新公共管理對(duì)政府績(jī)效審計(jì)之影響與啟示

新公共管理對(duì)政府績(jī)效審計(jì)之影響與啟示

新公共管理是20世紀(jì)70年代末和80年代初首先由英國(guó)和美國(guó)開始的對(duì)公共部門組織和管理的徹底改革，這場(chǎng)行政改革運(yùn)動(dòng)被看成是針對(duì)公共行政范式的革命，對(duì)于西方公共部門管理尤其是政府管理的理論與實(shí)踐產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響，同時(shí)對(duì)西方國(guó)家的審計(jì)發(fā)展也帶來重大影響。本文主要探討新公共管理對(duì)政府績(jī)效審計(jì)所產(chǎn)生的影響，并在其影響的背景下如何開展政府績(jī)效審計(jì)提出幾點(diǎn)看法。

一、新公共管理對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的影響

新公共管理的實(shí)質(zhì)是為了追求提高政府資金的價(jià)值，對(duì)績(jī)效審計(jì)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的客觀環(huán)境，產(chǎn)生了重要的影響：

新公共管理為績(jī)效審計(jì)創(chuàng)造了良好的政治環(huán)境?？?jī)效審計(jì)是對(duì)一個(gè)組織利用資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行的評(píng)價(jià)，其目的是從第三者的角度，向有關(guān)利害關(guān)系人提供經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的信息，促進(jìn)資源的管理者或經(jīng)營(yíng)者改進(jìn)工作，更好地履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任。因此，績(jī)效審計(jì)往往比財(cái)務(wù)收支審計(jì)揭露出更加嚴(yán)重或深層次的問題，政府對(duì)績(jī)效審計(jì)的排斥也會(huì)更大。對(duì)此，績(jī)效審計(jì)必須要在具有明確法律依據(jù)的基礎(chǔ)上，依靠政治力量從上而下的推行。而新公共管理的核心特征是高度關(guān)注政府的績(jī)效與責(zé)任，正是國(guó)家、政府和社會(huì)公眾對(duì)政府績(jī)效的高度關(guān)注產(chǎn)生了績(jī)效評(píng)價(jià)的政治需求。首先，國(guó)家需要通過績(jī)效評(píng)價(jià)來驗(yàn)證政策制度的效果，獲得更大的成效；第二，政府需要有獨(dú)立的部門來評(píng)價(jià)自己的績(jī)效，獲得民眾的肯定；第三，公眾需要獨(dú)立的部門評(píng)價(jià)政府的績(jī)效，獲得政府使用和管理公共資源的效率和效果方面的信息。來自國(guó)家、政府和社會(huì)公眾的這種政治需求就是績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)和意義之所在，也充分體現(xiàn)了績(jī)效審計(jì)工作的必要性。

新公共管理為績(jī)效審計(jì)創(chuàng)造了良好的管理環(huán)境。首先，新公共管理要求通過立法明確公共部門管理的績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效評(píng)估的要求，以推動(dòng)公共部門績(jī)效評(píng)估在各級(jí)地方政府的實(shí)施。第二，新公共管理要求公共部門必須根據(jù)有關(guān)法律和政策規(guī)定，制定戰(zhàn)略計(jì)劃和績(jī)效計(jì)劃，以明確各自的使命和目標(biāo)。明確實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程、影響因素、方法技術(shù)、資源和具體指標(biāo)，把績(jī)效評(píng)估、績(jī)效計(jì)劃與公共部門預(yù)算管理相聯(lián)系，這就使預(yù)算撥款和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之間保持了一種良性的動(dòng)態(tài)平衡，提高了公共部門工作的有效性和可控制性。第三，新公共管理普遍重視選擇合適的評(píng)價(jià)工具，建立了大量的技術(shù)規(guī)范。因此，在新公共管理的環(huán)境下，績(jī)效管理過程中的法律框架和政策、制度安排、績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效指標(biāo)等就成為績(jī)效審計(jì)的重要評(píng)價(jià)依據(jù)，使績(jī)效審計(jì)成為績(jī)效管理中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。

二、當(dāng)前開展政府績(jī)效審計(jì)所面臨的問題

一是公共財(cái)政不健全，不能充分滿足政府、社會(huì)和公眾在公共管理實(shí)踐中對(duì)績(jī)效的關(guān)注需求。目前，我國(guó)的公共財(cái)政體系尚不完善，政府越位、錯(cuò)位和缺位現(xiàn)象仍然存在，人們對(duì)公共財(cái)政的認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致在實(shí)踐中存在偏差。隨著公共受托責(zé)任觀念的不斷增強(qiáng)，公眾對(duì)政府審計(jì)的要求不再只停留于對(duì)財(cái)政收支的真實(shí)性和合法性審計(jì)上，而更強(qiáng)調(diào)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)、效率和效果等方面的審查，強(qiáng)調(diào)從權(quán)力運(yùn)用結(jié)果方面反映權(quán)力運(yùn)行情況。政府部門和機(jī)構(gòu)工作效率的高低、為人民服務(wù)責(zé)任履行的好壞為越來越多的人所關(guān)注。但是公共財(cái)政體制不完善，將使得政府審計(jì)對(duì)財(cái)政收支的效果性審計(jì)力度不夠，重點(diǎn)仍集中在財(cái)政收支的真實(shí)性和合法性審計(jì)上面，這就從根本上制約了我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展。

二是政府管理體制尚未理順。近年來，政府通過不斷深化行政管理體制改革，取得了較大的成績(jī)，但還存在一些問題。如政府職能尚未完全轉(zhuǎn)化，許多機(jī)構(gòu)仍在大范圍大力度的配置社會(huì)資源；缺乏科學(xué)的政府績(jī)效考核機(jī)制，政府辦事效率低下；政府部門的職權(quán)交叉，管理效率低下；政務(wù)活動(dòng)的公開透明度不高，存在官僚主義、腐敗等現(xiàn)象。另外，作為績(jī)效審計(jì)主體的政府審計(jì)機(jī)關(guān)也存在同樣缺陷，因而在更深層次上制約和影響著我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展。

三是財(cái)經(jīng)領(lǐng)域違法違規(guī)問題還較為普遍，在一定程度上制約了審計(jì)機(jī)關(guān)政府績(jī)效審計(jì)工作的開展。目前，我國(guó)正處于新舊體制轉(zhuǎn)型期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序在一定范圍還比較混亂，在財(cái)經(jīng)領(lǐng)域違法違規(guī)問題還比較突出。因此，突出真實(shí)性、合法性，揭露財(cái)經(jīng)領(lǐng)域的違法違規(guī)問題，為整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序服務(wù)在今后相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)仍然是審計(jì)監(jiān)督的主要目標(biāo)，財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)的任務(wù)還相當(dāng)繁重，從而制約了審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)績(jī)效審計(jì)的開展。

四是審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施績(jī)效審計(jì)的技術(shù)方法還比較落后，審計(jì)人員的素質(zhì)、能力和工作水平還不能完全適應(yīng)政府績(jī)效審計(jì)的需要。傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)人員視野相對(duì)狹窄，缺乏評(píng)價(jià)政府工作績(jī)效的意識(shí)、知識(shí)及技術(shù)技能。而政府績(jī)效審計(jì)需要多樣化和創(chuàng)新的方法，要求審計(jì)人員具有不同于一般的政府工作人員的才能和更加專門的專業(yè)知識(shí)，能夠深刻地理解政府審計(jì)工作，在評(píng)議政府業(yè)績(jī)時(shí)形成深刻而中肯的判斷。因此，目前審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施績(jī)效審計(jì)所采取的技術(shù)方法及審計(jì)人員的素質(zhì)、能力和工作水平等，都直接影響著政府績(jī)效審計(jì)的效果。

三、新公共管理對(duì)開展政府績(jī)效審計(jì)的啟示

一是加強(qiáng)審計(jì)宣傳，打破傳統(tǒng)思維定式，使績(jī)效審計(jì)理念深入人心。政府績(jī)效審計(jì)是公共管理發(fā)展的必然要求，是民主和法治發(fā)展的必然結(jié)果，也是現(xiàn)代政府審計(jì)本質(zhì)的內(nèi)在要求和審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)使命之所在，符合現(xiàn)代審計(jì)的發(fā)展方向。盡管在我國(guó)開展績(jī)效審計(jì)存在著這樣或那樣的困難，但是不能讓這些困難束縛人們的思想，羈絆人們前進(jìn)的步伐。只有破除傳統(tǒng)觀念對(duì)人們的束縛，才能從根本上提高人們對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的重視程度。公共管理科學(xué)告訴我們，我國(guó)公共管理的發(fā)展方向必將從關(guān)注過程到關(guān)注結(jié)果、從注重投入到注重產(chǎn)出，政府活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率和效果將成為核心關(guān)注點(diǎn)。這樣不論從政府角度、還是從審計(jì)工作人員或理論研究者角度來講，都會(huì)加強(qiáng)對(duì)政府績(jī)效審計(jì)工作的重視，審計(jì)工作的重心必然從真實(shí)、合法性審計(jì)轉(zhuǎn)移到績(jī)效審計(jì)上來。

二是完善立法體系，建立績(jī)效審計(jì)的法律、法規(guī)依據(jù)。法律依據(jù)是開展政府績(jī)效審計(jì)關(guān)鍵的一環(huán)，因?yàn)橐婪▽徲?jì)是審計(jì)的基本原則，只有以法律、法規(guī)的形式把績(jī)效審計(jì)確定下來，審計(jì)人員在進(jìn)行審計(jì)時(shí)才有法可依。首先，要在現(xiàn)有立法體系的基礎(chǔ)上加以完善，要認(rèn)真總結(jié)在相關(guān)審計(jì)事項(xiàng)中取得的績(jī)效評(píng)價(jià)方面的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合財(cái)務(wù)收支審計(jì)的審計(jì)準(zhǔn)則，制定比較系統(tǒng)、操作性較強(qiáng)的績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則。鑒于績(jī)效審計(jì)具體情況比較復(fù)雜，可分門別類制定出具有各個(gè)行業(yè)特點(diǎn)的準(zhǔn)則。其次，要建立一套科學(xué)可行的績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。指標(biāo)的科學(xué)性可以在一定程度上體現(xiàn)公平，績(jī)效審計(jì)指標(biāo)內(nèi)容包括對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的評(píng)價(jià)和社會(huì)效益的評(píng)價(jià)。經(jīng)濟(jì)效益的評(píng)價(jià)可以參考相關(guān)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)評(píng)價(jià)而定，對(duì)于社會(huì)效益的評(píng)價(jià)可以根據(jù)不同的行業(yè)、不同性質(zhì)的內(nèi)容而定。只有具備了這些政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)原則和標(biāo)準(zhǔn)的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系，才能為政府績(jī)效審計(jì)的開展提供科學(xué)的依據(jù)。

三是轉(zhuǎn)變審計(jì)方式，采取多樣適用的審計(jì)方法，處理好績(jī)效審計(jì)與傳統(tǒng)審計(jì)的關(guān)系。隨著政府職能的逐漸轉(zhuǎn)變，我們?cè)趯徲?jì)方式上也應(yīng)做出相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，而審計(jì)人員如何處理好政府績(jī)效審計(jì)與傳統(tǒng)審計(jì)的關(guān)系，是關(guān)系到績(jī)效審計(jì)在我國(guó)能否得到順利發(fā)展的重要問題之一。因此，要求審計(jì)人員在績(jī)效審計(jì)實(shí)踐中，注重經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益相結(jié)合，短期利益與可持續(xù)利益互為補(bǔ)充的審計(jì)理念，克服受舊習(xí)慣和定式的制約，績(jī)效審計(jì)缺乏實(shí)質(zhì)的內(nèi)容，跳不出傳統(tǒng)審計(jì)的圈子的問題。

四是妥善選擇政府績(jī)效審計(jì)的試點(diǎn)項(xiàng)目，繼續(xù)推進(jìn)政府績(jī)效審計(jì)的探索工作。政府績(jī)效審計(jì)涉及面廣、難度較大，審計(jì)的方式方法又與傳統(tǒng)審計(jì)有很大的區(qū)別。在當(dāng)前情況下不宜在所有領(lǐng)域全面開展政府績(jī)效審計(jì)，首要是搞好試點(diǎn)工作。選擇的試點(diǎn)項(xiàng)目要有針對(duì)性，既要考慮試點(diǎn)項(xiàng)目在社會(huì)上可能形成的影響力，也要考慮到它是否是政府有關(guān)決策部門比較關(guān)注和重視的問題，還要考慮到審計(jì)的難度和審計(jì)成本。如領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。它是財(cái)務(wù)審計(jì)、合規(guī)性審計(jì)和政府績(jī)效審計(jì)的綜合，是以領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收支為基礎(chǔ)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況進(jìn)行審查和評(píng)價(jià)。因此，政府績(jī)效審計(jì)在此方面應(yīng)作積極的嘗試，把政府績(jī)效審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任聯(lián)系起來。又如專項(xiàng)資金審計(jì)。近年來，政府對(duì)專項(xiàng)資金的投入力度日益增長(zhǎng)，因此，對(duì)專項(xiàng)資金的審計(jì)也顯得越來越重要，我們不僅要關(guān)注專項(xiàng)資金使用的真實(shí)性和合法性，還更應(yīng)關(guān)注它的使用效果。

五是夯實(shí)基礎(chǔ)工作，優(yōu)化審計(jì)人員結(jié)構(gòu)，建立一支高效的績(jī)效審計(jì)隊(duì)伍。與財(cái)務(wù)收支審計(jì)相比，績(jī)效審計(jì)要求較高，如需掌握公共管理、社會(huì)科學(xué)、行政法規(guī)、電子計(jì)算機(jī)等現(xiàn)代審