伙企業(yè)法，金融企業(yè)有商業(yè)銀行法等構(gòu)成了一個(gè)完備體系。需要指出的是當(dāng)前關(guān)于事業(yè)單位法人和社團(tuán)法人的立法最為薄弱，缺乏組織治理內(nèi)容系統(tǒng)規(guī)定。只有一些零散規(guī)定散見于各部門法中。這與事業(yè)單位在國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中的地位極不相適應(yīng)，對事業(yè)單位法人發(fā)展是不利的?？梢哉f依法治國要求規(guī)范以法人治理結(jié)構(gòu)為核心的事業(yè)單位法人治理問題。另一方面，依法治國要求政府依法定權(quán)限、程序管理社會(huì)事業(yè)，處理政府與事業(yè)單位關(guān)系，新型的政事關(guān)系從客觀上也要求事業(yè)單位建立完善法人治理結(jié)構(gòu)，確立獨(dú)立的法人地位。3.3事業(yè)單位改革與事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)最早在企業(yè)形成。隨著現(xiàn)代化生產(chǎn)式發(fā)展，企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模急劇擴(kuò)張，資本運(yùn)作經(jīng)營愈加復(fù)雜，企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)逐步分離，企業(yè)經(jīng)營者、所有者利益存在差異，信息不對稱，為防止經(jīng)營者發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)，協(xié)調(diào)所有者與經(jīng)營者權(quán)利關(guān)系，法人治理結(jié)構(gòu)在企業(yè)應(yīng)運(yùn)而生，并逐步通過立法形式進(jìn)行了規(guī)范。法人治理結(jié)構(gòu)這種新型制度對推進(jìn)企業(yè)現(xiàn)代化產(chǎn)生了深刻影響。我國從1999年開始對國有企業(yè)進(jìn)行改革，其中非常重要的內(nèi)容就是推進(jìn)國有企業(yè)兩權(quán)分離，建立法人治理結(jié)構(gòu)，打造現(xiàn)代企業(yè)制度，改革工作取得了實(shí)質(zhì)性突破。良好的治理結(jié)構(gòu)從制度上保障了企業(yè)科學(xué)決策的能力和防控風(fēng)險(xiǎn)的能力，保障了公司安全穩(wěn)健的運(yùn)行，維護(hù)了包括投資者在內(nèi)的社會(huì)公眾利益。改革開放以來我國不斷探索推進(jìn)事業(yè)單位改革，開展了機(jī)構(gòu)改革、人事制度改革和分配制度改革，但總體上只局限在表層化，深度和廣度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。事業(yè)單位決策隨意，制度不嚴(yán)，人浮于事，活力不足，效率低下，服務(wù)質(zhì)量不高。這與企業(yè)改革的歷程頗為相似，關(guān)鍵是沒有觸動(dòng)產(chǎn)權(quán)制度這個(gè)根本，只有簡單的下放權(quán)力，走入一收就死、一放就亂的怪圈，沒有建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)，事業(yè)單位自主權(quán)無法落實(shí)，政事關(guān)系沒有從根本上理順。近年來，我國一些地區(qū)對廣播電視、出版、報(bào)業(yè)等事業(yè)單位以現(xiàn)代化企業(yè)制度模式進(jìn)行了成功改制。實(shí)踐證明，事業(yè)單位改革不能只進(jìn)行簡單地撤并機(jī)構(gòu)，消減人員，關(guān)鍵是要建立現(xiàn)代事業(yè)制度，即一種關(guān)于法人事業(yè)單位的制度，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政事分開、管理科學(xué)，健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督體系，使事業(yè)單位成為自我管理、自我發(fā)展、自我約束的法人實(shí)體，其最核心的內(nèi)容是建立法人治理結(jié)構(gòu)。建立法人治理結(jié)構(gòu)是事業(yè)單位改革的需要。4事業(yè)單位治理現(xiàn)狀按照本文的界定，事業(yè)單位法人是廣義的，包括利用非國有資產(chǎn)舉辦的民辦單位。我們這里研究其現(xiàn)狀也是從廣義上著手。由于民辦單位在整個(gè)體系中占比重較少，這里所談事業(yè)單位法人治理的特點(diǎn)更多的是指傳統(tǒng)意義上由國有資產(chǎn)舉辦的事業(yè)單位。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)還處在萌芽起步階段。民辦事業(yè)單位初步建立法人治理結(jié)構(gòu)，大多數(shù)事業(yè)單位還沒有形成有效法人治理結(jié)構(gòu)。4.1事業(yè)單位法人治理的問題4.1.1決策機(jī)能缺陷事業(yè)單位法人決策權(quán)不完整。根據(jù)現(xiàn)行制度，事業(yè)單位沒有完全獨(dú)立的決策權(quán)。從縱向來看，事業(yè)單位決策權(quán)表現(xiàn)出多層級，可具體劃分為四個(gè)等級。一般具體事務(wù)由本單位決策，業(yè)務(wù)方面比較主要的事情由業(yè)務(wù)主管部門決策，涉及人、財(cái)、物等方面主要事項(xiàng)由組織、人事、財(cái)政等綜合部門決策，可能涉及面上的事項(xiàng)則由黨委或政府決策。各層級權(quán)限劃分沒有法律、法規(guī)或規(guī)范文件明確，全憑傳統(tǒng)或經(jīng)驗(yàn)確定，有時(shí)根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格、特點(diǎn)決定，而且受各層級領(lǐng)導(dǎo)特點(diǎn)影響。如一些領(lǐng)導(dǎo)獨(dú)斷，一些領(lǐng)導(dǎo)民主，最后的平衡是各層級、各方面行政權(quán)力博弈的結(jié)果。從橫向上看，決策權(quán)力被細(xì)化分割，分由各相關(guān)部門調(diào)控，好比鐵路警察各管一段。內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)由機(jī)構(gòu)編制部門掌握，事業(yè)單位單位不能隨意根據(jù)自己需要設(shè)置相關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)，即就是對內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行歸并、調(diào)整、精簡也得按規(guī)定程序報(bào)批。人事權(quán)由組織、人事及主管部門行使。事業(yè)單位無權(quán)選用自己的領(lǐng)導(dǎo)，甚至中層領(lǐng)導(dǎo)的任命也得征求有關(guān)部門同意或由有關(guān)部門直接任命，一般人員按管理權(quán)限由組織人事部門負(fù)責(zé)調(diào)配。資產(chǎn)權(quán)管理由財(cái)政部門和主管部門掌控。根據(jù)《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》規(guī)定，財(cái)政部門負(fù)責(zé)“按規(guī)定審批權(quán)限審批本級事業(yè)單位有關(guān)資產(chǎn)購置、處置和利用國有資產(chǎn)對外投資、出租、出借和擔(dān)保等事項(xiàng)，組織事業(yè)單位長期閑置、低效運(yùn)轉(zhuǎn)和超標(biāo)準(zhǔn)配置資產(chǎn)的調(diào)劑工作，建立事業(yè)單位國有資產(chǎn)整合、共享、共用機(jī)制?！敝鞴懿块T負(fù)責(zé)“本部門所屬事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)對外投資、出租、出借和擔(dān)保等事項(xiàng)，按規(guī)定權(quán)限審核或者審批有關(guān)資產(chǎn)購置、處置事項(xiàng)?！薄柏?fù)責(zé)本部門所屬事業(yè)單位長期閑置、低效運(yùn)轉(zhuǎn)和超標(biāo)準(zhǔn)配置資產(chǎn)的調(diào)劑工作，優(yōu)化事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置，推動(dòng)事業(yè)單位國有資產(chǎn)共享共用?！睆纳鲜鲆?guī)定可以看出，事業(yè)單位沒有真正意義上的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。其資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)沒有分開。政府部門推行資產(chǎn)共享共用，隨時(shí)以各種理由可進(jìn)行調(diào)劑。事業(yè)單位對資產(chǎn)的使用權(quán)受到很多限制，須經(jīng)主管部門和財(cái)政部門審核審批。決策中黨政關(guān)系不清晰。黨政二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)象突出。事業(yè)單位法人中黨組織與行政組織關(guān)系如何定位，各自權(quán)限怎么劃分，除高校外，其他事業(yè)單位目前沒有統(tǒng)一規(guī)定?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》規(guī)定，黨的基層組織發(fā)揮政治核心作用。而關(guān)于政治核心的提法比較籠統(tǒng)，在實(shí)踐中難于把握。一些單位黨政領(lǐng)導(dǎo)之間發(fā)生矛盾已成普遍現(xiàn)象。決策代表性不強(qiáng)。從理論上講，事業(yè)單位實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)，民主決策。事業(yè)單位職工可參與事業(yè)單位重大事項(xiàng)決策。根據(jù)《工會(huì)法》有關(guān)規(guī)定，符合條件的事業(yè)單位均應(yīng)設(shè)立基層工會(huì)組織，但大部分工會(huì)組織形同虛設(shè)，已完全行政化，不能反映職工群眾的意愿，在決策中不能有效發(fā)揮作用。另外決策層缺乏服務(wù)對象與利益相關(guān)者代表，社會(huì)各方面意思表達(dá)渠道不暢。另外，決策戰(zhàn)略性不強(qiáng)，只關(guān)心眼前利益和本單位利益。決策形式不統(tǒng)一。關(guān)于事業(yè)單位法人決策形式，目前沒有明確規(guī)定，實(shí)踐中各單位情況不同，一些單位黨委會(huì)決策本單位重大事項(xiàng)，一些單位由單位行政負(fù)責(zé)人和單位中層領(lǐng)導(dǎo)組成的行政會(huì)決定重大事項(xiàng)，一些單位由單位行政負(fù)責(zé)人組成的辦公會(huì)決定重大事項(xiàng)，一些單位通過黨政聯(lián)席會(huì)議行使決策權(quán)。在具體運(yùn)作中，有時(shí)各種決策形式交叉、競合同時(shí)使用。如一項(xiàng)人事任免先經(jīng)辦公會(huì)議一定，然后報(bào)黨委會(huì)決定。一項(xiàng)重大工作部署要先經(jīng)辦公會(huì)議議定，然后經(jīng)行政會(huì)議決定。由于決策程序形式不規(guī)范，嚴(yán)重影響了決策效率。4.1.2以科層制為標(biāo)志的執(zhí)行體系官僚化大多數(shù)事業(yè)單位法人決策職能不完善。而且有限的決策職能與執(zhí)行職能競合，主體一體化，帶有明顯的被動(dòng)執(zhí)行色彩。執(zhí)行力不夠強(qiáng)。執(zhí)行專業(yè)化程度不高，基本上沿用行政管理的模式。事業(yè)單位正副職之間沒有明確的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)體制，共同對上級部門負(fù)責(zé)，相互之間往往相互制肘。事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格的行政等級，我們從事業(yè)單位負(fù)責(zé)執(zhí)行的機(jī)構(gòu)設(shè)置情況就可見一斑。事業(yè)單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置是整個(gè)政府行政機(jī)構(gòu)的微縮，全息反映了行政機(jī)關(guān)的要求，與行政機(jī)關(guān)呈一一對應(yīng)關(guān)系，完全受行政機(jī)關(guān)支配。一般事業(yè)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置都是小而全，面面俱到。幾乎政府機(jī)構(gòu)所有部門的職能都能在事業(yè)單位找到到延伸的影子。這些機(jī)構(gòu)往往與主管部門相應(yīng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)建立穩(wěn)定業(yè)務(wù)聯(lián)系，主管部門下達(dá)計(jì)劃、安排工作、發(fā)號施令也常常直接與事業(yè)單位對應(yīng)機(jī)構(gòu)聯(lián)系，這樣事實(shí)上嚴(yán)重削弱了事業(yè)單位作為一個(gè)整體的業(yè)務(wù)執(zhí)行能力。在事業(yè)單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)中，機(jī)構(gòu)設(shè)置高度統(tǒng)一，千人一面，缺乏特色。行政支持類、后勤服務(wù)類所占比重偏大，其從業(yè)人員過多，關(guān)于戰(zhàn)略研究的機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)得不到突出。這些機(jī)構(gòu)顯示了剛性機(jī)制，只能增不能減，反映遲緩、缺乏應(yīng)對能力。在人事管理方面，事業(yè)單位行政負(fù)責(zé)人沒有選人用人權(quán)力。沒有決定人員報(bào)酬權(quán)力，形不成激勵(lì)約束機(jī)制，影響執(zhí)行力發(fā)揮。下圖為某市公益事業(yè)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置圖黨委書記局長紀(jì)委書記副局長副局長工會(huì)主席黨委辦公室行政辦公室人事勞動(dòng)科財(cái)務(wù)管理科紀(jì)檢監(jiān)察室團(tuán)委生產(chǎn)技術(shù)科物資設(shè)備科路政科測繪設(shè)計(jì)室質(zhì)檢科該單位為縣級事業(yè)單位，共有71人，其中縣級領(lǐng)導(dǎo)6人，科級領(lǐng)導(dǎo)11人，一般工作人員54人。共有11個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其中黨務(wù)、行政、后勤機(jī)構(gòu)占6個(gè)，業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)占5個(gè)，從上面統(tǒng)計(jì)數(shù)字可以說明，該單位領(lǐng)導(dǎo)成員多，有多頭領(lǐng)導(dǎo)之嫌，官民比例失調(diào)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)完全按業(yè)務(wù)性質(zhì)設(shè)置，顯得有些呆板，且業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)地位不突出。在這種體制下，工作效率可想而知。4.1.3監(jiān)督機(jī)能不健全事業(yè)單位法人外部監(jiān)督比較宏觀，且大多數(shù)屬事后監(jiān)督，缺乏過程監(jiān)督，無法形成有效監(jiān)督。內(nèi)部決策層與執(zhí)行層高度重合，沒有分離，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制基本失靈。規(guī)模較小的事業(yè)單位沒有設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)。規(guī)模較大的事業(yè)單位設(shè)有黨的紀(jì)檢和行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，一些單位設(shè)有審計(jì)機(jī)構(gòu)，由于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)受本部門黨組織領(lǐng)導(dǎo)，是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，地位較低，無法履行監(jiān)督職責(zé)，而且這種監(jiān)督內(nèi)容側(cè)重于紀(jì)律監(jiān)督，對專業(yè)性較強(qiáng)的決策、財(cái)務(wù)管理、業(yè)務(wù)執(zhí)行等監(jiān)督，根本無能為力。4.1.4法定代表人制度不完善事業(yè)單位法定代表人是法人意志之口，利益決定之手。法定代表人制度是治理結(jié)構(gòu)重要內(nèi)容，法人治理結(jié)構(gòu)要通過法定代表人來建立和實(shí)現(xiàn)。目前事業(yè)單位法定代表人絕大多數(shù)仍沿用干部化管理模式，通過行政命令產(chǎn)生，所謂法定程序只是形式而已，這決定了法定代表人完全對任命機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，不能真正代表本單位行事。4.1.5決策、執(zhí)行、監(jiān)督形不成完整鏈條事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)不健全所導(dǎo)致的后果是多方面的。機(jī)制不活，管理水平低，服務(wù)能力不強(qiáng)；冗員太多，效率低下；資產(chǎn)不足，資本集中度低，實(shí)力小、規(guī)模效益差，競爭力、創(chuàng)新力明顯不足。可以說目前事業(yè)單位存在的大部分問題都能在其法人治理結(jié)構(gòu)方面找到根源。4.2存在問題的原因事業(yè)單位法人治理及法人治理結(jié)構(gòu)存在問題的原因是多方面的，歸納起來有以下幾個(gè)特點(diǎn)：4.2.1立法滯后事業(yè)單位法人制度建設(shè)實(shí)踐時(shí)間較短，關(guān)于事業(yè)單位法人制度方面法律法規(guī)很不完善。一是體系不完善。目前除《民法通則》進(jìn)行原則性規(guī)定外，國家在文化、教育、科技、衛(wèi)生等方面的行政法律法規(guī)和規(guī)章有些零散規(guī)定。國務(wù)院于1998年10月以國務(wù)院令形式頒布了《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，第一次粗線條的對事業(yè)單位法人的設(shè)立、變更、注銷、權(quán)利義務(wù)、監(jiān)督檢查提出明確要求。2005年4月中編辦以部門規(guī)章形式頒布了《事業(yè)單位登記管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》，就一些內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化。二是立法內(nèi)容簡略。一些基本內(nèi)容過于粗略，甚至缺失，例如沒有法人治理結(jié)構(gòu)的具體規(guī)定，沒有法人破產(chǎn)的規(guī)定，法人設(shè)立條件過于簡略模糊，事業(yè)單位法人定性范圍不準(zhǔn)確等等。三是立法層次較低。關(guān)于事業(yè)單位法人制度規(guī)定大部分集中在《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，而《暫行條例》只是行政法規(guī)，還沒有一部專門的法律來規(guī)范事業(yè)單位法人制度。相比較企業(yè)法人制度而言，法律法規(guī)體系相對完善。除民法通則外，制定有《公司法》、《證券法》、《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》、《合伙企業(yè)法》、《商業(yè)銀行法》、《票據(jù)法》等多部法律規(guī)范企業(yè)主體行為。另外還有《公司登記管理?xiàng)l例》等多部行政法規(guī)及部門規(guī)章分門別類的詳細(xì)規(guī)定了法人登記事項(xiàng)。特別是關(guān)于法人治理和治理結(jié)構(gòu)方面，更有一系列詳盡規(guī)范。在實(shí)踐中已發(fā)布實(shí)施的有，2002年1月中國證監(jiān)會(huì)頒布《上市公司治理準(zhǔn)則》，2002年6月中國人民銀行頒布《股份制商業(yè)銀行治理指導(dǎo)》、《股份制商業(yè)銀行獨(dú)立董事和外部監(jiān)事制度指引》等，為企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展創(chuàng)造了良好法制環(huán)境，促進(jìn)企業(yè)法人制度化建設(shè)。從1998年《事業(yè)單位登記管理暫行條例》確立建立事業(yè)單位法人制度以來，僅有短短10年時(shí)間，相比企業(yè)法人制度差了幾十年。理論研究還不深入，人們對建立事業(yè)單位法人制度的認(rèn)識還不到位，沒有形成良好社會(huì)氛圍。4.2.2事業(yè)單位法人權(quán)力沒有落實(shí)到位盡管全國實(shí)行了統(tǒng)一的事業(yè)單位法人登記制度，但這種登記是建立在審批制度基礎(chǔ)上的一種補(bǔ)充登記，只是對批準(zhǔn)設(shè)立機(jī)關(guān)的審批事項(xiàng)的形式確認(rèn)，無法從實(shí)質(zhì)上對事業(yè)單位法人主體進(jìn)行審查。事業(yè)單位在人、財(cái)、物等方面沒有真正決策權(quán)，一些基本權(quán)利體外循環(huán)，沒有建立法人治理結(jié)構(gòu)的條件和積極性。也就是說建立法人治理結(jié)構(gòu)首先要是法人，沒有獨(dú)立人格的法人不是真正意義上的法人，很難建立獨(dú)立的法人治理結(jié)構(gòu)。反過來，因?yàn)闆]有完善的法人治理結(jié)構(gòu)，缺乏落實(shí)行使法人權(quán)力能力，不利于各項(xiàng)權(quán)利落實(shí)，二者互相影響，形成惡性循環(huán)。4.2.3事業(yè)單位法人規(guī)模偏小，內(nèi)在動(dòng)力不足任何法人團(tuán)體都是由人和財(cái)產(chǎn)組成的，這兩個(gè)因素是法人的必備條件。把事業(yè)單位作為一個(gè)類來看，總體上人員膨脹，全國共有120多萬個(gè)事業(yè)單位，人員規(guī)模達(dá)2900多萬，我國70%以上科研人員、95%以上教師和醫(yī)生都集中在政府出資舉辦的各類事業(yè)單位。各類事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)占政府財(cái)政支出的30%以上。但從事業(yè)單位法人個(gè)體來看事業(yè)單位數(shù)量過多，力量分散、形式單一。一是事業(yè)單位從業(yè)人員少。二是事業(yè)單位資產(chǎn)規(guī)模小。一些事業(yè)單位沒有獨(dú)立帳戶和經(jīng)費(fèi)來源，沒有國有資產(chǎn)管理證、房產(chǎn)證，與主管部門同在一個(gè)樓辦公。以某中等城市來說，全市市級共有事業(yè)單位246個(gè)。其分布情況如下圖：人數(shù)（個(gè)）1-56-1011-2020以上單位（個(gè)）91484760資產(chǎn)（萬元）1-1011-5050-100100以上單位（個(gè)）85693656從上圖可以看出10人以下的事業(yè)單位占全市市屬事業(yè)單位的56.5%，資產(chǎn)在50萬元以下的事業(yè)單位占全市市屬事業(yè)單位的62.6%。在規(guī)模偏小情況下，專設(shè)專門治理機(jī)構(gòu)與人員，與治理結(jié)構(gòu)效益而言單位成本支出過大，維護(hù)費(fèi)用太高，治理結(jié)構(gòu)往往被放棄。4.2.4事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)制度僵化歸屬明晰，結(jié)構(gòu)多元，流轉(zhuǎn)順暢，責(zé)任權(quán)利對稱的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度是建立法人治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。目前事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)制度存在問題較多，一是投資主體單一。以某中等城市為例，市屬事業(yè)單位和民辦事業(yè)單位共有275個(gè)，總資產(chǎn)28000萬，其中國家投資舉辦248個(gè)，占90%，民辦27個(gè)，占10%。國有資產(chǎn)總額25000萬，占89%，其他投資3000萬，占11%。國家是事業(yè)單位主要投資主體、所有者，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)比較單一。二是資產(chǎn)所有權(quán)與管理權(quán)界限不清。根據(jù)現(xiàn)行的《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》和《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》及最新出臺(tái)的《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》規(guī)定，事業(yè)單位一般為二級預(yù)算單位或基層預(yù)算單位，事業(yè)單位在資產(chǎn)管理方面權(quán)限很少，涉及資產(chǎn)的變化、流動(dòng)需經(jīng)主管部門、財(cái)政部門層層審批，資產(chǎn)所有權(quán)與管理權(quán)幾乎混為一體。政府的社會(huì)事業(yè)管理職能同出資人職能未分開，同對具體事業(yè)單位的管理職能未分開。事業(yè)單位所有權(quán)與管理權(quán)混為一體，事業(yè)單位法人財(cái)產(chǎn)權(quán)無法落實(shí)到位，無法形成代理關(guān)系，產(chǎn)生不了專業(yè)執(zhí)行層，也缺乏內(nèi)部監(jiān)督制衡的積極性，為解決所有者和管理者分歧的治理結(jié)構(gòu)沒有形成條件。所有權(quán)與管理權(quán)分離是社會(huì)事業(yè)分工高度細(xì)化的產(chǎn)物，是市場經(jīng)濟(jì)的基本條件，也符合現(xiàn)代民主管理的要求。事業(yè)單位法人無法回避這種趨勢，推進(jìn)所有權(quán)與管理權(quán)分離，成為必然選擇。三是資產(chǎn)流動(dòng)遲緩。事業(yè)單位法人產(chǎn)出不好計(jì)量，價(jià)值體系沒有建立。產(chǎn)權(quán)很難流動(dòng)，利用效率較低，形不成有效的競爭，事業(yè)單位缺乏社會(huì)外部壓力，缺乏加強(qiáng)內(nèi)部治理的積極性。4.2.5事業(yè)單位缺乏有效的績效考核制度對于企業(yè)而言，其效益的好壞可以通過利潤來反映，那么作為事業(yè)單位其所從事的社會(huì)服務(wù)是非物質(zhì)和無形的，很難用客觀標(biāo)準(zhǔn)來衡量績效。而就現(xiàn)行的事業(yè)單位績效考核制度來說，基本上形同虛設(shè)，只要單位存在，財(cái)政就只管撥錢，從不過問績效如何，就導(dǎo)致許多事業(yè)單位缺乏進(jìn)取心和創(chuàng)新精神，習(xí)慣于按部就班的守?cái)傋?。對于單位?nèi)部而言，沿用行政化的首長負(fù)責(zé)制，員工責(zé)任心不強(qiáng)，工作積極性不高。這些都不利于治理思想的萌生和發(fā)展。4.2.6事業(yè)單位設(shè)置和業(yè)務(wù)活動(dòng)受行政區(qū)域限制客觀上形成事業(yè)單位業(yè)務(wù)存在區(qū)域壟斷，限制了事業(yè)單位跨區(qū)域發(fā)展，事業(yè)單位之間缺乏競爭，事業(yè)單位缺乏建立治理結(jié)構(gòu)，提高服務(wù)能力的動(dòng)力。管理和服務(wù)跟不上，降低了社會(huì)評價(jià)和影響力，反回來又影響了業(yè)務(wù)開展，形成了惡性循環(huán)。5事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的目標(biāo)模式、實(shí)現(xiàn)路徑和立法設(shè)想5.1目標(biāo)模式事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)應(yīng)充分體現(xiàn)法人的本質(zhì)要求，并反映事業(yè)單位法人的特點(diǎn)，具體可考慮按以下框架建構(gòu)。5.1.1多元化投資主體事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)模式A大中型事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)模式隨著事業(yè)單位改革的深化，事業(yè)單位投資主體必將走向多元化，多元投資主體事業(yè)單位將占據(jù)事業(yè)單位主導(dǎo)地位。此類型事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)可用以下圖表表示：股東會(huì)權(quán)力機(jī)構(gòu)董事會(huì)決策機(jī)構(gòu)行政負(fù)責(zé)人執(zhí)行機(jī)構(gòu)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)股東會(huì)是事業(yè)單位法人的權(quán)力機(jī)構(gòu)，由事業(yè)單位全體投資人組成，其主要職責(zé)是：?根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)則，制定本單位發(fā)展戰(zhàn)略和方針。?選舉和更換非由職工代表擔(dān)任的董事、監(jiān)事，決定有關(guān)董事、監(jiān)事的報(bào)酬事項(xiàng)。?審議批準(zhǔn)董事會(huì)的報(bào)告。?審議批準(zhǔn)監(jiān)督委員會(huì)的報(bào)告。?審議批準(zhǔn)單位年度財(cái)務(wù)預(yù)算方案，決算方案。?修改單位章程。?章程規(guī)定的其他職權(quán)。董事會(huì)是事業(yè)單位法人的決策機(jī)構(gòu)，為了充分體現(xiàn)事業(yè)單位公益性，增強(qiáng)決策代表，優(yōu)化董事會(huì)成員知識結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮董事會(huì)職責(zé)，董事可由三部分組成。主體部分由股東會(huì)議選舉產(chǎn)生。第二部分為適量職工董事，通過職工代表大會(huì)，職工大會(huì)或其他形式民主選舉產(chǎn)生。第三部分為少量社會(huì)代表董事，主要由代表服務(wù)對象、利益相關(guān)者代表組成?？捎晒蓶|會(huì)聘請。董事會(huì)主要職責(zé)是：?召集股東會(huì)會(huì)議，并向股東報(bào)告工作。?執(zhí)行股東會(huì)決議。?審定本單位年度工作計(jì)劃。?制訂年度財(cái)務(wù)預(yù)算方案、決算方案。?決定單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置。?決定聘任或解聘行政負(fù)責(zé)人及其報(bào)酬事項(xiàng)。根據(jù)行政負(fù)責(zé)人提名，聘任或解聘行政副職。?制定單位基本管理制度。?章程規(guī)定的其他職權(quán)。行政負(fù)責(zé)人是事業(yè)單位法定代表人，對董事會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。其主要職責(zé)是：?主持本單位業(yè)務(wù)工作，組織實(shí)施董事會(huì)決議。?負(fù)責(zé)落實(shí)事業(yè)單位年度業(yè)務(wù)計(jì)劃。?擬定單位內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，擬定單位基本管理制度。?聘任或者解聘除應(yīng)由董事會(huì)決定聘任或解聘以外的負(fù)責(zé)管理人員。?提請董事會(huì)聘任或解聘單位行政副職。?提出本單位崗位設(shè)置、薪水方案。?負(fù)責(zé)績效考核。?負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)管理。?董事會(huì)授予的其他職權(quán)。監(jiān)督管理委員會(huì)是事業(yè)單位監(jiān)督機(jī)構(gòu)。它與傳統(tǒng)事業(yè)單位的紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)有本質(zhì)區(qū)別，其在法律地位上應(yīng)與董事會(huì)、行政負(fù)責(zé)人是平等的，沒有從屬關(guān)系。在監(jiān)督內(nèi)容方面應(yīng)是綜合和全面的，不再局限于紀(jì)律或者財(cái)務(wù)某個(gè)單一方面。監(jiān)事會(huì)由股東代表、職工代表、社會(huì)代表三部分組成，股東代表由股東會(huì)選舉產(chǎn)生，職工代表和社會(huì)代表產(chǎn)生辦法同職工董事及社會(huì)代表董事相同。監(jiān)事會(huì)主要職責(zé)是：?對董事、行政管理人員職務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)督。?檢查單位財(cái)務(wù)。?提出人員罷免建議。?對董事、行政管理人員不當(dāng)行為要求糾正。?提出召開臨時(shí)股東會(huì)。B小型事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)模式股東會(huì)權(quán)力機(jī)構(gòu)執(zhí)行董事決策機(jī)構(gòu)行政負(fù)責(zé)人執(zhí)行機(jī)構(gòu)監(jiān)事監(jiān)督機(jī)構(gòu)或股東會(huì)權(quán)力機(jī)構(gòu)執(zhí)行董事決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)行政負(fù)責(zé)人監(jiān)事監(jiān)督機(jī)構(gòu)股東人數(shù)較少或者規(guī)模較小事業(yè)單位，為節(jié)約管理成本，可不設(shè)董事會(huì)，只設(shè)一名執(zhí)行董事，執(zhí)行董事可兼任行政負(fù)責(zé)人，同時(shí)可以不設(shè)監(jiān)事會(huì)，只設(shè)一至二名監(jiān)事，履行監(jiān)督職責(zé)。5.1.2單一投資主體事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)模式A國有獨(dú)資事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)模式a大中型事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力機(jī)構(gòu)董事會(huì)決策機(jī)構(gòu)行政負(fù)責(zé)人執(zhí)行機(jī)構(gòu)監(jiān)事會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)這種模式不設(shè)股東會(huì)，由專門成立的事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使股東會(huì)職責(zé)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以授權(quán)董事會(huì)行使部分職權(quán)，決策單位重大事項(xiàng)。非職工董事由監(jiān)管機(jī)構(gòu)委派，職工董事由職工代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。社會(huì)董事由監(jiān)管機(jī)構(gòu)按一定程序在服務(wù)對象、社會(huì)各界中聘用。非職工監(jiān)事由監(jiān)管機(jī)構(gòu)委派，職工監(jiān)事由職工代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，社會(huì)監(jiān)事由監(jiān)管機(jī)構(gòu)按一定程序在服務(wù)對象、社會(huì)各界中聘用。各機(jī)構(gòu)職責(zé)基本與多元投資主體模式類似。B小型事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)模式事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力機(jī)構(gòu)執(zhí)行董事決策機(jī)構(gòu)行政負(fù)責(zé)人執(zhí)行機(jī)構(gòu)監(jiān)事監(jiān)督機(jī)構(gòu)或事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力機(jī)構(gòu)執(zhí)行董事決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)行政負(fù)責(zé)人監(jiān)事監(jiān)督機(jī)構(gòu)B其他單一投資主體事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)模式a大中型事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)模式股東權(quán)力機(jī)構(gòu)董事會(huì)決策機(jī)構(gòu)行政負(fù)責(zé)人執(zhí)行機(jī)構(gòu)監(jiān)事會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)非國有單一投資主體事業(yè)單位法人不設(shè)股東會(huì)，由股東行使股東會(huì)職責(zé)。其他各機(jī)構(gòu)組成人員及職責(zé)與國有獨(dú)資單位類似。b小型事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)模式股東權(quán)力機(jī)構(gòu)執(zhí)行董事決策機(jī)構(gòu)行政負(fù)責(zé)人執(zhí)行機(jī)構(gòu)監(jiān)事監(jiān)督機(jī)構(gòu)或股東權(quán)力機(jī)構(gòu)執(zhí)行董事決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)行政負(fù)責(zé)人監(jiān)事監(jiān)督機(jī)構(gòu)需要指出的是，中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，在事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)中，要明確體現(xiàn)黨組織的地位和作用，凡符合條件的事業(yè)單位應(yīng)按規(guī)定設(shè)置黨組織。黨組織領(lǐng)導(dǎo)與董事會(huì)成員、監(jiān)事會(huì)成員和行政負(fù)責(zé)人可雙向進(jìn)入，交叉任職，使黨組織的作用與法人治理結(jié)構(gòu)的功能和諧統(tǒng)一。工、青、婦組織應(yīng)按照有關(guān)法律法規(guī)或規(guī)章設(shè)置，并規(guī)范開展工作。5.2實(shí)現(xiàn)路徑事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是內(nèi)部問題，但反映了法人與所處環(huán)境的外部關(guān)系，建立有效的法人治理結(jié)構(gòu)脫離不了外部環(huán)境的優(yōu)化，需要內(nèi)外兼治，多管齊下。針對事業(yè)單位法人目前現(xiàn)狀，重點(diǎn)要從以下幾個(gè)方面入手。5.2.1推進(jìn)政事分開，落實(shí)事業(yè)單位法人自主權(quán)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的事業(yè)單位是政府的附屬物，一切事務(wù)由政府包攬，事業(yè)單位不需要也沒有可能成為獨(dú)立法律主體。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府與事業(yè)單位關(guān)系應(yīng)重新定位，要承認(rèn)事業(yè)單位獨(dú)立的價(jià)值訴求，明確其主體地位，這是構(gòu)造事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。要重新定位事業(yè)單位功能，推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，將履行行政和具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的事業(yè)單位進(jìn)行分離，規(guī)范公益性質(zhì)的真正意義上的事業(yè)單位。要改革事業(yè)單位設(shè)立條件，凡符合設(shè)立事業(yè)單位法人條件的應(yīng)依法予以登記，承認(rèn)其事業(yè)單位法人資格。要理清事業(yè)單位法人所有權(quán)與管理權(quán)關(guān)系，明確管理權(quán)具體內(nèi)容，強(qiáng)化事業(yè)單位章程法律效用，通過章程落實(shí)事業(yè)單位法人的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，用人自主權(quán)、分配自主權(quán)、拒絕攤派權(quán)等各項(xiàng)權(quán)利。5.2.2放松規(guī)制，鼓勵(lì)事業(yè)單位法人適度競爭鼓勵(lì)民間資本、社會(huì)資本投資事業(yè)單位，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，形成法人治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)條件。改革事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理制度，形成事業(yè)單位服務(wù)價(jià)格體系。打破事業(yè)單位壟斷局面，準(zhǔn)許同一區(qū)域存在多家業(yè)務(wù)相同事業(yè)單位，準(zhǔn)許事業(yè)單位跨區(qū)域開展服務(wù)活動(dòng)，使事業(yè)單位之間形成適度競爭，由社會(huì)來評價(jià)事業(yè)單位業(yè)績，由業(yè)績來確定事業(yè)單位命運(yùn)，從單一的政府控制過渡到社會(huì)選擇，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，整合資源，壯大有實(shí)力的事業(yè)單位規(guī)模。有條件的事業(yè)單位法人可組建事業(yè)集團(tuán)，在法人不變前提下，實(shí)現(xiàn)資源共享，推動(dòng)資本擴(kuò)張，優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局，提高整體競爭力和效率，提高服務(wù)水平和質(zhì)量。5.2.3改革事業(yè)單位人事制度事業(yè)單位法人產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一，相對穩(wěn)定，沒有企業(yè)那樣有成熟的證券市場，投資者無法“用腳投票”對管理層施加壓力，以約束其行為，但人力資源在事業(yè)單位中有著非常重要作用，可通過建立完善人才市場，充分發(fā)揮人才市場對經(jīng)營管理者的約束功能。當(dāng)前急需制定統(tǒng)一的事業(yè)單位法定代表人任職資格、產(chǎn)生程序，實(shí)行事業(yè)單位法定代表人資格準(zhǔn)入制度，提高法定代表人素質(zhì)，使法定代表人真正成法人意志之口、利益決定之手。建立事業(yè)單位職業(yè)管理人才市場，發(fā)揮市場在配置人力資源中基礎(chǔ)性作用，讓真正的事業(yè)家去干事業(yè)，同時(shí)通過市場壓力規(guī)范事業(yè)單位管理人的行為。全面推行事業(yè)單位全員聘用制，改事業(yè)單位人員身份管理為崗位管理，使事業(yè)單位人員能進(jìn)能出。5.2.4加強(qiáng)事業(yè)單位法人監(jiān)督健全的監(jiān)管體制和強(qiáng)有力的監(jiān)管使事業(yè)單位更加關(guān)注和重視法人治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)，從制度上保障服務(wù)質(zhì)量，防范業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。長期以來，事業(yè)單位業(yè)務(wù)質(zhì)量缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，績效評價(jià)無法有效開展，影響了國家對事業(yè)單位的監(jiān)督考核。事業(yè)單位作為一種服務(wù)組織，應(yīng)該分行業(yè)建立統(tǒng)一的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，建立服務(wù)質(zhì)量認(rèn)證體系，建立科學(xué)的事業(yè)單位績效評價(jià)制度，使事業(yè)單位監(jiān)管工作更加客觀公正。鑒于目前事業(yè)單位監(jiān)管職能比較分散，可考慮設(shè)置專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使普遍意義上的監(jiān)管職責(zé)。與此同時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮各行業(yè)主管部門的行業(yè)監(jiān)管職責(zé)，發(fā)揮社會(huì)各界的社會(huì)監(jiān)督功能。鼓勵(lì)建立同業(yè)協(xié)會(huì)等中介組織，實(shí)現(xiàn)同行互律。倡導(dǎo)事業(yè)單位實(shí)行自律，形成完整的監(jiān)管體系和網(wǎng)絡(luò)。如下圖所示專門機(jī)構(gòu)監(jiān)管社會(huì)監(jiān)管事業(yè)單位法人自律行業(yè)監(jiān)管同行互律5.3立法設(shè)想引進(jìn)先進(jìn)制度在全球化時(shí)代是不可抗拒的潮流，期待事業(yè)單位自覺引入先進(jìn)的法人治理結(jié)構(gòu)是比較困難的，通過法治力量來推進(jìn)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建立應(yīng)該是一種明智選擇。我國現(xiàn)行法律、法規(guī)及規(guī)章目前還沒有關(guān)于事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的明確規(guī)定。鑒于法人治理結(jié)構(gòu)受多方面因素制約和影響，法人治理結(jié)構(gòu)能否有效發(fā)揮作用，除了治理結(jié)構(gòu)本身設(shè)計(jì)是否合理，還要充分考慮外部治理環(huán)境問題。關(guān)于事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的立法工作，應(yīng)按照規(guī)范事業(yè)單位法人主體是前提，建立現(xiàn)代事業(yè)產(chǎn)權(quán)制度是基礎(chǔ)，形成職業(yè)管理人市場和開展適度競爭是條件，加強(qiáng)監(jiān)管是保障的思路展開。在立法形式上應(yīng)體現(xiàn)多層次性，以法律或法規(guī)形式作一些原則規(guī)定，以規(guī)章形式進(jìn)行具體規(guī)范。在立法內(nèi)容方面，應(yīng)明確事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)本身規(guī)定，同時(shí)對事業(yè)單位法人產(chǎn)權(quán)制度、破產(chǎn)制度、監(jiān)管制度等均應(yīng)作明確規(guī)定，形成完整的體系。5.3.1制定《事業(yè)單位法》事業(yè)單位在我國政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活中占有非常重要的地位和作用，需要制定一部法律來進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。具體應(yīng)包括以下幾個(gè)方面內(nèi)容，一是規(guī)范事業(yè)單位內(nèi)涵，準(zhǔn)確界定事業(yè)單位功能。一方面應(yīng)將承擔(dān)行政職能、執(zhí)法職能和生產(chǎn)經(jīng)營職能的事業(yè)單位從事業(yè)單位體系中分離，將其按行政機(jī)構(gòu)或企業(yè)管理，理清事業(yè)單位與機(jī)關(guān)、企業(yè)的界限。另一方面要打破民辦非企業(yè)單位與事業(yè)單位壁壘，取消民辦非企業(yè)稱謂，無論國辦還是民辦只要符合法定條件均稱為事業(yè)單位，實(shí)行同等待遇，按同一政策管理。二是規(guī)范事業(yè)單位與政黨、政府、企業(yè)、社團(tuán)等組織的關(guān)系。重點(diǎn)應(yīng)明確事業(yè)單位與政府的關(guān)系。政府應(yīng)將管理社會(huì)事業(yè)職能與舉辦事業(yè)單位職能分開，實(shí)行管辦分離，不再直接干預(yù)事業(yè)單位具體管理活動(dòng)。政府通過出資人代表而不是政府部門行使所有者職能。三是提出事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的原則性規(guī)定。明確事業(yè)單位法人的基本條件，將事業(yè)單位劃分為法人和非法人。提出事業(yè)單位法人權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人員組成、職責(zé)任務(wù)、互相關(guān)系、議事規(guī)則、法律地位等方面的原則規(guī)定。四是規(guī)范事業(yè)單位權(quán)利義務(wù)。明確在稅收等方面特殊政策。五是規(guī)范事業(yè)單位法律責(zé)任。5.3.2制定《事業(yè)單位登記管理辦法》、分行業(yè)事業(yè)單位治理準(zhǔn)則及章程范本一是依據(jù)《事業(yè)單位法》精神，廢止《民辦非企業(yè)單位登記暫行條例》和《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，以行政法規(guī)形式制定新的《事業(yè)單位登記管理法》。明確事業(yè)單位法人在從業(yè)人員、資金等方面條件，適當(dāng)抬高門檻，將真正能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的事業(yè)單位登記為事業(yè)單位法人，使其取得法人資格，以法人名義獨(dú)立開展活動(dòng)。賦予法人相應(yīng)在人、財(cái)、物、機(jī)構(gòu)設(shè)置管理方面權(quán)力。對不符合法人條件登記為非法人事業(yè)單位，準(zhǔn)許其作為團(tuán)體在一定范圍內(nèi)開展活動(dòng)，但不允許其以法人名義開展活動(dòng)。明確事業(yè)單位設(shè)立、變更、注銷登記的條件、程序及監(jiān)督管理責(zé)任。二是以部門規(guī)章形式，分行業(yè)頒布事業(yè)單位治理準(zhǔn)則，詳細(xì)規(guī)定治理規(guī)范，指導(dǎo)事業(yè)單位法人建立具有行業(yè)特點(diǎn)的治理結(jié)構(gòu)。三是以規(guī)范性文件形式，分行業(yè)制定事業(yè)單位法人章程范本。章程是事業(yè)單位權(quán)利義務(wù)管理的基礎(chǔ)法律文件，是從事社會(huì)活動(dòng)和對外交往的基本法律依據(jù)，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的規(guī)定主要體現(xiàn)在章程里。通過規(guī)范章程制定和落實(shí)章程效力，使事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)落到實(shí)處。5.3.3制定《中小事業(yè)單位促進(jìn)法》制定事業(yè)單位分行業(yè)類別標(biāo)準(zhǔn)和符合事業(yè)單位特點(diǎn)的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，取消事業(yè)單位行政級別，根據(jù)資產(chǎn)、從業(yè)人員數(shù)量、業(yè)務(wù)影響范圍等指標(biāo)將事業(yè)單位法人分為大、中、小三類，并采取不同政策管理。支持鼓勵(lì)中小事業(yè)單位快速發(fā)展，適當(dāng)進(jìn)行競爭并壯大力量，整合資源，優(yōu)化布局。5.3.4制定《事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)管理辦法》確立事業(yè)單位法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律地位。剝離各行業(yè)主管部門管理所屬事業(yè)單位國有資產(chǎn)職責(zé)，成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)事業(yè)單位國有資產(chǎn)運(yùn)營監(jiān)管，代表政府向事業(yè)單位派駐董事、監(jiān)事代表，履行出資人職能。政府必須通過一套制度安排使所有者代表進(jìn)入事業(yè)單位，通過出資人代表而不是政府部門行使所有者職能，推進(jìn)事業(yè)單位投資主體多元化。建立多渠道資金籌集機(jī)制，制定事業(yè)基金管理?xiàng)l例。國家逐步改變對事業(yè)單位撥款方式，設(shè)立事業(yè)基金，各種所有制形式事業(yè)單位可通過競標(biāo)方式獲取資助費(fèi)用。鼓勵(lì)社會(huì)各界對事業(yè)單位捐資。放大國有投資功能，提高國有資產(chǎn)的控制力、影響力和帶動(dòng)力。建立事業(yè)單位服務(wù)價(jià)格體系，推進(jìn)事業(yè)單位社會(huì)化進(jìn)程，促進(jìn)事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)合理流動(dòng)，實(shí)行優(yōu)勝劣汰，培育實(shí)力雄厚、有示范帶動(dòng)作用的事業(yè)法人或法人集團(tuán)，促進(jìn)事業(yè)單位服務(wù)能力和水平提高。5.3.5制定《事業(yè)單位破產(chǎn)法》破產(chǎn)制度與法人制度是孿生子，是一個(gè)事物的兩方面，有破才有立。事業(yè)單位只有面臨破產(chǎn)的壓力，才會(huì)強(qiáng)化其獨(dú)立責(zé)任，使法人治理結(jié)構(gòu)發(fā)揮作用。應(yīng)明確事業(yè)單位法人破產(chǎn)條件、破產(chǎn)程序和法律后果，使事業(yè)單位法人直接面對市場和社會(huì)的選擇，提高其自我發(fā)展、自我約束的意識與能力。結(jié)束語法人治理結(jié)構(gòu)是一個(gè)世界性的難題，沒有統(tǒng)一的固定模式。建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是一個(gè)全新的問題，究竟事業(yè)單位應(yīng)該設(shè)計(jì)怎樣的法人治理結(jié)構(gòu)，理論上還需深入研究。本文認(rèn)為，事業(yè)單位界定應(yīng)從性質(zhì)、宗旨、范圍上把握，而不宜從所有制形式上劃分。國辦、民辦事業(yè)單位應(yīng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一政策，不能一國兩制，區(qū)別對待。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)應(yīng)體現(xiàn)法人本質(zhì)要求，實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督相對分離，并相互制約。在建立法人結(jié)構(gòu)時(shí)，應(yīng)充分考慮事業(yè)單位特點(diǎn)，按行業(yè)、規(guī)模具體設(shè)計(jì)，以符合事業(yè)單位自身發(fā)展規(guī)律。建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)要首先從立法上入手，明晰主體內(nèi)涵，推動(dòng)產(chǎn)權(quán)改革，壯大規(guī)模，從內(nèi)外兩方面為事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)建立創(chuàng)造條件。文章觀點(diǎn)僅代表作者本人立場，內(nèi)容與數(shù)據(jù)的可靠性及可能涉及的著作權(quán)問題由作者本人負(fù)責(zé)。轉(zhuǎn)載本文請與作者聯(lián)系。參考文獻(xiàn)[1]陜西事業(yè)單位登記管理局著，《事業(yè)單位登記管理》陜內(nèi)資圖批字2006年043號2006年5月[2]江平主編：《法人制度論》，中國政法大學(xué)出版社1994年[3]錢津著：《特殊法人：公營企業(yè)研究》社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年9月[4]劉建軍著：《單位中國——社會(huì)調(diào)控體系重構(gòu)中的個(gè)人、組織和國家》，天津人民出版社，2000年1月[5]王紹光著：《多元與統(tǒng)一——第三部門國際比較研究》，浙江人民出版社，1999年10月[6]孫學(xué)玉著：《企業(yè)型政府論》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005年2月[7]丁元竹主編：《非政府公共部門與公共服務(wù)》，中國經(jīng)濟(jì)出版社，2005年1月[8]李珍剛著：《當(dāng)代中國政府與非營利組織互動(dòng)關(guān)系研究》，中國社會(huì)科學(xué)出版社，2004年10月[9]岳云龍、李建主編：《事業(yè)單位登記管理須知》，團(tuán)結(jié)出版社，1999年12月[10]桂世鏞、曾培炎、盛華仁等撰寫:《黨的十五屆四中全會(huì)文件學(xué)習(xí)輔導(dǎo)》,中國言實(shí)出版社,1999年9月[11]本書編寫組編著,《社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位登記管理指南》,法律出版社,1999年6月[12]龍衛(wèi)球著:《民法總論》,中國法制出版社,2002年12月[13]余國瑞主編,《事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革與登記管理》,湖北科學(xué)技術(shù)出版社,1999年4月[14]劉春湘著：《非營利組織結(jié)構(gòu)研究》，中國知網(wǎng)，2006年4月[15]張立忠著：《公立中小學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)研究》，中國知網(wǎng)，2005年6月[16]孫國杰著：《法人治理結(jié)構(gòu)及其創(chuàng)新》，《職大學(xué)報(bào)》，2004年第1期[17]朱光明著：《非營利機(jī)構(gòu)與我國事業(yè)單位改革的目標(biāo)選擇》，《中國行政管理學(xué)院》，2004年第3期[18]鄒亞著：《中國民辦高等學(xué)校法人制度研究》，中國知網(wǎng)，2003年5月

公司治理的核心原則黃一義

編譯什么是公司治理？

公司治理是調(diào)整公司企業(yè)各方參與者關(guān)系的規(guī)范，這些參與者主要包括三個(gè)方面：股東；（以CEO為首的）公司管理層；董事會(huì)及其成員。這些參與者決定著公司的發(fā)展方向和績效。公司治理結(jié)構(gòu)的目標(biāo)是要